Innovación gubernamental Una publicación de

EDICIÓN EXTRAORDINAR IA
Innovación gubernamental
Una publicación de
C o n t e n i d o
Editorial
2
Andrés Hofmann:
La revolución en la trastienda
Introducción
6
Ramón Muñoz Gutiér rez: Semana Nacional de Innovación y calidad en la
Administración Pública
Tendencias mundiales de innovación
y calidad gubernamental
8
Guido Bertucci: La innovación gubernamental en el mundo:
Retos y perspectivas
10 Thomas J.Mosgaller : Hacia una definición operativa
de gobierno de calidad
16 Gowher Rizvi: Innovar, un requisito esencial para el buen gobierno
I Gobierno que cueste menos
20 Juan Carlos Murillo Flores:
México: Reducir el gasto que no agrega valor
para ofrecer mayores beneficios a la sociedad
21 Jocelyne Bourgon: Elegir en tiempos de tensión fiscal:
La experiencia canadiense
26 Lim Siong Guan:
Estar a tiempo para el futuro
30 Paulo Paiva: La persona en el centro de la gestión fiscal
34 Graham Scott: Presupuestos sustentados en el desempeño
II Gobierno de calidad
38 Julián Adame Miranda:
México: Satisfacer o superar las expectativas de los ciudadanos en los servicios que se les brindan
39 F ranco Bassanini: Un paradigma de calidad
para la reinvención de los gobiernos
42 Alain de Dommartin:
El modelo de calidad total
en los gobiernos
48 Hafiz Pasha: Perspectivas y posibilidades de la calidad total en
los gobiernos
50 Trev or Smith: Normas internacionales para la calidad
gubernamental
III Gobierno profesional
54 José Luis Méndez Martínez:
México:Atraer, retener y motivar
a las mejores mujeres y a los mejores hombres
en el servicio público
56 Marie-Françoise Bechtel:
El rumbo de la reinvención del gobierno
60 Chang-hyun Cho: Concursos abiertos en el servicio civil coreano
62 Kay Coles James: El mérito modernizador en el servicio civil
de Estados Unidos
66 Tim Kemp: Cuatro claves para el cambio
C o n t e n i d o
IV Gobierno digital
68 Abraham Sotelo Nava:
México: Posibilitar que, desde la comodidad de su casa u oficina,los ciudadanos obtengan información
del gobierno y tengan acceso a los servicios que éste ofrece
72 Michelle d´Auray: La transformación de los servicios centrados
en la ciudadanía
76 Odile Sallard: Diez retos para los líderes de gobierno electrónico
82 Adriana Ticau: Rumania se enfila hacia la sociedad
de la información
86 Wu Choy Peng: El gobierno digital de Singapur
V Gobierno con mejora regulatoria
88 Carlos Valdovinos Chávez: México: Garantizar que la ciudadanía
y los servidores públicos efectúen trámites con facilidad,seguridad y rapidez
90 Pravin Gordhan: La transformación del Servicio de Recaudación Fiscal
de Sudáfrica
95 Li Zhilun: Hacia la construcción de un gobierno transparente y eficaz
98 Giandomenico Majone:
Avatares de la reforma regulatoria
en la Unión Europea
100 Zofia Wysokinska: Las pequeñas y medianas empresas polacas:
La construcción de una industria
VI Gobierno honesto y transparente
104 Jorge de los Cobos Silva:
México: Recuperar la confianza
de la sociedad en su gobierno
107 Peter Eigen: Las reformas contra la corrupción en México
112 Abdoulie Janneh: Estrategias contra la corrupción
116 Anna Karin Lundin:
Suecia:Apertura,transparencia y libertad
119 Ronald MacLean-Abaroa:
De cómo me reeligieron dos veces
Estudios
II Elaine C . Kamarck:
Innovación global del gobierno
XXVI American Society for Quality:
Hacia una definición operativa de un gobierno de calidad
A Ñ O 2 • N Ú M E R O 13 • N OV I E M B R E 2 0 0 3
E d i t o r i a l
La r ev olución
de la trastienda
es una publicación de nexos
4DIRECTOR GENERAL
Andrés Hofmann
4COORDINADOR EDITORIAL
Juan Antonio Oseguera
oso@politicadigital.info
4INVESTIGACIÓN Y REDACCIÓN
Mariano Garza-Cantú Chávez
mariano@politicadigital.info
4WASHINGTON, ESTADOS UNIDOS
Gilberto Muñoz Cornejo
gilberto@politicadigital.info
4TRADUCCIÓN
Celorio Morayta
Servicios especializados de idiomas
4GERENTE
Jesús García Ramírez
4DISEÑO
Angélica Musalem Achcar
4ILUSTRACIONES
Estudio la fe ciega
4EDICIÓN
César Silva Gamboa
4PRODUCCIÓN
Leonel Trejo
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Suscripciones
suscripciones@politicadigital.inf
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Información general
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ay zonas del México moderno que los sucesivos gobiernos en turno fueron
arrumbando en el abandono. Dos de ellas saltan a la vista: la procuración de justicia y la administración pública federal. Su obsolescencia fue y es motivo de un inconmensurable descrédito, resignación e incredulidad ciudadanos. Cero confianza en ellas.
Los 35 ensayos que integran esta edición especial de Política digital permiten entender de qué se trata el descomunal esfuerzo por poner a la administración pública federal al día y a la altura del México moderno.
Es un trabajo que se realiza tras bambalinas, en la trastienda de las dependencias
públicas, y que no cuenta con el glamour de otras actividades. Es muy posible que sus
éxitos no lleguen a ocupar las primeras planas de los periódicos y que la gratitud de la
gente sea imperceptible, paulatina y desesperantemente lenta.Tanto así, que cuando las
correcciones,innovaciones y reinvenciones fructifiquen, pasarán a ser un lugar común
para la ciudadanía sin haber sido un motivo de reconocimiento para los gobiernos.
Pero nos consta que los servidores públicos que forman parte de los centenares
de equipos que están transformando radicalmente los procedimientosdel trabajo gu bernamental,están conscientes y orgullosos de la trascendencia de su actividad.
H
andres@politicadigital.info
o
Teléfonos :
52 11 44 69 • 52 11 43 82
01 800 904 22 22
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Registro No. 235 / 01
Quinta Conferencia Global sobre Rein
vención del Gobierno
El gobierno de Estados Unidos y la Facultad de Gobierno John F. Kennedy de la Universidad de Harvard organizaron la primera cumbre mundial sobre reinvención del
gobierno en 1999,en Washington D.C. Desde entonces,se han celebrado otras tres
reuniones internacionales en Brasil, Italia y Marruecos. Este año le corresponde a
México hospedar la quinta reunión en el marco de la Semana Nacional de Innovación y Calidad en la Administración Pública.Su organización estuvo a cargo de la Oficina de la Presidencia para la Innovación Gubernamental,que dirige Ramón Muñoz,
y de la División de Economía y Administración Pública del Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de Naciones Unidas,a cargo de Guido Bertucci.
El objetivo de estas cumbres es intercambiar experiencias planetarias referidas a
la reforma del Estado, particularmente en la administración pública.
Los artículos que integran esta edición fueron escritos por destacados especialistas en innovación gubernamental de todo el mundo; muchos de ellos son protagonistas de experiencias exitosas ampliamente reconocidas.Los textos son adaptaciones que ellos mismos hicieron de las ponencias que ofrecerán durante la Quinta
Conferencia Global sobre Reinvención del Gobierno.
En lo que sigue, el lector encontrará consideraciones teóricas,ideas prácticas y
experiencias concretas de México y otros países;también,sobre todo, muchas recomendaciones y advertencias. La utilidad de estos ensayos es incuestionable, por lo
que esperamos se constituyan en una referencia para las reinvenciones que se intentan hoy en prácticamente todo el sector público nacional,como lo viene documentando Política digital desde su primera edición.
De tecnicismos editoriales
Los artículos se ordenaron del siguiente modo:cada capítulo inicia con el texto de
un funcionario mexicano que es experto en una de las seis Estrategias de la Agenda
Presidencial de Buen Gobierno que promueve la Oficina de la Presidencia para la Innovación Gubernamental. El resto fue ordenado según el orden alfabético del primer apellido de los autores.Los títulos,subtítulos y citas destacadas son responsabilidad exclusiva de Política digital, como lo es también la edición de los textos.Sobra decir que el contenido tanto de los artículos como de los anuncios son responsabilidad exclusiva de quien los firma.¤
Andrés Hofmann
andres@politicadigital.info
I n t ro d u c c i ó n
Semana Nacional de Innovación
y Calidad en la Administración Pública
Ramón Muñoz Gutiérrez, Jefe de la Oficina
de la Presidencia para la Innovación Gubernamental,
Estados Unidos Mexicanos.
E
l gobierno del presidente Vicente Fox ha trabajado intensamente en la consolidación de una administración pública que se caracterice por la incorporación
de los conceptos de la innovación y la calidad en el rediseño y la modernización
de las instituciones del sector público. Con el objetivo de promover estos esfuerzos, el presidente ha declarado la primera semana de noviembre como la Semana Nacional de Innovación y Calidad en la Administración Pública.
Para el gobierno de México es un orgullo incluir dentro de las actividades de esta Semana al Quinto Foro Global sobre Reinvención del Gobierno, en donde
nuestro país, en colaboración con la Organización de Naciones Unidas, se presenta como anfitrión de uno de los eventos más importantes en su género a nivel mundial.
En esta ocasión, el Foro Global sobre Reinvención del Gobierno se concentrará
en el análisis de temas de innovación y calidad en los gobiernos del siglo XXI.Indudablemente, el esfuerzo que México ha realizado en los últimos años en este
sentido encuentra en este evento la oportunidad ideal para compartir experiencias y definir estrategias que ayuden a la consolidación de un gobierno de calidad
y a la altura de las necesidades de los mexicanos.
Nuestro objetivo exige una transformación cultural y estructural que impulse el
cambio de actitud en los servidores públicos para poder establecer una nueva filosofía de gobierno. Un gobierno que fomente la confianza de los ciudadanos en
las instituciones públicas, que garantice el Estado de derecho, que administre en
forma eficiente y transparente los recursos públicos,que rinda cuentas como mecanismo de evaluación y que haga uso de las tecnologías de información y las telecomunicaciones para ofrecer servicios de mayor calidad.
El firme compromiso que el presidente Vicente Fox ha establecido con los conceptos anteriores facilitaron la definición de las acciones que la presente administración ha denominado “Agenda Presidencial de Buen Gobierno”.
El 6 de noviembre de 2002,en el marco del Segundo Foro de Innovación y Calidad en la Administración Pública, el presidente anunció las seis estrategias que
conforman esta agenda y con las que se busca avanzar en la construcción de un
gobierno más cercano a la gente, con altos estándares de calidad en los servicios
que ofrece a la ciudadanía y, en suma, en el establecimiento de un gobierno de
clase mundial.
6
edición extraordinaria
Las seis estrategias de la Agenda Presidencial de Buen Gobierno presentadas el año pasado y en torno a las que se definieron los temas de reflexión que tratará el Quinto Foro Global
sobre Reinvención del Gobierno son las siguientes:
1.- Gobierno que cueste menos:
Reducir el gasto que no
agrega valor para ofrecer mayores beneficios a la sociedad.
2.- Gobierno de calidad:
Satisfacer o superar las expectativas
de los ciudadanos en los servicios que se les brindan.
3.- Gobierno pr ofesional: Atraer, retener y motivar a las mejores mujeres y los mejores hombres en el servicio público, garantizando que la administración pública transite
sexenalmente con el mínimo trastorno y la máxima eficacia, y asegurando que, siendo políticamente neutra, se convierta en un factor estratégico de la competitividad del país.
4.- Gobierno digital: Posibilitar que, desde la comodidad de su casa u oficina, los ciudadanos obtengan información del gobierno y tengan acceso a los servicios que éste ofrece.
5.- Gobierno con mejora regulatoria:
Garantizar que la ciudadanía y los servidores públicos efectúen trámites con facilidad,seguridad y rapidez.
6.- Gobierno honesto y transparente:
su gobierno.
Recuperar la confianza de la sociedad en
Durante este último año, hemos trabajado en la difusión de las seis estrategias de
la Agenda Presidencial de Buen Gobierno en todas las instituciones de la Administración Pública Federal.A través de las redes creadas para su ejecución y coordinación estas seis estrategias no sólo son una guía de trabajo, sino también constituyen un factor importante de unidad y cohesión.
Como parte primordial de las actividades de esta Semana,y acorde con todos estos esfuerzos,el presidente Fox entregará el Reconocimiento Innova a las mejores prácticas gubernamentales que hayan proporcionado mayores beneficios directos a la sociedad con la aplicación de estas seis estrategias.
Gracias al Quinto Foro Global sobre Reinvención del Gobierno, la Semana Nacional de Innovación y Calidad en la Administración Pública Federal tendrá el
privilegio de contar con la participación de expertos que han tenido éxito en
la implementación de nuevas prácticas gubernamentales en distintos rincones
del mundo. Las experiencias que estas personalidades compartirán durante el
evento son una motivación más para países como el nuestro, que saben el largo camino que queda por recorrer y que por esto han establecido un firme
compromiso por trabajar en la consolidación de un gobierno que se acerque
más a las necesidades de sus ciudadanos.
Espero que los ensayos que se presentan a continuación sirvan de inspiración y
compromiso para todos los funcionarios que desean continuar con el reto de
avanzar día a día en la construcción de un Buen Gobierno. n
edición extraordinaria
7
I
Gobierno que cueste menos
México: Reducir el gasto que no agrega valor
para ofrecer ma yores beneficios a la sociedad
Juan Carlos Murillo Flores
Asesor de la Oficina de la Presidencia
para la Innovación Gubernamental
D
esde el inicio de esta administración, el gobierno
del presidente Vicente Fox ha sostenido que la competitividad,la calidad y la excelencia son conceptos que deben
estar presentes en todos los quehaceres de la actividad
pública,ya que estos no son exclusivos de las empresas sino que aplican por igual al gobierno, por lo que debemos
asumirlos todos los que tenemos el privilegio de desempeñar una tarea pública, garantizando que nuestros esfuerzos se traduzcan en resultados concretos y en beneficios para la ciudadanía.
La administración federal en México maneja casi el
25% del producto interno bruto. Es la organización más
grande de México, pues cuenta con más de dos millones
20
edición extraordinaria
y medio de servidores públicos y, sin duda,su actuación y
desempeño es un factor determinante para la competitividad del país.
Sabemos que del trabajo, del grado de eficiencia de
las tareas del gobierno y de los niveles de
competitividad y austeridad dependen
el progreso de millones de familias y
buena parte de la marcha del país.
Nuestra meta es reemplazar los
esquemas tradicionales de gestión pública por los más avanzados sistemas
administrativos y tecnológicos,que nos
permitan hacer más con menos y traducir los ahorros provenientes de la
eliminación de los gastos que no agregan valor en beneficios directos para
la ciudadanía.
Trabajamos por alcanzar un gobierno que cueste menos, a través de:
• La eliminación de las duplicidades en
programas y estructuras.
• La reducción del gasto corriente del
gobierno federal.
• La reorientación del gasto de los servicios
personales hacia las tareas de beneficio social, como maestros, policías y médicos.
• Y en suma,la alineación del presupuesto del gobierno con las metas y prioridades nacionales.
A lo largo de estos tres últimos años,en todas las dependencias y entidades del gobierno federal, hemos aplicado
programas de ahorro y austeridad, y realizado importantes esfuerzos traducidos en ahorros que han sido canalizados a una mayor inversión en infraestructura y proyectos de impacto social.
Estamos trabajando para alcanzar un gobierno competitivo y austero que incorpore las mejores prácticas nacionales e internacionales,basado en estándares de gasto
y operación. De ahí la importancia de eventos como el
5to. Foro Global sobre Reinvención del Gobierno, que
nos ofrece la oportunidad de compartir experiencias con
quienes han luchado y trabajado por alcanzar estos mismos objetivos. n
Elegir en tiempos de tensión fiscal:
La experiencia canadiense
Elegir cuál va a ser el papel del gobierno –antes de recortar costos– e instaurar un original proceso para
decidir un plan de acción, fueron los momentos clave para reducir drásticamente el déficit en Canadá.
Jocel yne Bourg o n ,P r esidenta Emérita, Centr o
Canadiense para el Desarrollo
Administrativ o, Canadá
E
transparente. Estos principios han ayudado a lograr la revisión más amplia de programas jamás hecha.Asimismo,
hizo posible la eliminación de crecientes déficits.El proceso se desarrolló dentro de la tradición política, social y
económica canadiense de liberalismo progresista, así co mo de la fuerte convicción de que los gobiernos tienen
un papel fundamental en las sociedades.
n los últimos 25 años presenciamos cómo una serie
de importantes empresas gubernamentales replantean el
balance fiscal y reducen el gasto gubernamental.Estos esfuerzos se dan en una amplia gama de países con situaciones distintas y cuyos resultados han sido variados.El reto
La pregunta
no termina con los esfuerzos por eliminar el déficit tanto
Cuando se trata de reformar el Estado y “reducir el cosen países desarrollados como en otros países como Méto del gobierno”,plantear la pregunta moldea la respuesxico, Brasil y Argentina. Parece oportuno entonces estuta y revela la filosofía del gobierno en el poder. En los úldiar estas experiencias iniciales, analizar los resultados e
timos 25 años nos hemos dado cuenta de que los países
identificar las lecciones aprendidas para ayudarnos a avanque emprendieron la tarea de reducir el gasto gubernazar. Presentaré un panorama general de la experiencia camental lo hicieron de manera distinta,dependiendo de su
nadiense en los últimos 10 años,y analizaré algunas de las
percepción sobre cuál debe ser o no el papel del gobierperspectivas más prometedoras para alcanzar la soberanía
no en la sociedad.
fiscal, que significa contar con la capacidad de tomar deciPara algunos,“menos gobierno significa un mejor gosiones y apoyarlas con los recursos fiscales necesarios,
bierno”.Según este punto de vista, los gobiernos que cuespermitiendo que un gobierno fije una estrategia estable
tan menos son gobiernos que hacen menos y dependen más
para no estar a merced de eventos externos y del impacde las fuerzas del mercado. Esta concepción lleva a una desto de las crisis.
regulación acelerada y a la transfeCuando se analiza el asunto de
Un gobierno que cueste menos
,
rencia de activos e instrumentos
un “gobierno que cueste menos”
del sector público a manos de indesde la perspectiva
se da uno cuenta, desde la perstereses privados. En la década de
pectiva canadiense, que el primer canadiense, es tomar decisiones los ochenta,este enfoque fue propaso para lograr la soberanía fiscal cruciales —y a veces difíciles— movido por agencias internacionaes tomar decisiones cruciales —y
les en los países en desarrollo con
sobre el papel del gobierno.
a veces difíciles— sobre el papel
resultados contradictorios.
Estas decisiones se deben
del gobierno. Estas decisiones se
Para otros, el gobierno es un
deben tomar antes de llevar a catomar antes de llevar
“mal necesario”, inherentemente
bo recortes presupuestarios o exineficaz.Según este punto de vista,
a cabo recortes
plorar medidas de eficiencia. Las
si se les deja a sus anchas, las insganancias en eficiencia en programas inútiles no lograrán
tituciones gubernamentales desperdician recursos valiomucho en la reducción general de los costos gubernasos y se convierten en criaturas obesas. Por lo tanto, la tamentales.La lección principal de la experiencia canadienrea de reducir el costo del gobierno es exprimir las “ine se es que elegir es un prerrequisito para que los gobierficacias”; en otras palabras, hacer más con menos. Este ennos recuperen su soberanía fiscal.
foque se centra en medir el desempeño y mejorar la proElegir nunca es fácil,pero la experiencia canadiense deductividad. Asimismo, explica la atención prestada en los
muestra que este es un ejercicio que puede traer grandes
últimos 20 años al “gerencialismo”, es decir, la aplicación
resultados si el proceso instrumentado reconoce la expede técnicas,valores y principios gerenciales del sector pririencia y conocimiento de los servidores públicos,faculta
vado en el sector público.
a los ministros,abarca todos los sectores y programas del
Estos enfoques conceptuales se vincularon con las pogobierno y se conduce de manera incluyente, justa y
líticas neoliberales que surgieron a inicios de los noventa
edición extraordinaria
21
en muchas partes del mundo, y cambiaron la concepción
del papel del gobierno. Sus políticas abogaban por menos
“control” del Estado y más dependencia de las leyes del
mercado;adoptaban reglas administrativas del sector privado en el sector público;y subrayaban la calidad del servicio público, lo que trajo consigo enfoques innovadores
en la prestación de servicios,incluyendo el uso de las tecnologías de la información y la comunicación,así como la
creación de “ventanillas sencillas”.
Finalmente, la última postura sostiene que el gobierno
es, de hecho, un “instrumento esencial” para lograr un
equilibrio necesario entre las fuerzas del mercado, las necesidades sociales y los intereses colectivos. En este caso,
reducir el gasto gubernamental significa elegir el papel del
gobierno. Identifica qué programas se necesitarán en el futuro, determina qué se debe conservar, para luego ver la
mejor manera de reducir costos. Canadá pertenece a esta
tradición y, en los últimos 10 años, ha seguido este camino.
La historia
1984-1994: Adquisición de conocimiento. Entre 1984 y
1985, el déficit federal alcanzó un pico de 8.5% del PIB.
Entre 1988 y 1990 se tomaron medidas para reducirlo a
5%, sólo para verlo crecer una vez más a 6% entre 1992
y 1993, como resultado de la recesión que golpeó la economía mundial.
El periodo de 1984 a 1994 fue crucial. Permitió que las
autoridades canadienses exploraran diferentes enfoques y
elaboraran una estrategia sobre la mejor forma de eliminar el déficit. Es importante señalar que Canadá intentó
una política de recortes generales y de “hacer más con
menos”. Este periodo también fue crucial para forjar un amplio consenso social en relación con la importancia del problema. Por consiguiente, cuando el gobierno del primer
ministro Jean Chrétien tomó posesión en 1993, existía un
apoyo público bastante amplio para reducir el déficit. Durante este periodo el gobierno de Canadá aprendió:
• Riesgos asociados con recortes generalizados que afectan
todos los servicios.Esto lleva a un nivel decreciente en
la calidad del servicio y erosiona la relación de confianza entre ciudadanos y Estado.
• El mito de “hacer más con menos”. La eliminación de
grandes déficits no se logra sólo gracias a una mayor
eficiencia,ya que ésta es,con frecuencia,una manera de
evadir los problemas.Primero hay que elegir cuál es el
papel del gobierno, para después poder hacer mejoras
en la eficiencia y la productividad.
• El mayor conocimiento está dentro del gobierno. Todas las
fuerzas de trabajo de alto nivel,consultores y expertos
pueden tener opiniones,pero al final carecen del conocimiento técnico, profesional y político para moldear
soluciones a largo plazo verdaderamente viables.
• Eliminar el déficit no es un ejercicio “fiscal”, sino un ejercicio de “todo el gobierno”,y se refiere a cómo se usan las
22
edición extraordinaria
Sin la soberanía fiscal, los gobiernos
tienen mucho menos margen
de decisión, no pueden articular su
visión para el futuro y, hasta cierto
punto, ceden su capacidad de dirección
instituciones públicas para representar los intereses
colectivos y la agenda del gobierno en el futuro.
• La importancia del amplio apoyo y consenso social. Resulta indispensable tener el reconocimiento público de
los problemas causados por un ambiente fiscal malsano, así como contar con un amplio apoyo para luchar
contra los déficits.
• Los tiempos son esenciales . Existen buenas razones para
proceder expeditamente. Los imprevistos internacionales pueden socavar los esfuerzos del gobierno. Además,el apoyo público se sostiene mejor si se avanza rápido. Por otra parte, un círculo vicioso de déficit y deuda crecientes se convierte más tarde en un ciclo virtuoso con crecientes dividendos fiscales disponibles
para inversiones.
1994-2004: Los resultados. El avance logrado en la última década identifica dos fases distintas: la primera es la
recuperación de la soberanía fiscal entre 1994 y 1997; la
segunda corresponde a la reinversión del dividendo fiscal
en la construcción de capital social, así como en apoyo a
innovaciones y reducción de impuestos.
peño económico, incluso durante la más reciente desaceleración de la economía global.
En el contexto de la globalización,el “Estado” tradicio nal puede haber perdido un cierto grado de control sobre asuntos que, hasta hace no mucho, fueron puramente
domésticos. Eliminar los déficits, así como recuperar la
soberanía fiscal, permite a los gobiernos reconquistar su
capacidad para consolidar y apoyar sus prioridades.
Las ganancias en eficiencia
de programas inútiles, no lograrán
mucho en la reducción general
de los costos
Algunos datos sobre déficit, reducción de
la deuda y otros indicadores de más de 20 años son:
• El déficit federal se eliminó en tres años. Desde entonces, Canadá ha tenido seis presupuestos consecutivos
balanceados o incluso mejor.
• Abrumadoramente, los ahorros fiscales provinieron de
las reducciones en el gasto (7 a 1).
• La deuda gubernamental total, como porcentaje del
PIB,es ahora la segunda más baja en el G-7 (sólo después del Reino Unido).
• La proporción de la deuda federal y el PIB se han reducido a 44% y continúan su caída desde un alto 70%
en 1995.
Después de eliminar el déficit,Canadá pudo invertir en
su agenda social para fortalecer el capital humano y reforzar la infraestructura social. Recuperar la soberanía fiscal
permitió al gobierno hacer inversiones importantes en niños,atención a la salud,desarrollo e innovación.
Por otra parte, una vez eliminado el déficit federal, y
después de reinvertir en programas sociales,en 2001 Canadá introdujo medidas de reducciones fiscales.Las tasas
de interés corporativas y capitales son ahora más bajas
que en Estados Unidos.Es más,desde 1997 el nivel de vida real, medido en PIB per capita, ha aumentado 20%. Finalmente, Canadá ha podido mantener un fuerte desem-
¿Cómo se hizo?
Para ilustrar la magnitud de lo alcanzado, el entonces ministro de Finanzas, Paul Martin, describió el presupuesto
de 1995 de la siguiente manera:
“El ejercicio de revisión del programa se concluyó en
unos seis meses y produjo acuerdos sobre reducciones
en gastos departamentales por un total de casi 20% respecto a 1994 y 1995,distribuidos en tres años. Esto representa un cambio sin precedentes y, de muchas maneras, revolucionario en la forma que opera el gobierno de Canadá”.
La revisión del programa fue una de las tareas gubernamentales más colectiva,transparente y ambiciosa jamás
vista.¿Cómo se hizo y por qué funcionó?
El futuro. Ni la reducción del costo del gobierno ni la
prestación de servicios se enfocaron como un ejercicio
presupuestario o fiscal,sino como un prerrequisito necesario para lograr una ambiciosa agenda gubernamental y
preparar a Canadá para el futuro. Tal como lo manifestó
Paul Martin,“(...) la reducción del déficit no es un fin en sí
mismo, sino un medio urgente y necesario para lograr
nuestros objetivos (…) fundamentales”.
Este ha demostrado ser el enfoque correcto para Canadá. Sin la soberanía fiscal, los gobiernos tienen mucho
menos margen de decisión, no pueden articular su visión
para el futuro y, hasta cierto punto, ceden su capacidad de
dirección.Como lo dijera el primer ministro Chrétien: “la
soberanía fiscal nos está permitiendo compartir nuestra
prosperidad,así como facultar a los ciudadanos a invertir
en los niños y ayudar a fomentar la creatividad e innovación en la economía del conocimiento”.
En otras palabras, eliminar el déficit no tiene que ver
con recortar gastos sino con construir un mejor futuro.
Confiar en el conocimiento que hay dentro del gobierno.
Durante la elaboración del presupuesto de 1995, los ministros y viceministros —como equipo— fueron invitados a presentar propuestas ambiciosas sobre cómo sus
respectivos ministerios podrían contribuir a ese ejercicio.
Para ayudarlos, se les dieron seis preguntas guía, libertad
sobre cómo preparar sus propuestas,a quién involucrar y,
finalmente, una cita tres meses después para presentar
sus hallazgos en un debate abierto y transparente. La estrategia fue confiar en el “conocimiento dentro del gobierno”, así como facultar a los ministros y viceministros
para que piensen amplia y audazmente. Casi todos respondieron y se colocaron a la altura del reto.
edición extraordinaria
23
Un proceso colectivo, transparente y justo. El método sepresupuesto se abrió a expertos en la elaboración de
leccionado fue el proceso ministerial más colectivo que
pronósticos,a parlamentarios para evaluar necesidades y
jamás se haya tenido en Canadá. El sistema de toma de
discutir oportunidades, y a todos los ministros para revidecisiones constó de tres partes: un Comité de Gabinete,
sar opciones y prioridades. Posteriormente, las consultas
un Comité de Viceministros, y el Gabinete en Pleno
presupuestarias también se ampliaron para incluir grupos
En sí, la naturaleza colectiva de este sistema de toma
de interés que serían afectados por ciertas prioridades.
de decisiones es extraordinaria, pero lo que unificó todo
Un presupuesto ambicioso es “un proyecto de sociedad”.
fue el compromiso con la transparencia, uno de los rasPor lo tanto, es una empresa colectiva. No se puede logos definitorios de la revisión del programa.
grar en secreto.
Elegir. Tal como lo señala el doctor Masse, director
Investigaciones basadas en evidencias y resultados. Las
ejecutivo del Banco Mundial: “La reforma gubernamenbuenas decisiones de estrategia requieren una buena intal tiene que empezar con un ajuste adecuado del papel
vestigación, formulación y asesoría. La investigación basada
del gobierno”. A partir de 1994 el camino seguido por
en evidencia no sólo ayuda a mejorar la calidad de la deciCanadá fue el opuesto al ejercisión sino que también reduce el
Después de eliminar el déficit, riesgo de tensiones ideológicas.
cio del “presupuesto X”, donde
todos los programas y servicios
Cuando los hechos se conocen y
Canadá pudo invertir en su
se reducen el mismo porcentaje,
se entienden mejora la búsqueda
agenda social para fortalecer
independientemente de sus nede una solución. La estrategia bael capital humano y reforzar
cesidades y circunstancias. De
sada en resultados también es cruhecho, cada ministerio hizo una
cial, puesto que la prueba de una
la infraestructura social.
contribución diferente a la revibuena estrategia es una realización
Recuperar la soberanía fiscal
sión del programa.
que logre los resultados esperapermitió al gobierno hacer
Al final, todos los ministerios
dos. Por lo tanto, la administración
contribuyeron, cada segmento de
basada en resultados es una aveniinversiones importantes
la sociedad canadiense resultó
da prometedora. Canadá es uno
en niños, atención a la salud,
afectado y se hizo un llamado a
de los países que ha desarrollado
desarrollo e innovación
todas las regiones a apoyar la iniun enfoque con base en indicadociativa gubernamental para elimires sociales. Creo que esta es una
nar el déficit.La evaluación de los canadienses fue que, en
innovación importante, pues ayuda a entender el contexto
general,todas las medidas fueron justas y equilibradas.Esen el que los resultados de programas y departamentos
to se reflejó en las siguientes elecciones, cuando el gose deben evaluar.
bierno del primer ministro Chrétien fue reelecto con una
cómoda mayoría.
Conclusión
Disciplina y prudencia. El periodo de 1993 a 1997 mosLa principal lección de la experiencia canadiense es que
tró una disciplina ejemplar. La tarea no hubiera sido posielegir es un prerrequisito fundamental para lograr “goble sin la determinación del primer ministro Chrétien y la
biernos que cuesten menos”. El proceso de revisión de
fuerte colaboración del ministro de Finanzas. Durante
programa que tuvo lugar en Canadá revela la importancia
cuatro años no hubo ningún “acuerdo lateral” que minara
de reconocer el conocimiento y facultar a la gente denla credibilidad del ejercicio para la revisión de programa.
tro del gobierno, así como unificar a todos sus sectores y
Todas las decisiones se tomaron de manera abierta, con
examinar todos sus programas, además de conducir la
pleno conocimiento de todos los miembros del gabinete.
discusión de manera justa,abierta y transparente.
Para 1997,el déficit se había eliminado.
En un discurso reciente, Paul Martin recordó que: “(...)
Los canadienses han llegado muy lejos,trabajado muy duLecciones aprendidas y el camino hacia adelante
ro y sacrificado demasiado como para regresar a la era de
En los últimos 10 años han surgido algunas innovaciones
los déficits”.
que me parecen dignas de compartir con los demás.
Las opciones se tomaron “a la manera canadiense”,un
Mantener una mente abierta. Elegir es un proceso creaenfoque “marcado por una adaptación de culturas,un retivo. Cuando se emprende la tarea de eliminar el déficit,
conocimiento de la diversidad, una sociedad de ciudadael proceso debe fomentar la creatividad y la toma de riesnos y Estado, repartición de riesgos y beneficios,así como
gos,que a su vez requiere confianza y apertura hacia nueun posicionamiento del gobierno como instrumento de
vas ideas.
acción colectiva. Fue un enfoque centrado en una meta
Abrir el proceso. La experiencia canadiense demuestra
que es común para todos:mejorar la calidad de vida”.Tuque apartarse de la tradición de sigilo presupuestario
vo que ver con la paz,el orden y el buen gobierno, un conconlleva ciertos beneficios. El proceso de consulta del
cepto muy canadiense. n
24
edición extraordinaria
Estar a tiempo para el futur
o
Hacer más con el mismo dinero, en vez de “gastar menos”, es la premisa con la que se trabaja en Singapur.
Lograrlo significa combinar un gobierno que cueste menos con un gobierno de calidad.
Lim Siong Guan, Jefe de la Oficina del Servicio
Civil y Secretario Permanente del Ministerio
de Finanzas,Singapur
L
a estrategia de Singapur en materia de presupuesto
hace énfasis en “obtener más por cada dólar”. Esto significa conseguir el máximo valor de un presupuesto de
egresos.Esta estrategia se basa en cuatro principios:Limitación de daños, máxima discrecionalidad, medición de
costos y búsqueda de excelencia.
Nuestras propuestas para economizar, ser eficientes y
puntuales,y contar con una buena capacidad de respuesta se pueden resumir de la siguiente manera: Nunca hay
suficiente dinero para financiar todo lo que la ciudadanía
quiere del gobierno.
Las dependencias del gobierno que ejercen el
presupuesto siempre saben más que el Ministerio de
Hacienda sobre sus operaciones, sus necesidades reales y los aspectos que pueden mejorar. No tiene sentido entonces librar batallas por el presupuesto anual
partida por partida porque cuando el Ministerio de Hacienda elimina solicitudes de otras dependencias para hacer ajustes, lo único que logra es provocar que incluyan aún más paja en sus solicitudes futuras.
Podemos medir los costos que representa entregar productos o lograr resultados,pero es muy difícil determinar si
un resultado costó el dinero que se
invirtió en él. Por eso, resulta fundamental poner el énfasis en los procesos:los buenos procesos conducen hacia buenos resultados de
manera sostenida,mientras que los
buenos resultados en sí no garantizan un desempeño sostenido.
Conviene propiciar que las dependencias gubernamentales y el Ministerio de Hacienda se vean a sí mismos
como colaboradores, todos en el mismo
lado haciendo lo mejor para el país.
La forma en que aplicamos nuestros cuatro principios es la siguiente.
Limitar los daños
La estabilidad fiscal es fundamental para la supervivencia,
la seguridad y el éxito de Singapur.Tratamos de limitar los
daños a la estabilidad fiscal de las siguientes maneras:
26
edición extraordinaria
Limitar la cantidad de dinero disponible para el gobierno.
Nuestra Constitución condiciona el gasto total del gobierno según los ingresos totales durante un periodo gubernamental.
Limitar la demanda de subsidios por parte de la ciudadanía. Restringimos las demandas ciudadanas y el mal uso de
los recursos, insistiendo en el pago compartido de servicios subsidiados;este pago compartido es menor en el caso de la educación, y mayor para los servicios de salud;
pero el mayor de todos se refiere a la vivienda.En el caso de algunos servicios también hacemos estudios de ingresos,de modo que la ayuda llegue a quien realmente la
necesita. Para las tarifas y cargos del gobierno, siempre
que sea posible, establecemos precios de mercado. Por
ejemplo, controlamos los congestionamientos de tráfico
haciendo que los futuros propietarios de autos
participen en una subasta por un número limitado de certificados que los autorizan a tener un auto. También cobramos a los conductores el derecho de uso de las vialidades de acuerdo con el nivel
de congestionamiento.
Limitar las solicitudes de presupuesto de las dependencias gubernamentales. Ponemos un tope a las dependencias con base en un porcentaje fijo del PIB, y observamos en qué medida logran los resultados
deseados. Las dependencias conocen la fórmula y el plan presupuestarios por periodos plurianuales, pero también saben
que sus presupuestos oscilarán de
acuerdo con el PIB del país. Si un departamento subutiliza su presupuesto más de 5%, para el año siguiente
su presupuesto se ajustará hacia
abajo a fin de reflejar mejor sus necesidades reales.Asimismo, cada año el
Ministerio de Hacienda resta al presupuesto de cada dependencia un dividendo de productividad según el índice nacional de crecimiento de la productividad. Estos dividendos se agrupan
en un “fondo de reinversión” del que las
dependencias pueden solicitar financiamiento para nuevos proyectos mediante licitación.
Para ayudar a las dependencias a administrar
mejor su flujo de caja, permitimos tres formas de flexibilidad presupuestaria:
Pueden refinanciar hasta 5% de sus presupuestos, lo
que reduce los despilfarros de fin de año;pueden recibir
adelantos de futuros presupuestos mediante anticipos de
hasta 10% adicional,pero que se deben pagar en tres años
con intereses; y pueden transferir hasta por tres años las
asignaciones presupuestarias que no ocupen en cualquier
año, lo que les permite acumular fondos para llevar a cabo proyectos más ambiciosos en el futuro.
También introdujimos la contabilidad por valor económico neto (VEN), que equivale a la contabilidad por valor
agregado del sector privado. El VEN representa los “ingresos” de la dependencia menos el costo de operación menos el costo de capital.Se considera que los “ingresos” se
integran por el presupuesto de gastos de la dependencia
más los derechos y tarifas que recaude. Esperamos que el
VEN de las dependencias sea negativo. Lo que nos interesa es observar el cambio del VEN de un año a otro:el VEN
delta. Para obtener deltas positivos, la dependencia debe
aumentar sus “ingresos” (lo cual no es fácil), reducir sus
costos de operación (lo que requiere una labor sostenida
de eficiencia), o reducir sus costos de capital (lo que requiere un gasto de capital prudente).
Máxima discrecionalidad
Aunque sus topes presupuestarios están predeterminados,
las dependencias pueden decidir libremente cómo gastar
sus presupuestos de operación y distribuir sus fondos entre costo de personal y otros costos de operación.A este
sistema lo llamamos presupuesto por bloque de operación,
donde “presupuesto por bloque” significa que no hay un
control por cada partida, y “de operación” significa que sólo se aplica a gastos de operación.
Búsqueda de la excelencia
Nuestro planteamiento
Para las dependencias mayores,
Al mismo tiempo que se esfuerzan
como Educación, Salud, Defensa e
por
obtener el máximo provecho
es buscar el mayor producto
Interior, damos un paso más porde sus presupuestos, las depenposible para un insumo
que instituimos los presupuestos en
dencias deben revisar regularmenpreviamente especificado
bloque total, que incluyen además
te las prioridades en sus funciones
proyectos de construcción y capiy actividades, a fin de satisfacer
y no el menor costo posible
tal.En este caso pueden desplazar
nuevas necesidades y demandas.
para un producto previamente Se debe dar un manejo adecuado
fondos libremente entre gastos de
especificado
operación y de desarrollo.
al cambio sostenido mediante un
Otra forma de flexibilidad es
proceso que conduzca al mejoranuestro mecanismo de “presupuestación neta”.En ocasiomiento y la innovación continuos,que busque el ahorro y
nes, las dependencias solicitan financiamiento adicional
la excelencia y mantenga en alto la moral y la motivación.
con el argumento de que podrán recuperar los costos
Tenemos un amplio movimiento de productividad en el
mediante derechos y tarifas.El Ministerio de Hacienda les
servicio público de Singapur llamado PS21 (según sus sidará el presupuesto adicional, pero si los ingresos son
glas en inglés),que significa “servicio público para el siglo
menores de lo previsto, la dependencia tendrá que comXXI”.Abarca a todos los funcionarios de gobierno para
pensar el faltante con su presupuesto de operación. Pero
dar la bienvenida al cambio, anticiparlo y ejecutarlo. Su tesi los ingresos adicionales rebasan las previsiones, la dema es el cambio continuo y su objetivo estratégico estar a
pendencia podrá conservar la ganancia.
tiempo para el futuro.
¿Cómo se relaciona esto con la obtención de un goMedición de los costos
bierno de menor costo? El PS21 se basa en la idea de que
Nuestro principio para presupuestar es: “Hagan lo más
la eficiencia y la economía tienen mucho que ver con la
posible con lo que podemos darles”. Las dependencias
actitud y la perspectiva del funcionario que está en terrenecesitan establecer prioridades en sus actividades de
no, porque es él quien sabe dónde reside el derroche y
acuerdo con la mejor relación costo-beneficio para obcuáles son las posibilidades de mejoramiento. Al permitir
tener resultados económicos, sociales o de seguridad.
que los funcionarios de todos los niveles expongan sus
Para tomar una buena decisión deben conocer sus verideas y reciban reconocimiento por esto, se vuelven mudaderos costos.
cho más abiertos al cambio estratégico y radical que si
Aunque el Parlamento asigna los presupuestos en vafuese dirigido desde arriba. De este modo, el PS21 trata
lores de caja,el Ministerio de Hacienda mantiene internade obtener la excelencia en la organización, busca el mejomente cuentas de recursos en valores devengados. Además
ramiento, la innovación y el espíritu emprendedor, pone atende permitir los costos normales no monetarios como la
ción en el bienestar del personal y fomenta el mejoramiendepreciación,asignamos los costos de alquileres según tato y el aprendizaje continuos, así como el trabajo de equipo
rifas comerciales del sector privado. También asignamos
en todos los niveles.
presupuestos de recursos que distinguen entre los elemenAlgunos resultados del PS21:en nuestro último ejercitos monetarios y los no monetarios.Con los presupuestos
cio fiscal recibimos 728 mil sugerencias para mejoras de
de recursos las dependencias pueden hacer compensaciopersonal de todos los niveles,lo que equivale a 4.8 sugenes,como rentar oficinas en vez de construirlas.
rencias por persona, de las cuales 60% se pusieron en
28
edición extraordinaria
práctica.88% de nuestro personal participó en 13 mil 500
Círculos de Control de Calidad —que llamamos “equipos
de mejoramiento del trabajo”— y finalizaron casi 22 mil
proyectos de mejoramiento;en promedio cada equipo finalizó 1.6 proyectos.
El PS21 es sumamente importante como fondo de recursos que nos permite responder rápidamente a las circunstancias. De este modo, si quisiéramos montar una
campaña de ahorro contamos con la estructura necesaria.
Gracias al PS21 podemos introducir este tipo de campaña,pues nuestra gente ya está acostumbrada a considerar
y aceptar el cambio. Esto no significa que no tenga preocupaciones e inquietudes, pero está dispuesta a considerar las ideas detenida y racionalmente, así como a otorgar
el beneficio de la duda a nuevas propuestas.
Conclusión
En resumen, nuestras ideas básicas para un gobierno
de menor costo son: limitación de daños, máxima discrecionalidad, medición de costos y búsqueda de la excelencia. Nuestro planteamiento es buscar “el mayor producto posible para un insumo previamente especificado” y no “el menor costo posible para un producto
previamente especificado”. Las políticas y prácticas para alcanzar este resultado nunca dejan de ser transitorias. Esperamos que nuestras dependencias estén
abiertas a ideas frescas, mejores prácticas y nuevos retos todo el tiempo. La labor del Ministerio de Hacienda consiste en ayudar a las dependencias a obtener los
mejores resultados posibles sujetándose a los presupuestos de que disponen. n
La persona en el centro de la gestión fiscal
El bienestar de los ciudadanos es el objetivo final de cualquier proyecto de gestión fiscal.
El autor propone cuatro principios para lograr este cometido: congruencia macroeconómica, eficiencia,
justicia social, y transparencia y responsabilidad.
P aulo Paiva,Vicepresidente de Planificación y
Administración,Banco Interamericano de Desar
rollo
hay una conciencia creciente sobre la importancia del
equilibrio de las cuentas públicas.El equilibrio presupuestario dejó de ser objeto de disputas ideológicas.Hoy existe un consenso sobre la importancia de la austeridad fisl elemento central de la administración pública es,sin
cal. Un presupuesto desequilibrado significa una mayor
duda,la gestión fiscal.¿Cómo recaudar impuestos y cómo
carga fiscal para hoy, y mayor inflación para mañana. Un
gastarlos eficaz y eficientemente buscando promover el
presupuesto equilibrado en cambio, se traduce en tasas
bienestar económico y el desarrollo social? El reto es,ende interés más bajas,más inversiones y mayor crecimientonces,la eficiencia y la equidad en la gestión presupuesto económico.
taria. Queda aún mucho camino por delante en lo refeEn mi opinión,desde la perspectiva del buen gobierno,
rente al marco institucional y al manejo propiamente dila administración fiscal se debe orientar conforme a los sicho del presupuesto.
guientes principios (Paiva,2003):
Creo que la responsabilidad
Congruencia macroeconómica.
El equilibrio presupuestario dejó
por la gestión de las cuentas púLa
política fiscal debe ser conde ser objeto de disputas
blicas es un deber de todos los
gruente con las políticas monetaideológicas porque hay consenso ria y cambiaria, con miras a alservidores públicos tanto desde
el punto de vista de la transpacanzar el equilibrio macroeconósobre la importancia de la
rencia y rendición de cuentas,
mico.
En América Latina, la priausteridad fiscal. Un presupuesto
como de la garantía de calidad en
mera regla es que la política fisla prestación de los servicios. El desequilibrado significa más carga cal debe tener como principal
presupuesto público es uno de
objetivo reducir la relación de la
fiscal para hoy, y más inflación
los pilares de la democracia, por
deuda pública respecto al PIB.
para mañana
lo que la sociedad debe evaluar y
Para lograrlo debe generar un
controlar el desempeño del gobierno. Asimismo, la ejecusuperávit primario (diferencia entre ingresos y gastos no
ción del presupuesto debe reflejar los deseos de la poblafinancieros) suficiente para cubrir el pago de la deuda púción en la asignación de los recursos públicos.
blica.Cuanto más tiempo demoren las reformas fiscales y,
Otro reto se refiere al equilibrio fiscal.En la actualidad
en consecuencia, el equilibrio de las cuentas públicas, se-
E
30
edición extraordinaria
rá necesario más tiempo para reorientar los gastos públicos.A largo plazo, el equilibrio fiscal debe ser sustentable.
Eficiencia. El régimen fiscal debe buscar la eficiencia tanto en la recaudación de impuestos y contribuciones como en la asignación de los recursos públicos.Lo ideal sería tener una estructura tributaria lo más universal posible que permitiera reducir la informalidad en la economía.
De igual modo, la asignación de los recursos debe ser lo
más neutra posible, a fin de lograr una mayor eficiencia en
la economía. Es deseable eliminar las vinculaciones de ingresos que propician una menor eficiencia en la ejecución
del presupuesto. Garantizar la
calidad del gasto público y su
eficacia es fundamental.
Justicia social. El régimen fiscal debe buscar la justicia social. Este es un tema muy importante en América Latina
dado su nivel de desigualdad
económica y social. En la base
de sus reformas fiscales debe
haber dispositivos que garanticen la eliminación de evasiones fiscales y de privilegios,como por ejemplo, subsidios sin
evaluación de su retorno social. Tratar de aumentar la eficiencia y la eficacia de los programas públicos es tan importante como llevar a cabo las reformas.La política fiscal debe ser compatible con una estrategia de desarrollo social
incluyente. De esta manera, el desarrollo social debe tener como principio fundamental la universalización.Desarrollo para todos, sin distinción. Oportunidades para todos, sin discriminación de género, raza, religión o cualesquiera otras características. Enfrentar ese reto supone
romper el círculo vicioso de la acumulación intertemporal de la pobreza.Ofrecer condiciones para que los niños
pobres de hoy tengan mejores oportunidades de las que
tuvieron sus padres. Por consiguiente, las políticas sociales deben centrarse en los segmentos más vulnerables
que constituyen la pobreza estructural:los niños y los jóvenes, los indígenas y los descendientes de africanos. Se
deben realizar esfuerzos encaminados a promover el capital humano y el capital social; a promover la descentralización de las acciones y formular metodologías que permitan una mejor evaluación de los resultados de las políticas públicas.
Transparencia y responsabilidad. En las sociedades democráticas resulta cada vez más imperativa la transparencia
de la gestión pública.Son deseables una mayor claridad en
el presupuesto mediante la identificación del origen de los
ingresos y su destino, y una mayor participación de la sociedad en el examen de la ejecución del presupuesto. El
32
edición extraordinaria
papel del poder legislativo en este ámbito es crucial.También es fundamental la responsabilidad de todas las esferas de poder con el cumplimiento de las metas presupuestarias.La construcción de mecanismos que permitan
evaluar la eficacia de los gastos públicos debe ser una
prioridad. Un marco institucional que garantice la estabilidad fiscal es un elemento central en la política macroeconómica,puesto que el equilibrio de las cuentas públicas
a largo plazo es condición necesaria para un ambiente que
favorezca las inversiones y, en consecuencia,el crecimiento económico y la generación de empleos.
El reto de garantizar la ejecución del presupuesto de
acuerdo con los principios
aquí presentados debe ser enfrentado por todos, pues no
sólo compete al poder ejecutivo sino también a los otros
poderes, además de requerir
la participación de todos los
segmentos de la sociedad civil.
Conclusiones
El proceso de globalización está vinculado con el fortalecimiento de la democracia y de
los mecanismos de mercado, e
impone nuevos retos a los países en desarrollo.
Debemos encontrar el camino del crecimiento económico sustentado en la justicia social.El camino es para todos. No podemos aceptar retrocesos. Debemos luchar
por el progreso. El progreso está en nuestras manos. Su
construcción depende de todos nosotros.
El reto principal para América Latina es el de promover el crecimiento económico, consolidar la libertad y reducir las desigualdades.Se trata de promover la inclusión
social.Este es un reto ético. Se trata de la construcción de
un camino común.De la inclusión de todos,independientemente del género, la raza, la religión o cualquier otro
componente individual o familiar.
Se trata del reto de conciliar la eficiencia con la equidad; de encontrar formas para garantizar el crecimiento
económico con justicia social; de construir el desarrollo
integral para hoy y para mañana;un desarrollo sustentado
y sustentable;de consolidar la democracia, con libertad y
equidad;de colocar al ser humano en el centro de las políticas públicas;del ser humano en su plenitud y en todas
sus dimensiones. Quisiera finalizar recordando lo que
João Cabral de Melo Neto (1997) nos enseñó:
Podéis aprender que el hombre
Es siempre la mejor medida.
Mas:que la medida del hombre
No es la muerte sino la vida. n
Presupuestos sustentados en el desempeño
Vincular el diseño de los presupuestos a la medición del desempeño y los resultados, es un formidable
reto cuyos vericuetos son analizados en este texto.
Graham Scott,Consultor
, Nueva Zelanda
cios relacionados con propósitos comunes, e incluyen algunos indicadores de desempeño. Muchos países en transición incluyen transferencias en sus definiciones de proe centraré en los aspectos que tienen que ver con
grama, lo que puede opacar la información de desempepresupuesto por desempeño, reducción de costos, proño del ministerio en cuestión.
ductividad y transparencia.Parto por señalar que las granPara lograr las metas,la eficacia de estos diferentes endes reducciones del costo gubernamental se logran al
foques no depende de qué información se presente en el
cambiar el papel del gobierno para que cueste menos,
presupuesto, sino de cómo se usa y el impacto que causa.
porque hace menos.También se logran porque se recurre
Casi todos los intentos por integrar presupuestos con
a políticas que usan medios distintos al presupuesto para
mediciones de desempeño utilizan documentos relacionalograr sus objetivos, como la regulación de industrias de
dos al presupuesto para informarse sobre los indicadores
red,en vez de la propiedad de las compañías de redes.En
de las áreas prioritarias del gobierno. Esto puede ser útil
mi país,la participación del gasto gubernamental en el PIB
para transparentar lo que el gobierno quiere, pero nada
cayó de 42% a 35%, después de un pese logrará a menos que los procesos
Las presiones obligan
riodo de reformas de amplio alcance.
de toma de decisión y gestión públiNo obstante, sólo una parte de esta reca que hay detrás de esos documenal presupuesto a
ducción proviene de la reforma del sistos promuevan el logro de las metas
incrementar gastos en
tema presupuestario; el resto se logró
de desempeño.
insumos, mientras que las
gracias a cambios de política.
Por ejemplo, sería interesante seNuestro foco central es: ¿qué pueden
ñalar
los objetivos del gobierno para
conexiones entre estos
hacer los gobiernos gracias a las técniaumentar los niveles de alfabetizagastos y sus objetivos
cas presupuestales más avanzadas para
ción en el presupuesto de educano se entienden bien
mejorar la eficacia de sus programas?
ción, pero no se logrará mucho a
menos que el presupuesto esté inte¿Cómo se integran las mediciones de desempeño
grado a un sistema para la adjudicación y manejo de rede pr ogramas en el presupuesto? ¿Midiendo el
cursos tendiente a lograr metas explícitas de alfabetizacosto-beneficio o la eficacia de los pr
ogramas?
ción.Asimismo, se debe contar con los recursos y capaciConviene ser más específicos sobre lo que se quiere dedades para satisfacer tales objetivos. Es común que esto
cir con integrar mediciones de desempeño de programas
no suceda en la realidad. En economías en desarrollo —
en el presupuesto y con los propósitos subyacentes del
pero también en algunos países desarrollados —, las orproceso presupuestario. En particular:
ganizaciones públicas y privadas que gastan dinero del
• ¿Tiene sentido incluir mediciones de desempeño en
presupuesto público no están capacitadas para alcanzar
la definición de los programas presupuestarios?
las metas de alfabetización.Las presiones convencionales
• ¿Las mediciones de desempeño toman en cuenta alorientan al presupuesto hacia mayores gastos en insumos
gunos aspectos útiles como la documentación específica
educativos, mientras que las conexiones entre estos gasque respalda el presupuesto, o éstas sólo sirven para el
tos y los objetivos de alfabetización no se entienden bien.
micronivel?
Para que la información sobre el desempeño del pre• ¿El concepto y propósito del sistema presupuestario
supuesto sea más útil y promueva la eficacia en el logro
es el adecuado para especificar, manejar y monitorear el
de metas,debe haber un sistema de manejo de desempedesempeño?
ño en todas las organizaciones.Esto requiere:
• ¿Existen otros procesos, aparte del presupuesto, pa• Fijar metas de desempeño.
ra desarrollar el manejo de desempeño?
• Adjudicar recursos de acuerdo con prioridades.
Algunos países,como Estados Unidos,usan medidas de
• Invertir en analizar las políticas para diseñar las medesempeño en su sistema presupuestario basados en projores implementaciones.
gramas. Otros utilizan un sistema basado en resultados,
• Construir la capacidad institucional para traducir
como en Nueva Zelanda y Australia. Casi todos usan el
esos recursos e implementaciones en resultados deseatérmino “programa” para describir un conjunto de servidos por los ciudadanos.
M
34
edición extraordinaria
La esencia de la transparencia es proporcionar
información a los ciudadanos. Es común que los
anuncios sobre el presupuesto se centren
en la cantidad de dinero que se gasta,
sin explicar lo que eso significa en relación
con los servicios disponibles para la ciudadanía
• Monitorear la eficacia del sistema
para lograr estos resultados.
• Proporcionar retroalimentación al sistema para promover una mayor eficacia y eficiencia a través del tiempo.
La variedad de experiencias nacionales se refiere al
presupuesto como un medio para especificar metas operacionales de desempeño, e igualmente, como sistemas de
vigilancia utilizados para monitorear el desempeño. Esta
es la situación en sistemas centralizados con un poderoso ministro de finanzas. Bajo estas circunstancias, el presupuesto puede ser la plataforma para un sistema más extenso de administración pública,con el objeto de que los
informes que alimentan el presupuesto influyan en las metas de desempeño. Este es el modelo que utiliza Nueva
Zelanda,que se basa resultados.
En otros países, especialmente los que se encuentran
en desarrollo, el Ministerio de Finanzas es más débil y
tiene un mandato más limitado. Por lo general, éste se
preocupa de administrar las finanzas y no las políticas financieras.
En Nueva Zelanda surge la tendencia a desarrollar una
planeación estratégica y operativa más compleja para los
documentos relacionados con el presupuesto, que se conoce como Declaración de Intención.El Ministerio de Finanzas monitorea el desempeño de estas Declaraciones,
aunque es probable que muchas de ellas cambien,y que el
presupuesto vuelva a centrarse en la información financiera. Los sistemas administrativos de algunas dependencias comienzan a utilizar el concepto de “actividad”, que
son procesos que contribuyen a los resultados.Asimismo,
usan “resultados” que son las metas finales que el gobierno intenta alcanzar, legalmente requeridas desde 1989,pero que no se han usado eficazmente. En la realidad,el me jor ejemplo es la administración de las prisiones, donde
los servicios producidos por el Departamento de Correccional se evalúa en términos de la disminución del número de reincidencias delictivas entre los convictos.
Los países de la OCDE usan programas integrados a
los servicios que se prestan. Estos servicios, que son resultados en sí mismos, se vinculan a las metas de los gobiernos. Por ejemplo, los documentos del presupuesto
muestran —para cada programa— los resultados que se
piensan conseguir, sus costos,información de desempeño
anterior, e información de desempeño proyectado.
Aunque el desempeño en términos de resultados es el
objetivo final de una administración pública eficaz,ningún
país posee un sistema de rendición de cuentas del desempeño o resultados. Los intentos por hacer esto demuestran que no existe un modelo general,como los hay para
insumos y resultados.
edición extraordinaria
35
¿Se han encontrado formas de reducir el costo
Así, en Nueva Zelanda, se incrementó en un 50% el núadministrativo y , a la vez, garantizar los resulta mero de altas para la asistencia social, en dos o tres años,
dos en el contexto de presupuestos contraídos?
con sólo un ligero aumento en el presupuesto.
Hay métodos estándar para cumplir con las metas de los
programas a un costo menor, pero su eficacia relativa de¿Cómo transparentar el proceso presupuestario?
pende del contexto técnico, administrativo y político en
La esencia de la transparencia es proporcionar informaque se aplican:
ción a los ciudadanos.Es común que los anuncios sobre el
• Congelar contrataciones y salarios del servicio civil,
presupuesto se centren en la cantidad de dinero que se
desde recortes hasta jubilación anticipada, despidos y
gasta,sin explicar lo que eso significará en cuanto a serviotras medidas.Esto es difícil en cualquier país,en especial
cios disponibles para la ciudadanía. La información en un
donde no hay redes de seguridad para los empleados.
sistema de presupuesto basado en insumos es inútil para
• Recortes generales de gastos administrativos. En un
este propósito. En cambio, el presupuesto se debe expresistema que depende del control central del servicio civil
sar en términos de los costos de servicios y los montos
y que tiene sindicatos fuertes y otras restricciones para el
que se están gastando en áreas importantes. Idealmente,
recorte de personal,las reducciones deben recaer en cosesta información también debe explicar los impactos estos que no sean de mano de obra.
perados del gasto.
En las economías en desarrollo,
• Los “dividendos de la eficienExisten otras dimensiones de
las organizaciones públicas
cia” administrados de manera centransparencia que se encuentran
tral pueden resultar exitosos, coen el Código de Buenas Prácticas
y privadas que gastan dinero
mo en Australia a fines de la décadel FMI sobre Transparencia Fiscal:
del presupuesto público no
da de los ochenta, cuando se re• Claridad de roles y responsasiempre están capacitadas
quirió que los departamentos rebilidades.
dujeran un pequeño porcentaje de
• Disponibilidad pública de inpara alcanzar las metas
sus gastos administrativos anuales.
formación.
gubernamentales
• Mejoras descentralizadas de
• Preparación, ejecución e inproductividad. Esto se hizo en Nueva Zelanda a inicios
formes abiertos del presupuesto.
de la década de los noventa. El costo de los presupues• Garantía de integridad.
tos de las dependencias no fue compensado por aumenLas mejores prácticas se pueden incluir en leyes que
tos en la inflación.
obliguen al gobierno a presentar la información y el aná• Incentivos por eficiencia en sistemas descentralizalisis fiscal de un determinado modo. La Ley de Responsados. Un ejemplo utilizado en Nueva Zelanda creó el inbilidad Fiscal de Nueva Zelanda fue un ejemplo pionero y
centivo de disponer de activos que estén subutilizados o
un creciente número de países lo han adoptado.
cuyos servicios se pudieran comprar a un precio menor
que si se es propietario del activo.
Comentario final
• Reorganización de servicios administrativos centrales
La instrumentación de un presupuesto con base en el deen organizaciones más grandes y eficientes, que proporciosempeño es un proceso complejo que debe persistir dunen a las dependencias servicios administrativos comunes.
rante muchos años. La experiencia de muchos países de• Subcontratación de servicios administrativos,cuando
muestra que es un proyecto de largo plazo. Las reformas
los precios lo justifiquen.
dependerán del camino que se quiera seguir, y estarán relacionadas por las particularidades nacionales,los impera¿Se ha tenido éxito en el uso de herramientas
tivos políticos,las restricciones y oportunidades a través
para medir la productividad?
del tiempo, así como por las tradiciones y capacidades de
Hay muchas metodologías para evaluar si las dependensu maquinaria gubernamental.Sin embargo, existen caraccias logran mejorar su productividad. Estas son válidas
terísticas y técnicas comunes que se pueden apreciar en
tanto para resultados, como para desempeño. Por ejemtodo el mundo.
plo, en Nueva Zelanda * se llevó a cabo un estudio de los
Con frecuencia, las reformas fracasan cuando los gobiercambios en los costos de un paquete estándar de servinos intentan obtener resultados rápidos al emular técnicas
cios administrativos que mostró mejoras sustanciales en
de otros países. Es todo un desafío ejecutar una secuencia
el costo-eficiencia de estos servicios.
de reformas que combinen las más complejas con las sencillas, al tiempo que es preciso conservar el ímpetu político. La conclusión es que en cada país se sigue un camino siBrumby Jim,Peter Edmonds y Kim Honeyfield,Effects of Public Secnuoso y accidentado que mezcla prácticas y principios intor Financial Management Reform (FMR) in New Zealand, trabajo preternacionales
con adaptaciones locales. En todo caso, hay
sentado ante la Australian Evaluation Society Conference, 30 de
mucho
que
ap
render de las experiencias de los demás. n
agosto, 1996.
*
36
edición extraordinaria
Tendencias mundiales de innovación
y calidad gubernamental
La innovación gubernamental en el mundo:
Retos y perspectivas
Desde la mirada privilegiada de la Organización de Naciones Unidas se analizan aquí
las grandes tendencias mundiales en innovación y calidad gubernamentales.
Guido Bertucci,
Director , División para la Economía y Administración Públicas,
Departamento de Asuntos Económicos y Sociales,
Organización de Naciones Unidas
E
n la última mitad del siglo XX,y más aún al inicio del
nuevo milenio, los gobiernos se han visto presionados para responder tanto a las demandas de sus ciudadanos como a la creciente complejidad y al cambio de sus ambientes globales. La solución a estas demandas se ha dado a
través de la transformación,la reforma o el desarrollo administrativos.Estos movimientos en el área de la administración pública, sistemas de manejo organizacional y fortalecimiento institucional, se repiten en todos los rincones del planeta.De hecho, casi todos los países del mundo, ricos y pobres,democráticos y autoritarios,enfrentan
fuertes retos que provienen de diferentes direcciones y
fuentes.En el marco de la extrema diversidad local es posible identificar cuatro tendencias mundiales:
Construcción o reconstrucción del Estado. En todo el mundo, hay países que viven un proceso de construcción o reconstrucción del Estado. Esta tendencia se presenta de dos
maneras: la primera ocurre en países que necesitan partir
de cero o bien rediseñar sus instituciones gubernamentales, como es el caso de algunas naciones africanas que han
sufrido guerras y conflictos internos, con el consecuente
colapso del Estado. La segunda tiene que ver con países
que inician procesos de cambio de régimen político. Este
es, por ejemplo, el caso de los países de Europa Oriental,
que tuvieron que enfrentar una difícil transición de regímenes totalitarios a democráticos. En estos casos el reto
consiste en desmantelar las antiguas instituciones del Estado (o desinstitucionalizar) para alinearlas con los nuevos valores de apertura,participación y transparencia.
Modernización del Estado. Este es un reto que afecta a todos los países y se relaciona con la adaptación y mejora de
las estructuras administrativas, capacidades gerenciales,manejo financiero y adaptación tecnológica, como respuestas a
las nuevas necesidades y demandas de sociedades mucho
8
edición extraordinaria
más complejas y
heterogéneas de lo
que eran hace apenas
unas décadas. En otras
palabras, es un proceso de
reajuste de las instituciones
del Estado y de la gestión pública ante la necesidad de mejorar la relación costo-eficiencia, la calidad, la simplicidad y
la participación en el gobierno. La necesidad de mejorar la
eficiencia del sector público y de recortar costos —temas
que son el corazón de la Nueva Escuela de Pensamiento de
la Administración Pública— recae en una serie de medidas
que incluye la privatización, la desregulación y la introducción en el sector público de mecanismos que se asemejan
a los del mercado. En varios países, la desburocratización y
descentralización se dan junto con nuevos enfoques para la
administración, como la apertura ejemplificadora, adaptabilidad,participación,flexibilidad,diversidad y sensibilidad.
Reconfiguración del papel del Estado. Con el crecimiento
de la globalización y los cambios ocurridos a nivel doméstico e internacional, las funciones y el rol del Estado se han
transformado sustancialmente. Las tendencias mundiales
de globalización y participación ciudadana han obligado a
los gobiernos a debatir sobre “el papel del Estado”, a explorar varios tipos de asociaciones con el sector privado
y organizaciones de la sociedad civil.También consideran la
reingeniería de los procesos gubernamentales, al recapacitar a los funcionarios públicos y volver a pensar las políticas públicas. Dados los rápidos cambios tecnológicos y de
la economía global, los gobiernos aprenden,además, a evaluar continuamente su desempeño en lo que concierne a
las demandas ciudadanas y presiones globales.
Debido a que las responsabilidades del Estado han
cambiado, se están introduciendo importantes modifica-
ciones referidas a sus capacidades cualitativas y cuantitaen desarrollo, especialmente en Africa, es que mientras estivas.En términos generales,la ruta de este cambio es una
tán aprendiendo a dominar los modelos burocráticos traperspectiva que se aleja de la administración práctica y la
dicionales de administración pública, se les exige ahora inproducción directa de bienes y servicios, y se acerca hatroducir modelos modernos y más complejos. En países
cia una planeación estratégica que busca incorporar la
emergentes que sufren de violencia destructiva, no hay
empresa privada y la iniciativa individual.Otro cambio, paningún sistema de administración pública que reformar,
ralelo al anterior, ha transformado el centro de gravedad
pues estos casos requieren enfoques y acciones diferentes
del Estado y, por tanto, el lugar que ocupa el poder. Esto
para el restablecimiento de la administración pública.
es así porque la descentralización,la desburocratización y la
Asimismo, es evidente que —hasta ahora— los benefidesregulación incrementan la importancia no sólo de los
cios de la globalización han sido disparejos. La experiencia
gobiernos locales,sino también de los actores del ámbito
sugiere que una de las principales causas de las crisis que
privado o de la sociedad civil sobre los que recaen nueazotan a los países en desarrollo, así como la incapacidad
vas y significativas funciones.Asimismo, una serie de tareas
de algunos para integrarse a la economía mundial, se debe
y decisiones con respecto a políticas públicas, manejadas
al déficit de capacidad estatal. Ciertamente, la globalización
tradicionalmente por las burocracias y los capitales nacioofrece muchas oportunidades, incluyendo inversión exnales, se trasladan cada vez más a un nivel supranacional,
tranjera directa, comercio y acceso a tecnología de la indebido a los crecientes flujos de bienes,capital, mano de
formación. No obstante, sólo los países que cuentan con
obra e información entre países.
una administración pública eficaz,
La innovación que implique
Cada vez más, el Estado está obliinstituciones políticas y económigado a actuar como un ente vincucas
sólidas, políticas sociales adeideas administrativas de moda
lador de procesos de planeación,
cuadas y un liderazgo compromeo las llamadas mejores
consulta, negociación y toma de
tido, pueden asegurar que todos
prácticas internacionales
decisiones en los que participan
los sectores de la sociedad se bevarios actores estatales y no esta se debe aplicar donde existan neficien de una mayor integración
tales. El Estado pasa así a ser el
a la economía mundial. Para hacer
condiciones para hacerlo,
centro de una serie de actividades
uso pleno de las oportunidades
pero jamás como un asunto
que conecta a múltiples socios y
que la globalización ofrece, los paíactores desde muy variados camses en desarrollo necesitan, entre
rutinario, so riesgo
pos, regiones, culturas, ocupaciootras cosas, reinvertir en su sector
de imponer una hegemonía
nes,profesiones e intereses.
público y mejorar su capacidad de
cultural o ideológica
Revitalización de la democracia.
análisis, formulación e instrumenLa cuarta tendencia que ha surgido
tación de políticas. Sin duda, lo que
en los últimos años está relacionada con una creciente delos países requieren para permitir a la gente disfrutar los
manda por hacer que la democracia sea más significativa
beneficios de la globalización (y mitigar sus costos sociapara la gente, y que permita mayores oportunidades de
les) es fortalecer sus instituciones, desarrollar la capacidad
participación en la elaboración de las políticas. En muchas
de recursos humanos y lograr la suficiencia tecnológica.
democracias avanzadas, incluyendo Estados Unidos y EuLos Estados con actividades robustas y de amplio alcance
ropa Occidental, los ciudadanos y las organizaciones de la
en el sector público son los que más éxito han tenido en
sociedad civil muestran una insatisfacción creciente por la
lograr ambas metas. Una vez más, es particularmente difímanera en que operan las democracias. Por ejemplo, en
cil que los países en desarrollo dominen todas estas connaciones democráticas, la influencia del dinero en el prodiciones de manera simultánea.
ceso electoral y el poderoso papel que desempeñan los
Es necesario subrayar que la reforma de la administragrupos de interés en la toma de decisiones públicas son
ción pública y la innovación administrativa son relativas
percibidos como “desviaciones” de la democracia. Es por
porque sus manifestaciones prácticas deben enfocarse en
esto que la ciudadanía exige que el gobierno se reforme
la naturaleza de los problemas y las circunstancias sociapara mejorar la participación pública, pulir sus operaciones
les en las que se aplican.La reforma o innovación que imy mejorar la calidad de los servicios que presta. En Amériplique ideas administrativas de moda y/o las llamadas meca Latina, el descontento contra políticas democráticas
jores prácticas internacionales, se debe aplicar donde
tiende a reemplazar, lentamente, las grandes expectativas
existan condiciones para hacerlo, pero jamás como un
que surgieron con la Tercera Ola de democratización.
asunto rutinario, so riesgo de imponer una hegemonía
Estas cuatro tendencias afectan directamente a los paícultural y/o ideológica. En muchos casos,los problemas y
ses en desarrollo. De hecho, el aspecto más difícil, relaciocircunstancias exigirán soluciones sencillas que pueden
nado con la reforma de la administración pública en países
ser muy innovadoras y revolucionarias según el contexto
edición extraordinaria
9
que se trate. Ejemplos prácticos de este enfoque para la
el servicio civil de carrera es sintomático de problemas
construcción de capacidades son la protección del consumás profundos que están diseminados en todo el sistemidor en Líbano, la vigilancia pública en India, la adminisma de gestión.
tración posterior a la crisis en Timor Oriental y la descen• Las cuestiones de voluntad y cultura política sientan las
tralización en el sur de Asia.
reglas y límites básicos para la reforma
La necesidad de mejorar del servicio civil de carrera e innovaCon base en lo anterior, las condiciones para reformar la administración administrativa.
la eficiencia del sector
ción pública y ayudar al desarrollo son:
•
El desarrollo de estrategias y táctipúblico y de recortar
• La reforma no se debe imponer descas es crucial en el diseño de proyeccostos recae en una serie tos. Se deben plantear preguntas
de afuera. Los funcionarios de los gobiernos nacionales, junto con la sociede medidas que incluyen conscientes y realistas sobre la volundad civil, la deben diseñar cuidadosala privatización, la mejora tad política, la práctica habitual y las
mente. Asimismo, debe corresponder
demandas útiles de los contextos en
regulatoria y la
a las necesidades reales. Por lo tanto,
las que operarán.
la innovación y la reforma no se deben
En resumen, no hay arreglos rápiintroducción en el sector
confundir con la moda o la novedad.
dos
ni soluciones prefabricadas para
público de mecanismos
• Un profundo entendimiento de las
los complejos problemas de desarroque se parecen a los
condiciones locales es esencial para el
llo. Para que la innovación en el godiseño de programas de desarrollo.
bierno tenga éxito, son necesarios los
del mercado
• La reforma del servicio civil de casiguientes factores:
rrera y la innovación administrativa deben ser básicas o
• Voluntad política.
avanzadas según lo demanden los problemas y las circuns• Tiempo: las reformas necesitan tiempo para consolidarse.
tancias del desarrollo.
• Flexibilidad en los recursos financieros.
• El desarrollo de la capacidad de liderazgo es clave para
• Apoyo de todos los actores.
cualquier reforma.
• Inversión en tecnologías de información y comunicación.
• Con frecuencia, el desempeño crónico y mediocre en
• Apoyo de todos los sectores de la sociedad. n
Hacia una definición operativa de gobierno de calidad
1
La calidad de un gobierno siempre será una abstracción si no se fijan criterios para medirla. En este texto,
el autor explora diversos aspectos que permiten visualizar la calidad como un proceso en operación.
Thomas J.Mosgaller , Presidente , Sociedad
Estadunidense de Calidad,
Estados Unidos
Los políticos no deben regular a la gente, sino estimularla.
Dr. Kaoru Ishikawa
L
as políticas económica e industrial de una nación
contribuyen a su bienestar gracias a su capacidad de estimular el crecimiento de las industrias locales, que son la
base del producto interno bruto de cualquier país. Estas
políticas fijan una infraestructura marco que permite a las
empresas tomar decisiones competitivas.
Una política económica e industrial efectiva debe contar
con una teoría sólida que visualice cómo se está afectando
a las empresas privadas. El efecto macroeconómico en una
nación y su impacto microeconómico en las empresas operan conjuntamente formando un sistema dinámico.
10
edición extraordinaria
La calidad es un factor clave para la expansión económica que se puede medir a través del crecimiento de la
productividad o la rentabilidad del sector privado. La calidad impulsará el crecimiento macroeconómico siempre y
cuando forme parte integral de una política económica e
industrial de alcance nacional.
La calidad del gobierno también es importante desde
la perspectiva microeconómica: Si un gobierno opera de
manera eficiente, eficaz y económica, y desarrolla una
poderosa infraestructura nacional que sea competitiva,
entonces habrá sido un “buen gobierno” pues le habrá
proporcionado a la sociedad un buen nivel de vida, habrá sido económicamente competitivo, y habrá satisfecho a sus ciudadanos.
En un estudio de 1987, el American Council on Competitiveness (Consejo Estadunidense de Competitividad)
definió la competitividad nacional así:
“El grado en que, bajo condiciones de un mercado jusNo obstante, casi todos los servicios gubernamentales
to y libre, una nación puede producir bienes y servicios
cuentan con una “competencia latente” ya que el gobierque satisfagan a los mercados internacionales, y que al
no podría retirar la propiedad que se arroga sobre los sermismo tiempo mantengan o aumenten el ingreso real de
vicios que ofrece. La elección de cuáles servicios gubernasus ciudadanos”.
mentales se podrían liberar al sector privado es política, y
Esta definición describe la dimensión macroeconómica
podría cambiarse cuando los nuevos líderes interpretan de
de la competitividad. Pero también puede adaptarse para
forma distinta lo que más conviene a la sociedad.
describir la competitividad microeconómica:
Una definición de “calidad en el gobierno” podría ser la
“El grado en que, bajo condiciones de un mercado jusadoptada por la administración Clinton para la “reinvento y libre, una empresa puede producir bienes y servicios
ción del gobierno”, una consigna de su campaña electoral
que satisfagan al consumidor en determinados mercados,
que decía:“colocar al cliente primero” (donde los clientes
y que al mismo tiempo mantenga
son los ciudadanos) con el objeto
o aumente el ingreso real de sus
de darle a estos clientes un gobieraccionistas-propietarios”. 2
no más eficaz (profesional y de alEsta segunda definición de comta calidad), eficiente (con mejoras
petitividad, se debe adaptar cuando
regulatorias y digital), económico
se aplica al gobierno. Los servicios
(que cueste menos) y ético (hogubernamentales no operan bajo
nesto y transparente). Estos princi“condiciones de un mercado justo
pios se manifestaron en las siguieny libre” ni “satisfacen al consumites características, que se clasifican
dor” en tanto éste no tiene la poen “procesos” y “resultados”:
sibilidad de elegir, ni “aumentan el
• Gobierno que cueste menos
ingreso real de sus accionistas”. A
—resultado.
pesar de estas diferencias, los go• Gobierno de calidad
biernos son organizaciones que
—resultado.
brindan servicios, por lo que cual• Gobierno profesional
quier definición de calidad debe ser
—proceso.
validada por sus propias prácticas.
• Gobierno digital
La perspectiva económica nos
—proceso.
El gobierno podría retirar la
ayuda a determinar el uso de los
• Gobierno con mejora
propiedad que se arroga sobre regulatoria —proceso.
recursos para producir y distribuir
los servicios que ofrece. La
bienes y servicios. Por eso, la elec• Gobierno honesto y transpación de un consumidor se hace
rente —resultado y proceso.
elección de cuáles servicios
según una propuesta de valor: las
Aunque estos principios son
gubernamentales se podrían
características de un determinado
deseables, no constituyen una deliberar al sector privado es
bien o servicio son de mejor califinición operacional de calidad padad que otras opciones disponira un gobierno, debido, en parte, a
política, y podría cambiarse
bles; el bien o servicio satisface o
que se confunden los fines con los
cuando los nuevos líderes
excede su requisito de precio
medios —los resultados de las
interpretan de forma distinta aplicaciones con los enfoques para
frente a otras ofertas, lo que representa un valor para el consuobtener esos resultados—. Mulo que más conviene a
midor (que “paga lo que vale”).En
chos de los programas mundiales
la sociedad
un ambiente comercial esto se
de premios de calidad hacen una
puede resumir así:“mejor, más rápido, y más barato”.
clara distinción entre el enfoque para lograr excelencia en
Sin embargo, cuando una propuesta de valor se expreel desempeño, y las actividades emprendidas para implesa de esta manera, muchos servidores públicos piensan
mentar ese enfoque. Además, la calidad se entiende, típique este concepto no es válido para el ámbito gubernacamente, desde dos perspectivas:una es la calidad ante el
mental porque los gobiernos no tienen fines de lucro. En
cliente (a veces se le considera nada más como calidad del
una economía puramente “capitalista”,un cliente tiene la
servicio), que representa actividades primarias para satislibertad de escoger todos los bienes y servicios. Se trata
facer las necesidades del ciudadano (incluye a todos los
de un lujo del que no gozan muchos clientes del gobieractores como, por ejemplo, clientes, proveedores, comuno, ya que éste tiende a decretar los servicios que se renidades y gobiernos); la otra es la calidad que asegura el
quieren y, por lo tanto, no permite al sector privado indesempeño interno (administrar, por medio de procesos,
corporarse a este mercado.
el desempeño del sistema de manejo de calidad de una
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edición extraordinaria
Hay cuatro áreas de políticas que los gobiernos pueden usar como puntos de apoyo
para promover sus industrias nacionales: calidad de producto y normas de servicio;
calidad de proceso y productividad operacional; calidad e innovación del negocio;
y excelencia en competitividad global
organización).Estos elementos se deben combinar en los
contextos macro y microeconómico del gobierno, con el
objeto de establecer una definición adecuada de calidad.
Como resultado de estas consideraciones se presentan los siguientes desgloses en áreas hacia las que se deben orientar los esfuerzos, como base para dar con una
definición operacional de calidad en el gobierno.
Calidad macroeconómica
¿Qué hace un gobierno para crear un ambiente favorable
para el crecimiento económico, y qué puede hacer para impulsar la calidad de los negocios
y conducir el comercio internacional?
La respuesta general es visualizar al
gobierno como un habilitador de
la viabilidad económica de un
país a través del diseño y aplicación de políticas fiscales,
sociales e industriales.
Hay cuatro zonas para el
diseño de políticas que los
gobiernos podrían utilizar
para promover sus industrias nacionales: calidad de
producto y normas de servicio; calidad de proceso y productividad operacional; calidad
e innovación de negocio; y excelencia en competitividad global.
¿Qué acciones específicas se pueden implementar en cada una de estas
áreas para mejorar el ambiente de negocios?
En una investigación acerca de las mejores prácticas, realizada por Business Systems Solutions, Inc. para la
Oficina de Revisión de Desempeño Nacional del entonces vicepresidente Al Gore, se identificaron varios ejemplos para esas cuatro zonas que se deben incluir para
crear una definición operacional de la calidad:
Calidad de producto y normas de servicio
• Un programa nacional de normas que el gobierno establece para medir y evaluar el desempeño y la seguridad
del producto.
• Una política educativa nacional que el gobierno establece con el fin de preparar a sus ciudadanos para que sean
factores productivos de la fuerza de trabajo.
• Un sistema de medición de desempeño que el gobierno
usa para evaluar al sector privado en relación con su
competitividad global.
Calidad de proceso y productividad operacional
• Un registro nacional de negocios locales que cumplen
con las normas globales de calidad (por ejemplo,
ISO9000,ISO14000,etcétera).
• Una política fiscal y de inversión que fomente la inversión
empresarial en investigaciones que generen propiedad intelectual y creen plantas físicas que mejoren la productividad.
• La creación de reconocimientos e incentivos
que fomenten conductas empresariales
que se alinean con las metas económicas nacionales (por ejemplo, un
premio nacional a la exportación de excelencia, para reconocer la contribución que
hace una empresa para mejorar la balanza comercial).
Cultura nacional para la calidad e innovación de negocios
• Un premio nacional de calidad (por ejemplo, el Premio
Deming, en Japón, o el Premio de Calidad Nacional Malcolm Baldrige, en Estados Unidos). Un premio de calidad
nacional incentiva al sector privado a adoptar experiencias que se recogen de compañías de “clase mundial”. El
propósito de este premio no es solamente reconocer a
compañías individuales, sino identificar y exponer públicamente las “buenas prácticas” para consideración de
otras organizaciones.
• Un premio nacional de innovación para alentar al sector
privado a acelerar su interés por la tecnología de punta.
• Una política nacional para proteger los derechos de
propiedad intelectual.Esta iniciativa reduce la piratería inedición extraordinaria
13
telectual y protege el genio creativo de los ciudadanos.
• Los requerimientos del cliente se revisan regularmente
También mejora la competitividad al proteger a las induspara asegurar la competitividad.
trias emergentes cuya capacidad inventiva es “imitada”
• Todos los niveles administrativos están activamente
por empresas establecidas.
comprometidos con el apoyo al cliente.
Hay otro conjunto de políticas de índole macroeconó• El objetivo del desempeño es cero deserciones de clientes.
mica que se deberían considerar. Estas son, por ejemplo:
• Un sistema de quejas del cliente de circuito cerrado es• La política fiscal debe fomentar la inversión de capital
tá vinculado con las recompensas por desempeño.
para expandir la industria,así como la inversión en inves• Los incentivos para los empleados están vinculados a
tigación que lleve al desarrollo de
mediciones del compromiso que
nuevos productos.
tiene el cliente.
• Las políticas de desarrollo nece• La estrategia para mejorar el
sitan alentar a las compañías mulservicio está vinculada con la adjutinacionales a construir plantas lodicación de recursos.
cales para la producción y distri• Los proyectos anuales de mejobución de bienes, a fin de ampliar
ras constituyen ganancias para el
la base de producción nacional y la
desempeño general, sin que el
Los servicios gubernamentales cliente pierda su satisfacción u
infraestructura de distribución.
no operan bajo condiciones
• Las políticas comerciales necesiotras percepciones cuantificables.
tan alentar el intercambio de biede un mercado justo y libre
nes y la eliminación de aranceles y
Los pasos que siguen
ni satisfacen al consumidor
barreras comerciales.
La American Society for Quality,
en tanto éste no tiene
• Las políticas ambientales necesiASQ (Sociedad Estadunidense patan alentar el desarrollo de prora la Calidad) ha publicado un inla posibilidad de elegir
ductos que estén alineados con un
forme que documenta esta primemedio ambiente global sustentara fase de su proyecto de investible, reduciendo así el costo futuro
gación sobre calidad en el gobierdel impacto ambiental.
no, y anuncia la realización de una
investigación acerca de la calidad
Calidad microeconómica
en el gobierno bajo los auspicios
El enfoque microeconómico apundel Comité de Investigación ASQ.
ta hacia aspectos de gestión y operación de la calidad en
El próximo año, el comité hará una encuesta a todos los
una organización de servicios como lo es el gobierno. El
asistentes a esta conferencia para crear la definición opediseño de este tipo de políticas se aborda utilizando un
racional de calidad en el gobierno con el objeto de detecproceso de autoevaluación, tal como se define en la nortar las políticas nacionales que impulsan el desempeño mima CSMS-2003 sobre Sistemas de Manejo de Servicio al
cro y macroeconómico de la calidad. La encuesta investiCliente, que desarrolló el e-Commerce Standards Board
gará al universo de gobiernos que han decidido adoptar
(Consejo de Estándares de e-Comercio, disponible en
métodos de calidad, para dar con un patrón de actividawww.asq.org).Esta norma describe el conjunto de princides comunes, mejores prácticas, así como métodos que
pios necesarios para evaluar la calidad de un servicio:
otras naciones pueden adoptar. Al año siguiente se inten• La filosofía operativa fomenta la sensibilidad de los emtará descubrir las mejores prácticas en cada una de las
pleados hacia sus clientes.
áreas clave identificadas en las primeras investigaciones.El
• Las mediciones del cliente observan la variación de la
resultado final de esta investigación tendrá la forma de un
competitividad a través del tiempo.
“modelo” de calidad nacional basado en mejores prácti• Las garantías del acuerdo sobre el nivel del servicio se
cas y contará con un sistema de mediciones que sirva cobasan en una métrica objetiva.
mo apoyo para evaluar su eficacia. n
1
Este trabajo lo prepararon Gregory H. Watson y Jeffrey E. Martin
de Business Systems Solutions, Inc. para la American Society for
Quality (Sociedad Estadunidense de Calidad). Watson es ex presidente y becario de ASQ, con una importante experiencia en gobierno de calidad como parte de la iniciativa de William Clinton y Al Gore sobre “reinvención del gobierno”, así como con una serie de gobiernos nacionales. Preside, asimismo, el Comité de Investigación
ASW sobre Calidad en el Gobierno. Martin, por su parte, fue miem-
14
edición extraordinaria
bro del equipo de mejora de calidad de Nueva York, donde coordinó los esfuerzos de productividad en pequeñas empresas, relaciones
laborales y el premio de calidad estatal.También funge como asesor
de calidad del Departamento Fiscal en el estado de Florida.
2
Adaptado de Report on Competitiveness (Informe sobre competitividad)
de 1987 por el American Council on Competitiveness (Consejo Estadunidense de Competitividad), con sede en Washington, D.C.
Innovar , un requisito esencial para el buen gobierno
La magnitud de los desafíos que la globalización impone a los gobiernos provoca niveles
sin precedentes de innovación y liderazgo. El catálogo de premios a la innovación
en Estados Unidos es prueba de ello.
Gowher Rizvi,
Director , Instituto para la Innovación Gubernamental,
Universidad de Harvard,Estados Unidos
E
n las últimas décadas,el papel y la naturaleza del Estado y los gobiernos han sufrido una transformación radical. La aparición de instituciones supranacionales,los grupos regionales,la descentralización y la devolución del poder gubernamental se han combinado para crear lo que
se conoce como “ahuecamiento” del Estado, poniendo en
entredicho el tradicional concepto de soberanía. Los gobiernos se han tenido que reinventar para responder a estos cambios.Los gobiernos no sólo enfrentan estos nuevos retos, externos e internos, sino que también deben
cumplir con sus responsabilidades con ingresos tributarios cada vez menores. Además, el movimiento hacia una
mayor globalización ha agregado nuevas capas y complejidades a la tarea de gobernar.
En un mundo que se globaliza rápidamente, se le exige a los gobiernos atender
problemas transnacionales
que requieren acciones regionales; tal es el caso por
ejemplo de las amenazas a la
seguridad, la migración voluntaria o forzada, las epidemias
como el sida o el sars, el terrorismo, y los conflictos por
el agua y los recursos natural e s ,e n t re otros.Además, el acceso a la información ha dado origen a una ciudadanía dotada de poder efectivo que
no sólo demanda servicios mejores y más amplios, sino
que también exige una comunidad más activa que participe en la política y en la toma de decisiones. Los gobiernos ya no pueden gobernar dando órdenes; más bien deben permitir que la comunidad se gobierne a sí misma. En
síntesis, los gobiernos no sólo tienen que trabajar más
con menos, sino que además deben ser hábiles e innovadores a fin de responder a las crecientes expectativas y
necesidades de los ciudadanos.
La innovación es fundamental para permitir que las sociedades construyan los nuevos modelos de gobierno y
16
edición extraordinaria
de gobernabilidad que necesitamos para abordar estos
grandes retos del siglo XXI. Queda claro que los gobiernos que sean capaces de enfrentar estos retos no lo harán con métodos lentos y evolutivos,sino mediante niveles sin precedentes de innovación y liderazgo.
Desde 1986, el Instituto Ash y el Kennedy School of
Government de la Universidad de Harvard,han promovido activamente la práctica de la innovación en el sector
público mediante el Programa de Premios a las Innovaciones en el Gobierno de Estados Unidos.A escala mundial,
el instituto colabora con el programa de premios a innovaciones de la Fundación Ford en Brasil,Chile, China,México, Perú, Filipinas, Sudáfrica,y entre las naciones indígenas de Estados Unidos. Junto con nuestros asociados,hemos reunido y divulgado casos,artículos y otro tipo de informaciones sobre innovación. Los premios que hemos
otorgado ofrecen cientos de
ejemplos de gobiernos que
han enfrentado con creatividad y eficacia los retos del siglo XXI.Nuestra misión en el
instituto consiste en utilizar
los recursos para destacar y
entender iniciativas ejemplares, y fomentar la innovación
y el gobierno democrático.
¿Qué se entiende
por innovación?
¿Qué quiero decir por “innovación”? Tenemos un ejemplo
en el programa Compstat de
la ciudad de Nueva York. Es
una herramienta para reducir la delincuencia, que recibió
el Premio a las Innovaciones de Estados Unidos en 1996.
Durante la década de los noventa,funcionarios públicos y
los medios de comunicación destacaron la notable disminución en los índices delictivos en todo el país.Sin embargo, en ningún lugar esta disminución fue más notable y pública que en la ciudad de Nueva York,donde todas las categorías de delitos —desde los menores hasta los más
graves— cayeron en picada. Los asesinatos se redujeron
más de 50%.De acuerdo con el ex comisionado de policía Howard Safir, la clave de estas reducciones fue
Compstat, un ataque contra la delincuencia coordinado
por computadoras que fue “como una descarga de adre-
nalina en el corazón de quienes deben hacer que la ley se
cumpla”. Compstat combina técnicas estratégicas y de
manejo de la información para identificar las tendencias
delictivas,impulsar a las unidades de policía a enfrentarlas
de manera creativa,y responsabilizar por los resultados a
los comandantes de las unidades. Compstat es mucho
más que la utilización de computadoras para localizar el
delito y mejorar los métodos de combate a la delincuencia,ya que su idea básica —condicionar los recursos a los
resultados— se puede aplicar a una serie de políticas y
programas. Compstat se ha replicado desde Los Angeles
hasta Nueva Orleans.
Ridge en Dakota del Sur, obtuvo un Premio a la Innovación de Estados Unidos por su programa Cangleska,Inc.
Durante décadas, las mujeres de esta tribu fueron víctimas de abuso doméstico sin que se reconociera este
problema dentro de la tribu;tampoco existía un sistema
para intervenir en esa problemática ni vías de escape. El
alcoholismo en la comunidad era galopante –estimada en
un 85% de los adultos– y el ingreso promedio anual era
de tres mil 400 dólares. La respuesta de la tribu ante el
maltrato empezó a cambiar con el inicio de Cangleska,
que tiene tres objetivos: reavivar el concepto cultural y
espiritual de la mujer como “dadora de vida sagrada”,
Los retos de la gobernabilidad no se podrán
abordar mediante experimentos aislados o meros
cambios tácticos en las políticas. Es preciso, más bien,
reformular las prácticas incesantemente desde
sus fundamentos, y aplicar políticas de participación
ciudadana para brindar servicios de maneras
totalmente innovadoras
Otras iniciativas,en particular aquellas que han sido reconocidas por nuestros programas de premios conjuntos,
han tenido resultados similares en el ámbito internacional.El municipio de Porto Alegre, ciudad con 1.5 millones
de residentes del sur de Brasil, recibió un premio a la innovación del Programa de Administración Pública de la
Fundación Getulio Vargas por su programa Presupuesto
Participativo, que permite que miles de ciudadanos en
reuniones públicas asignen alrededor de la mitad del presupuesto municipal.El número de residentes que participa en el establecimiento de las prioridades para asignaciones específicas de los recursos ha aumentado de alrededor de mil en 1990,el primer año del programa,a 40 mil.
Los participantes han descubierto que presentarse en las
reuniones de presupuesto resulta en la reparación de caminos y mejores escuelas. El éxito del Presupuesto Participativo de Porto Alegre está influyendo profundamente
en los sistemas de gobernabilidad en todo el mundo en
desarrollo, ya que se exhibe como un instrumento para
combatir la corrupción y, al mismo tiempo, fomentar la
participación ciudadana.
No obstante, lo realmente interesante e importante no
es la manera en que Compstat fue adoptado en otras ciudades de Estados Unidos o la manera en que el Presupuesto Participativo influye en el mundo en desarrollo, sino el modo en que sus principios pueden influir en todos.
La innovación trascendental y crucial evoluciona en todo
el mundo y es aplicable, también, en todo el orbe. En
1999, la tribu oglala sioux, que habita en la reserva Pine
fundamental para la salud de la tribu;enfrentar de manera decidida y preventiva a quienes infligían el maltrato, y
ofrecer a las víctimas de abuso asistencia legal, y ayuda
para que evitaran en el futuro estos abusos.Esta estrategia resultó exitosa,pero también extraña para un pueblo
indígena, no sólo en Estados Unidos, sino en todo el
mundo. Sara Buel, jurado del Premio a la Innovación, y
codirectora de la Clínica Legal contra la Violencia Doméstica de la Universidad de Texas,señaló:
“En mis 22 años de trabajo con víctimas de abuso en
los tribunales de seis estados, donde he impartido múltiples talleres de capacitación y he estudiado estrategias creativas para abordar este problema aparentemente inextricable, nunca había visto un programa que
mereciera más el apelativo de innovador y con más posibilidades de ser reproducido… Cangleska no sólo ha
dado esperanza al pueblo lakota; también puede servir
como modelo para comunidades de todos los niveles
de ingresos”.
Ese es el modelo. Debemos tener la capacidad para
aprender unos de otros,sistemáticamente. Los retos actuales para la gobernabilidad no se podrán superar mediante experimentos aislados o meros cambios tácticos
en las políticas.Es preciso, más bien, reformular las prácticas incesantemente desde sus fundamentos, y aplicar
políticas de participación ciudadana para brindar servicios de maneras totalmente innovadoras.Así, los retos
que tenemos ante nosotros sólo se podrán superar mediante la reinvención del gobierno. n
edición extraordinaria
19
Gobierno de calidad
II
México: Satisfacer o superar las expectativas
de los ciudadanos en los servicios que se les brindan
Julián Adame Miranda
Subdirector Técnico de la Comisión Federal
de Electricidad
Antecedentes
Al inicio de la administración del presidente Vicente Fox
Quesada se identificó una cultura de trabajo en la administración pública federal con las siguientes características:
• Un enfoque hacia el cumplimiento de la gestión sin considerar las expectativas y necesidades de los ciudadanos
y la sociedad.Asimismo, una situación de incredulidad
y apatía del servidor público hacia el involucramiento
en los programas gubernamentales.
• Inexistencia de estándares de calidad o compromisos de
cumplimiento en la prestación de los servicios públicos.
• Falta de un Sistema de Gestión de Calidad certificado, lo
que propició una inadecuada asignación de los recursos técnicos y económicos hacia los procesos y servicios sustantivos con impacto en la sociedad.
• Carencia de personal capacitado en materia de calidad,
que limita el desarrollo de una cultura de calidad total
y genera una dependencia de las entidades y oficinas
obligadas a contratar servicios de consultoría,asesoría
y capacitación.
• Inexistencia de estímulos o reconocimientos a los esfuerzos por dignificar la función pública.
Compromiso del ejecutivo federal
Incorporar en la Agenda de Buen Gobierno una estrategia
que garantice a la sociedad mexicana alcanzar en el año
2006 un gobierno de calidad total. Esto significa:
• Un gobierno eficiente y efectivo, que cuente con un Modelo
de Dirección de Calidad en un nivel de madurez confiable.
• Un gobierno confiable en sus políticas, procesos y servicios
avalados por la certificación de sus Sistemas de Gestión de la Calidad en todas sus unidades administrativas con capacidad de autogestión.
• Un gobierno con resultados tangibles y mejorados, que evalúe permanentemente la gestión de los recursos y el
impacto de sus acciones y proyectos.
Acciones y logros alcanzados en la estrategia
de un gobierno de calidad total
Para coadyuvar con los compromisos y proyectos del ejecutivo federal se han concluido los siguientes objetivos:
1. Integración de una Red de Calidad con 19 dependencias
y 30 entidades.
2. Integración de los Comités Directivos de Calidad en el
90% de las dependencias y 65% de la entidades de la
administración pública federal.
3. Realización de dos diplomados de Calidad Gubernamental.
4. Establecimiento de un Modelo Gubernamental de Calidad
Total INTRAGOB.
5. Formación de un equipo de evaluadores del Modelo de
Calidad INTRAGOB; se dispone de 300 servidores
públicos.
6. Dos diagnósticos del nivel de Madurez del Modelo de
Calidad INTRAGOB.
7. Certificación en ISO 9000 de 650 áreas de la administración pública federal.
8. Establecimiento de un programa de certificación en ISO
9000, identificando los procesos de alto impacto hacia
la ciudadanía.
38
edición extraordinaria
9. Establecimiento del Premio a la Calidad INTRAGOB,
como reconocimiento a los mayores avances en
Calidad Total dentro de la administración pública
federal.
10. Consolidación del Reconocimiento INNOVA, como un
estímulo a las mejores iniciativas de las dependencias y entidades de la administración pública federal.
11. Establecimiento del Consejo Nacional de Organismos
Estatales por la Calidad, con la participación actual
de 22 estados.
12. Formalización de un convenio con la Asociación Mexicana de secretarios de Desarrollo Económico, para
colaborar con la Oficina de la Presidencia para la Innovación Gubernamental en la difusión y apoyo a
las actividades de calidad.
13. Formalización de un convenio con la oficina del Premio
Nacional de Calidad,para dar transparencia al otorgamiento de los premios y reconocimientos.
14. Establecimiento de una alianza estratégica con la Entidad
Mexicana de Acreditación y los organismos certificadores,
a efecto de obtener los mayores beneficios para la administración pública federal en los Sistemas de Calidad
y Protección Ambiental.
15. Integración de una alianza estratégica con la Universidad
de Michigan, Estados Unidos, el Centro de Investigaciones de Matemáticas (Cimat), el INEGI y la Red de
Calidad,para la identificación de la mejor metodología
para la administración pública federal y la instrumentación de los indicadores más adecuados en las encuestas de opinión ciudadana. n
Un paradigma de calidad para la rein
de los gobiernos
vención
El ciclo de vida de todo ciudadano demanda diferentes y sucesivos servicios de su gobierno.
Se trata de un horizonte formidable para la calidad gubernamental.
Este texto es una adaptación de los escritos y discursos del autor.
F ranco Bassanini,Senador
, Italia
La experiencia italiana
P anorama general
Al iniciarse la década de los noventa,cuando empezamos
Podemos pensar en la reinvención del gobierno como un
los esfuerzos de reforma, no se había dado ninguna immedio para que los ciudadanos cambien la manera en que
portante desde 1865. Era fundamental entonces lograr
acceden a los servicios públicos, además de la transparenque nuestras operaciones fueran eficientes, equilibrar el
cia y rendición de cuentas de las actividades gubernamentapresupuesto y reducir la deuda pública.La demanda de reles. Cuando hablamos de mejorar la prestación de servicios,
formas provenía de los empresarios, del sector laboral y
estamos situando al e-Gobierno en el corazón de un godel Congreso (se trataba de una demanda bipartidista).
bierno en proceso de reinventarse, porque el e-Gobierno
En 1997,el Congreso aprobó una “ley delegatoria”,que
crea un nuevo paradigma para la
otorgó al gobierno el poder para
Un asunto político de gran
prestación de servicios a la ciudapromulgar “decretos legislativos”
envergadura para la
danía y a las empresas. Hacer estas
en áreas específicas, y lo autorizó
reformas implica implementar nuea sustituir las leyes primarias con
reinvención de los gobiernos
vos modelos organizacionales y de
decretos
gubernamentales en dos
es decidir qué dependencia
operación en la administración púsectores primordiales —el admiserá la responsable de los
blica, para permitir la utilización
nistrativo y la organización de funadecuada de la tecnología de inforciones
públicas—.Esto le permitió
procedimientos para la
mación y comunicación.
a
la
autoridad
instrumentar una
atención al cliente
Estos esfuerzos necesitan, adeserie de reformas:
más, nuevas leyes y acciones regulatorias para hacerlas ple• Delegación, subcontratación y “federalismo administranamente viables. En muchos países este cambio legislativo
tivo”.
debe avanzar por su cuenta, sin tener que seguir los esfuer• Reorganización del gobierno central.
zos para mejorar la calidad del gobierno. Como vemos, la
• Reforma del servicio civil.
Agenda de Buen Gobierno del presidente Vicente Fox con• Administración del sector público orientado al desemsidera cada uno de estos factores.
peño.
edición extraordinaria
39
• Simplificación de cargas regulatorias y administrativas.
• Nuevo presupuesto público.
• Un gobierno más transparente e integral.
• e-Gobierno.
de controversias del servicio civil de los tribunales administrativos,a los civiles.También empezamos a “contraactualizar” el servicio civil.Utilizamos la contratación colectiva para reemplazar la ley que determinaba condiciones
de empleo, salarios y tareas.Promovimos la eficiencia y el
Reenfocamos el negocio del gobierno central: cerraprofesionalismo a través de contratos individuales. Creamos actividades gubernamentales innecesarias, liberalizamos una Agencia para representar al Estado en negociamos los servicios públicos, subcontratamos y privatizaciones laborales,en vez de que los ministerios lo hicieran.
mos actividades que los sectores privado y no lucrativo
Finalmente, reformamos la representación laboral de capueden realizar con mayor eficiencia. Transferimos la auda uno de los ministerios del sector público para que la
toridad a los gobiernos locales fortanegociación de los contratos colectileciendo así su estabilidad por medio
vos con el Estado sólo se permitiera
Necesitamos enfrentar
de elecciones directas,e instrumentapara
aquellos sindicatos que tuvieran
el reto de la integración
mos el “federalismo fiscal”. También
más del 5% del consenso del sector.
administrativa. Esto
transformamos el proceso de transferencias financieras hacia las autoridaUn nue vo paradigma para inte
significa que todas las
des locales, y les permitimos cobrar
ractuar
dependencias necesitan
impuestos y obtener participación de
con el ciudadano
interoperar en una
los principales impuestos recaudados
Al pensar en el tipo de servicios que
en el centro, como el IVA y el impuesquiere la ciudadanía, necesitamos
relación de igual a igual
to sobre la renta. De este modo, se
crear un modelo de servicios integrafortaleció la soberanía de los gobiernos locales transfidos, donde servicio y contenido se presenten según los
riendo los poderes legislativos generales a las regiones.Firequerimientos ciudadanos. La adopción de un enfoque
nalmente, consolidamos la eficiencia de las administracio basado en el “ciclo de vida” es una práctica estandarizada
nes locales.
del e-Gobierno. Este enfoque supera el antiguo modelo
Por otra parte, transformamos radicalmente al gobiertransaccional en el que cada dependencia ofrece sus prono central.Fusionamos organizaciones con misiones simipios servicios.El nuevo paradigma de interacción tiene el
lares a fin de eliminar duplicaciones o segmentación.Canpotencial y la capacidad de separar al ciudadano de la decelamos el tradicional “modelo pirámide” de los ministependencia y su complejidad administrativa.En principio, la
rios.Aunque las funciones de las dependencias se asignan
idea es muy atractiva, sin embargo, su implementación
por ley, creamos organizaciones secundarias mucho más
quizá no resulte tan fácil y requiere de diferentes solucioflexibles. En abril de 2001 redujimos el número de minisnes en diversos países.
terios de 22 a 18,y luego a 12.Introdujimos “agencias”,es
Las asociaciones público-privadas. El nuevo modelo tiene
decir, organismos no ministeriales con tareas técnicas y
muchas implicaciones políticas,institucionales,administraejecutivas.También creamos oficinas locales del gobierno
tivas,técnicas, y además plantea muchas interrogantes.
central por medio de la fusión de varias oficinas locales
Para superar el modelo transaccional necesitamos endel Estado en un solo organismo “interministerial”.
frentar el reto de la integración administrativa.Esto signiTambién reformamos la Oficina del primer ministro, al
fica que todas las administraciones necesitan interoperar
centrar su papel en estimular, guiar y coordinar una esen una relación de igual a igual. Pero también significa ditructura más eficaz y flexible para que crezca su responseñar un modelo organizacional de “oficina concentradosabilidad en la reforma gubernamental,la regulación,la adra/oficina de atención al cliente”. Por definición,todas las
ministración pública y el diálogo con autoridades extranadministraciones públicas tienen un papel de oficina conjeras y nacionales. Además, transferimos todas las otras
centradora, pues llevan a cabo procedimientos administareas ejecutivas a las administraciones sectoriales.
trativos que implican contar con datos.No obstante, en el
Se estableció, también, una distinción entre política y admodelo actual de prestación de servicios,tienen un papel
ministración. Nos aseguramos que los ministros definieran
típicamente de oficina de atención al cliente y, con frepolíticas y estrategias, evaluaran resultados y nombraran dicuencia,los ciudadanos deben padecer las burocracias del
rectores generales, para que no estuvieran involucrados en
proceso. Al instrumentar nuevos modelos de calidad detareas administrativas. A los gerentes públicos les otorgabemos asegurarnos que tengan la cobertura necesaria pamos poderes amplios, mayores responsabilidades y salarios
ra reestructurar la prestación de servicios, para que los
más altos relacionados con sus resultados y desempeño.
ciudadanos no tengan que enfrentar a cada una de las buSe reformó el servicio civil de carrera otorgándole a
rocracias de las distintas dependencias.
los servidores públicos los mismos poderes que a los emUn asunto político de gran envergadura para la reinpleados del sector privado, y transfiriendo la jurisdicción
vención de los gobiernos es decidir qué dependencia se40
edición extraordinaria
rá la responsable de los procedimientos para la atención
al cliente, asunto que es necesario para implementar el
nuevo paradigma “ciclo de vida”.¿Lo debe hacer el gobierno central o la administración local? ¿No podría,acaso, el
sector privado hacer este trabajo?
Para responder estas preguntas debemos contestar
otra, aún más fundamental: en la nueva sociedad habilitada por la tecnología de información y comunicación,¿cuá-
los cajeros automáticos, los expendios de billetes de lotería son más accesibles que cualquier oficina del gobierno
local o central. Estos son recursos valiosos que prestan
servicios aislados pero que constituyen una suerte de impresionante columna vertebral de la que mucho se puede
aprender. Por eso, las instituciones existentes, tanto dentro
como fuera del gobierno, deben asociarse con éste para
prestar servicios gubernamentales de calidad.
les son las tareas que deben permanecer en el sector púEl futuro de la calidad en la rein
vención
blico?,y ¿cuáles son las tareas que se pueden transferir al
del gobierno
sector privado? Por ende, al implementar el proceso de
El futuro de la calidad en la reinvención del gobierno de calidad, ¿debemos tomar distancia y ver cuál debe ser el
be considerar lo siguiente:
papel del gobierno y sus empleados?
• La innovación tecnológica y organizacional.
Esto nos lleva a analizar la creación de asociaciones.
• La simplificación (liberación de la carga administrativa inReinventar el gobierno también
necesaria).
significa reinventar sociedades que
En la sociedad habilitada
• Un mejor desempeño en la presno tienen nada que ver con subtación de servicios.
por la tecnología de
contrataciones o coinversiones
• Satisfacción del ciudadano-usuainformación, ¿cuáles son las
con el sector privado. Las asociario.
ciones con el sector privado detareas que deben permanecer • Profesionalismo y mérito.
penderán de políticas que creen
Un principio fundamental de
en el sector público? y ¿cuáles
demanda de servicios de calidad, y
nuestros esfuerzos debe ser proson las tareas que se pueden
condiciones para que haya invermover, fomentar y dinamizar a la
sión con rendimientos adecuados
transferir al sector privado?
ciudadanía y a los negocios. ¿Cóen el despliegue de tareas hasta
mo nos comunicamos con los ciuahora confinadas en el sector público.
dadanos?, ¿cómo difundimos y compartimos información
El gobierno también podría aprovechar la infraestructucon ellos? Y, más importante aún, ¿cómo les explicamos
ra ya existente en el sector privado y sus normas de calicuáles son sus derechos? Esto son asuntos cruciales a la
dad. En muchos países, los servicios de correo, financieros,
hora de considerar la calidad de los servicios. n
edición extraordinaria
41
El modelo de calidad total en los gobiernos
Las certificaciones ISO son buenas y necesarias; pero el modelo de excelencia
en las organizaciones representa un paso superior. El autor expone aquí las vicisitudes de ambas,
según su vasta experiencia europea.
Alain de Dommartin,Director
, Fundación Europea
para la Administración de la Calidad
E
n los últimos 15 años,el movimiento de la calidad ha
dado los siguientes resultados:
• El establecimiento de nuevas organizaciones dedicadas
a promo ver la administración de la calidad total, que
primero fue la excelencia en las empresas,y después en
las organizaciones —como el Premio a la Calidad Malcolm Baldrige en Estados Unidos,y la Fundación Europea para la Administración de la Calidad (EFQM según
sus siglas en inglés),en Europa.
• La creación y promoción de
normas internacionales como
la serie ISO.
Se produjo un movimiento doble: uno encaminado a la excelencia
en las organizaciones, y otro a los
sistemas que aseguran la calidad. La
excelencia en las organizaciones
tiene que ver con la administración
y el desempeño, mientras que la
ISO tiene que ver con la función de
calidad y el cumplimiento.
La excelencia en la organización
sirve como un esquema de administración de empresas que abarca
prácticas administrativas pertinentes.Ayuda a una organización a personalizar sus modelos empresariales y define cómo alcanzar el éxito.
La excelencia en la organización es el proceso empresarial en sí; todos los modelos se basan en un principio
similar.
• Empezamos con lo que queremos conseguir.
• Para obtener resultados, necesitamos una estructura
de procesos básicos que cuente con el servicio y el
apoyo de gente capaz, buenos asociados y recursos
propios.
• Necesitamos saber adónde nos conducirán nuestros
esfuerzos en el futuro y por qué.
• Necesitamos liderazgo para que esto se haga realidad.
La excelencia en la organización es, en primer lugar,
una estrategia orientada a los clientes.Los esfuerzos que
se hagan para conseguir mejoras tendrán un escaso valor
42
edición extraordinaria
si no dan como resultado mayor valor para el cliente. Por
lo tanto, siempre debemos preguntarnos: ¿Este cambio
producirá mayor satisfacción en el cliente? Un defecto en
el producto puede significar perder un cliente. Satisfacer o superar los requisitos del cliente por primera vez –y siempre– se
ha convertido en el factor cotidiano para sobrevivir.
La excelencia en la organización es también una estrategia orientada a la gente. Las organizaciones están integradas por personas y deben sacar a relucir lo mejor de ellas.
Deben suprimir la separación entre la planeación del tra bajo y su ejecución.El peor desperdicio es no aprovechar
el talento de la gente. Antes de hacer el producto o servicio,
hagamos a la gente.
Este concepto supone, asimismo, liderazgo y participación en la
administración. Si la alta dirección
no defiende qué es la excelencia
en la organización, ¿entonces quién
lo hará? No hay secretos sobre los
sistemas de administración. Un
cambio de conducta requiere una
intensa y definitiva participación de
la alta dirección. Es responsabilidad
de la alta administración establecer la cultura corporativa adecuada dentro de la compañía.
Excelencia en la organización
significa, también, equilibrar los requerimientos de los diferentes grupos
de interés como los clientes, los
empleados,los asociados,la sociedad en general y los accionistas.
Dirigir una organización tiene que ver con lo que la organización quiere lograr para sus principales participantes.
El Esquema de Evaluación Común
Es justo decir que el movimiento en favor de la calidad total se adoptó en el sector privado, antes de que el sector
público se diera cuenta de sus beneficios. Esto se debió,
en parte, a que se creía que si estas prácticas se aplicaban
en el sector privado, era imposible que fueran útiles para
el sector público. “Somos diferentes” era la exclamación
común en aquellos primeros días.Sin embargo, espero demostrar que esta actitud ha cambiado, y que el movimiento en favor de la calidad o la excelencia goza de cabal salud en las organizaciones del sector público.
En abril de 2000,los Estados miembro de la Unión EuLa norma ISO 9000 deja de lado indicadores críticos
ropea emitieron una declaración en la que apoyaban la incomo los resultados comerciales y asuntos relacionados
troducción de autoevaluaciones en todas las administracon los empleados y la sociedad. Esta certificación es una
ciones públicas. En particular, apoyaban el Esquema de
especie de fotografía que muestra el nivel de cumplimienEvaluación Común (CAF, por sus siglas en inglés), herrato de una empresa en un determinado momento. La excemienta introducida para facilitar la autoevaluación en la
lencia en la organización, por su parte, se compara con una
administración pública.El CAF es un cuestionario de aupelícula que entrega una visión de largo plazo de los estoevaluación con un lenguaje adaptafuerzos y avances de una organización.
Si estas prácticas se
do a la administración pública.La idea
Históricamente, las organizaciones
es impulsar el uso de las autoevaluatienden
a instrumentar primero proaplicaban en el sector
ciones en las organizaciones que aún
cedimientos tipo ISO 9000, y adoptan
privado era imposible que el Modelo de Excelencia de la EFQM
no las aplican,y utilizar sus resultados
fueran útiles para el
para identificar buenas prácticas que
en una etapa posterior. El mejor mése puedan compartir en toda Europa.
todo consiste en aplicar la ISO 9000
sector público. “Somos
El CAF se introdujo formalmente
y la EFQM de manera paralela. Sin
diferentes” fue la
en la Primera Conferencia de Calidad
embargo, se favorece la aplicación
exclamación común en
para miembros de la UE. Esta confeconsecutiva debido a las limitaciones
rencia, que tuvo una duración de tres
de recursos.
aquellos primeros días
días, fue una verdadera revelación paUna organización puede aplicar
ra todos aquellos que creían que la administración pública
eficazmente los modelos de excelencia sin necesidad de
no estaba interesada en la excelencia empresarial. Se mosestablecer una estructura ISO 9000. Poner en práctica
tró toda una gama de buenas prácticas y prácticas óptimas.
estos modelos significa comprometerse con un proceso
Los siguientes son algunos de los principales factores
sin fin, y cruzar una “barrera de compromiso”. Estableque se deben considerar en un modelo de calidad total pacer la estructura ISO 9000 es como iniciar un proyecto
ra los gobiernos (estructura de poder y sistema jurídico):
con fronteras bien definidas, pero limitadas. La ISO 9000
• El efecto de las leyes y la legislación en la centralización
ayuda a garantizar la calidad cotidiana. Los modelos de
o descentralización del sector público.
excelencia en la organización, en cambio, ayudan a pre• El papel de supervisión y control del sector público que
parar el futuro.
organiza el Estado o se delega a órganos especiales.
La certificación ISO 9000 es preceptiva,pues ofrece un
• El intercambio de buenas prácticas dentro del sector
panorama general de los requerimientos de calidad y un
público.
protocolo para satisfacer estas demandas.
• El gobierno local (para las unidades subnacionales).
Los modelos de organización son abiertos; para adap• La evaluación de resultados.
tarlos se necesita libertad y creatividad.En un enfoque in• La resolución de problemas locales e iniciativas de metegral de este tipo, la creatividad y la complejidad van de
joramiento de la calidad.
la mano.
• Innovaciones, particularmente en las organizaciones y
Los modelos de excelencia en la organización son eslos procesos.
quemas de administración de empresas que tienen por
La experiencia de los modelos previos del sector púobjeto la generación continua de riqueza. Su fuerza radiblico demostró que existía la necesidad de crear un moca en el establecimiento de la autoevaluación, el mejoradelo común único tanto para el sector público como pamiento continuo, la medición y el monitoreo de metas, la
ra el privado, y la necesidad de crear lineamientos de insatisfacción de los actores y el impacto en la sociedad y
terpretación específicos para el sector público.
el medio ambiente , todos ellos elementos necesarios para alcanzar la excelencia corporativa.
La certificación ISO 9000 y los modelos
La principal ventaja de la ISO 9000 es su enfoque en
de excelencia
los procedimientos y procesos y su requerimiento de
La norma ISO 9000 representa el nivel mínimo de calidad
una infraestructura basada en documentos relevantes.
que cualquier cliente debe esperar. La recientemente inLos procedimientos de la ISO 9000 se pueden poner en
troducida norma ISO 9001: 2000, en cambio, toma en
marcha con un mínimo de complejidad. La mayor atencuenta el mejoramiento de las empresas y de los proceción que pone la ISO 9001: 2000 en los clientes, los prosos, así como la satisfacción del cliente. Una certificación
cesos y los actores acelera la convergencia de la excelenISO 9000 es una prueba de que se han considerado los
cia en la organización.
requerimientos del cliente, pero los modelos de excelenEl carácter complementario de la ISO 9001: 2000 y la
cia en la organización ofrecen un enfoque integral y una
excelencia en la organización, así como sus diferencias,
orientación hacia el futuro.
son obvios:
44
edición extraordinaria
• La ISO 9001:2000 es un requisito básico que debe
cumplir una organización. La excelencia en la organización es la búsqueda de un desempeño corporativo
superior.
• El fundamento de la ISO 9001:2000 es el aseguramiento de la calidad. El fundamento de la excelencia en la
organización son las prácticas de administración.
• El enfoque de la ISO 9001: 2000 tiene que ver con el
cumplimiento de normas.La excelencia en la organización tiene que ver con el desempeño.
• El enfoque de la ISO 9001:2000 crea un sentido de disciplina.La excelencia en la organización infunde el reto
en una organización,así como entusiasmo y sentido de
la oportunidad.
En las organizaciones, la ISO 9001: 2000 representa el
piso, y los modelos de excelencia en la organización el techo. Las organizaciones pueden necesitar ambos.
En el año 2002,el St.Mary’s College, un colegio de niñas de Irlanda del Norte, recibió el premio.
Los siguientes son algunos ejemplos tal vez menos
conocidos,pero hay muchos más:
En Hungría, la política educacional de mejoramiento
de la calidad del Ministerio de Educación se basa en
tres pilares: fortalecer el papel del Estado en el campo
del financiamiento (aumentar la proporción del financiamiento estatal en relación con el financiamiento local), dotar a la regulación de contenido con programas
de estudio estructurados, y desarrollar el sistema de
evaluación y control de calidad.
La Facultad de Ingeniería de la Universidad de Mármara, en Turquía, fue finalista en los Premios Europeos
de 2002.
El Centro Jellinek, que se dedica al tratamiento de
adicciones de los Países Bajos,ha aplicado los principios
de excelencia durante más de cinco años.El Centro recibió el Premio neerlandés a la Calidad en 1996 y adoptó la ISO 9002 para toda la organización en 1999.
La mayoría de los programas encaminados a la modernización del sector público constan de tres elementos:
• Una plan de servicios públicos que instala al usuario
en el centro de la actividad.
• Una administración de la calidad.
• Responsabilidad y autonomía administrativa.
Ejemplos de pr ogramas de evaluación
y certificación según la obtención de premios
Veamos algunos ejemplos más específicos de organizaciones europeas que emplean el modelo de excelencia
EFQM y sus logros. Elegí ejemplos de varios ámbitos.
La Oficina de Contabilidad de Cumbernauld, que forma parte del Ministerio de Hacienda del Reino Unido, ganó el primer Premio Europeo a la Calidad en el servicio
público en el año 2000. Fueron los primeros ganadores
desde que se introdujo la CategoLa norma ISO 9000 es una
ría en 1995.
La Fundación Europea
En Grecia, el Ministerio de
para la Administración
especie de fotografía que
Transporte y Comunicaciones del
de
la Calidad
muestra el nivel de
gobierno central usó el modelo duSe fundó en 1988 por los presicumplimiento de una empresa dentes de 14 importantes emrante un breve periodo y optó por
solicitar la certificación Comproen un determinado momento. presas europeas (Bosch, BT,
miso con la Excelencia –el primer
Bull, Ciba-Geigy, Dassault, ElecLa excelencia en la organizaescalón de los Niveles de Excelent ro l u x ,F i a t ,K L M, Nestlé,Olivetción, en cambio, se compara
cia europeos– para llevar a cabo
ti, Philips, Renault, Sulzer, Volksuna evaluación y dar prioridad a la
con una película que muestra wagen), con el apoyo de la Coactividad de mejoramiento.
misión Europea.
una visión de largo plazo
Arrhus es una organización de
La fundación de la EFQM
de los esfuerzos y avances
gobierno regional de Dinamarca
—que ahora cuenta con más de
responsable de las aduanas, las
800 miembros de 38 países—
de una organización
contribuciones y los impuestos al
surge por la necesidad de estaconsumo. Arrhus tiene en marcha un programa de exceblecer un marco europeo para el mejoramiento de la
lencia desde hace más de cinco años y fue finalista en los
calidad,de acuerdo con el modelo Malcolm Baldrige de
Premios Europeos a la Calidad en el año 2000, y ganador
Estados Unidos y el premio Deming de Japón.Estos dos
del Premio danés a la Calidad en el Sector Público en
premios mejoraron la calidad de los servicios y la manu2001.También fue finalista en 2002.
factura en las organizaciones que los aplicaron.
La administración federal suiza aplica un método de tres
El Modelo Europeo para la Excelencia Empresarial
niveles para la evaluación: desde una evaluación muy básica
—ahora llamado modelo de excelencia EFQM— se inque se concentra en los planes de mejoramiento, hasta una
trodujo en 1991 para la autoevaluación de las organiza evaluación más rigurosa cuyos resultados se confrontan
ciones, y como base para evaluar a los contendientes
con el modelo. El proceso se supervisa desde un punto
por el Premio Europeo a la Calidad, que se otorgó por
central para asegurar que se apliquen las mejoras.
primera vez en 1992. n
46
edición extraordinaria
Perspectivas y posibilidades de la calidad total
en los gobiernos
Implantar la Administración de la Calidad Total es un imperativo para el buen gobierno,
pero no es suficiente para superar los rezagos de pobreza.
Hafiz Pasha,Director Regional para Asia Pacífico
Pr ograma de Naciones Unidas para el Desar
,
rollo
E
n muchos sentidos,el movimiento y el concepto de Reinvención del
Gobierno tienen su génesis en los
principios relacionados con la Administración de Calidad Total (ACT).
Este nuevo paradigma de administración se elaboró inicialmente como
un sistema que mide las variaciones
en los controles de producción. Curiosamente, la aplicación inicial de estos conceptos se dio en la industria de la defensa de Estados Unidos y fue considerado como decisivo en
el esfuerzo desplegado durante la segunda guerra mundial. Más tarde, los japoneses no tardaron en adoptar y modificar estas técnicas,y desde entonces la práctica de la ACT ha ocupado un
lugar central en la conducción de las empresas
japonesas.Sin embargo, la institucionalización de
estas prácticas en el sector privado estadunidense es relativamente reciente, pues ocurrió entre
mediados y finales de la década de los ochenta.
En lo fundamental, la ACT se relaciona con el cambio
de las organizaciones,donde la calidad y la satisfacción del
cliente son las motivaciones básicas. Mientras que en las
prácticas de administración tradicionales se evaluaban las
necesidades de los clientes y los estándares de calidad
mediante un proceso interno, la ACT se basa en la retroalimentación externa y exige el mejoramiento de la calidad
y el desempeño. La ACT se ocupa de las jerarquías más
planas de administración y del otorgamiento de facultades
a los empleados.La administración tradicional depende de
procedimientos para evaluar el desempeño y los productos terminados, mientras que la ACT se centra en mejorar los procesos mediante los cuales se producen los bienes y servicios. En esta práctica son mal vistos los cambios generales. En cambio, lo que más se valora son los
pequeños cambios graduales, de pequeña escala, para el
mejoramiento continuo del sistema de trabajo.
48
edición extraordinaria
La adopción de este enfoque por parte de los gobiernos no interesó sino hasta principios de los noventa y, en
esencia,nació de las innovaciones de gobiernos locales en
Estados Unidos, California en concreto. Las herramientas
y sistemas de medición del desempeño para la administración pública surgieron,en gran medida,de experiencias en
el sector privado y, sólo hasta cierto punto, de innovaciones en el sector público en países desarrollados durante
los años sesenta.Aun en ese momento, sólo unos cuantos
gobiernos locales de países desarrollados abrazaron de
lleno el concepto.
El concepto de reinvención del gobierno se basa en la
idea de hacer más con menos, de prosperar a partir del
desempeño local,y de orientarse más hacia los resultados
que al cumplimiento;está sustentado además en el otorgamiento de facultades a la ciudadanía mediante mecanismos de retroalimentación continua;prevalece la eficiencia
y el pragmatismo;el gobierno se ocupa del timón más que
de los remos;está orientado a la misión y no a las reglas;
Por lo tanto, si bien los planteamientos de la ACT in en vez de prevenir, se anticipa;es participativo y no jerársisten en la paridad entre equidad y eficiencia, tiende a
quico;emprendedor en vez de rutinario.
prevalecer la segunda. Así, cuando se considera que los
Para Osborne y Gabler, arquitectos de este paradigma,
sistemas de administración del desempeño son eficaces,la
los tipos de gobierno que se desarrollaron durante la era
organización en su conjunto tiende a ser evaluada de un
industrial dejaron de funcionar bien debido, en gran memodo exageradamente positivo. Pero aún está por verse
dida, a que contaban con estructuras burocráticas muy
si al final estos resultados,de acuerdo con las certificaciocentralizadas y jerárquicas. Un gobierno reinventado es
nes más exigentes de normas de procesos,contribuyen a
aquel que se centra en el buen desempeño de la organiaminorar las desigualdades en localidades y regiones.
zación y la premia,en vez de centrarse en el individuo;auLos principios de la ACT forman parte del debate somenta la productividad al utilizar y administrar los recurbre gobierno y pobreza,aunque la experiencia no confirsos con más eficiencia.En respuesta a sus detractores,los
ma del todo esta aseveración. Sin embargo, en la mayoría
defensores de la ACT señalan que
de las naciones desarrolladas la inCuando se considera que los
la postura esencial de la reinvensatisfacción con el gobierno está
ción del gobierno no es que éste
sistemas de administración del relacionada con percepciones de
se pueda manejar como una emdespilfarro de recursos. En mudesempeño son eficaces,
presa,sino que debe buscar mayor
chos países, la posibilidad de dela organización en su conjunto rrochar dinero es un lujo que aún
eficiencia orientándose más a los
resultados que al cumplimiento.
no se descubre, mientras que para
tiende a ser evaluada de un
El movimiento de la ACT se es- modo exageradamente positivo. otros un gobierno esbelto repretá promoviendo cada vez más en
senta un anatema y no una panaAún está por verse si, de
la región Asia Pacífico; aparece de
cea.Lo que se pueda aplicar en un
manera más entusiasta en Filipiacuerdo con las certificaciones estado rico como California tal
nas, donde en años recientes se
vez no resulte práctico para una
más exigentes, estos sistemas
han logrado claros avances en el
localidad carente de recursos hucontribuyen a aminorar
desarrollo e institucionalización
manos y de capital, como Laos,
de sistemas de medición basados
Nepal o Camboya.Además, existe
las desigualdades
en el desempeño para los gobierel dilema de que mientras buscanos locales.En este sentido, los gobiernos locales aspiran
mos mayor participación ciudadana,hay gobiernos locales
a recibir los certificados de las normas ISO 9000 e ISO
con tantas carencias que no son capaces de satisfacer las
14000.De modo similar, en Malasia se están centrando en
demandas planteadas mediante mecanismos de retroaliel cumplimiento de la ISO 9000 en relación con el desemmentación.
peño del servicio civil malasio. También en Indonesia se
Las soluciones de la ACT para el gobierno son,a todas
está considerando cuidadosamente la elaboración de un
luces,progresivas, de construcción limitada en sus aspecpresupuesto para el desempeño.
tos contextuales y situacionales.En este sentido, podrían
Todo el concepto de medición del desempeño se reconsiderarse benéficas:
fiere al contacto entre el gobierno y sus ciudadanos. En
• En el ámbito del gobierno local, cuando se trata de un
este sentido, la gran cantidad de encuestas ciudadanas son
servicio eficaz, equitativo y selectivo, y no con una
el ingrediente esencial de estos sistemas, que sirven para
orientación vertical,que adopta la misma estrategia pafortalecer la democracia al permitir más participación y
ra todos.
asegurar que se establezcan más mecanismos de rendi• En la administración de los servicios públicos o las emción de cuentas y supervisión. Las soluciones participatipresas del sector público, que prestan servicios bien devas para la elaboración del presupuesto y la planeación en
finidos o generan productos más o menos homogéneos.
los niveles locales,por ejemplo, se han vuelto un aspecto
central del apoyo que el Programa de Naciones Unidas
Queda claro que las cuestiones de eficiencia y desempara el Desarrollo (PNUD) brinda para mejorar los gopeño no sólo se aplican al gobierno local,sino a otras insbiernos locales.
tituciones gubernamentales.A menudo nos enteramos de
El supuesto para la institucionalización de los sistemas
enormes atrasos, por ejemplo, en la gestión de procedide evaluación del desempeño es permitir que el gobierno
mientos judiciales. La justicia se retrasa para los pobres,
–federal,estatal o local– mejore la orientación de sus proque esperan durante años a que se emitan fallos sobre
gramas de asistencia en favor de los pobres.Si bien los critierras u otros activos que generan ingresos.Sin duda,un
terios para la implantación de estos sistemas son la equiresultado deseable sería un proceso más dinámico y efidad y la disparidad,no queda del todo claro que los resulciente de la justicia,con la salvedad,por supuesto, de que
tados realmente hayan favorecido más a los pobres.
una justicia expedita no sea equivalente a una justicia needición extraordinaria
49
gada. De modo similar podrían incorporarse conceptos
de la ACT al proceso de las audiencias legislativas, al debate de políticas y a la aprobación de leyes. Sin embargo,
la aplicación de la ACT es dudosa en el contexto del papel regulador y de definición de políticas de los gobiernos.
El buen gobierno se ha colocado en el centro de la Declaración del Milenio. No obstante, un gobierno más eficiente gracias a la aplicación de los principios de la ACT
no es más que un factor dentro del ambiente político general, limitado a actores externos, ausencia de voluntad
política y carencia de recursos.Alcanzar las Metas de Desarrollo del Milenio, así como otras prioridades de desarrollo nacional, requerirá una reinvención del gobierno
que tenga en su núcleo programas nacionales y mundiales
en favor de los pobres,que se reflejen tanto en las políticas como en los procesos. n
Normas internacionales para la calidad gubernamental
La calidad de los gobiernos es igual a la calidad de los servicios que brinda a la ciudadanía.
Estos se pueden y deben medir. Las normas ISO se han establecido precisamente para eso.
“Los servidores públicos deben conducirse con integridad,imparcialidad y honestidad.Deben asesorar de manera honesta e imparcial a los ministros de gobierno sin
sentir temor o recibir favores, y poner a disposición de
los ministros toda la información necesaria para la toma
n nuestro mundo, la innovación es fundamental para
de decisiones.No deben engañar o, a sabiendas,desorienel progreso, no sólo por lo que respecta al crecimiento
tar a los ministros,el parlamento o la ciudadanía” (The Cieconómico sino también por lo que toca a las necesidavil Service Code:Cabinet Office,Whitehall London, 1996).
des sociales.Este artículo considera los retos que los goPero, ¿qué constituye un buen gobierno, un gobierno
biernos del mundo tendrán que enfrentar en el siglo XXI
eficiente y un gobierno justo? ¿Existen realmente “normas
en el ámbito de la administración pública. En relación con
de calidad” de gobierno? Hay quienes dicen que un golas cuestiones sociales prefiero considerar el tema como
bierno “limpio e inteligente” posee los atributos de la raservicio público. Lo que me interesa
zón, la realidad, la previsión y la honesdestacar es el elemento de servicio,
t
idad. La calidad es un concepto uniEl cambio es perturbador
porque me parece que es ahí donde la
versal que trasciende la economía, la
por definición y a menudo política, las relaciones familiares, los
calidad tiene mucho que decir.
enfrenta resistencia, a
amigos, los colegas, las naciones y tamEl papel del gobierno
bién
las consideraciones sobre nosomenos que haya un
Es un privilegio presidir un comité de
tros mismos. Está en el meollo de lo
compromiso con el
normas internacionales que se ocupa
que somos y lo que hacemos.A mediproceso de cambio por
de la calidad en la administración de
da que tratamos de analizar en detalle
organizaciones en cuanto a los proel concepto de calidad en el acto de
parte de quienes lo
ductos y servicios que ofrecen,como
gobernar, necesitamos ser cuidadosos
ponen en práctica y los
ISO/TC 176.
respecto a la diferencia entre lo que
que resultan afectados.
Como profesional de la calidad en
es dirigir un gobierno y dirigir una
Kodak, inmerso en sistemas de caliempresa privada. Aunque el principio
Este es el meollo del
dad y otros sistemas de administrade la competencia es fundamental en
proceso democrático
ción en el sector privado, estoy conel modelo de libre empresa, en el govencido de que adoptar en todo el
bierno existen factores más complemundo las mejores prácticas en materia de calidad puede
jos que deben ser atendidos: discapacitados, pobres, percontribuir al bien común de todos los pueblos. Los gosonas sin educación, analfabetas, niños y otros para quiebiernos pueden estar integrados por funcionarios electos
nes alguien debe desempeñar un papel protector, brindány no electos,pero para que tengan un buen funcionamiendoles cuidado y gobierno. Al determinar el mejor modelo
to debe haber rendición de cuentas,transparencia y conde calidad para el gobierno deben tenerse en cuenta las
troles en todos los niveles.
necesidades de todos estos clientes y actores.
Trev or Smith,Presidente
de ISO TC176
, Comité Técnico
E
50
edición extraordinaria
Cambio de roles:Nue vos modelos de gobierno
Rendición de cuentas,globalización, transparencia, accesibilidad, nueva administración pública y prestación de servicios son conceptos que hoy se debaten en relación con
el gobierno. Sin embargo, en nuestro afán de reinventarlo
no debemos olvidar su propósito.
“El objetivo final de la prestación de servicios no es la
obtención de un lucro sino de valor agregado para el individuo, la administración,el gobierno u otros actores con
que se involucran las actividades de la administración y la
sociedad en su conjunto” (Lawrence Eicher, ex secretario
general de la ISO).
Hoy los gobiernos están bajo un escrutinio especial en
su manera de operar. Este escrutinio se produce en tres
niveles:1) en qué medida están “en contacto” con las necesidades de todas las partes interesadas (el cliente);2) el
servicio que ofrecen (el producto);3) la eficiencia y la ética de su manera de operar (el sistema de administración).
factores y las fuerzas que se resisten a él. La tarea consiste después en consolidar las fuerzas positivas y eliminar
los obstáculos.
El cambio es perturbador por definición y a menudo
enfrenta resistencia, a menos que haya un compromiso
con el proceso de cambio por parte de quienes lo pondrán en práctica y los que resultarán afectados. Este es el
meollo del proceso democrático. Para que el cambio se
consolide se deben satisfacer tres condiciones:todos deben considerar indeseable la situación actual,se debe tener una visión de la situación futura y se deben haber dado los primeros pasos en el trayecto del cambio.
El papel de las normas de calidad
Las normas de administración de la calidad se refieren a tres
grandes componentes: el cliente, el producto, y la organización.Hay varios modelos para obtener calidad y excelencia
en organizaciones y empresas, y muchos países han adopta-
Para que el cambio se consolide se deben satisfacer tres
condiciones: todos deben considerar indeseable la situación
actual; se debe tener una visión de la situación futura; y se
deben haber dado los primeros pasos del trayecto
La nueva administración pública hace énfasis en el establecimiento de un mecanismo para determinar la prioridad de las políticas y los proyectos que se emprenderán,
antes de que se terminen los presupuestos.Esto exige un
enfoque más sistémico para el gobierno.
“(En el futuro) el gobierno será menos productor y
más habilitador. Intentará ofrecer un marco flexible dentro del cual pueda haber actividad económica. Tendrá un
enfoque más disciplinado en lo que respecta a la regulación, consciente de las cargas que impone, e informado
sobre las repercusiones esperadas… En la prestación de
servicios, cada vez supervisará más los servicios prestados por otros” (OCDE 1994:88).
Es necesario distinguir entre los problemas que tienen
que ver con el acto de gobernar y los puramente administrativos; entre aquellos que son resultado de la mera
ineficiencia y aquellos relacionados con la política,la ética,
la justicia o la transparencia.Cuando se requiere un cambio, una herramienta del sistema de calidad útil para trazar el mejor camino a seguir es el análisis de campos de
fuerza.Al aplicar este método, las fuerzas y los factores establecidos que sustentan el cambio se contrastan con los
52
edición extraordinaria
do sus propios modelos. Uno de los modelos de calidad de
uso más extendido y adaptable es la serie de normas ISO
9000. A finales de 2002 se habían emitido más de 560 mil
certificaciones ISO 9000 en 159 países y economías.
“ISO 9000 representa un consenso internacional sobre buenas prácticas de administración cuyo propósito es
asegurar que la organización pueda entregar, de manera
repetida y sistemática, productos o servicios que satisfacen los requisitos de calidad del cliente. Estas buenas
prácticas se han reunido en un conjunto de requisitos para un sistema de administración de la calidad, sin importar lo que hace su organización, su tamaño o si pertenece al sector público o privado.
“La existencia de una organización, pública o privada, sin
clientes, o con clientes insatisfechos, está en peligro” (Eicher).
Desde hace mucho tiempo, las industrias con mentalidad
exportadora percibieron la necesidad de convenir normas
mundiales para ayudar a racionalizar el comercio internacional. Este fue el origen de la fundación de la ISO. El establecimiento de normas internacionales existe para muchas
tecnologías en campos tan diversos como el procesamiento de información y las comunicaciones, los textiles, el empacado, la distribución de bienes, la producción y el uso de
energía, la construcción naval, la banca, los servicios de gobierno y los financieros.Asimismo, las normas para los sistemas de administración han ganado un amplio reconocimiento desde la primera publicación de la serie ISO 9001
(sistemas de administración de la calidad) en 1987, y la serie ISO14001 (sistemas de manejo ambiental) en 1996.
La familia de normas ISO 9000 se basa en principios
fundamentales de administración de la calidad. Un principio de administración de la calidad es una regla u opinión de gran alcance y esencial para dirigir y operar
una organización, cuyo objeto es mejorar continuamente el desempeño y el valor a largo plazo centrándose en el cliente y en las partes interesadas y, al mismo tiempo, atendiendo las necesidades de todos los
demás actores.
Principios de administración de la calidad
• Enfoque en el cliente (parte interesada).
• Liderazgo.
• Participación de la gente.
• Enfoque en los procesos.
• Enfoque sistémico frente a la administración.
• Mejoramiento continuo.
• Enfoque empírico frente a la toma de decisiones.
• Relaciones de beneficio mutuo entre proveedores.
En la norma ISO 9001:2000 se indican los requisitos
de un sistema de administración que responde a las necesidades de los clientes/partes interesadas, y tiene como núcleo los siguientes elementos de proceso:
• Metodología de sistemas de administración de mejoramiento continuo.
• Responsabilidad en la administración.
• Administración de recursos.
• Realización de productos/procesos.
• Medición, análisis y mejoramiento.
Al aplicar la ISO 9000 a los gobiernos se debe esperar
que los resultados incluyan:
• Mejor servicio a los ciudadanos.
• Administración más transparente del municipio.
• Costos de servicio más bajos mediante una operación
eficiente.
• Sistemas de comunicación y manejo de la información
más sólidos.
• Una organización revigorizada.
• Más medidas centradas en el ciudadano.
La familia ISO 9001 se puede aplicar a todos los espectros políticos y contextos culturales, tanto en el sector
privado como en el público.
¿Funciona esta manera de abordar la calidad en el gobierno? Australia, Bélgica, Canadá, El Salvador, Finlandia, Japón,
Malasia,México, Singapur, Emiratos Arabes Unidos y el Reino Unido, por mencionar algunos, sostienen que sí. En Japón, por ejemplo, todas las dependencias de gobierno deberán poner en práctica la norma ISO 9001:2000 en tres años.
Frente a las crecientes exigencias de que el gobierno
se oriente más a la ciudadanía, actúe de manera más
transparente y se concentre en la prestación de servicios
de calidad, ha quedado demostrado que el marco de la
norma ISO 9000 sienta las bases para eso. n
edición extraordinaria
53
Gobierno profesional
III
México: Atraer , retener y motivar
a las mejores mujeres y los mejores hombres
en el servicio público
José Luis Méndez Martínez
Titular de la Unidad de Servicio Profesional
y Recursos Humanos de la Administración Pública
Federal,Secretaría de la Función Pública
por decreto, sino que se hacen gracias a los servidores públicos, que son personas que trabajan en el gobierno.
Fue por ello que el gobierno del presidente Vicente
Fox instaló la profesionalización como una de las estrategias de su Agenda de Buen Gobierno, y apoyó decidida y
n el año 2000, México culminó uno de los cambios
entusiastamente las iniciativas que se presentaron en eshistóricos más trascendentales de las últimas décadas: la
te sentido en el seno del Congreso de la Unión,que aproalternancia democrática. Esto significó enfrentarse a un
bó la Ley de Servicio Profesional de Carrera.
nuevo reto, el de la gobernabilidad democrática.Esto sigUna de las principales cualidades de esta ley es que exnifica construir una democracia eficaz, que produzca los
presa los intereses comunes del poder ejecutivo federal y
resultados que la gente espera, y que por lo tanto se inel de los partidos políticos representados en el poder lecremente la confianza de la sociedad tanto en el gobiergislativo. Otro aspecto destacado de esta Ley es que, al
no como en la política.
tomar en cuenta otras experiencias,tanto nacionales coLa gobernabilidad democrática está compuesta por vamo extranjeras, evitó las dificultades que se observan en
rios factores. Uno de ellos es el servicio profesional de
los servicios civiles de muchos países.
carrera. Este tema suele ser visto, desde siempre, como
Profesionalizar un gobierno no es una tarea fácil. Es
un asunto meramente adminismás bien complejo y difícil, al
Se transformó a la Secodam
trativo. Pero esto no es así, pormenos por dos razones.Una inque está directamente relacionavolucra
complejidades técnicas
en la Secretaría de la Función
do con la gobernabilidad.
importantes,debido a que varios
Pública; se creó la Unidad de
El servicio profesional es un
aspectos de la gestión de persoServicio Profesional y Recursos
sistema de gestión de las organinal es aún insuficiente. Y la otra
zaciones y de los servidores púimplica
un verdadero cambio
Humanos de la administración
blicos. Su objetivo es obtener recultural.El ingreso al servicio púpública federal; se instalaron los blico se debe normalmente por
sultados gracias a la definición
Comités de Profesionalización
precisa de objetivos,capacidades
recomendaciones de un amigo o
y resultados. Por eso, el servicio
familiar,
por compromisos o por
y Selección en las dependencias
profesional parte de una planeacasualidad. En ningún caso se
y órganos desconcentrados; se
ción estratégica que fija objetiaplican métodos de selección de
instaló el Consejo Consultivo
vos sociales claros, realizables y
personal que sean objetivos,
retadores; fundamenta el ingreso
probados y efectivos.El buen decomo un órgano de apoyo
y la permanencia del personal en
sempeño de las funciones encoal Servicio y se puso en marcha mendadas a un servidor público
la administración pública según
el Campus México, entre otras
evaluaciones objetivas y transpano fue, durante muchos años, el
rentes de sus capacidades y defactor decisivo para ocupar un
sempeño, tanto personal como organizacional; y desarropuesto de mayor responsabilidad.A la inversa ocurría lo
lla un sentido de misión y carrera pública atractivo y resmismo: el incumplimiento de las funciones no constituía
ponsable, tanto en las organizaciones, como al interior de
motivo para separarlo de una dependencia.
las personas.
El gobierno es como un gran barco, que carga a miles
Por eso, profesionalizar a la administración pública no es
de funcionarios,pero que tiene dificultades para detenerun tema menor, ni un lujo, ni un gasto, sino una inversión.
se o dar vuelta en U cuando se le introduce un intenso
Hay que recordar que las reformas del Estado no se dan
proceso de reconfiguración, como es el caso del servicio
E
54
edición extraordinaria
civil. La nueva Ley dará muchos resultados en los próximos años,pero exigirá capacidad de trabajo conjunto, y la
comprensión y perseverancia tanto del gobierno como de
la sociedad.
Para contar con un gobierno profesional se necesitan
funcionarios capaces. El servicio al ciudadano requiere que
los servidores públicos cuenten con una mayor preparación en los temas de su competencia, en su vida profesional, y una vocación de servicio para entregar la mejor de
las atenciones a los ciudadanos. De esta manera se garantizará que el profesionalismo de la administración pública
rebase los sexenios y se convierta en un factor estratégico de la competitividad del país.
Es por ello que el ingreso a la administración pública federal por concurso
de oposición público y abierto, la
permanencia y el desarrollo laboral de los funcionarios según sus
méritos y la igualdad de oportunidades, la permanente evaluación
de su desempeño (acompañada de
reconocimientos económicos y grupales), el manejo adecuado de la información, la capacitación por medios electrónicos, y su desarrollo integral, son características centrales para integrar un gobierno profesional que satisfaga de manera
efectiva las demandas ciudadanas.
Hoy contamos con las bases para organizar la implementación y operación del Servicio Profesional de Carrera. Por ejemplo, se transformó a la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo en la Secretaría de la Función Pública;se creó la Unidad de Servicio Profesional y Recursos Humanos de
la administración pública federal, que es
la responsable directa de dirigir el sistema; se instalaron los Comités de Profesionalización y Selección en las dependencias y órganos desconcentrados,
que son los responsables de llevar a
cabo la implementación del Servicio;
se instaló el Consejo Consultivo como un órgano de apoyo al Servicio, así
como diversos mecanismos para captar
la opinión y, en su caso, el apoyo ciudadano al proyecto del Servicio Profesional.
Varios de estos avances han permitido un alto nivel de participación de las dependencias públicas
y de la ciudadanía en la implementación del
Servicio Profesional de Carrera,como son la
definición de las competencias y la integración del Registro Unico de Servidores Públicos,por mencionar sólo algunos.
Se puso en marcha el Campus México, que permitirá
capacitar a un gran número de servidores públicos a través de medios electrónicos,a distancia y presenciales,con
objeto de facilitar el desempeño de sus funciones.
El reto que enfrentamos, por ley, para que en los próximos tres años el Servicio Profesional de Carrera opere
totalmente, es muy grande. Por este motivo, todos debemos asumir el compromiso de colocar la legalidad, eficiencia,objetividad, calidad, imparcialidad,equidad y competencia por el mérito como los principios rectores del
servicio público.
Esto significa que en el año 2006 el gobierno mexicano logrará que el sistema de evaluación del desempeño
oriente a los servidores públicos hacia los
resultados esperados por la ciudadanía;
que el ingreso de funcionarios a la
administración pública federal se
edición extraordinaria
55
lleve a cabo mediante concurso público, abierto y basado
Al país le tomó mucho tiempo llegar a establecer una
en el mérito, la igualdad de oportunidades, la objetividad
democracia y un Servicio Profesional de Carrera.Resulta
y la transparencia; que exista una motivación y capacidad
evidente la necesidad de contar con una mejor política en
adecuadas de parte de los servidores públicos para que
materia de personal en nuestro gobierno.
su trabajo brinde una mejor atención
Hoy es el momento de dar inicio
El servicio al ciudadano
a la hora de entregar servicios a la
a una nueva etapa en la administrarequiere que los servidores ción pública y de constituir el Serviciudadanía; que se mejore la eficiencia y la organización de las estructucio Profesional como un instrumenpúblicos cuenten con una
ras de las dependencias y entidades
to clave de la gobernabilidad demomayor preparación en los
de la administración pública,y que se
crática y, por ello, de la consolidación
temas de su competencia, de nuestra democracia. Este debe
asegure la participación ciudadana en
el seguimiento del desarrollo del
ser uno de los cambios estructurales
en su vida profesional y
Servicio Profesional de Carrera.
que den a México un sistema de gescon vocación de servicio
Se trata de un proyecto de gran entión de las organizaciones y el persovergadura, e implica un cambio cultural en los individuos y
nal públicos que permita entregar a la ciudadanía los reen las instituciones. Se trata de un proyecto que presentará
sultados que espera.
dificultades y que llevará su tiempo. Sin embargo, nuestra taEsta es una tarea de todos porque será en beneficio de
rea de hoy es sentar las bases para que se concrete de la
todos y porque sólo puede alcanzarse gracias a la particimejor manera para que dé resultados lo antes posible.
pación conjunta. n
El rumbo de la rein
vención del gobierno
Pasó la época de los modelos absolutos. Hoy mandan las particularidades regionales y sociales bajo
un gran denominador común: la eficacia que resulta de la voluntad política.
Marie–Françoise Bechtel,Consejera de Estado
F rancia
C
,
ada experiencia nacional debe abordarse en relación con el contexto internacional.¿Cuál es hoy ese contexto? Para ser breve, me atengo a las conclusiones del informe general del comité de expertos del Ecosoc, tal como se presentó a principios de abril de 2003.Producto de
la Declaración del Milenio (octubre de 2000),firmada por
casi todos los Estados, estas conclusiones sitúan en el
tiempo y en el espacio la cuestión de la administración
pública. Las reformas administrativas emprendidas después del éxito de la new public management, nos llevó a
moderar la idea de que había un modelo universal para
esas reformas.En el transcurso de la última década,el fracaso de ciertas reformas inspiradas por organizaciones
multilaterales, pone de manifiesto la diversidad espacial:
hoy nos interesan las diferencias de los problemas según
la región de que se trate, sus tradiciones sociales y culturales, así como su especificidad nacional. De este modo,
comenzamos a percibir que las reformas administrativas
no estaban hechas de remedios ni mucho menos de pociones milagrosas susceptibles de aplicarse en países que
no padecen los mismos males. Había que reflexionar so56
edición extraordinaria
bre la evolución del país, diagnosticar sus problemas específicos, sus fortalezas y debilidades, y en fin, hacer una
reflexión sobre su futuro. Desde esta perspectiva, a mi
juicio la única razonable,“reinventar el gobierno” no consiste en aplicar recetas mecánicas sino en saber lo que
significa “gobernar”.
Ahora bien, esto es difícil porque plantea la cuestión
del papel de los Estados.Hoy la globalización de los intercambios nos lleva a querer implantar, al mismo tiempo,
una administración eficaz y un Estado modesto. ¿Son así
de simple las cosas? Los países cuya administración hace
muchas cosas se dividen en al menos dos categorías:
aquellos donde esa poderosa administración hace las cosas bien, y aquellos donde las hace mal,lo que no ofrece
los mismos problemas. Por su parte, los países con una
administración débil requieren un mínimo de cultura administrativa y, de nuevo, ofrecen varias categorías:los países que cuentan con una administración pero casi no tienen Estado; los que tienen un Estado pero no una administración, o muy poca, etcétera. También habrá que tomar en cuenta la cuestión de la administración central,
que convertimos,tal vez un poco apresuradamente , en un
criterio de la democracia; pero la verdad es que si bien
existen excesos de parte de la administración central,
también hay casos en que la descentralización conduce a
caciquismos, clanes y mayor corrupción. Queda claro, no
obstante, que la lucha contra la corrupción supone un poder central voluntario que arriesga el atropello de las libertades públicas.
En mi opinión,estas son las consideraciones que debemos tener presentes si queremos “reinventar” el gobierno. Ante todo, debemos abstenernos de proyectar un modelo universal como el único posible.
A mi juicio, la única reflexión
razonable es que “reinventar
el gobierno” no consiste en aplicar
recetas mecánicas sino en
saber lo que significa “gobernar”
La eficacia
Tomadas estas precauciones,
en la idea de modernizar el gobierno hay cuestiones comunes
que resultan de gran utilidad.Considero que los retos que debe enfrentar
un gobierno moderno, sean internos o externos,se sintetizan en una sola palabra:eficacia.En
el fondo,“reinventar el gobierno” es definir lo que para un
gobierno es la eficacia máxima y, según el caso, los medios
para obtenerla.
Para abordar el problema de la eficacia habría que hacerse dos preguntas que permitan medir el desempeño de
un gobierno y eliminar todas las consideraciones parásitas:
1. ¿Tiene este gobierno un buen desempeño con el exterior,
es decir, sostiene un Estado respetado, capaz de tomar
decisiones autónomas en la esfera internacional y con aptitud para unirse a otros en zonas solidarias (Unión Europea,Mercosur, Asean,etcétera)?
2. ¿Tiene este gobierno un buen desempeño en el plano interno, es decir, asegura a sus ciudadanos un mínimo nivel
de igualdad y de derechos?
Después podríamos hablar de la naturaleza de esa
igualdad y de esos derechos, pues no en todas partes se
definen de la misma manera. ¿Por qué no? ¿Acaso debemos querer un mundo uniforme? Si la globalización se vale de un modelo universal,¿no corre el riesgo de profundizar las diferencias?
Es evidente que no pretendo dar recetas, pero a través de preguntas pertinentes puedo tratar de definir mi
punto de vista, que puede tener el mismo valor que cualquier otro. Mis respuestas se basan, desde luego, en los
dos criterios que propuse con anterioridad: un Estado
con buen desempeño en el plano exterior e interior.
58
edición extraordinaria
La eficacia de ciertas experiencias
La clave del éxito de la evolución francesa desde hace algunas décadas, reside en dos proyectos. El primero son
los servicios públicos poderosos que se contradicen con
los valores que hoy prevalecen en la globalización, por
eso formularé la pregunta de una manera un poco distinta: ¿Hasta qué punto un Estado que tiene características comparables a las de Francia
— como China, por ejemplo— debe
defender la teoría de los servicios
públicos? ¿Esto significa que el gobierno debe asegurar la igualdad
de los usuarios del servicio en
todo el país, a pesar de las desigualdades sociales y territoriales (distribución equitativa
de las tarifas), de la continuidad del abasto (esencial
en materia energética, como lo demostró California
y, recientemente, Italia), y
de la racionalidad de las inversiones (contraejemplo
de los ferrocarriles británicos o del sistema de salud)?
Debemos prestar atención al hecho de que desmantelar el servicio ofrecido a la población acarrea efectos negativos que de inmediato pesarán sobre el presupuesto, ocasionando transferencias sociales.
El otro elemento positivo en la tradición francesa es
haber sabido dotarse de una alta función pública,competente, atractiva para los mejores,e imparcial,que no cede
a intereses particulares y grupos de presión. Se trata de
una proyecto precioso, capaz, tal vez, de repetirse en
otros países.
Modernizar los métodos de gobierno
La segunda cuestión es precisamente la modernización de
los métodos de gobierno, y en primer lugar, la gestión del gasto público. La idea de contar con un presupuesto por objetivos y programas que sea controlado a posteriori, se abre
camino en Francia y en otros países que han pasado al financiamiento plurianual de los gastos de funcionamiento e
inversión.Hungría, por ejemplo, adoptó este sistema antes
que Francia, donde se aprobó por votación en el año 2000.
Dejo de lado, a propósito, el tema del nivel de gastos públicos porque está contaminado por debates que no tienen en absoluto el mismo sentido según el grado de desarrollo de los países. El futuro dirá si el paso al financiamiento por objetivos, con las nuevas formas de evaluación que
supone, es una buena vía; debemos esperar.Y en un plano
más amplio, si Francia se ha demorado en adoptar el financiamiento plurianual, aún no está a la altura en materia de
gestión de recursos humanos: previsión de necesidades en
efectivos, definición de tareas y profesiones. Queda camino por recorrer en este ámbito, temible por estar vinculado a mentalidades seculares.
Eficacia del gobierno y desar
rollo
El verdadero problema es contar con un gobierno que
participe suficientemente en el desarrollo económico y
social del país, sin que esta participación se traduzca en
corrupción. Por consiguiente, el esfuerzo al principio debe recaer en la gente– la gente puede ser mejor que el
sistema– pero no se pueden olvidar las estructuras. La
pregunta entonces es: ¿Cuáles son las condiciones imperativas para que el sistema aporte garantías de eficacia e
imparcialidad? Me parece evidente que no hay ninguna posibilidad de respuesta fuera del poder político. La instauración de un servicio desinteresado del Estado supone
que el poder público brinde los medios para: a) formar
hombres y mujeres cuya función sea respetada, es decir,
bien remunerada y basada en el mérito personal;b) tener
una justicia independiente e íntegra; c) adoptar políticas
públicas que permitan a la mayoría de la población avanzar en sus expectativas materiales (problema de la emigración).De modo que esta cuestión no sólo tiene un aspecto técnico, sino que —y esta es mi conclusión— las
buenas técnicas de gobierno suponen, en primer lugar,
una voluntad política apropiada. Después podemos pasar
a la mecánica… n
Concursos abiertos en el servicio civil coreano
Abrir las puertas de los gobiernos a cualquier ciudadano que cumpla con ciertos requisitos ha sido
una prioridad para el gobierno coreano. El relato de esta trayectoria,de sus resultados,
dificultades y retos por venir, aún continúa.
Chang–hyun Cho , Presidente , Comisión de Servicio
Civil,República de Corea
L
os orígenes del sistema del servicio civil coreano se
remontan a la Dinastía Silla Unificada, hace aproximadamente mil 200 años, cuando se elegía a los funcionarios
públicos por medio de concursos abiertos. En la actualidad,el sistema de servicio civil de carrera está basado en
el principio del mérito. En la Constitución se estipula el
principio fundamental de la democracia, al enunciar que
todos los servidores públicos deben servir al pueblo y hacerse responsables ante éste, y que todos los ciudadanos
tendrán el derecho a ocupar un cargo público según las
condiciones establecidas en la ley. El concurso abierto para ingresar al servicio civil es una manera de dar cumplimiento a este principio: cualquier persona interesada en
trabajar como servidor público puede concursar, sin importar sus antecedentes académicos, profesión, género o
posición social.El resultado del concurso es el único criterio para determinar quién trabajará para el gobierno.
Los concursos abiertos se clasifican en tres tipos, dependiendo de los niveles a los que se aspire: nivel 5 (mandos
medios),nivel 7 (personal administrativo principal) y nivel 9
(personal administrativo). El primero recibe el nombre de
Examen de Ingreso al Servicio Civil Superior y es uno de los
exámenes más difíciles para reclutar personas competentes
que puedan ocupar cargos de dirección en el futuro.
60
edición extraordinaria
El examen abrió una puerta para que los jóvenes talentosos hicieran realidad su “sueño de estar en el gobierno”; en especial, se garantiza una carrera exitosa a quienes aprueban el Examen de Ingreso al Servicio Civil Superior. Es cada vez más frecuente que muchos de ellos reciban nombramientos políticos como ministros o viceministros, así como subsecretarios, que es la máxima posición a la que puede aspirar un servidor público profesional.Este futuro brillante resulta atractivo para los jóvenes
talentosos,y hace que el concurso sea muy competitivo.
Estos concursos abiertos han sido muy importantes
para establecer el sistema de mérito y profesionalismo en
el gobierno coreano desde 1966,año en que se iniciaron
en su forma actual.Gracias a estos concursos abiertos,los
servidores públicos disfrutan de legitimidad y respeto en
sus trabajos.
No cabe duda que estos servidores públicos han sido
la fuerza impulsora para el rápido desarrollo económico
del país en las últimas cuatro décadas.Los factores fundamentales para el éxito del concurso son los siguientes:
• Se aceptan candidatos independientemente de su género, antecedentes académicos,profesión y otras consideraciones sociales.
• Para seleccionar a los candidatos aprobados, sólo se
considera el resultado del examen.
• La administración de los exámenes logró que haya una
competencia justa entre los candidatos.Por ejemplo, el
contacto personal con las personas encargadas de for-
mular las preguntas del examen está estrictamente
prohibido hasta que finalice el examen.
• Tradicionalmente existe un alto reconocimiento público del servicio civil como ocupación.
• La obtención de buenos resultados en el examen prácticamente garantiza la oportunidad de conseguir puestos altos,tanto en el servicio civil de carrera,como en
el servicio político en el gobierno.
tienden a preocuparse por escalar posiciones en el gobierno y descuidan su desarrollo personal. Una vez que
aprueban el examen, se supone que tendrán una seguridad laboral de por vida y ascensos periódicos,hasta llegar
a cargos de alto nivel. Esta situación no garantiza la productividad del gobierno.
En segundo lugar, el sistema tradicional basado en el
mérito personal dio como resultado una frecuente rota-
En los países en desarrollo,
los servidores públicos suelen
dejarse influir por partidos
políticos. Por lo tanto,
el gobierno necesita establecer
un sistema para que los
funcionarios puedan desempeñar
sus funciones de manera
imparcial e independiente
Para lograr que los actuales concursos abiertos arrojen
mejores resultados en cuanto a atraer servidores públicos
talentosos y competentes, se planea, para el próximo año,
la introducción de la Prueba de Aptitudes para el Servicio
Público (PASP) que se aplica antes del Examen de Ingreso
al Servicio Civil Superior. El objetivo de esta prueba es evaluar las aptitudes de los candidatos para las plazas que desean obtener. Consta de tres partes: la Prueba de Capacidad Lingüística y Lógica (PCLL), la Prueba de Capacidad de
Interpretación de Datos (PCID), y la Prueba de Capacidad
de Razonamiento (PCR). En la PCLL se evalúan las habilidades lingüísticas básicas, como formación de oraciones
completas, comprensión, pensamiento lógico, expresión
clara y eficaz de una idea y razonamiento. En la PCID se
evalúa la capacidad del candidato para usar conceptos estadísticos básicos y para interpretar sus resultados, así como la habilidad para utilizar la información. Por último, en
la PCR se evalúa el razonamiento deductivo, la capacidad
de análisis, la habilidad para resolver problemas, el juicio
racional y la capacidad para tomar decisiones.
La necesidad de reformar el sistema
Hasta ahora,el sistema de concurso abierto ha permitido
seleccionar excelentes servidores públicos en todo el
país. Sin embargo, un gobierno profesional requiere más
que un buen sistema de reclutamiento. El servicio civil necesita ahora motivar a su personal y mejorar la administración de su trabajo. De modo que nuestro sistema enfrenta crecientes necesidades de reformarse, sobre todo
por los siguientes motivos:
En primer lugar, se ha señalado que las elites que
aprueban el Examen de Ingreso al Servicio Civil Superior
ción de puestos, lo que se ha reconocido como causa
principal de que los servidores públicos no lleguen a ser
expertos en sus especialidades.
En tercer lugar, aunque el concurso sigue siendo popular, el salario y las prestaciones relativamente bajos de los
servidores públicos comenzaron a representar un obstáculo para atraer y retener a jóvenes talentosos.Para ellos,
el servicio civil como ocupación ha dejado de ser atractivo. Por otro lado, las condiciones desventajosas de trabajo han obligado a muchos servidores públicos prometedores a irse al sector privado.
Las reformas
El “sistema de plazas abiertas”. Para evitar que los servidores públicos reclutados mediante el concurso se conformen con el statu quo, y para compensar los defectos
del sistema tradicional basado en el mérito personal, en
1999 se introdujo el Sistema de Plazas Abiertas por Concurso. Este nuevo sistema se basa en la idea de que introducir el elemento de competencia en el sector público
contribuye a fomentar la eficiencia y la productividad.Tiene por objeto reclutar a talentos y expertos sobresalientes, tanto del sector público como del privado. De acuerdo con este sistema, cada ministro debe designar alrededor del 20% de sus plazas de nivel 4 y superiores según
este procedimiento. De este modo, se seleccionaron 142
puestos en 40 organizaciones gubernamentales. Cuando
queda vacante una de las plazas, los requisitos para ocuparla se anuncian públicamente en medios de comunicación. Cualquier persona que satisfaga los requisitos puede aspirar a la plaza y someterse a un procedimiento de
selección justo.
edición extraordinaria
61
Mejoramiento del programa de remuneraciones. En 1999 el
gobierno introdujo el sistema de remuneración por desempeño, el programa anual acumulativo de méritos y el programa de bonos por buen desempeño, a fin de fomentar la
competencia entre los servidores públicos. El plan quinquenal (2000-2004) para mejorar el nivel salarial también se estableció en 1999. Las principales metas de este plan son reducir la brecha salarial entre los sectores público y privado
y reorganizar racionalmente la estructura salarial.
Las reformas que siguen
En general, la reforma actual del servicio civil de carrera para lograr un gobierno profesional parece gozar del apoyo
ciudadano. Sin embargo, son necesarias otras mejoras para
que esta reforma tenga éxito. El gobierno necesita motivar
a más gente del sector privado para que solicite el “puesto
abierto”. También debemos desarrollar más el sistema de
evaluación del desempeño individual. A pesar de la labor
continua del gobierno, el nivel salarial del servicio civil, sobre todo de los altos funcionarios (nivel 3 y superiores),sigue siendo bajo en comparación con el sector privado.
Retos para el sistema del servicio civil
Aunque los programas de reforma son muy variados, dado que los desafíos que enfrenta cada gobierno son diversos,los retos más importantes para el sistema de servicio
civil de los países en desarrollo parecen ser los siguientes:
Neutralidad política. Los servidores públicos no deben
trabajar en favor de los intereses de un partido político,
sino para la ciudadanía.En los países en desarrollo, los servidores públicos suelen dejarse influir por partidos poderosos. Por lo tanto, el gobierno necesita establecer un sistema en el que los servidores públicos puedan desempeñar sus funciones de manera imparcial e independiente. Es
esencial, entonces, implantar el sistema de reclutamiento
abierto por concurso para trabajar en el gobierno. El principio del mérito en las promociones y otras decisiones
personales también se deben valorar y proteger. Por último, deben estar prohibidas las actividades políticas para
los servidores públicos.
Establecimiento de un organismo profesional de “administración de capital humano”. En la actualidad,organizaciones
públicas y privadas empiezan a reconocer sus recursos
humanos como “capital humano”. Por ello, muchos gobiernos han establecido planes de largo plazo para administrar con eficiencia el capital humano, y se han concentrado en asegurar y cuidar el reclutamiento de servidores
públicos talentosos. Para llevar a cabo con éxito esta reforma es indispensable crear un organismo profesional
que administre el capital humano. Para satisfacer estas necesidades,el gobierno coreano creó en 1999 la Comisión
del Servicio Civil. Este organismo está integrado por cinco comisionados cuyo mandato, por ley, dura tres años.
Estos comisionados han desempeñado un importante papel en la formulación y aplicación de varias medidas para
poner en práctica los cambios necesarios en el gobierno,
así como para mantener la transparencia y la equidad en
las prácticas del servicio civil. n
El mérito modernizador en el servicio civil
de Estados Unidos
El principio del mérito es el valor central y clave del éxito del servicio civil de carrera
en Estados Unidos. Pero el sistema se muestra rígido ante la cultura del conocimiento del siglo XXI.
¿El reto? Equilibrar mérito con flexibilidad.
Kay Coles James,Directora,Oficina de la
Administración del Personal,Estados Unidos
E
stados Unidos tiene uno de los mejores servicios civiles del mundo. Es tan eficiente que los ciudadanos dan
por hecho su excelencia. Un elemento esencial de nuestra democracia institucional es que los servidores públicos aseguran la continuidad y competencia de la administración pública federal sin pensar en partidos políticos o
resultados electorales. Sin embargo, este sistema, que
cuenta con más de un siglo de antigüedad,está basado en
62
edición extraordinaria
premisas obsoletas acerca del trabajo y los trabajadores,
por lo que necesita modernizarse sustancialmente. El presidente Bush ha reconocido esta necesidad (de hecho, la
ha convertido en una prioridad de su gobierno) y hemos
logrado avances considerables. No obstante, abordamos
este reto con mucho cuidado para que esta modernización no se haga a costa de los fundamentos del sistema
del servicio civil estadunidense:los principios del mérito.
El mérito es la base
El elemento más importante del sistema de servicio civil
es su separación de la política.Esta es, tal vez, su fortale-
za principal y, en nuestra opinión,la característica con mayores posibilidades de ser “exportada” a las naciones en
desarrollo. Se fundamenta en los principios del mérito,
que se sustentan en las leyes, reglamentos, procedimientos y prácticas y, literalmente, en todos los aspectos de la
relación entre el gobierno federal y sus empleados.Estos
principios están codificados en un estatuto, representan
los valores centrales de nuestro sistema, y garantizan un
servicio civil ajeno a cualquier actividad o influencia política partidaria,sin que por ello se vea disminuida la capacidad de respuesta,o la rendición de cuentas de nuestros
servidores públicos ante los ciudadanos.
Estos principios requieren, entre otras cosas, que se
contrate, promueva, remunere y despida a los empleados
federales exclusivamente con base en el mérito, esto es,
en su capacidad para desempeñar su trabajo. Para subrayar nuestro compromiso con estos principios hemos establecido una serie de “prácticas personales prohibidas”
(vigiladas y hechas respetar por una dependencia federal
independiente);también garantizamos a nuestros empleados protección especial cuando se trata de minorías étnicas,o para aquellos que denuncian despilfarros o fraudes.
De esta manera el sistema asegura que la política,o la ads-
cripción a un partido político, entre otros factores, no
sean motivo de discriminación, ni tengan incidencia en el
ejercicio de las labores.
Estos principios del mérito deben volverse operativos.
Esa es la responsabilidad de la Oficina de Administración
de Personal (OPM, por sus siglas en inglés), que es la sucesora de la Comisión de Servicio Civil fundada en 1883.
La OPM celebró su 25° aniversario en octubre de este
año. Es única entre las dependencias federales,pues rinde
cuentas al presidente, nuestro funcionario electo de más
alto rango, y asegura el cumplimiento de los principios básicos de neutralidad política y mérito. De este modo, la
OPM establece las políticas y procedimientos que reglamentan la manera en que las dependencias federales administran a sus empleados y, en virtud de su función de
supervisión y auditoría, las obliga a rendir cuentas del
cumplimiento de dichos principios y reglas (tarea en la
que es asistida por otros organismos que fungen como
árbitros en recursos de apelación, conflictos laborales y
quejas por discriminación).El trabajo de la OPM consiste,
en otras palabras, en hacer realidad los valores centrales
del servicio civil.
Hay otras características del servicio civil que vale la
pena examinar y emular: creemos que muchas de las políticas y prácticas específicas
de la administración de recursos humanos
que seguimos son patrones que pueden
servir a otros gobiernos. No obstante,
Nuestro sistema de servicio civil asegura que
la política, o la adscripción a un partido político,
entre otros, no sea motivo de discriminación,
ni tenga incidencia en el desempeño profesional
de nuestros servidores públicos
consideramos que el verdadero éxito de
nuestro sistema —lo que realmente lo hace funcionar— no radica en estas políticas
y prácticas, sino en sus fundamentos: los
principios del mérito y la estructura institucional.Esa estructura,con la OPM en su
ápice, es tan vital para nuestro sistema como los principios en los que se basa,pues
sin ella esos valores no serían más que
abstracciones.
El imperativo de la modernización
Nuestro sistema de servicio civil, que ha
tenido un desempeño excepcional durante más de un siglo, se originó a raíz del tráfico de influencias políticas a finales del siglo XIX. Desde entonces ha pasado la
64
edición extraordinaria
prueba de la guerra y de la paz, del asesinato y del juicio
evaluaciones simplificadas de candidatos, e incluso desigpolítico, de los ataques terroristas e incluso el impasse
naciones “instantáneas”; remuneraciones basadas en el
electoral. En cada una de estas pruebas se ha mantenido
desempeño para los altos funcionarios y empleados de
firme como una roca, a tal grado que muchos estaduniprimera línea,que incluye una propuesta para crear un redenses dan por hecho su profesionalismo. Pero existen alvolucionario Fondo para el Desempeño del Capital Hugunos elementos del sistema que necesitan modernizarse.
mano de 500 millones de dólares; y nuevas prestaciones
Fue concebido para asegurar ante todo la continuidad
laborales como un seguro médico de largo plazo y presuy competencia del gobierno, pero se ha vuelto cada vez
puestos más flexibles que nos hagan competitivos en el
más resistente al cambio. Fue creado para la fuerza labomercado laboral. Estas y otras iniciativas asegurarán que
ral de los años cincuenta integrada principalmente por
nuestro sistema de servicio civil esté, por lo menos, a la
empleados administrativos,pero le cuesta adaptarse a los
par con los mejores empleadores del sector privado.
trabajadores del conocimiento
de hoy, que son sumamente móEl reto:Mérito y flexibilidad
El elemento más importante de
viles y cotizados. Las reglas uniAl iniciar esta tarea de moderninuestro sistema de servicio civil
tarias del sistema,que alguna vez
zación, nuestro principal reto
es su separación de la política.
representaron su fuerza, se han
fue no abandonar los valores
convertido en una debilidad;fuecentrales del servicio civil. Lo
Tal vez esta sea su principal
ron previstas para asegurar la
que hicimos fue dejar de depenfortaleza y, en nuestra opinión,
justicia mediante la uniformidad,
der de la rendición de cuentas
la característica con mayores
pero han empezado a tener el
de procedimientos para pasar a
efecto contrario al fomentar la
posibilidades de ser “exportada” la rendición de cuentas de los
rigidez,la monotonía y la medioresultados.Este enfoque de “baa las naciones en desarrollo
cridad, a tal grado que se estalance final” es uno de los pilares
blecen pocas distinciones entre
de la agenda del presidente y
quienes tienen el mejor desempeño y quienes se limitan a
creemos que se puede lograr sin arriesgar el principios
cumplir. El planteamiento “unitario” de este sistema,ideadel mérito. Esta no es una tarea sencilla dada nuestra
do cuando reinaba la burocracia,se ha vuelto disfuncional
perspectiva tradicional de “aplicar” el principio del méripara las dependencias cuyas misiones y fuerzas laborales
to mediante procedimientos uniformes,complicados y case han vuelto cada vez más diversas y complejas. Por otro
da vez más obsoletos.Sin embargo, confiamos en que polado, su énfasis en los procesos y los procedimientos,codamos someter esos procesos a una reingeniería y aun así
mo medio principal para asegurar el mérito, se da,en ocaseguir cumpliendo —y asegurando— los principios del
siones,a costa de la rendición de cuentas y los resultados.
mérito que deben prevalecer.
El presidente Bush ha reconocido lo anterior en su
El establecimiento de nuestro nuevo Departamento
agenda de administración al otorgar al “capital humano”
de Seguridad Interna ofrece un modelo para este delicadel gobierno federal una de las más altas prioridades de
do acto de equilibrismo. Propuesto por el presidente
su gobierno, hecho que constituye un hito. Ha encomenBush para protegernos de la amenaza del terrorismo, el
dado a la OPM dirigir esta modernización por lo que heéxito de este departamento depende de su capacidad
mos iniciado una evaluación de la situación actual,depenpara contar con una fuerza laboral calificada, ágil y de aldencia por dependencia,como parte de una estrategia de
to desempeño; como resultado, la legislación otorga a
largo plazo con miras a crear un sistema de servicio civil
este departamento y a la OPM, la atribución para crear
para el siglo XXI. Con este objetivo en mente, elaboraun sistema de recursos humanos completamente nuevo
mos un Esquema de Evaluación y Rendición de Cuentas
para la mayoría de sus 180 mil empleados, una flexibilidel Capital Humano que permite identificar los elementos
dad sin precedentes para, literalmente, reescribir las leesenciales de un sistema de servicio civil moderno que
yes del servicio civil y las reglamentaciones de procedisea capaz de evaluar y guiar a las dependencias federales
mientos que deben regir la manera en que se clasifica,
hacia su meta.
evalúa, remunera y despide a los empleados. Sin embarA fin de promover las metas estratégicas en materia de
go, por ley esa flexibilidad queda sujeta de manera inecapital humano, creamos una agenda de políticas y prograquívoca a los valores centrales de nuestro sistema: mémas de recursos humanos para todo el gobierno, cuyo
rito, debido procedimiento, protección contra represaobjetivo es modernizar al máximo cada aspecto de nueslias y discriminación, etcétera. La autoridad para ejercer
tro sistema de servicio civil y hacer del gobierno federal
esa flexibilidad es compartida entre el secretario del Deel empleador por excelencia de los mejores y más brillanpartamento de Seguridad y el director de la OPM, uno
tes individuos del país. Esta agenda incluye importantes
como responsable de los resultados de la misión, y el
reformas en el área de contratación, como por ejemplo
otro de los principios del mérito. El presidente busca
edición extraordinaria
65
una flexibilidad y salvaguardas similares para los 750 mil
empleados del Departamento de Defensa,
Por ejemplo, al utilizar técnicas modernas de “clasificación por categorías” para evaluar a los que postulan
para un empleo (utilizamos tecnologías de información
actualizada, como sitios web), le hemos dado a las dependencias más libertad para contratar, pero sin atenuar
el firme compromiso del presidente Bush con el mérito,
la preferencia a los veteranos o la igualdad de oportunidades para todos.
De este modo, si bien no podemos subestimar los retos técnicos relacionados con la formulación y el establecimiento de un sistema de servicio civil para el siglo XXI,
creemos contar con los conocimientos técnicos necesarios para hacerlo. En cambio, el reto más difícil que enfrentamos es lograr el equilibrio entre nuestros principios
centrales del mérito, por un lado, y la flexibilidad de las
dependencias, por el otro. Se trata de un reto que debemos superar para mantener nuestra tradición de excelencia en el servicio público.Y lo lograremos. n
Cuatro cla ves para el cambio
La experiencia del servicio civil del Reino Unido demuestra que un servicio civil moderno y profesional se
enfrenta al reto de conciliar valores de viejo cuño con los que traen los recién llegados del sector privado.
Tim Kemp , Director de la Oficina de la Estrategia
de Recursos Humanos de la Oficina del Gabinete
Reino Unido
E
,
ste escrito se basa en la experiencia de trabajo del
gobierno del Reino Unido. Su premisa es que hay cuatro
aspectos clave que se deben modificar para cambiar la
forma en que trabajan los servidores públicos: adaptar o
desarrollar el sistema de valores del servicio civil; generar otro tipo de líderes; modernizar la infraestructura de
recursos humanos, y hacer que la gestión del desempeño funcione.
La historia,hasta ahora
Según algunos críticos, el servicio civil del Reino Unido no
ha cambiado de forma apreciable en los últimos cien años.
Se trata, dicen, de uno de los organismos más refractarios
al cambio. Agregan que su fortaleza, intelecto y capacidad
para administrar riesgos y formular políticas sólo acarrean
debilidades, como el temor al cambio y la simulación. Los
remedios para estos críticos son grandes recortes labora-
No se logrará el éxito sustituyendo
el antiguo sistema de valores
por uno nuevo, o cambiándolo
por uno orientado a resultados.
Se trata más bien de desarrollar
una cultura híbrida donde ambos
convivan en sinergia
66
edición extraordinaria
les y la contratación masiva de mano de obra calificada
dades que requiere la gestión de proyectos,la entrega y el
proveniente del sector privado. Se trata de una postura suservicio al cliente.
mamente moderna por lo que no es posible descartarla.
Los encargados de generar el cambio deberían ser caA pesar de los retos que hemos enfrentado, el servicio
paces de desarrollar una visión para el Estado del futuro;
civil del Reino Unido ha logrado avances considerables.En
contagiar de energía a su personal en el esfuerzo cotidiala actualidad,entendemos la prestación de servicios como
no por alcanzar esa visión;y deben contar con la resistenalgo fundamental para el buen gobierno;lo mismo ocurre
cia y la fortaleza necesarias para conducir el cambio hacia
con la legislación de proyectos, o la
su próximo nivel,y así sucesivamente.
medición y recompensa por el deCon el objeto de integrar este grusempeño, que son principios que se
po de líderes hemos modificado nuesaplican de manera generalizada. Podetros enfoques de desarrollo y revisamos entonces afirmar que el servicio
do nuestros sistemas de recompensa.
civil es hoy una organización mucho
De igual forma, propugnamos por la
más diversa y dinámica que antes.
adopción de un criterio más abierto
El problema es que los cambios se
acerca del origen de nuestros futuros
dan de manera desigual debido a la inlíderes, sin dejar de reconocer que
fluencia de personas clave que se endebemos hacer mucho más por mejocuentran en los niveles superiores de
rar nuestro talento interior.
las dependencias. Cuando estas personas abandonan sus cargos, se corre el
Modernizar la infraestructura de
Los cambios se dan de
riesgo de que las cosas retrocedan a su
recursos humanos
manera desigual debido
condición “normal”.
Para sostener los cambios de nuestro
a la influencia de personas sistema de valores y estilo de liderazUn sistema de valores híbrido
go, necesitamos modernizar y reoclave que se encuentran
Más allá de los procesos de reingenierientar la infraestructura que sostiene
en los niveles superiores
ría, o del alcance y rapidez de los
los recursos humanos. Para que los
avances tecnológicos,o de los resultagerentes administren en condiciones
de las dependencias.
dos de las conferencias mundiales reóptimas, los encargados de recursos
Cuando estas personas
feridas al cambio, si la gente no es teshumanos deben ofrecerles procesos y
abandonan sus cargos,
tigo de los cambios en su trabajo cotecnologías adecuados. Esto lo podetidiano nada cambiará.
mos y debemos delegar a empresas
se corre el riesgo de que
En el servicio civil del Reino Unido
especializadas en administración de
las cosas retrocedan
lo fundamental son los valores intepersonal.
a su condición “normal”
lectuales, la equidad y la administraRecursos humanos debe converción de riesgos. Son estos valores los
tirse en una fuerza para el cambio;deque determinan la forma en que los funcionarios serán rebe tomar la delantera en proveer información a los funcompensados y ascendidos. Gran parte del personal que
cionarios, servir mejor a sus clientes y convertirse en el
importamos del sector privado, y hablo como uno de
catalizador del cambio, tanto cultural como de estilo de
ellos, no tienen tiempo ni se molestan en aprender por
trabajo
qué el servicio civil cultiva estos valores.
Podemos afirmar además que no se logrará el éxito
Que los gerentes administren
sustituyendo el antiguo sistema de valores por uno nueLa clave fundamental del éxito es asegurar que el desemvo, o cambiándolo por uno orientado a resultados.Habrá
peño de los individuos y de los equipos de trabajo sea
que desarrollar más bien una cultura híbrida donde ambos
medido y que se encuentre permanentemente motivado.
tipos de funcionarios convivan en sinergia. Se trata de que
Durante muchos años hemos luchado por encontrar la
los “cerebros” no intenten superar la “fuerza bruta”, ni que
fórmula para garantizar que los gerentes establezcan oblos forzudos derroten a los cerebros. Lo que se busca más
jetivos claros, midan el desempeño y fomenten un diálobien es que los equipos de trabajo graviten alrededor de
go honesto y abierto con su personal.
diversos tipos de habilidades y perspectivas.
Gracias a una serie de enfoques estructurados y consistentes, las cosas están cambiando. Consideramos que
El desar rollo de nue vos líderes
estamos a punto de crear un ciclo virtuoso en la gestión
El desarrollo de los nuevos cuadros –del nuevo estilo de
del desempeño, donde se están produciendo mejores relos líderes– dependerá tanto de las habilidades tradicionasultados con más actividad y apertura,lo que a su vez ha
les de un funcionario público, como de las nuevas capacigenerado una mayor actividad y honestidad. n
edición extraordinaria
67
Gobierno digital
IV
México: Posibilitar que , desde la comodidad
de su casa u oficina, los ciudadanos obtengan
información del gobierno y tengan acceso
a los servicios que éste ofrece
Abraham Sotelo Nava
Titular de la Unidad de Servicios Electrónicos
Gubernamentales
Secretaría de la Función Pública
sulte más cómodo, con lo que la exigencia de servicios disponibles “donde sea, cuando sea y por cualquier canal” es
un valor agregado para la gestión gubernamental.
En México, la estrategia de gobierno electrónico se lleva a cabo a través de las siguientes líneas estratégicas:
as nuevas tecnologías de la información y las comuniInfraestructura tecnológica gubernamental. En la era digital,
caciones han dado paso a una sociedad que se organiza y
el requisito fundamental para la comunicación efectiva y la
trabaja en red, transformando sus instituciones y a todos
colaboración dentro del gobierno es contar con una red
los sectores de la economía. No obstante, el gobierno digiinformática y de telecomunicaciones que integre a todas
tal, o e-Gobierno —como se denomina la tendencia de los
las dependencias y a sus funcionarios públicos a través de
gobiernos de aprovechar dichas tecnologías para transforuna intranet gubernamental. A nivel federal, el gobierno
mar la gestión pública y ofrecer
coordinará los proyectos de conexión
La tecnología ayuda a crear
servicios electrónicos a los ciua internet con el fin de obtener eficonfianza porque integra al
dadanos— requiere integrar
ciencias y economías de escala.Asimismetas más amplias, como los
ciudadano a la gestión pública, mo, integrará los esfuerzos para la adprocesos para reformar la administración de la infraestructura tecincide en el armado de un
ministración, e impulsar la sonológica gubernamental, que incluye
gobierno honesto y
ciedad de la información.
hardware, software, sistemas, redes,
Crear confianza entre el gotransparente al ofrecer canales conectividad a internet, bases de dabierno y los ciudadanos es funos, infraestructura para la capacitade comunicación más efectivos, tción
damental para lograr una goen línea (e-Learning) y recursos
inhibe prácticas deshonestas y humanos especializados. Por último,
bernabilidad eficaz. Las tecnologías de información y comupermite hacer un seguimiento compartirá recursos metodológicos,
nicación ayudan a crear esta
de infraestructura y de conocimiento
estricto y transparente
confianza porque integran al
entre los servidores públicos con el
de la gestión gubernamental
ciudadano a la gestión pública,
objetivo de mejorar su aprovechae inciden directamente en el
miento y evitar duplicidades.
armado de un gobierno honesto y transparente al ofrecer
Administración del conocimiento y colaboración digital. Pacanales de comunicación más efectivos para realizar opera llegar a ser un gobierno a la altura de los mejores del
raciones con el gobierno. Estas tecnologías eliminan la dismundo, sus dependencias deberán convertirse en organicrecionalidad porque inhiben las prácticas deshonestas y
zaciones digitales e inteligentes.Para esto se utilizarán sispermiten hacer un seguimiento estricto y transparente de
temas y aplicaciones tecnológicas que mejoren la adminisla gestión gubernamental.Al facilitar el acceso de los ciutración del conocimiento y sus componentes –aprendizadadanos a la sociedad de la información,el gobierno digije, colaboración, evaluación y toma de decisiones–, fortal no sólo mejora la disponibilidad y calidad de los servi mando así un canal para la entrega de servicios gubernacios sino que también incrementa su valor.
mentales a los servidores públicos (G2E),tales como DeLos canales tradicionales para la entrega de los serviclaranet (Sistema Electrónico de Declaraciones Patrimocios gubernamentales ya son insuficientes: ahora los ciudaniales Gubernamentales) y la Normateca Electrónica.Padanos desean, cada vez más, realizar sus trámites e interacra facilitar la evaluación y toma de decisiones de las deciones con el gobierno en el momento y lugar que les rependencias, se promoverá el uso de sistemas tanto para
L
68
edición extraordinaria
evaluar el desempeño gubernamental como de inteligencia institucional. Estas herramientas apoyarán el Sistema
Nacional de Indicadores y el Sistema Estratégico de Resultados.Asimismo, se fomentará el uso de herramientas
de aprendizaje en línea (e-Learning) y de administración de
proyectos. Este gobierno digital se constituye como un
apoyo importante en la puesta en práctica de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública.
Rediseño de procesos con tecnologías de información. Para
lograr la eficiencia y la efectividad gubernamentales se desarrollarán sistemas informáticos que faciliten el rediseño
de procesos en las tareas adjetivas de las instituciones públicas; se implantará tecnología GRP (Government Resource
Planning) para garantizar la integración rápida de este tipo
de sistemas; se fomentará el uso de aplicaciones tecnológicas que apoyen tareas sustantivas y estratégicas que generen ahorros, economías de escala, reducción de costos y servicios de mayor calidad. Para lograr esto, se
identificarán las herramientas tecnológicas necesarias para el rediseño de macroprocesos clave.También se impulsará el rediseño del proceso de ad-
quisiciones y contrataciones de bienes y servicios mediante tecnología e-Procurement, con la finalidad de reducir los
costos, vinculándolo con los sistemas electrónicos de
compras gubernamentales existentes, como CompraNet.
Servicios y trámites electrónicos (e-Servicios). El ciudadano
podrá tener acceso electrónico a servicios públicos de calidad con más comodidad y mayor satisfacción. Para ello, se
rediseñarán los procesos en las dependencias y entidades
del gobierno federal; se desarrollarán estándares tecnológicos de interoperabilidad y se construirá una plataforma
tecnológica intergubernamental que permita la integración
de toda la información, servicios y trámites, siguiendo el
modelo tecnológico de servicios web (web services). Esta
infraestructura incluirá soluciones de firma digital, mecanismos de seguridad y de salvaguarda de la privacidad y
métodos para la integración lógica de datos.
Portal Ciudadano del Gobierno Federal. El resultado
más visible del gobierno digital es su presencia en
internet.Se impulsará el desarrollo y el aprovechamiento del Portal Ciudadano del Gobierno Federal,de manera que ésta sea la puerta de acceso
a toda la información —servicios y trámites gubernamentales—,y vehículo privilegiado de interacción entre gobierno y ciudadanos
(G2C), gobierno y empresas (G2B), y dependencias gubernamentales entre sí
(G2G). Este será un instrumento que
creará cadenas de valor, participación
ciudadana, reducirá costos de transacción, fomentará la transparencia y la rendición de cuentas:e-Democracia y Participación Ciudadana.Se desarrollarán herramientas tecnológicas de planeación,
participación y atención ciudadana, espacios en línea que detecten y recojan planteamientos ciudadanos acerca de problemas, necesidades y propuestas, cuyo seguimiento se hará mediante los Sistemas
de Administración de las Relaciones
con Ciudadanos (CRM).
edición extraordinaria
69
Política informática y organización para el gobierno digital.
Se desarrollará una estructura organizacional horizontal,
basada en una red de trabajo que estará compuesta por
los responsables de tecnologías de información de las dependencias del gobierno federal.Esta red de gobierno digital impulsará los planes rectores en la materia y generará un manifiesto para el gobierno digital; definirá las políticas internas en materia de tecnologías de información y
las alineará de manera estratégica con las metas de innovación gubernamental. También impulsará una normatividad adecuada y ágil,y coordinará las acciones para el desarrollo del gobierno digital en México. También apoyará
el servicio civil de carrera en las áreas de tecnologías de
información,promoviendo la reclasificación del informático gubernamental como un Chief Information Officer; creará modelos de cooperación intersectorial y de colaboración con los demás niveles de gobierno y otros Poderes de la Unión; buscará fondos de financiamiento para proyectos estratégicos y
promoverá alianzas con organismos
internacionales como la OCDE
(Organización para la Cooperación
y el Desarrollo Económicos), ICA
(Consejo Internacional para las
Tecnologías de la Información en
la Administración Pública), GOL
(Red Internacional de Gobierno
en Línea) y APEC (Mecanismo de
Cooperación Asia Pacífico), al
igual que con países líderes en gobierno digital. Elaborará metodologías para evaluar el impacto económico y social del gobierno digital,y diseñará
políticas en materia de adquisiciones y contrataciones relacionadas con tecnologías de información, buscando la negociación de contratos corporativos para la compra de hardware y el licenciamiento de
software con los principales proveedores del gobierno federal para mejorar las inversiones en materia de tecnologías de información de la administración pública federal.
Algunos ejemplos de los avances que la iniciativa ha logrado hasta el momento son los siguientes:
• Cerca del 60% de las declaraciones y pago de impuestos
se llevan a cabo a través de internet.
• A través del portal micasa.gob.mx se establece una fuente de información y consulta oportuna y confiable para las
familias que solicitan vivienda sobre las diferentes opciones que existen en el mercado a nivel nacional.
• Para apoyar los programas de autoconstrucción y autoproducción de vivienda, se creó un Sistema de Tarjeta
Inteligente para beneficiarios, a fin de hacer más eficiente el uso de recursos para la adquisición de los insumos
y materiales.
• Con el Sistema IMSS Desde Su Empresa (IDSE),la trans70
edición extraordinaria
misión de los avisos afiliatorios por parte del patrón hacia el Instituto se convierte en una actividad sencilla y
práctica,y los costos administrativos y el tiempo destinados para esta actividad se minimizan,ya que esos trámites
se pueden realizar desde la empresa a través de internet
las 24 horas de los 365 días del año.
• El Programa Chambatel opera en 32 centros de atención en diversas ciudades del país, en los que de enero a
agosto de 2003 se captaron 251 mil 333 llamadas telefónicas de solicitantes de empleo, se canalizaron 175 mil
777 a un empleo y se alcanzó un índice de colocación de
7.3% de las personas atendidas.
• El Sistema Chambanet registró a 125 mil 635 solicitantes en el periodo referido, de los que postuló a 19 mil 633
a una vacante y logró colocar a ocho mil 157 en un puesto de trabajo, lo que representa avances de 157%,122.7%
y 75.5% con respecto a las metas anuales.
• Se consolidó el Sistema Compranet para
transparentar las compras gubernamentales y la contratación de obra pública,
particularmente en lo relativo a licitaciones electrónicas.
Al término de la presente administración se busca consolidar
el programa de Gobierno Electrónico a través de los siguientes
objetivos:
• El ciento por ciento de los servicios y trámites de alto impacto ciudadano estarán disponibles para ser
entregados por medios electrónicos.
• El ciento por ciento de las licitaciones públicas serán realizadas por la vía
electrónica a través de Compranet, se efectuarán subastas electrónicas y las compras menores
se realizarán en forma electrónica.
• Instrumentar un modelo de mercado electrónico (eMarketplace) que permita aumentar el poder adquisitivo
del gobierno federal,generando ahorros importantes.
• Vincular el uso de tecnologías de información y comunicaciones para mejorar la competitividad del gobierno,
permitiendo institucionalizar un modelo de “gobierno sin
papel” a través de la firma electrónica y certificación digital para la prestación de servicios y la realización de los
procesos internos más importantes.
• Contar con un modelo de servicios electrónicos gubernamentales que de manera horizontal realice los trámites
involucrados en la apertura de empresas, fomentando así
el desarrollo económico y la competitividad nacional.
• Vincular la estrategia de gobierno digital con estrategias
similares de los estados y municipios mediante el establecimiento del modelo de centro integral de servicios gubernamentales.Este modelo es una práctica óptima aceptada en los municipios más importantes del país. n
La transformación de los servicios centrados
en la ciudadanía
Canadá está inmerso en un proceso intenso para mejorar y desarrollar sus servicios en línea
con el objeto de garantizar la mejora continua. El punto de inflexión de este trabajo
fue escuchar y aprender de la gente.
Michelle d’Aura y, Directora de Información,Canadá
L
os canadienses se cuentan entre los principales usuarios de internet en el mundo. Sus expectativas para tener
acceso inmediato y sencillo a servicios públicos aumentan
en la medida en que cada vez más ciudadanos experimentan la comodidad del uso de estas herramientas. Como
contribuyentes, los ciudadanos esperan que el gobierno
optimice su productividad y obtenga mejores resultados
en todos los servicios públicos, desde la seguridad hasta
la atención médica. Los canadienses quieren mejorar los
servicios: más valor, más transparencia y rendición de
cuentas de parte de su gobierno.
Colocar al ciudadano en el centro de una estrategia
para la prestación de servicios mediante el uso de la tecnología de la información y las comunicaciones,constituye la base de la propuesta canadiense de gobierno electrónico. La consulta a los ciudadanos es parte fundamental de esta estrategia. Por eso, entre el 1 de abril de 2002
y el 31 de marzo de 2003,más de 10 mil canadienses participaron en encuestas y grupos de enfoque organizados
por el gobierno. Los resultados obtenidos ayudaron a
guiar todos los aspectos de nuestro trabajo. Los resultados se compartieron con todas las dependencias para fomentar el trabajo horizontal y para reforzar la cultura de
servicios orientada hacia el ciudadano.
En los últimos años hemos logrado avances importantes en la prestación de servicios,infraestructura,arquitectura segura,capacitación de los recursos humanos,comunicación y transformación de los servicios.De este modo
trabajamos por cumplir con los objetivos de Gobierno en
Línea y Mejoramiento de Servicios para 2005.
Estado actual de la prestación de servicios en línea
Desde principios del año 2000, los usuarios de internet
han podido informarse sobre todos los servicios que
ofrece el gobierno de Canadá, gracias a un portal centrado en el cliente (www.canada.gc.ca). Desde entonces hemos facilitado cada vez más el acceso a la información y
los servicios en línea.
En 2001 contábamos con nueve servicios completamente en línea; en 2002, fueron 31, y para el año 2005
tendremos más de 130 de los servicios de mayor impacto ciudadano. La mayoría de ellos estarán integrados, ya
sea fusionando varias operaciones en una, u ofreciendo
72
edición extraordinaria
acceso a una serie completa de servicios en respuesta a
una emergencia o necesidad específica, todo en una sola sesión.
En la siguiente dirección se puede conocer un informe
completo sobre esta estrategia: http://www.tbs-sct.gc.ca/report/gol-ged/2003/gol-ged_e.asp
Una infraestructura tecnológica común y segura
Para alcanzar esta visión de servicios centrados en el
cliente es fundamental contar con una infraestructura
multicanal, común y segura, que incluya servicios operacionales y que esté sustentada por una red de suministro
de programas eficiente.
N UMERALIA
CANADIENSE
En la actualidad,más de dos tercios de la población
usa internet regularmente.1
La mitad de las familias cuenta al menos con un
miembro que usa regularmente internet en casa.2
De los usuarios de internet,70% ha visitado el sitio
web del gobierno de Canadá.3
34% de los canadienses señala que su contacto más
reciente con el gobierno federal fue por internet.4
Fuentes:
Ekos Research Associates, Rethinking the Information Highway, 2003.
2
Statistics Canada, Household Internet Use Survey, 2002.
3
Erin Research Inc, Citizens First, 2003.
4
Ekos Research Associates, Rethinking the Information Highway, 2003.
1
Todos los departamentos y dependencias migraron a
Secure Channel Network (SCNet), red de telecomunicaciones que abarca a todo el gobierno —una extranet— y facilita el acceso seguro a información y servicios gubernamentales.
El 1 de julio de 2003, el Centro de Servicio a Clientes
de Secure Channel entró en operación para brindar asistencia de primer nivel a los canadienses que usan el epass,
una contraseña electrónica con certificado PKI que se usa
para autentificar la identidad del cliente y firmar documentos de manera digital.
Simultáneamente se ampliaron los servicios de autentificación de Secure Channel para respaldar más de la mitad de los servicios que tendremos en línea en 2005, y
trabajamos en el uso de certificados PKI para nuestro
próximo censo nacional en 2006.En el otoño de este año
esperamos terminar nuestras primeras pruebas, con el
objeto de implementar un plan piloto en mayo de 2004,
en el que participarán 300 mil hogares y 20 mil granjas.
Políticas y normas
En mayo de 2002 hicimos una Evaluación de Impacto en
la Vida Privada con el fin de evitar o mitigar los riesgos para la vida privada de los nuevos programas y servicios que
recopilan, utilizan o dan a conocer información personal.
Desde entonces utilizamos esta evaluación para diseñar o
rediseñar todos los programas.
Hacia finales de 2002 se volvieron obligatorias 33 normas de características visuales y operativas para todos los
sitios web federales, que mejoraron sustancialmente
la navegación y manejo intuitivo de los sitios
de gobierno.
El 1 de mayo de 2003 se puso en
práctica la Administración de Información del Gobierno, donde se
establece que todas las dependencias deben usar sistemas
electrónicos para crear y manejar información. Una característica importante de esta
iniciativa señala las funciones y
responsabilidades de funcionarios públicos en relación con el
manejo de información, como
por ejemplo el Marco para la Administración de Información en el
Gobierno de Canadá. Esta herramienta es una guía autorizada acerca
del uso de información a la hora de prestar servicios, promover el acceso de los ciudadanos,mejorar los resultados,cumplir con las obligaciones de información,o fortalecer la rendición de cuentas.
Mejorar la gestión de los activos
En mayo de este año, empezamos a analizar los gastos y
la administración de nuestra infraestructura de prestación
de servicios internos y externos en todo el gobierno. La
meta es optimizar el rendimiento de las inversiones en
tecnología de la información, telefonía, servicios que se
dan cara a cara y la red administrativa. En el periodo
2001-2002 se gastaron más de 13 mil millones de dólares
canadienses en estos conceptos.Ahora queremos invertir
bajo la óptica de la reducción del número de sistemas y
disminución de la duplicidad de funciones,lo que nos ayudará a abatir costos.
74
edición extraordinaria
Como parte de este ejercicio, nos estamos haciendo
algunas preguntas fundamentales:estamos revisando la relación costo-calidad, prácticas administrativas, interrelaciones con otras organizaciones y el potencial para acuerdos alternativos para prestar servicios. Esto nos ayudará
a identificar el grado de consolidación organizativa o funcional de las dependencias,y los procesos administrativos
que están listos para transformarse y poder brindar servicios alternativos.De este modo, podremos invertir proporcionalmente mucho más con los mismos recursos.
Hacia una transformación coherente
de las operaciones
Aunque hayamos avanzado y aprendido bastante con la introducción de los servicios en línea, necesitamos hacer
transformaciones profundas. Sólo así podremos garantizar
el mejoramiento continuo e incrementar la eficacia de los
servicios que ofrecemos a los ciudadanos.
Para que las personas,organizaciones y empresas puedan acceder a cualquier servicio
gubernamental de la manera más sencilla y cómoda posible, deben existir procesos cada vez más interactivos e integrados al conjunto del gobierno. Por este
motivo, en 2002 el gobierno
llevó a cabo una prueba piloto del Programa de Habilitación de la Transformación de Operaciones
(BTEP, por sus siglas en inglés).Mediante este programa se estableció una metodología común, formal y estandarizada para transformar
las operaciones utilizando prácticas y modelos adaptados a las organizaciones del sector público. Esta metodología asegurará que las iniciativas de
cambio se puedan administrar y sostener con mayor
facilidad,y que se puedan diseñar y aplicar con mayor rapidez.
Durante el próximo año, la metodología BTEP se pondrá a prueba en dos proyectos fundamentales de transformación de operaciones. Una vez que la metodología quede formalmente aprobada, se capacitará y distribuirá a promotores para diseminarla en todas las dependencias.
Mercadotecnia
La aceptación de los servicios electrónicos aumenta:más
del 70% de los canadienses con acceso a internet habían
visitado por lo menos una vez el sitio del gobierno en
2002;dos años antes lo habían visitado 61%.Más de la mitad lo hizo para realizar una operación específica.
Desde el lanzamiento del Government On-Line, cada una
de las dependencias y grupos de trabajo emprendieron
campañas de promoción centradas en el portal y sus programas.Estos esfuerzos han contribuido a crear conciencia respecto a los puntos de acceso a los servicios integrados,así como a introducir nuevos servicios en línea.
El siguiente paso consiste en establecer mecanismos
para que los clientes cambien de los canales tradicionales
a los servicios electrónicos.Familiarizar sistemáticamente
a los canadienses con nuevas formas de interacción con
el gobierno es clave para acortar la distancia entre los
usuarios regulares y los potenciales, y para crear un ambiente receptivo para innovaciones futuras.
Un esfuerzo de colaboración en mercadotecnia por
parte de todo el gobierno traerá más usuarios. En la actualidad se desarrollan dos proyectos piloto de mercadotecnia para los servicios electrónicos.
Administración del cambio cultural
La capacidad del gobierno para satisfacer las demandas de
la ciudadanía depende fundamentalmente de la calidad de
su gente y de qué tan bien esté dirigida. El buen manejo
de los recursos humanos es la base para que se den más
cambios en la administración,como por ejemplo, la transformación de los servicios. El servicio público del futuro
debe estar más comprometido con la ciudadanía y demostrar mayor capacidad para escucharla y aprender de
ésta.Los funcionarios públicos deben ser más flexibles en
su manera de trabajar, orientarse más hacia la innovación
y mostrar menos aversión a los riesgos;al mismo tiempo
deben estar más dispuestos a asumir sus decisiones y rendir cuentas por ellas.También necesitan el respaldo de líderes eficaces, un ambiente laboral de apoyo y las herramientas adecuadas para hacer su trabajo.
Por eso, nuestra estrategia para implementar y sostener el cambio se centra en la gente, en los procesos y en
la tecnología.La meta es desarrollar una fuerza de trabajo más ágil y con una considerable capacidad de adaptación.Un elemento esencial de esta estrategia es fomentar
el desarrollo de “comunidades de práctica”,y redes de intercambio de conocimientos que contribuyan al aprendizaje informal en el lugar de trabajo.
Medición del desempeño
En los últimos dos años, el gobierno de Canadá ha establecido un marco de medición del desempeño denominado
Gobierno en Línea y Mejoramiento de los Servicios. Este
abarca tres resultados principales: gobierno centrado en el
ciudadano/cliente; servicio con mayor capacidad de respuesta; y capacidad para la prestación de servicios en línea.
Se establecieron medidas y herramientas de desempeño
para cada uno de estos indicadores. La Herramienta de Mediciones Comunes es un método estandarizado para que
los administradores de todo el gobierno recopilen informa-
LA
VISIÓN DE SERVICIO DEL GOBIERNO
DE C ANADÁ
Utilizar la tecnología de la información y las comunicaciones para ampliar el acceso de los canadienses a los
mejores servicios integrados en cualquier momento, en
cualquier lugar, y en el idioma oficial de su preferencia.
Objetivo para la prestación de servicios de Gobierno en Línea: Los servicios más utilizados deberán
estar en línea en el año 2005.
Objetivo de Mejoramiento de los Servicios: incrementar la satisfacción del cliente en un 10% para el
año 2005.
ción sobre la satisfacción del cliente, independientemente
del canal utilizado. En el último año se introdujo un modelo de evolución para ayudar a los administradores a identificar y evaluar la madurez de los servicios electrónicos. Estas herramientas ayudarán a las dependencias a alcanzar las
metas previstas en la iniciativa Gobierno en Línea; a cumplir con el propósito de mejorar los servicios integrados, y
facilitar la identificación de áreas prioritarias de inversión.
Una mirada hacia el futur
o
Desde 1999, el gobierno de Canadá adoptó un método
para el diseño de la prestación de servicios en línea,con
el objeto de que todos los ciudadanos puedan acceder a
ellos en el lugar y momento que elijan. Desde entonces,
nuestra definición de lo que significa acceso en línea ha
madurado. Lo mismo ha ocurrido con nuestra manera de
entender las oportunidades que ofrece el gobierno electrónico, y la profunda transformación de las operaciones
que se necesita para optimizarlas.
Lo que hemos aprendido hasta la fecha es darle forma
concreta a los “planes de servicio” para nuestros tres
principales grupos de clientes: los ciudadanos, las empresas y los clientes internacionales. Estos planes definirán
los resultados de los servicios en cuatro niveles de desarrollo: presencia en línea; disponibilidad de los servicios;
grado de madurez de los servicios;y transformación completa de los servicios. También definirán las capacidades
internas necesarias para cada una de estas etapas.
Conforme se establecen estos planes, se elaboran
otros que servirán de guía para el futuro y que se identifican como “iniciativas catalizadoras” que nos ayudarán a
impulsar las transformaciones.Asimismo, está por determinarse la mejor manera de abordar aspectos tales como:
¿Qué incentivos alentarían a los clientes a usar servicios
en línea?; ¿qué herramientas son necesarias para ofrecer
una transformación coherente, disciplinada y estandarizada para todas las dependencias?;¿qué cambios adicionales
edición extraordinaria
75
son necesarios para que los procesos de gobierno y toma
de decisiones sustenten la aplicación?; y ¿cuáles son los
mejores métodos para financiar esta transformación?
Para el año 2005, estos planes se habrán consolidado
en una estrategia de servicios que guiará la siguiente fase
del gobierno electrónico. n
Diez retos para los líderes de gobierno electrónico
No hay posibilidad alguna de poner en marcha un gobierno electrónico si no existen una o más personas
que lo conciban, desarrollen y sostengan en el tiempo. La OCDE investigó el rol de estos líderes
y los agrupó en los diez temas que siguen.
Odile Sallard,Directora de Gobierno y Desar
rollo
Territorial,Organización para la Cooperación y el
Desar rollo Económicos
actividades de la organización. No obstante, muchos países de la OCDE han llegado a la conclusión de que el liderazgo sostenido es importante en todos los niveles del
ciclo de gobierno electrónico. En las etapas iniciales de la
puesta en marcha, el liderazgo puede articular y promol gobierno electrónico tiene más que ver con el asver la visión y la estrategia,y establecer marcos para facipecto gubernamental que con la “electrónica”.Como inslitar la prestación de servicios electrónicos.Conforme se
trumento para lograr un mejor gobierno, ofrece soluciodesarrollan servicios interactivos más complejos, son nenes a los líderes del sector público: directores de tecnocesarios el liderazgo y el apoyo para mantener el impulso,
logía de la información,directores de programas,titulares
en particular si los beneficios tardan en aparecer.
de dependencias, planificadores y coordinadores de goEn este resumen de política se destacan los problemas
bierno electrónico para toda la administración, y polítiy retos del liderazgo en materia de gobierno electrónico,
cos.La función de cada uno de estos líderes difiere y camcon base en las experiencias actuales de países pertenebia a medida que el gobierno electrónico se desarrolla.Al
cientes a la OCDE y en el Simposio de la OCDE para Alprincipio puede existir la necesidad inmediata de promotos Funcionarios de Gobierno Electrónico, celebrado el 9
ver la innovación y la difusión de la tecnología, mientras
de junio de 2003. Partiendo de los resultados de este simque el cambio organizacional adquiere mayor importancia
posio y del informe de la OCDE titulado The e-Government
cuando las aplicaciones de la tecnología de la información
Imperative, ofrecemos una lista para verificar 10 áreas bási(TI) están funcionando. Los elecas donde el liderazgo es particuA medida que el gobierno
mentos de este resumen de polítilarmente necesario para aplicar
ca pueden ser aprovechados por
electrónico avanza, los líderes con éxito las iniciativas de gobierlíderes de diversos niveles, pero
no electrónico.
comienzan a darse cuenta
son de especial importancia para
de que el gobierno electrónico ¿Por qué es importante
aquellos con más responsabilidades y una visión estratégica del goel liderazgo?
tiene más que ver con la
bierno electrónico.
Un
liderazgo sólido puede acelemodernización y la reforma
Debido a su amplia gama de
rar el proceso de aplicación del
que con la tecnología.
responsabilidades, los líderes tiegobierno electrónico, facilitar la
nen una posición única para atencoordinación
dentro de las deEl siguiente paso es empezar
der asuntos de gobierno electrópendencias
y
entre
ellas, y contria quitarle lo “electrónico”
nico interinstitucionales. En partibuir al fortalecimiento de los obal gobierno electrónico
cular, se encuentran bien ubicados
jetivos de buen gobierno.
para fomentar la coordinación y la
Instrumentación del gobierno eleccolaboración,así como para identificar y resolver probletrónico. Los altos funcionarios detentan muchas responsabimas que una sola dependencia no podría solucionar.
lidades, ¿por qué habrían de prestar especial atención al goLa atención de los altos directivos es un recurso escabierno electrónico? La respuesta es la naturaleza multisecso y muchas veces se piensa que los proyectos de TI retorial de las iniciativas de gobierno electrónico y los diverpresentan cuestiones técnicas de baja prioridad,en vez de
sos participantes que deben intervenir para obtener bueconsiderarse esenciales para el éxito del plan general de
nos resultados. La participación de los líderes de alto nivel
E
76
edición extraordinaria
es esencial para asegurar la planificación vertical, adquirir
los recursos necesarios, motivar al personal, apoyar los
acuerdos con asociados y actores externos, y asegurar la
coordinación entre ministros y dependencias. También se
requiere la participación, el apoyo y la responsabilidad de
los altos directivos para formular una estrategia de gobierno electrónico que se integre al plan general de actividades
de la organización y se incorpore al proceso de planeación
y presupuesto.
Coordinación entre las dependencias. Una de las principales conclusiones de The e-Government Imperative es que el
liderazgo constituye un instrumento indispensable para
facilitar la coordinación entre dependencias. Los directivos pueden ejercer el liderazgo a fin de evitar la duplicación de tareas, generar ahorros y aumentar la eficiencia
mediante servicios conjuntos.En todo el gobierno, el mayor uso de sistemas y aplicaciones comunes y de subcontrataciones significa que los directivos pueden contribuir
a crear una conciencia común sobre el potencial de la TI
para transformar la prestación de servicios.
Fortalecimiento del buen gobierno. Las experiencias en los
países de la OCDE demuestran que el liderazgo también es
útil para vincular al gobierno electrónico con los objetivos
del buen gobierno. La TI no se debe considerar de manera
aislada, puesto que se ha convertido en un instrumento
esencial para transformar las estructuras, las operaciones y
la cultura gubernamentales. El gobierno electrónico repercute considerablemente
en el buen gobierno de varias maneras. Por ejemplo, por su
naturaleza multisectorial, fomenta la reconfiguración de las
estructuras gubernamentales. Asimismo, permite prestar
servicios a los ciudadanos y las empresas en sus términos
y para su mayor comodidad.Al apoyar un gobierno abierto
y que rinda cuentas, así como al ayudar a evitar la corrupción,crea un ambiente comercial sano, con lo que promueve las inversiones. Por último, el gobierno electrónico actúa
como motor para acelerar la modernización y el cambio de
las organizaciones: fomenta el trabajo en equipo, acuerdos
de trabajo, remuneración flexible y prácticas de administración del conocimiento.
¿Cómo promue ven los líderes el apo yo
para el gobierno electrónico?
Los líderes están bien ubicados para apoyar el gobierno
electrónico y articular sus beneficios con otros actores.
Pueden impulsar su planeación estableciendo una visión
amplia. Por su parte, los objetivos específicos pueden motivar la acción,pero sólo si se usan con cuidado.
Después de la “burbuja puntocom” mucha gente perdió
la confianza en el uso de la TI en el gobierno. Por ello resulta esencial que los líderes de gobierno electrónico
ofrezcan razones de peso para su uso: el gobierno electrónico tiene repercusiones positivas en la eficiencia, la calidad
de los servicios, la participación ciudadana y la confianza.
Los líderes están en una posición sólida para articular
el valor de los procesos del gobierno electrónico con otras organiza-
ciones y empleados de gobierno y con la ciudadanía en geproceso de toma de decisiones sobre gobierno electrónineral. También pueden integrar las metas generales de las
co. Esto incluye tener conocimientos de tecnología de la inpolíticas y la prestación de servicios con los procesos de
formación, manejo de la información y sociedad de la inforreforma de la administración pública y con las actividades
mación. En lo que respecta a la tecnología de la informade la sociedad de la información.Todos los líderes (no sóción, los líderes necesitan los medios para evaluar diferenlo los de proyectos de gobierno electrónico) pueden ayutes tecnologías y entender los ciclos de vida de los producdar a aumentar al máximo los beneficios de la TI al intetos, los principales actores y los diversos riesgos implicados.
grar el gobierno electrónico a su planeación estratégica.
Por lo que toca a los conocimientos más amplios, los
Contar con un proyecto y un plan ayuda a las administitulares de dependencias,los coordinadores de gobierno
traciones a definir el rumbo desde el principio, supervielectrónico en todo el gobierno y los políticos deben ser
sar los avances de manera directa, orientar las iniciativas
capaces de dirigir el departamento de TI y a los asociados
individuales y hacer correcciones a medio camino. Un
externos de la organización (y no ser dirigidos por ellos).
proyecto común es un instrumento
Con las habilidades apropiadas, los líPor lo que toca a los
importante para lograr la participaderes pueden ayudar a integrar la esción y coordinación de las dependentrategia
de TI de la organización con
conocimientos, los líderes
cias en la puesta en práctica del golas metas más generales de ésta.Adedeben ser capaces de
bierno electrónico. También puede
más, los conocimientos de adminisdirigir el departamento
ayudar a promover la coordinación
tración tradicionales se pueden actuainterministerial, asegurar el equilibrio
lizar y fortalecer para enfrentar los
de TI y a sus asociados
y la imparcialidad de las iniciativas de
complejos retos de gobernabilidad
externos de la organizagobierno electrónico y ayudar a manque plantea la mayor colaboración inción –y no ser dirigidos
tener el rumbo durante varios años.
tergubernamental. También pueden
Mediante su compromiso, los líderes
ser útiles otras capacidades en áreas
por ellos
pueden contribuir a conservar el imcomo cambio organizacional, coordipulso cuando los beneficios tardan en aparecer, y a resnación y colaboración entre dependencias, asociaciones
ponder cuando las cosas no van bien. Tener una visión
entre el sector público y el privado, esquemas de rendiclara de la reforma ayuda a mantener la congruencia y el
ción de cuentas y administración del desempeño.
sentido del propósito.
Por su parte, el liderazgo político sirve para difundir el
¿Cómo pueden los líderes mejorar la coordinación
proyecto y darle un valor agregado. Aunque es necesario,
y la colaboración?
no basta con una declaración de principios. Los líderes
Una de las principales conclusiones de The e-Government
pueden contribuir a divulgar el proyecto, el fundamento y
Imperative es que la naturaleza del gobierno electrónico
la validación de la reforma por medio de la democracia.
requiere coordinación y colaboración para asegurar la interoperabilidad, evitar la duplicación de tareas, asegurar
¿Qué capacidades son necesarias para tomar deci
una acción coherente en una serie de áreas cruciales cosiones relacionadas con el gobierno electrónico?
mo la seguridad y la vida privada,y ofrecer el marco y la
En el pasado, la adopción de soluciones de gobierno eleccapacidad necesarios para brindar servicios perfectamentrónico se ha visto obstaculizada por la falta de conocite integrados. La necesidad de coordinación y colaboramiento de los líderes sobre cómo se puede usar la tecnoción se vuelve más imperiosa a medida que los países emlogía para mejorar los procesos de gobierno. Hoy, en mupiezan a poner en marcha servicios interactivos más comchos países de la OCDE,lo que los líderes saben de TI les
plejos. Los líderes pueden ayudar a crear las condiciones
permite establecer y manejar la estrategia de información
propicias para fomentar la coordinación y la colaboración
y dar a los procesos de gobierno las soluciones técnicas
dentro de las dependencias y entre ellas,por ejemplo, meapropiadas.Los líderes entienden la manera en que la tecdiante el uso de incentivos financieros y de otro tipo.
nología se puede incorporar a las funciones actuales del
Los líderes pueden usar la coordinación central como
gobierno y en que las aplicaciones del gobierno electróniuna herramienta para conjuntar las estrategias de distintas
co pueden crear nuevos servicios y productos gubernadependencias, asegurar la compatibilidad y disminuir las dumentales,o abrir nuevos canales de comunicación.Un coplicaciones de tareas.También les puede servir para facilitar
nocimiento sólido de las distintas opciones y de sus venla instrumentación eficiente del gobierno electrónico al:
tajas y desventajas otorga a los directivos confianza para
• Promover el intercambio de información y las buenas
negociar y especificar las características necesarias para
prácticas. Las medidas a este respecto incluyen el registro
formular proyectos que funcionen.
en línea de proyectos, seminarios, publicaciones y sitios
Tener capacidades amplias ayuda a los directores de TI y
web sobre buenas prácticas y grupos interesados. Puede
de programas de gobierno electrónico a participar en el
abarcar, asimismo, el intercambio de buenas prácticas soedición extraordinaria
79
bre procesos operativos comunes como los sistemas de
pecíficas de ciertos proyectos de gobierno electrónico
planeación de recursos empresariales, así como el interque requieren financiamiento a largo plazo y colaboración
cambio y la comparación de costos de subcontratación y
entre las dependencias, por lo que los acuerdos presuotro tipo de información entre dependencias.
puestarios actuales pueden constituir una barrera.A fin de
• Lograr la aceptación en todo el gobierno de varios
aumentar al máximo los beneficios del gobierno electrómarcos y normas a fin de facilitar la interoperabilidad y la efinico, los líderes del gobierno central pueden abordar las
ciencia; por ejemplo, marcos normativos que establezcan
cuestiones de financiamiento por medio de la administralos principios rectores para la adquisición de tecnología de
ción central.
la información, políticas y normas comerciales y técnicas.
• Promover la innovación y la aceptación de riesgos. Las
¿Cómo pueden los líderes “escuchar”
dependencias que ponen en marcha aplicaciones fundaa sus clientes?
mentales por lo general tienen poco margen para experiLos países de la OCDE han observado que no todos los
mentar y asumir riesgos.Si hay financiamiento disponible,
servicios se pueden poner en línea y que no todos los seruna unidad central de gobierno electrónico puede fungir
vicios en línea son útiles para los ciudadanos y las emprecomo unidad central de investigación y desarrollo en
sas. A fin de que las iniciativas de gobierno sean eficaces,
nombre de las dependencias de todo el gobierno.
los líderes pueden tomar medidas para evaluar la demanLos líderes también pueden fortalecer la colaboración
da de servicios de gobierno electrónico por parte de los
entre las dependencias al:
clientes y trabajar estrechamente con la ciudadanía y las
• Facilitar la adquisición eficiente de productos y serviempresas a fin de ofrecer a los usuarios los servicios que
cios de tecnología de la información. Esto puede abarcar
les resultan de mayor utilidad.Asimismo, los líderes puelas compras electrónicas,la adquisición central obligatoria
den promover el valor de los servicios y ayudar a establede servicios y software de comunicaciones, y los procecer estrategias de migración y aceptación para los servisos de aprobación de gastos.
cios en línea.
• Actuar como mediadores en los acuerdos de operación
Corresponde a los líderes asegurar que los procesos de
conjunta y contratos entre dependencias a fin de obtener
políticas y prestación de servicios estén abiertos a las aporbeneficios de escala.
taciones de la ciudadanía y las empresas. Y lo que es más
• Asegurar la congruencia de las estrategias políticas y
importante: son responsables de asegurar que estas aportécnicas de gobierno electrónico.
taciones se consideren durante el proceso de formulación
• Apoyar la acción conjunta que se
de políticas. De igual forma, pueden
Los líderes se encuentran asegurar que el proceso de incorporanecesita para la prestación de servicios en línea perfectamente integración de la retroalimentación de los
bien ubicados para
dos y los proyectos de infraestructusea transparente y oportuno.
fomentar la coordinación usuarios
ra compartidos.
Además de su responsabilidad ante
y la colaboración, así
el gobierno, cuando se les solicite, los
¿Cómo pueden los líderes
líderes
pueden demostrar a los legiscomo para identificar
identificar y evitar los
ladores que su dinero está siendo
y resolver problemas
obstáculos externos?
bien aprovechado. Los ciudadanos
que una sola dependencia también quieren rendición de cuentas
Los líderes pueden identificar y evitar
muchos obstáculos externos para el
respecto a la prestación de servicios.
no podría solucionar
gobierno electrónico si entienden el
Los líderes de gobierno electrónico
contexto en el que éste ocurre. Están en la mejor posición
son responsables ante los ciudadanos de que, en general,
para identificar y defender las necesidades del gobierno
se alcancen los objetivos de gobierno electrónico y hagan
electrónico y para actuar colectivamente en nombre de
a las dependencias responsables de cumplir su papel en la
las dependencias. Por ejemplo, pueden asegurar que los
consecución de tales objetivos.
procesos de gobierno electrónico tengan una equivalencia
formal legal al trámite con papeles. Es necesario además,
¿Cómo pueden los líderes facilitar la cooperación
proteger la vida privada y la seguridad antes de que pueinternacional?
dan avanzar las iniciativas de gobierno electrónico.
Los líderes de gobierno electrónico nacionales desempeLos gobiernos de los países de la OCDE funcionan en
ñan una función importante en el establecimiento de norel marco de estructuras de financiamiento vertical,lo que
mas internacionales.Más importante aún:tienen un papel
va de acuerdo con el principio central de la administrafundamental en la definición de las áreas donde la coopeción pública de hacer a una dependencia responsable de
ración internacional es más necesaria y en la explicación
alcanzar sus objetivos.No obstante, tal vez en estos mardel propósito y los objetivos de las normas en el contexcos presupuestarios no se consideren las necesidades esto del gobierno en general.Asimismo, pueden ayudar a
80
edición extraordinaria
aclarar qué normas pueden funcionar y cuáles no, y de
qué manera sustentan los objetivos más amplios del gobierno electrónico.
Una vez que se identifican las áreas que se beneficiarían
con el establecimiento de normas internacionales, los líderes pueden asegurar que sus prioridades se planteen en
los foros internacionales. Después, cuando se llegue a un
acuerdo sobre estas normas, pueden facilitar su aplicación.
La cooperación internacional también puede ser de
utilidad para llegar a un acuerdo o definir buenas prácticas respecto a la protección de la información de gobierno electrónico que se intercambia a través de las
fronteras. Sin embargo, es necesario el liderazgo para
encontrar estrategias de gobernabilidad comunes que
permitan fortalecer la seguridad (por ejemplo, en los intercambios transfronterizos de información). Los líderes
pueden fomentar la transparencia y la eficacia del intercambio internacional.
¿Cuáles son los siguientes pasos para los líderes
de gobierno electrónico?
A medida que el gobierno electrónico avanza,el papel de
sus líderes cambia. Los líderes comienzan a darse cuenta
de que el gobierno electrónico tiene más que ver con la
modernización y la reforma que con la tecnología, y los
países avanzados en esta materia señalan que el siguiente
paso es “empezar a quitarle lo ‘electrónico’ al gobierno
electrónico”. En vez de centrarse en la tecnología en sí,
los líderes reconocen la importancia de usarla como herramienta estratégica para modernizar las estructuras,los
procesos y la cultura general de la administración pública.
Sin embargo, esto tiene una profunda repercusión en su
papel, pues la siguiente pregunta es en qué medida pueden volverse líderes o propiciadores de la reforma.
Un segundo reto tiene que ver con la reorientación del
gobierno para enfocarse más en el cliente. Los líderes de
gobierno electrónico están conscientes de la importancia
de reestructurar las organizaciones y los procesos para
aumentar al máximo el valor para el usuario, pero deben
vencer resistencias internas.
Hay otros retos, como ir más allá de la prestación de
servicios electrónicos para asegurar los vínculos con
otros canales de prestación de servicios, con la labor de
modernización en todo el sector público y con los marcos legislativos y normativos dentro de los que están ocurriendo cambios en el gobierno electrónico. n
Rumania se enfila hacia la sociedad de la información
He aquí un panorama de los distintos “frentes de ataque“ rumanos para acelerar la digitalización
de la sociedad.Entre ellos destaca la formación de recursos humanos y el desarrollo de la industria
de software.
Adriana Ticau,Secretaria de Estado para la
Tecnología de la Información,Rumania
L
a transición hacia una sociedad de la información es
una iniciativa estratégica del gobierno rumano. Nuestras
metas son mejorar la calidad de servicios ofrecidos a los
ciudadanos y aumentar la competitividad de la economía
del país. La estrategia también incluye alcanzar las metas
definidas por la iniciativa “eEuropa+”. En marzo de 2001,
Rumania creó una fuerza de trabajo nacional: el Grupo
para la Promoción de la Tecnología de la Información,que
es dirigido por el primer ministro, y cuenta con la participación de siete ministros más.
Marco legislativo. En 2001, el Ministerio de Comunicación y Tecnología de la Información desarrolló un paquete legislativo dirigido al establecimiento de un marco legal
para las iniciativas tecnológicas.Las leyes aprobadas incluyen la firma electrónica,el pago electrónico de impuestos
82
edición extraordinaria
locales, e-adquisiciones,comercio electrónico, ciberdelitos,
así como exenciones fiscales para empresas productoras
de hardware. Por otro lado, como parte del esfuerzo permanente de reformas, Rumania ha aprobado leyes de
transparencia para los sectores público y privado. La ley
también establece un portal gubernamental.
Impuestos y adquisiciones
El pago electrónico de impuestos está funcionando en
más de 60% de las municipalidades rumanas.Este sistema
de pagos electrónicos permite realizar transferencias de
dinero seguras y rápidas,y reduce tiempo y costos asociados con el papeleo. Después de su implantación se empezaron a desarrollar instrumentos de pago remoto. En la
actualidad existen en el mercado 29 de estos instrumentos (internet,banco móvil y en el hogar).
El sistema para las adquisiciones del sector público está disponible en www.e-licitatie.ro, y es esencial para desarrollar capacidades institucionales,así como para mejorar las relaciones entre el gobierno y la ciudadanía.El pro-
yecto ha reducido el gasto público, la corrupción y ha aumentado la transparencia. Funciona desde el 4 de marzo
de 2002. Recientemente, fue seleccionado como una de
las 65 mejores prácticas europeas.Mil autoridades públicas están usando este proyecto para comprar 80 categorías de productos. Las reducciones de costo son del orden del 22% y, para algunas categorías de productos, del
90%. El ahorro actual es de unos 65 millones de euros y
se estima que en los siguientes tres años se ahorrarán
unos 750 millones.
Una sola ventanilla...
en línea
En 2003 Rumania lanzó www.e-guvernare.ro, portal organizado como una sola ventanilla para servicios en línea
que interactúa con el sistema de eficiencia gubernamental, es amigable con el usuario, reduce costos y
aumenta la confianza ciudadana.Está disponible
las 24 horas del día y siete días a la semana.
Se trata de un portal de acceso seguro y centralizado para todos los servicios e información relacionados con el gobierno. Cuenta
con dos componentes principales:
“Una sola ventanilla” para servicios públicos
electrónicos. Le proporciona al gobierno un
hub de interoperabilidad y transacción capaz
de acelerar el desarrollo de iniciativas
de e-Gobierno a nivel nacional, regional y local.Actualmente, hay seis servicios disponibles, y serán más hacia fines de este año. Los usuarios, que se deben registrar
para obtener un código y
contraseña, tienen a su disposición: deducciones de IVA ,d eclaraciones referidas a las obligaciones del presupuesto estatal,
formas de balances anuales y trimestrales, formas para hacer declaraciones referidas a los seguros de
los empleados, pagos al seguro nacional, y un sistema electrónico para recabar datos estadísticos.
“Una sola ventanilla” para formas administrativas. Esta
es una herramienta eficaz para combatir el burocratismo,
por lo que ofrecen los formularios que utilizan las dependencias gubernamentales.Se pueden bajar 164 formas que
son requeridas por 465 instituciones públicas. Para fines
de este año habrán varios miles de formas.El portal también informa a los ciudadanos sobre le yes y regulaciones;
está disponible los 365 días del año y contribuye a abatir
la corrupción y mejorar la transparencia.
Recursos humanos
El Informe Global BrainBench TI IQ,de 2001,declara que
Rumania es el primer país en Europa, y el sexto en el
mundo, con mayor cantidad de profesionales certificados
en 30 áreas críticas de las tecnologías de información.En
julio de 2001, el gobierno rumano aprobó exenciones de
impuestos para los desarrolladores de software. En un
año se aumentó en 40% el número de personas empleadas en este sector, la fuga de cerebros disminuyó del 15%
al 2%,y se registraron casos de especialistas rumanos que
decidieron regresar al país después de haber trabajado
varios años en el extranjero. El número de estos especialistas que trabajan en el sector privado ha aumentado
82% en los últimos dos años.
Educación. En 2001, el gobierno rumano lanzó un proyecto para distribuir medio millón de computadoras con
software educativo y acceso a internet en escuelas y preparatorias del país. Se equiparon dos mil
573 escuelas con por lo menos una
computadora conectada a internet y
120 obtuvieron redes de cómputo.
Mil 200 de las mil 356 escuelas pre-
paratorias han recibido un servidor de internet, un servidor de correo electrónico y un laboratorio con por lo
menos ocho computadoras.Todas las universidades rumanas están conectadas a internet, como parte de la red
ROEDUNET (integrante de GEANT).Asimismo, se promueve una participación más activa del sector privado y
se hace cabildeo para la obtención de donativos de hardware y software para las escuelas.
Por otra parte, desde el año 2001,el Sistema de Admisión Electrónica a las Escuelas Preparatorias implementó
el primer sistema rumano para centralizar los resultados
edición extraordinaria
83
de los exámenes de admisión a las preparatorias.Además,
muchas empresas multinacionales han abierto centros de
capacitación para certificar el desarrollo profesional, y
cooperan estrechamente con las instituciones de educación superior especializadas en TI.
los últimos dos años los dominios .ro se triplicaron,para
alcanzar la cifra de casi 50 mil.
Marco regulatorio de comunicaciones
En noviembre de 2002, Rumania cerró el capítulo 19 de
las negociaciones para unirse a la Unión Europea, y conEl mercado de telecomunicaciones en Rumania
cluyó el marco regulatorio de redes y servicios de coTelefonía fija. Romtelecom es la compañía nacional de temunicaciones electrónicas. La ley incluye disposiciones
lefonía fija,que está parcialmente privatizada,proceso que
para autorizar redes y servicios electrónicos de comucontinuará el próximo año. La estrategia del gobierno runicación, y autorizó la creación de la Autoridad Regulamano es reducir su participación en este mercado. En
toria Nacional para la Tecnología de la Información y
2002,el número de abonados a la telefonía fija llegó a cuaComunicaciones (ARNTI). Las responsabilidades asignatro millones 223 mil,con una tasa de penetración residendas a esta autoridad incluyen el desarrollo y puesta en
cial de 57%.
práctica de estas regulaciones. ARNTI es independiente
Telefonía móvil. Hay dos operade los operadores y de los proRumania es el primer país
dores GSM 900 activos en el merveedores de servicio y equipo.
en Europa, y el sexto en el
cado:Mobifon y Orange.Telemobil
Además, en 2001 se autorizó
(Zapp) usa tecnología CDMA
un
sistema unificado de llamadas
mundo, con mayor cantidad
2000. En 1998, Cosmorom, subside emergencia: el “112”. Por pride profesionales certificados
diaria de Romtelecom, obtuvo la
mera vez en Rumania habrá un núen 30 áreas críticas de las
licencia DCS 1800. Todos ellos
mero para llamadas de emergencuentan con cinco millones 229
cia, un sistema unificado técnico y
tecnologías de información.
mil 675 abonados.
organizacional para recibir y redisEn octubre de 1999, Mobifon En un año, se aumentó en 40% tribuir llamadas de emergencia en
el número de personas
empezó a diversificarse creando su
caso de incendios, accidentes,
propio Proveedor de Servicio Inemergencias médicas, desastres
empleadas en este sector,
ternet: X Net. El 7 de diciembre de
naturales y otros acontecimientos
y la fuga de cerebros
2001,Telemobil lanzó una red digide este tipo.
disminuyó del 15% al 2%
tal móvil de comunicaciones en la
Por otra parte, ya entró en vibanda de 450 mhz, con base en
gor la Ley Para la Protección de
tecnología CDMA 2000, y el primer servicio móvil de coIndividuos, relacionado con el procesamiento de datos
municaciones integrado (transmisiones de voz y datos a alpersonales y la privacidad.
ta velocidad) en Europa.
En marzo de 2003 se adoptó una Orden Ministerial para la venta e importación de teléfonos móviles, que proOtros servicios
tege al comprador, ya que le garantiza información adeLa Compañía Nacional de Radiocomunicaciones (CNR),
cuada y completa sobre las características técnicas del
opera una red de radio digital de mil 600 kilómetros,y esproducto, así como el nivel de radiaciones que emite.
tá en plena expansión.Es utilizada para la transmisión de
radio y televisión, servicios de internet, transmisiones de
Ambiente de in versiones
datos,etcétera.El estado Rumano es propietario de CNR
Mejorar el ambiente de negocios en Rumania es un obje que porta los dos canales nacionales de televisión, tres
tivo importante para el gobierno. Esto incluye, entre otras
programas nacionales de radio y varios programas locales
cosas,el desarrollo y modernización de la infraestructura
en idiomas extranjeros,así como dos programas transmifísica para facilitar y alentar la inversión rumana y extrantidos para recepción internacional.Actualmente, CNR esjera en actividades productivas.Los parques de TI son un
tá diversificando sus servicios para llegar directamente a
instrumento clave para la promoción y atracción de inversus clientes, convirtiéndose de portador a proveedor de
sión. Las ventajas principales de estos parques son bajas
extremo a extremo.
rentas y servicios centralizados, como el acceso a interHay aproximadamente 40 proveedores de internet,así
net, instalaciones de multimedia, servicios de consultoría
como 362 autorizados a nivel local. Esto coloca a Ruma(recursos financieros, administrativos, humanos y de asenia a la vanguardia de la capacidad de internet en Europa
soría legal), instalaciones para conferencias y salas de exCentral y Oriental.En el año 2002,2.2 millones de ciudahibición.En la actualidad hay dos mil 499 empresas desadanos rumanos tenían acceso a internet,con una tasa de
rrolladoras de software registradas,y mil 365 activas en el
penetración de 10%. Esta tasa era del 2% en 1998 y se
sector de servicios de TI.En 2002,la exportación de proespera que aumente a 14% para fines de 2003.Además,en
ductos de software creció un promedio de 45%. n
84
edición extraordinaria
El gobierno digital de Singapur
Singapur fue y sigue siendo pionero mundial en materia de gobierno electrónico. Cuenta, por ejemplo, con
mil 600 servicios electrónicos y una banda ancha que da acceso al 99% de los ciudadanos.
Wu Choy Peng,Directora Adjunta,Info–Comm,
Singapur
S
ingapur es un país pequeño ubicado un grado al norte del Ecuador, en el sureste de Asia. Está densamente poblado con alrededor de cuatro millones de personas que
viven en aproximadamente 682 kilómetros cuadrados. En
algunos aspectos, su tamaño ha sido un factor determinante para el éxito en el aprovechamiento de la tecnología de
la información (TI). Singapur es el primer país en establecer una infraestructura de banda ancha de alcance nacional, a la que tienen acceso el 99% de los ciudadanos. Asimismo, ha impulsado la educación en tecnología de la información y comunicaciones, y ha llegado a los hogares de
bajos ingresos para dotarlos de equipo tecnológico básico.
La estructura gubernamental pequeña, de un solo nive l ,h a
facilitado la integración de servicios y la instrumentación de programas en todo el gobierno y en toda la nación.
La tecnología de la infor
mación en el gobierno
En las últimas dos décadas
se han implementado cuatro planes nacionales de
TI y ahora se prepara el
quinto. En 1981 se lanzó
el primer Plan Nacional
de Tecnología de la Información, que dio origen al Consejo Nacional
de Cómputo (antecesor
de la Dirección de Desarrollo de Información y Comunicaciones), instaurado
para fomentar el uso de la TI
en el gobierno (Programa de Automatización del Servicio Civil). Desde entonces, los sucesivos planes de tecnología de la información se han vuelto cada
vez más ambiciosos, a fin de posicionar al país como un núcleo (Hub) de TI global.
Gracias a estos planes hemos sido los primeros en
muchas áreas. Por ejemplo, en abril de 2002, Singapur se
convirtió en el primer país del mundo en usar la identificación por radiofrecuencia (IDRF) en sus 21 bibliotecas
86
edición extraordinaria
públicas. El sistema de IDRF de la Biblioteca Nacional usa
etiquetas de IDRF que permiten rastrear el movimiento
del material bibliográfico en ambientes de alto volumen,
y reducir el tiempo que tarda la gente en registrar la entrada y salida de ese material. En 2000, la Biblioteca Nacional y su socio tecnológico recibieron una patente por
esta aplicación.
En el vertiginoso mundo de los servicios portuarios,el
operador portuario de Singapur utiliza una sola instalación integrada denominada PortNet,para el manejo de las
cuatro terminales de contenedores del país que cuenta
con 37 atracaderos.Fue instituido en 1984,y es la primera red totalmente electrónica que funciona las 24 horas
del día y que además de enlazar las operaciones del puerto de Singapur está conectada a las empresas de transporte marítimo local. Todos los días nuestras terminales
administran alrededor de 40 mil contenedores y se registran alrededor de 60 portacontenedores. Los
camiones que cargan contenedores no
demoran más de 25 segundos en
cruzar las puertas de la terminal;
es el tiempo más rápido de
despacho en todo el mundo.
Cada año los siete mil
usuarios de PortNet llevan a cabo 69 millones
de operaciones negocio
a negocio.
En materia educativa,
el primer Plan Maestro
para Tecnología de la Información en Educación
(1997-2002) permitió
ofrecer un ambiente rico
en TI a todos los estudiantes. Por ejemplo, se conectaron en red 360 escuelas,se capacitó al personal docente constituido por 25 mil elementos, y se
incorporó la TI en por lo menos 30% del
tiempo de los planes de estudio. Hemos usado la TI como un habilitador fundamental para dotar a
nuestros estudiantes de aprendizaje esencial, pensamiento creativo y habilidades de colaboración. Estas habilidades han quedado demostradas por la participación en
competencias locales e internacionales y en proyectos de
colaboración con estudiantes extranjeros.
Ningún panorama acerca del uso de la TI en Singapur
Electrónico aporta fondos para que las dependencias exestaría completo si no se menciona eCitizen (eCiudadaperimenten con nuevas tecnologías. Las que funcionan son
no). Se trata de un nombre familiar tanto para los habitanaplicadas en todos los servicios, y se informa a otras detes de Singapur como en el ámbito internacional, pues ha
pendencias sobre experimentos fallidos, para que a todo el
ganado muchos reconocimientos y premios. El portal eCiservicio público se beneficie de las lecciones aprendidas.
tizen (www.ecitizen.gov.sg) es la única vía de entrada en
Singapur a los servicios e información del gobierno. Fue
Segundo plan de acción de gobierno electrónico
inaugurado en 1997 como un proyecto piloto, y es el preAún queda mucho por hacer. Tenemos un conocimiento
cursor del concepto “centrado en el ciudadano” gracias a
muy superficial de las ventajas que representa la tecnología
la integración de servicios e información según categorías
de la información y las comunicaciones para el gobierno, la
intuitivas como “educación”,“vivienda”,etcétera. El portal
gobernabilidad y la ciudadanía. El Plan de Acción II de Gotiene un promedio de nueve millones de consultas por
bierno Electrónico (2003-2006) tiene por objeto estructumes y los cinco servicios electrónicos más solicitados rerar un gobierno cada vez más interconectado a fin de ofregistraron alrededor de 3.2 millones de operaciones para el
cer servicios más integrados y de mejor calidad. Mediante
trimestre de abril a junio de 2003.
el gobierno electrónico se exploEl portal eCitizen, cuenta con
El premio más reciente que recibió
rarán nuevas formas de participaeCitizen es el Reto de Estocolmo un promedio de nueve millones ción para los ciudadanos y los dife( w w w. c h a l l e n g e. s t o c k h o l m . s e ) ,
rentes actores en la formulación
de consultas por mes, y los
otorgado en octubre de 2002.
de políticas. El gobierno se asociacinco servicios electrónicos
rá con los sectores privado y social
Plan de acción para
para crear nuevas alianzas y promás solicitados registraron
el gobierno electrónico
ductos que ofrezcan a los clientes
alrededor de 3.2 millones de
Han pasado tres años desde que
servicios con valor agregado.
operaciones para el trimestre
se lanzó el primer Plan de Acción
Algunas de estas alianzas ya
de Gobierno Electrónico para
han
dado frutos. La propiedad inde abril a junio de 2003
orientar las inversiones en TI y las
telectual de la Infraestructura de
actividades del servicio público. Se asignaron mil 500 miServicio Público ha sido comercializada y adoptada por
llones de dólares de Singapur para este propósito cuyo
varias organizaciones, como el Banco Mundial, para un
principal objetivo fue brindar los principales servicios púproyecto destinado a brindar ayuda a pequeñas y mediablicos de manera electrónica, y preparar los sistemas y
nas empresas en el México rural. En el área de servicios
procesos internos del gobierno para la era digital.
por internet, Singapur es el primer laboratorio digital en
En la actualidad,los habitantes de Singapur tienen accevivo para los servicios XML en internet, por medio del
so a más de mil 600 servicios; son los más importantes
proyecto .NET MySingapore, cuyo propósito es crear
que se pueden ofrecer por la vía electrónica. Con eCitiservicios comunitarios XML por internet para los habizen sólo tienen que visitar un sitio para acceder a estos
tantes con objeto de facilitar el acceso y el uso de serviservicios. Su marco de autentificación requiere un solo
cios comunitarios.
nombre de usuario y una sola contraseña para todos los
Para aquellos que no tienen acceso a la red se han esservicios.Estos servicios se prestan a través de la Infraestablecido Centros de Ayuda eCitizen con el apoyo de ortructura de Servicio Público, que agiliza el desarrollo y
ganizaciones privadas y sociales a fin de ofrecer a la ciuprestación de servicios electrónicos.
dadanía servicio de internet y la asistencia necesaria.
Los funcionarios públicos son capacitados en informaOtras estrategias ayudan a dotar a hogares de bajos ingreción y comunicaciones, para garantizar que puedan exsos de equipo de información y comunicaciones nuevo o
plotar la tecnología en beneficio del servicio público. Los
reparado, a darles educación básica en esta materia, y a
cursos se adaptan a las diferentes funciones y empleos
despertar la conciencia de la población sobre la importandentro del sector público. Hay cursos básicos y otros que
cia de mantenerse actualizados digitalmente.
son opcionales para satisfacer diversas necesidades. Como un ejemplo de estos cursos básicos tenemos: PlaneaLo mejor está por venir
ción Estratégica en Tecnología de la Información y ComuEs necesario reconocer que no se tienen todas las resnicaciones, y Administración de Proyectos de Tecnología
puestas.Hace falta consultar a los diversos actores sobre
de la Información y Comunicaciones. Los cursos sobre
el futuro tecnológico que les gustaría para el país.También
Tecnologías Inalámbricas y Administración del Conocise toman en cuenta las mejores prácticas de otros gobiermiento son opcionales.
nos con quienes se establecen intercambios.Nadie puede
Debido a que la naturaleza de las TI ofrece oportunisaber qué forma tendrá la próxima revolución de la TI,pedades para el gobierno, el Plan de Acción de Gobierno
ro en Singapur pensamos que lo mejor está por venir. n
edición extraordinaria
87
V
Gobierno con mejora regulatoria
México: Garantizar que la ciudadanía y los servidores
públicos efectúen trámites con facilidad,
seguridad
y rapidez
Carlos Valdovinos Chávez
Director General de Simplificación Regulatoria
Secretaría de la Función Pública
E
n la actualidad se realizan importantes esfuerzos dentro de las instituciones de la administración pública federal para responder con mejores resultados y mayor productividad a las necesidades de la ciudadanía y las empresas.Al mismo tiempo, se busca promover la movilidad y
flexibilidad en la toma de decisiones de los servidores públicos, quienes por muchos años experimentaron una
arraigada cultura de centralización en la toma de decisiones,bajo un esquema sobrerregulado y fuertemente coercitivo que propició la aversión a decidir por el temor a ser
sancionados.
Como consecuencia de las observaciones realizadas
por las auditorías, los servidores públicos reaccionaban
con la generación y emisión de nuevas normas y disposiciones para evitar incurrir nuevamente en el mismo
error, dejando a un lado la necesidad de simplificar los
procesos internos.
Como respuesta a este creciente problema, el actual
gobierno ha planteado en diversos acuerdos y programas
el compromiso para promover la mejora regulatoria como una necesidad impostergable para abatir los índices
de corrupción, incentivar la transparencia de la gestión
pública gubernamental,generar una disciplina de buen gobierno comprometida con la sociedad,mejorar la productividad de todas las instituciones del gobierno federal, y
servir mejor a la sociedad y sus empresas.
Como complemento a las iniciativas presidenciales, la
estrategia seguida en la Agenda Presidencial de Buen Gobierno, en su línea Gobierno con Mejora Regulatoria, incorpora el compromiso uniforme de todas las dependencias
del gobierno federal, así como de las empresas y entidades paraestatales,para la implantación de un programa de
mejora regulatoria orientado a simplificar y modernizar
sus procesos internos,con el objeto de que los trámites
y servicios que se prestan en todas las ventanillas y puntos de atención a la ciudadanía y sus empresas sean más
eficientes y oportunos.
Los esfuerzos pasados por mejorar la regulación de la
88
edición extraordinaria
administración pública fueron
aislados, tuvieron buenos resultados, pero resultaron insuficientes.No
se tienen antecedentes en México de una
estrategia generalizada y uniforme de mejora regulatoria como la que se está implementando en la actualidad, y que reporta muy buenos
resultados a unos cuantos meses de su implantación.
Las Normatecas
Las secretarías de la Función Pública y de Hacienda y Crédito Público, también denominadas Dependencias Globalizadoras,emiten el 80% de la normatividad que regula la
operación y funcionamiento de la administración pública
federal. El resto de la normatividad es emitida por cada
sector; la emitida por el legislativo regula, de manera suprema,la operación y funcionamiento de todas las instituciones de las dependencias federales.
El punto de partida para la mejora
regulatoria del gobierno federal ha sido
la implantación de un sistema que
difunda toda la normatividad que
emiten dependencias y entidades,
particularmente las secretarías
de la Función Pública y de Hacienda
y Crédito Público
El punto de partida para la mejora regulatoria del gobierno federal fue implantar un sistema que difunda toda
la normatividad que emiten sus dependencias y entidades. Este sistema, denominado Normateca Federal, consiste en una página web con un poderoso motor de búsqueda que contiene la totalidad de disposiciones normativas federales de observancia obligatoria para la operación y funcionamiento de las instituciones clasificadas
por tema y jerarquía de ley. Al mismo tiempo se le garantiza a los servidores públicos usuarios de la Normateca la publicación de la normatividad que proviene directamente de sus emisores.
Con el objeto de fortalecer el funcionamiento de la
Normateca se emitió un “Acuerdo de difusión y transpa rencia del marco normativo para la administración pública federal”, que compromete a todas las dependencias y
entidades involucradas a mantener vigente y actualizado
el contenido. Sin duda, estos avances, que otorgan certeza jurídica a los servidores públicos e incrementan la productividad de las instituciones,se reflejan en beneficios
para la sociedad.
Pero la difusión de la normatividad federal es
insuficiente para garantizar una operación correcta,porque el servidor público no puede contar con el mismo acceso y conocimiento de la normatividad que se emite dentro de las instituciones. Es
por ello que la estrategia seguida por este gobierno ha
sido promover la implantación de Normatecas Internas
en cada institución, con una funcionalidad similar a la federal,pero con la normatividad aplicable al interior de cada una.
Comités de Mejora Regulatoria
Interna
Para lograr un marco regulatorio adecuado a las
necesidades de los emisores y usuarios, y para evitar
el crecimiento desmedido de nuevas regulaciones, se
crearon los Comités de Mejora Regulatoria Interna (Comeri), que promueven un esquema que busca una regulación
inteligente que evite la sobrecarga de requisitos dentro de
las instituciones, que sea ágil y sencilla en su interpretación
y observación por parte de los usuarios.
Estos Comités de alto nivel son promovidos por los secretarios de Estado, quienes integran a su personal
con la máxima autoridad administrativa para que a su vez convoquen a los emisores y usuarios internos que, apoyados por las áreas jurídicas y de
contraloría, evalúen y dictaminen todas las disposiciones
que se pretendan emitir. Estas disposiciones deben asegurar la promoción de mejoras regulatorias internas que fomenten la dinámica y la flexibilidad en la toma de decisiones,y que se orienten hacia tareas sustantivas bajo la óptica de servicio,eficiencia y control.
edición extraordinaria
89
Los Consejos y las Mesas
observancia de todas las instituciones de la administración
Además, se han generado otras herramientas encaminadas
pública federal. Esto se debe, en gran medida, a la creación
a mejorar la regulación federal a través de Consejos de
de la Normateca Federal y a las Mesas de Simplificación
Oficiales Mayores y Subsecretarios, y las Mesas de SimplifiRegulatoria. Las disposiciones internas de las instituciones
cación Regulatoria. Estas se intese redujeron en alrededor del
Para lograr un marco regulatorio 65%. Esto se debe a que durante
gran por representantes de alto
nivel en la toma de decisiones de
años nunca nadie se preocupó
adecuado a las necesidades
las instituciones, y adoptan una
por depurar el marco normativo.
de los emisores y usuarios, al
metodología usuario-emisor orienEn la actualidad, todas las depentiempo de evitar el crecimiento
tada a identificar aspectos en las
dencias del gobierno federal han
disposiciones de orden federal y
desmedido de nueva regulación, implantado sus Herramientas de
legislativo que entorpecen la proSimplificación Regulatoria, esto
se han creado los Comités
ductividad de las instituciones. Su
es, sus Normatecas Internas, sus
de Mejora Regulatoria Interna
objetivo es proponer a los emisoComeri y sus Mejores Prácticas.
res las adecuaciones que den maUn número similar de entidades
(Comeri), para promover
yor flexibilidad a las operaciones
han seguido esta estrategia con
un esquema que busca una
pero, desde luego, sin perder el
los mismos buenos resultados.
regulación inteligente que evite
control, que también es un requeA corto y mediano plazos, se
rimiento de la sociedad.
vislumbran
interesantes retos enla sobrecarga de requisitos
De manera complementaria
caminados seguir simplificando la
dentro de las instituciones
se ha impulsado el uso de otras
normatividad, estandarizar criteherramientas en apoyo al increrios, homologar formatos y remento de la productividad, con la incorporación de moportes, mejorar los procesos para la atención de las necedelos de Mejores Prácticas para lograr efectos inmediatos
sidades sustantivas de las instituciones y, con todo ello, enen la mejora regulatoria de las instituciones, todas ellas
caminarse hacia una normatividad justa y adecuada a las
encaminadas a fortalecer la capacidad de gestión de los
necesidades de orden y control.
servidores públicos del gobierno federal.
Estos esfuerzos convergerán en todas y cada una de las
seis líneas de la Agenda Presidencial de Buen Gobierno que,
Resultados
en suma, se encaminan a mejorar los servicios a la ciudadaLos resultados obtenidos hasta ahora arrojan un 23% de
nía y sus empresas y, en este sentido,a generar empleos que
reducción en las disposiciones federales emitidas para la
promuevan el desarrollo social y económico de México. n
La transformación del Servicio de Recaudación
Fiscal de Sudáfrica
Esta es la historia de por qué se tuvo que construir el Servicio Sudafricano de Recaudación Fiscal;
de cómo lo hicieron y de cuáles fueron sus resultados.
Pravin Gordhan,Comisionado del Servicio
de Recaudación Fiscal,Sudáfrica
E
l Servicio de Recaudación Fiscal de Sudáfrica (o
SARS, por sus siglas en inglés) es una organización relativamente joven que ha tenido un impacto notable en el gobierno de Sudáfrica.En este texto analizaré cómo el SARS
llegó a su estado actual.
90
edición extraordinaria
Cavando el ho yo
La negligencia de las administraciones de Aduanas y Recaudación Fiscal causaron grandes dificultades para la
economía sudafricana. En 1986, la Comisión Margo señaló en su Informe sobre Administración Interna que:
“Los principales hallazgos de la Comisión son que la
Oficina de Recaudación Fiscal está trabajando bajo severos problemas y obstáculos.El cobro de la Oficina de Recaudación Fiscal es aproximadamente una tercera parte
de lo que debería ser. Hay una seria escasez de personal
calificado y con experiencia.Además,gran parte del ingreso se pierde por la evasión fiscal”.1
En 1994 este tema fue retomado en el Primer Informe
Interino de la Comisión Katz:
“El comisionado y su personal trabajan bajo restricciones que frustran su iniciativa y, a la larga,amenazan los recursos fiscales de la nación”.2
Entre otras reformas, la Comisión recomendó unificar
la Oficina de Recaudación Fiscal con la de Aduanas y la de
Impuesto al Consumo con control propio sobre sus recursos.La Comisión consideró que “el cobro adicional de
por lo menos cinco mil millones de rands provendría de
reformas administrativas que cuestan quizá una quinta
parte de este monto.3
La necesidad de ingreso adicional se debió a que en
1994, el gobierno heredó un déficit presupuestario de
7.4% del PIB del año anterior. Asimismo, existía una inmensa deuda generada por préstamos hechos por el gobierno sin justificación suficiente. La disciplina fiscal en el
gasto habría de ser una de las respuestas, pero rescatar
los brazos recaudadores del gobierno era indispensable
para sacarlo del hoyo en el que se encontraba.
Poner los cimientos
Las recomendaciones de la Comisión Katz actuaron como detonador para una serie de acontecimientos. En
1995 el Gabinete aprobó la unificación de las direcciones
de Recaudación Fiscal,Aduanas e Impuesto al Consumo
en el Departamento de Finanzas (ahora el Tesoro Nacional), para convertirlas en el Servicio Sudafricano de Recaudación Fiscal.
En 1996,el ex director ejecutivo de uno de los bancos
más grandes del país fue nombrado director ejecutivo del
SARS, como un experimento para introducir ideas empresariales en la organización.En 1997,el SARS obtuvo su
autonomía con la promulgación de la Ley del Servicio Sudafricano de Recaudación Fiscal. Esta legislación estableció al SARS como “un órgano de Estado dentro de la administración pública,como una institución fuera del servicio público”. 4 En otras palabras, reportaba al ministro de
Finanzas,pero se le liberó de restricciones referidas a recursos del servicio civil. Así, por ejemplo, al SARS se le
otorgó el poder de:
• Determinar tipo y cantidad de funcionarios,negociar
con ellos sus condiciones laborales,y fijar sus salarios.
• Adquirir o disponer de propiedad.
• Celebrar acuerdos para obtener servicios.
1
Informe de la Comisión Investigadora de la Estructura Fiscal en
Sudáfrica,1986,Pretoria,Impresora del Gobierno, página 444.
2
Ibid. página 27.
3
Ibid. página 53.
4
Ley Sudafricana del Servicio de Recaudación Fiscal (Ley No.34 de
1997), http://www.sars.gov.za/legislation/acts/1997/sars_act.pdf,
section 2.
92
edición extraordinaria
Cambio de mentalidad ...y de lugar
La autonomía administrativa otorgada al SARS fue bien
recibida por la sociedad, y resultó ser la culminación de
muchos años de arduo trabajo. Pero desde el inicio quedó claro que habrían de pasar años para que pudiera
aprovechar sus nuevas facultades.Como el país no estaba
para tales lujos,se tomaron medidas para iniciar un rápido proceso de transformación.
Una de estas medidas fue introducir un sistema de desempeño que otorgaba un bono de hasta 50% de los salarios del servicio civil de carrera. El bono se basó en el
desempeño de la organización según la recaudación fiscal
y las mejoras administrativas.La estructura salarial resultante fue mucho más pareja que la del servicio civil de carrera y se referenció con la del sector privado.
El SARS también creó oficinas regionales para coordinar las operaciones y promovió una cultura de innovación
e intercambio de experiencias. Personalmente, empecé a
trabajar en el SARS en 1998, como subcomisionado, con la
responsabilidad específica de transformar la organización.
Siyakha: Estamos construyendo
La siguiente etapa del proceso de transformación del
SARS inició en el año 2000, cuando terminamos las etapas de diagnóstico y planeación de lo que se conocería
más tarde como el proyecto Siyakha o “Estamos construyendo”.Este proyecto contempla la transformación total
del funcionamiento del SARS en los siguientes aspectos:
• Centros de Procesamiento de formularios para aprovechar la economía de escala.
• Centros de Cumplimiento, que permiten concentrar
el conocimiento y la rápida diseminación del aprendizaje.
• Centros Satelitales de Cumplimiento, para asegurar
la cobertura diaria.
• Un mayor número de Centros de Servicio, para que
el SARS se acerque aún más a los contribuyentes.
ver problemas administrativos que no pudieron resolver
en las sucursales. Los procesos para resolver controversias de deuda fiscal también han mejorado. Asimismo, se
introdujo un proceso específico con tiempos de respuesta requeridos tanto por los contribuyentes como
por parte del SARS.Y se crearon nuevas oportunidades
para resolver las controversias de modo alternativo a
los tribunales.
Este aspecto de Siyakha se despliega en la actualidad en
todas las regiones.La región de KwaZulu-Natal fue la primera en instalar este sistema, y lo hizo voluntariamente
en el año 2001.El cambio de la estructura y el contenido
del trabajo individual ofreció una oportunidad para la instrumentación de actividades positivas, tales como asegurar que las plazas administrativas se otorgaran a quienes
Los resultados
las habían manejado. Los especialistas del tema,que habían
Los resultados financieros de estos cambios han sido grasido ascendidos a puestos gerenciales en el pasado como
tificantes. La transformación ha tenido impacto no sólo en
la única manera de lograr salarios competitivos, fueron
el área de recaudación de impuestos, sino en las reformas
conservados como especialistas titulares.De hecho, toda
fiscales que parecían inimaginables. Como lo señalara el
la reestructuración de procesos y organización se logró
ministro de Finanzas ante la Conferencia Técnica Anual de
dentro de una política de “no
la Asociación de Administradores
La autonomía administrativa
atrincheramiento”. Luego, en el
Fiscales de la Commonwealth, el 2
año 2002,las lecciones aprendidas
de
diciembre de 2002:
otorgada al SARS fue un
en KwaZulu-Natal se aplicaron en
“El presupuesto de 2000
acontecimiento aplaudido y la anunció la introducción de una
Cabo Occidental.
culminación de muchos años
Otro aspecto de Siyakha es
base de tributación doméstica,
reconocer de manera explícita
así
como de utilidades sobre el
de arduo trabajo. Sin embargo,
dos componentes esenciales para
capital para 2001. Estas reformas
una administración fiscal y adua- desde el inicio quedó claro que no hubieran sido posibles sin una
tomaría años aprovechar los
nal: servicio y fiscalización. Es el
administración fiscal fortalecida,
comportamiento de los contriplenamente integrada en su disepoderes que se le otorgaron,
buyentes el que determinará la
ño y en su trabajo”.
lo que provocaría un retraso
relación que establecen con el
La actitud de los contribuyenque el país no podía darse
SARS. Los que cumplen o recotes ha empezado a cambiar. Hay
nocen no haber cumplido pueden
un nuevo sentido de respeto hacia
el lujo de tolerar
esperar un tratamiento bastante
el SARS. Las industrias han demosdiferente al de aquellos a quienes el SARS ha tenido que
trado que están dispuestas a cooperar con nosotros para
perseguir. Por ejemplo, en el ambiente de Aduanas se ha
poner en orden sus asuntos y ofrecer información a fin de
lanzado un sistema de “clientes acreditados” que recique el SARS pueda identificar a evasores y morosos.
ben un servicio ágil, siempre y cuando cumplan con ciertas condiciones.
Siyakha II
El poder y la capacidad para auditar del SARS se
La primera fase del proyecto Siyakha se concentró en el
vieron obligados a aumentar, poniendo énfasis en la elabuen funcionamiento de los procesos y la organización.
boración de un perfil de riesgo para identificar a contriDurante la siguiente fase se llevaron a cabo importantes
buyentes potencialmente evasores.Asimismo, se han ininnovaciones tecnológicas.Ahora el reto es combinar la
troducido auditorias integrales que cubren múltiples tiprimera y segunda fases para las regiones que faltan, así
pos de impuestos, con el fin de revisar globalmente el
como ajustar la segunda etapa y aprovechar las lecciones
cumplimiento de la ley. También se crearon equipos de
aprendidas.Todo esto se debe hacer en un ambiente ecoespecialistas que atienden a contribuyentes especiales.
nómico difícil,en el que ya se cosechó una buena proporTal es el caso, por ejemplo, del Centro de Impuestos
ción de la “fruta madura” en forma de oportunidades obCorporativos, que trata sólo con impuesto sobre la renvias de recaudación de ingreso adicional.
ta de corporaciones, y que pronto se transformará en
La autonomía administrativa otorgada al SARS fue bien
una Oficina de Grandes Negocios.
recibida por la sociedad. Pero desde el inicio quedó claro
En lo que concierne al servicio, el SARS ha lanzado
que habrían de pasar años para que pudiera aprovechar
una amplia variedad de iniciativas para mejorarlo. En tosus nuevas facultades,y el país no estaba para tales lujos.
das sus sucursales se abrieron ventanillas para atender a
En 1996,el ex director ejecutivo de uno de los bancos
los contribuyentes; creamos la Oficina de Monitoreo de
más grandes del país fue nombrado director ejecutivo del
Servicio SARS, dirigida por un respetado académico que
SARS, como un experimento para introducir ideas emme reporta, y que le ayuda a los contribuyentes a resolpresariales en la organización. n
94
edición extraordinaria
Hacia la construcción de un gobierno
transparente y eficaz
La República Popular China cuenta con un plan de 20 años que se propone perfeccionar
el socialismo regido por la economía de mercado. La adecuación va desde su régimen político
hasta un sinnúmero de reformas regulatorias.
Li Zhilun,Ministro de Supervisión,
República Popular China
D
mejorar la supervisión y el control del mercado, de la administración de la sociedad y los servicios públicos,y reglamentar cuáles son los campos de injerencia del gobierno y cuáles no.
esde finales de la década de los ochenta,el gobierno chino, al amparo de la política de reforma económica
Ley y transparencia
y apertura hacia el exterior, logró promover el desarrollo
La estrategia principal de China es gobernar según la ley.
económico y el progreso social, cuyo resultado principal
En el proceso administrativo, el gobierno no sólo debe reha sido elevar el nivel de vida de la población para alcanformar y renovar el modelo actual sino constituir un siszar el rango de la familia modestamente acomodada.
tema de leyes y reglamentos adecuados para lograr la meEl gobierno chino se ha propuesto, en un periodo de 20
ta de que “existan leyes que se pueden consultar”, y la
años, consolidar el nivel de la familia modestamente acometa de “existen leyes que se deben acatar”.
modada entre su población de más de mil millones de haLas reformas son el camino esencial para lograr la
bitantes;promover aún más el desarrollo económico, pertransparencia y elevar la eficacia del gobierno en la lucha
feccionar la democracia, elevar la calidad educativa y teccontra la corrupción. Debemos reformar y perfeccionar
nocientífica, e impulsar la cultura y la armonía social.Es por
los mecanismos y las instituciones del sistema de sancioesto que se ajustan constantemente las prioridades y los
nes e instrumentar procedimientos encaminados a la premétodos de la administración.
vención del delito, basándonos en
Las reformas del sistema
En su lucha por el desarrollo,
la educación,la ley y la vigilancia.
nuestro gobierno ha expresado
El gobierno chino aborda la neexigen reorientar las funciones
que combatirá con rigor todas las
cesidad de reforma y renovación
del Estado hacia el
ideas y acciones que se le oponen,
de las instituciones sobre todo en
perfeccionamiento del
transformará a fondo los procedidos frentes;por un lado, las reformientos que lo frenan y eliminará
mas necesarias para el desarrollo
socialismo regido por la
de raíz todas las deficiencias que
y la estabilidad, cuidando la transtraban al sistema. La reforma im- economía de mercado. Hay que
parencia y la eficacia de todos los
reglamentar, sistemáticamente, procesos. El propósito es conspulsada por el gobierno es integradora, pues abarca todos los niveles
truir un gobierno limpio, transpacuáles son los campos
y estructuras del gobierno que forrente, altamente eficaz y justo en
de injerencia del gobierno
man parte de cada uno de los asel que todos los procedimientos y
y cuáles no
pectos de la vida política de China.
acciones estén claramente reglaDesde la perspectiva de cómo
mentados. Las instituciones del
construir un gobierno transparente y altamente eficaz,
gobierno y los servidores públicos deben apegarse a mepresentaré los procedimientos y métodos empleados pacanismos científicos y democráticos para la toma de dera consolidar las reformas y la renovación del Estado.
cisiones y para la instrumentación de políticas, y deben
Para que el gobierno cumpla cabalmente con la tarea
administrarlas apegados a la ley y con base en la democrade desarrollar la economía y administrar la sociedad, es
cia.El segundo frente obedece a las exigencias de la socienecesario reformar constantemente las ideas, procedidad medianamente acomodada y a los reglamentos de la
mientos y sistemas inadecuados, como las leyes y reglaOMC, por lo que estamos decididos a promover la consmentos para que atiendan oportunamente los vertiginotrucción económica,política y cultural, así como la reforsos cambios del mundo actual. Las reformas del sistema
ma de las instituciones.
exigen reorientar las funciones del Estado para perfeccionar el socialismo regido por la economía de mercado. EsLas reformas institucionales
to significa reorientar el trabajo del gobierno, fortalecer y
Promover la ratificación administrativa. El Consejo del
perfeccionar la capacidad reguladora sobre la economía,
Estado se instauró en todo el país en 1998. En septiemedición extraordinaria
95
bre de 2001 amplió su marco y ha dado importantes frutos parciales.
Los cuatro mil 147 proyectos de ratificación administrativa, en manos de 65 organismos, fueron sometidos a
rigurosa revisión, reglamentación y verificación.El Consejo del Estado ha eliminado y ajustado mil 300 proyectos
en total.Cada provincia, región autónoma o ciudad subordinada al gobierno central lleva a cabo las reformas de la
ratificación administrativa.
Promoción de la reforma institucional en la administración
fiscal. Las instituciones distritales y la mayoría de las aldeas
y pueblos con capacidad de recaudar por concepto de derechos administrativos y diversas penalizaciones han instrumentado el mecanismo de “dos vías de ingreso y egreso”.Se eliminó un enorme número de cobros irregulares
por diversos conceptos de derechos y penalizaciones.Los
ingresos provenientes de las penalizaciones y gran parte
de los ingresos recaudados por diversos derechos administrativos han pasado a formar parte del presupuesto;
asimismo, se han establecido mecanismos administrativos
para los fondos fuera del presupuesto.
El gobierno central instaló un sistema integral de administración presupuestal y elaboró presupuestos departamentales. Cada lugar ha instalado unidades experimentales para la reforma de la administración presupuestal.Cada región,así como todos los órganos del Consejo del Estado, revisaron y ordenaron las más de un millón 160 mil
cuentas bancarias pertenecientes a organismos y sectores
públicos. En ese proceso desaparecieron o fueron fusionadas más de 260 mil.
Promoción de la reforma en el sistema de manejo de cua dros públicos y personal. El gobierno promulgó documentos como el “Reglamento general para elegir y designar
cuadros dirigentes” y “Lineamientos para profundizar la
reforma de cuadros y personal”,con el objeto de promover la selección abierta, la competencia reglamentada, la
designación abierta y otros procedimientos para reformar el sistema de selección y designación de cuadros y
personal directivo. Asimismo, reglamentó el sistema de
circulación, permanencia y alternancia de los cargos importantes, entre otros.Hemos elevado el nivel de democratización, apertura y competencia en los procesos de
selección y designación de personal directivo.
Promoción de la reforma en el sistema democrático socia lista. En el ámbito rural hemos instrumentado a gran escala el autogobierno de los campesinos.Mientras perfeccionamos la transparencia y la apertura entre los pueblos,aldeas y cantones,promovemos activamente la apertura de
los órganos de gobierno superiores al nivel de distrito. En
la actualidad, estas medidas se han implementado en más
de la mitad de las instituciones de 26 provincias. En algunas regiones se han abierto procesos de consulta e información en cuestiones que conciernen al interés del pueblo, elevando con ello el nivel de información, participa96
edición extraordinaria
Las reformas son el camino esencial
para lograr la transparencia y elevar
la eficacia del gobierno en la lucha
contra la corrupción. Debemos reformar
y perfeccionar los mecanismos
y las instituciones del sistema,
construir paulatinamente un sistema
de sanciones e instrumentar
procedimientos encaminados a la
prevención del delito, basándonos
en la educación, la ley y la vigilancia
ción y vigilancia por parte de la ciudadanía. En
las empresas estatales hemos generalizado el sistema de reportes constantes sobre la transparencia y manejo administrativo por parte del cuerpo directivo hacia la asamblea de empleados,
que ejerce el derecho a crítica y supervisión
sobre la empresa en cuestión.Algunos gobiernos locales, aprovechando los beneficios que
ofrece la tecnología de información,han promovido
programas de administración electrónica,elevando así el
nivel de transparencia y proporcionando canales de vigilancia y control.
Reforma fiscal. En algunas áreas rurales se han instalado
centros experimentales para la reforma fiscal. La intención es reglamentar los cobros y disminuir la carga fiscal.
La mayoría de las instituciones de los distritos y ciudades,
a la hora de establecer centros médicos no lucrativos,instrumentan el sistema de compras a gran escala mediante
concursos abiertos, con lo que disminuyen el precio de
menudeo de medicamentos e insumos farmacéuticos.
Concursos abiertos. Para prevenir los frecuentes fenómenos de corrupción del sector de la construcción hemos
aplicado a gran escala los concursos abiertos para cada
obra pública. Los órganos de gobierno, las empresas e instituciones instrumentan el sistema de asignación de auditores, además de estructurar y perfeccionar el sistema de
compras del sector público.Algunos sistemas en el proceso de reformas poco a poco se convierten en leyes estatales y pasan a formar parte del sistema legal de China.
Transparencia
e innovación
En el proceso de reformar y renovar las
instituciones y construir un gobierno
transparente y eficaz, el gobierno pone
atención en muchos aspectos importantes.Hay que realizar el trabajo, pero
al mismo tiempo hay que prevenir y
desterrar la corrupción. A la hora de
promover las reformas políticas, económicas y culturales, debemos analizar con todo rigor cada proyecto importante para descubrir y prevenir
los riesgos y las nuevas formas de corrupción que puedan aparecer en el camino. La transparencia y la lucha contra la corrupción deben ser los criterios básicos en cualquier procedimiento y operación, ya que el propósito de nuestro gobierno
es ser altamente eficaz y, a su vez, altamente transparente.
Debemos también dar importancia a un trabajo sistemático e innovador con espíritu flexible en el camino de la autoperfección.Basándonos en parámetros de factibilidad y eficacia, debemos considerar las realidades económicas y sociales
de las distintas regiones para fijar metas, tareas y procedimientos factibles,y a través de planes y pasos determinados
lograr que la construcción y la reforma de las instituciones
sean tanto factibles como eficaces.
Un gobierno transparente y eficaz es la riqueza de cada
país y de su pueblo.Trabajemos juntos para construir una era
de transparencia política. n
edición extraordinaria
97
Avatares de la reforma regulatoria en la Unión Europea
La experiencia reciente de la Unión Europea es un buen ejemplo de cómo la mejora regulatoria
contribuye a fortalecer zonas de libre comercio que no están exentas de dificultades.
Giandomenico Majone ,
Prof esor emérito Instituto Universitario Eur
opeo , Italia
L
os Estados miembro de la Unión Europea (UE) son muy interdependientes.Resulta difícil hablar de políticas e instituciones
de un país en particular, sin hablar de lo
que está ocurriendo en el marco supranacional. Esa es una de las razones por las
que en este escrito he elegido hablar del
tema de la desregulación y la reforma regulatoria en el ámbito europeo, y no en un plano nacional.Una razón de mayor peso para esta
decisión es que la experiencia en la UE demuestra,
con mucha claridad,que el éxito de las reformas
internas depende, con frecuencia, de factores
externos al sistema nacional.
La dimensión internacional
de las reformas nacionales
En un mundo en integración,los gobiernos están
inmersos en una densa red de acuerdos multilaterales, áreas de libre comercio, uniones
aduaneras y mercados comunes. Los acuerdos
internacionales limitan las facultades discrecionales de los gobiernos nacionales. Los críticos
de la globalización rechazan la integración económica aseverando que debilita a las instituciones
políticas. Sin embargo, la historia de la democracia
institucional demuestra que poner límites a la discrecionalidad de los gobiernos y a las mayorías de mocráticas no socava las instituciones. Por el contrario, estos límites aumentan la legitimidad y la estabilidad de los gobiernos. Además, muchas veces las
coaliciones de intereses especiales son
tan poderosas en el ámbito nacional, que
las reformas institucionales necesarias no
pueden tener éxito sin una firme guía desde el ámbito supranacional. La UE ha dado a sus miembros los incentivos y recursos legales para instrumentar reformas
que habrían sido imposibles en un escenario meramente nacional. Por otro lado, la
credibilidad de las políticas e instituciones nacionales es un activo nacional
muy importante. Las fronteras nacionales son cada vez más permeables a los
98
edición extraordinaria
flujos de personas y de capital. Por lo tanto, las reformas
deben cumplir con las normas internacionales de eficiencia y transparencia. El marco supranacional debe percibir
que las reformas nacionales están mejorando el
desempeño en casa.
Todo problema tiene su historia
No podemos resolver ningún problema de
manera satisfactoria si no conocemos su
origen.Históricamente, la propiedad pública ha sido el principal modo de regulación
económica en Europa y en muchos países
no europeos. Los orígenes de la empresa pública se remontan al siglo XVII. Sin embargo, su
uso como instrumento de regulación no se extendió sino hasta el siglo XIX con el desarrollo del
gas,la electricidad,el abasto de agua,los ferrocarriles y los servicios de telégrafo y teléfono.
En teoría,la propiedad pública de estas industrias dio al Estado la facultad de imponer una
estructura planeada en la economía y, también,
le permitió proteger el interés público contra
poderosos intereses privados. En los albores
de la nacionalización parecía axiomático que
las normas de precio y calidad podían ser mejor administradas por medio de la propiedad
pública que por un organismo externo. En contraste, los controles legales formalizados e impuestos por un organismo externo no resultaban
tan eficaces. Sin embargo, la experiencia posterior
demostró que la propiedad pública y el control público son cosas distintas.El problema de imponer un
control público eficaz sobre las empresas nacionalizadas resultó inextricable. Se había olvidado el principal objetivo para el que fueron creadas: la regulación de la economía en beneficio del interés público.
El fracaso de la propiedad pública como modo de regulación favoreció la aparición de un modo alternativo: la desregulación. Un aspecto que no debemos
olvidar es que la privatización es una forma de desregulación respecto a la regulación mediante la propiedad pública. Las
empresas de servicios públicos y otras
industrias que se considera que afectan el interés público se privatizan, pero se someten a las reglas formuladas
y aplicadas por organismos especializados. Por lo general,
taban en 1997. Por otro lado, la “desagregación” del bucle
estos organismos se establecen por ley, de ahí el nombre
local, es decir, la apertura del mercado para las llamadas
“regulación estatutaria”. En algunos casos se puede inclulocales,aún no ha reducido sus tarifas.El precio promedio
so prescindir de la regulación estatutaria, que es otro de
de las llamadas locales en la UE es tres veces mayor que
los significados de la desregulación. Por ejemplo, en el secen Estados Unidos.La Comisión de la UE se ha comprotor de las telecomunicaciones, los avances económicos y
metido a continuar promoviendo el acceso al bucle local
técnicos eliminaron la necesidad de cualquier forma de supara bajar las tarifas de las llamadas y los costos de interpervisión gubernamental, salvo las reglas antimonopolio. La
net, y ha iniciado procedimientos de infracción contra
desregulación también puede significar una regulación meAlemania, Francia y otros Estados miembro por no ofrenos restrictiva o rígida. En el caso de la protección ambiencer un acceso justo. De manera similar, la Comisión ha
tal, por ejemplo, ningún gobierno de países miembro de la
adoptado una línea dura contra los subsidios estatales paOCDE considera la posibilidad de eliminar la regulación
ra los antiguos monopolios públicos.
ambiental. Más bien, de lo que se trata es de alcanzar cierLa liberalización de los mercados energéticos ha detos objetivos regulatorios aplicando métodos menos onemostrado ser considerablemente más difícil.Sin embargo,
rosos. Un ejemplo de lo anterior es el uso de incentivos
en noviembre de 2002 la UE llegó a un acuerdo para la
económicos en vez de normas.
total liberalización energética en
La experiencia demostró que
En el caso de la regulación esta2007.Este acuerdo es un gran pala propiedad pública y el
tutaria en Europa, los reguladores
so hacia delante porque a la larga
nacionales se enfrentaron al prodisminuirá
los precios tanto para
control público son cosas
blema de controlar el comportala industria como para los hogadistintas. Se habían olvidado
miento de los antiguos monopores. La sólida posición de los anticuál fue el principal objetivo
lios públicos. La privatización haguos monopolios genera más rebía cambiado la estructura de prosistencia
a la liberalización energépor el que fue creada la
piedad, pero no había reducido el
tica. En Francia, Bélgica, Grecia e
propiedad pública: regular la
poder de los administradores púIrlanda, por ejemplo, las empresas
economía en beneficio
blicos o de los grupos de interés.
de servicios públicos privatizadas
Los sindicatos habían florecido basiguen controlando más del 90%
del interés público
jo la propiedad pública y los regudel mercado de electricidad.Estos
ladores nacionales eran, con frecuencia, demasiado débicuasimonopolios aprovechan su posición dominante para
les para obligar a competir a los antiguos monopolios;fue
excluir a sus competidores. Sin el impulso de la UE, muy
ahí donde la ayuda de la UE se volvió muy importante.
probablemente estos países no habrían logrado abrir sus
mercados energéticos a la competencia.
Liberalización en la Unión Europea:Dos ejemplos
La liberalización es la apertura de los mercados a la comReducción de la carga regulatoria
petencia.En teoría,la UE logró crear un solo mercado euLos logros mencionados no deben ocultar el hecho de
ropeo de bienes y servicios en 1992.En la práctica,siguen
que las regulaciones de la UE tienen una tendencia natuen pie muchas barreras para las empresas transfronteriral a multiplicarse y volverse más complejas.En particular,
zas.En la Cumbre de Lisboa,celebrada en marzo de 2000,
a las empresas más pequeñas les resulta costoso y demolos Estados miembro convinieron en completar el mercarado cumplir con muchas de las regulaciones de la UE.En
do único en sectores clave como telecomunicaciones,
la Cumbre de Barcelona,en marzo de 2002,se abordó esenergía y servicios financieros.
te problema al aprobar una propuesta que reducirá en un
En estos momentos, la UE prácticamente ha finalizado
40% la cantidad de legislación de la Unión para 2005.Adela liberalización del mercado de las telecomunicaciones.El
más,la Comisión emitió su propio documento sobre una
último paquete importante de medidas de liberalización
mejor regulación en junio de 2002. Este documento inse adoptó en diciembre de 2001 y las nuevas reglas entracluía la promesa de realizar consultas más amplias antes
ron en vigor en julio de 2003.En enero de este año, la UE
de preparar las iniciativas de ley —ahora, todas las proya había puesto en práctica un elemento fundamental del
puestas de regulación están disponibles en línea para conpaquete: la introducción de la competencia en la infraessulta y comentarios de la ciudadanía—.En el documento
tructura telefónica local.La liberalización de las telecomutambién se afirma que se llevarán a cabo evaluaciones del
nicaciones ha contribuido a reducir el costo de las llamaimpacto regulatorio de 40 leyes importantes durante
das nacionales e internacionales. El precio promedio de
2003.Adicionalmente, se especifica que la UE reducirá el
las llamadas nacionales se ha reducido más de la mitad en
número de páginas de su libro de leyes por lo menos un
los últimos cinco años, mientras que el precio de las llatercio para 2005. La Comisión también llevará a cabo un
madas internacionales equivale a un tercio de lo que cosprograma a largo plazo de codificación y simplificación de
edición extraordinaria
99
las leyes y reglamentos europeos.Con ello, las leyes europeas serán mucho más fáciles de entender para las empresas y los ciudadanos. Cabe señalar que muchos Estados miembro de la Unión Europea hacen bastante menos
consultas que la Comisión, y realizan evaluaciones sistemáticas del impacto regulatorio. Por lo tanto, la UE contribuye a mejorar la calidad de la gobernabilidad regulatoria en el ámbito nacional.
Los costos ocultos de la regulación
Todos los Estados modernos dependen de algún tipo de
regulación económica y social. Sin embargo, hay una distinción crucial entre las políticas regulatorias y las políticas
que requieren el gasto directo de fondos públicos. El presupuesto público es una ligera restricción para los reguladores porque ellos no sufragan los costos reales de los
programas de regulación, sino que son las personas físicas
y morales las que deben cumplir con las regulaciones que
soportan esa carga financiera. Estos costos permanecen
ocultos porque no aparecen en el presupuesto. La reforma regulatoria más importante consiste en calcular y dar
a conocer estos costos, para lo cual se necesita una oficina centralizada como la Oficina de Administración y Presupuesto de Estados Unidos. En la UE sigue habiendo una
fuerte resistencia política y burocrática a esta reforma crucial. No obstante, parece que no hay un método alternativo para limitar el crecimiento de la regulación.
Lecciones aprendidas
La experiencia europea nos enseña tres lecciones principales.La primera es la importancia de la dimensión internacional. Debemos recordar que la internacionalización
es una calle de doble sentido. Los responsables de formular las políticas nacionales reciben estímulos y apoyo del
extranjero y también deben tener una participación activa en la definición de los regímenes internacionales.La segunda: hay varios instrumentos para reducir los trámites
y la regulación excesiva: reducción de leyes, codificación,
evaluaciones de impacto regulatorio y “presupuestos regulatorios”. De todas formas, a largo plazo, el mejor método sigue siendo confiar en la capacidad autorregulatoria de la sociedad civil. Por último, el papel del Estado es
cada vez más el de un árbitro y menos el de un jugador
activo. Lo anterior tiene consecuencias de gran alcance
para la administración pública. El Estado profesional del
futuro necesitará menos mujeres y hombres,pero más calificados, cuya capacidad tenga un valor de mercado que,
por ende, deberá ser remunerada adecuadamente. n
Las pequeñas y medianas empresas polacas:
La construcción de una industria
Polonia está reinventando, prácticamente de cero, un marco legal para crear y desarrollar pequeñas
y medianas empresas capaces de competir en el mercado europeo.Y lo está haciendo mediante
un poderoso sistema de financiamiento.
Zofia Wysokinska,Asesora del Ministr
Ministerio de Economía,
Polonia
D
o,
esde las elecciones parlamentarias de junio de
1989 se inició en Polonia la transformación del régimen
que abandonó el modelo socialista: se liquidaron algunas
de sus instituciones, se reformaron otras, y se acometió
una transformación fundamental.Para abrir la economía al
mercado se instituyó la reforma regulatoria, cuyo objetivo fue hacer más eficiente el funcionamiento de la economía y de la administración pública mediante la revisión,supresión, y creación de dependencias, junto con la definición de sus tareas y competencias,hecho que fue promulgado por la Asamblea Nacional de la Constitución de la
República de Polonia el 2 de abril de 1997, y ratificada
posteriormente en un referéndum constitucional el 25 de
mayo de ese año.
100
edición extraordinaria
Esta tarea, titánica en cuanto a su dimensión, abarcó
prácticamente todo el entramado legal, por lo que en lo
que sigue se atenderá lo referente a la Ley sobre Actividad Económica
El financiamiento para las pequeñas
y medianas empresas
La Ley de Actividad Económica estableció un nuevo marco
legal para el funcionamiento de las empresas en Polonia.
De acuerdo con ésta, la actividad económica se basa en
los principios de libertad de emprendimiento, igualdad
legal de los empresarios, competencia leal, protección de
los derechos de los consumidores y observancia de buenas costumbres en el giro económico. La posibilidad de
limitar la actividad económica podrá darse sólo mediante un decreto por causa de interés público. Este decreto amplía el marco de la libertad económica y limita la
ingerencia del Estado en comparación, por ejemplo, con
el Estado anterior.
La iniciativa gubernamental más importante que integra todas las actividades emprendidas hasta ahora está dirigida a los pequeños y medianos empresarios. Se trata
del programa Direcciones de Actividades del Gobierno
Frente a Pequeñas y Medianas Empresas 2003-2006, aprobado por el Consejo de Ministros en febrero de este año.
Para apoyar a los pequeños y medianos empresarios,el
gobierno busca incentivar su actividad económica para
asegurar el aumento del empleo, el crecimiento de su
competitividad, y su capacidad para funcionar en el Mercado Común Europeo.
La política del gobierno frente a las pequeñas y medianas empresas (PyME´s) se realiza mediante las siguientes
actividades: respaldar las actividades que sirven al desarrollo de las empresas; mejorar el entorno legal y administrativo de las PyME;desarrollar el entorno institucional
de las PyME; y respaldar la integración de las empresas y
su actividad en el foro internacional.
Las fuentes de apoyo y financiamiento para estos pequeños y medianos empresarios provienen del programa
Phare, de la Agencia Polaca para el Desarrollo de Actividad Empresarial,y a partir del momento en que el país se
incorpore a la Unión Europea,provendrán también de los
Fondos Estructurales.
Estos financiamientos están orientados a cubrir costos
de servicios de asesoría para la creación de consorcios
cuyo objetivo es consolidar el sector de las PyME polacas
(dotaciones para una oferta conjunta). Por eso, los pedidos de apoyo financiero los hacen un conjunto de PyME
para financiar parcialmente los costos de participación en
ferias y exposiciones, servicios diversos de asesoría y capacitación. Son dotaciones para actividades conjuntas dirigidas a grupos de productores y proveedores cuyo objetivo es consolidar compras y disminuir costos de ventas. También se solicitan recursos para obtener certificados de gestión de calidad,medio ambiente, seguridad e higiene, o para financiar parcialmente costos de capacitación de quienes realizan actividades educativas y de capa-
citación.Lo mismo ocurre para el financiamiento de actividades de innovación en ciencia y desarrollo; adquisición
de licencias nacionales o extranjeras;compra de maquinaria, de equipo e instalaciones para su montaje; construcción o ampliación y modernización de edificios e instalaciones imprescindibles para aplicar estas innovaciones.
El programa PHARE provee recursos para el programa
“Introducción a la Calidad”, gracias al cual los empresarios
pueden solicitar dotaciones para cofinanciar asesorías y
capacitación vinculados con el mejoramiento de la calidad
de productos y servicios; gracias al proyecto “Innovación y
Tecnologías para el Desarrollo de Empresas” se entrega financiamiento para asesorar y capacitar a empresarios que
desarrollan sus propias empresas mediante soluciones innovadoras o nuevas tecnologías. Phare cuenta también con
los siguientes programas de financiamiento:
Proyecto de Desarrollo de Empresas. Destinado a financiar parcialmente los servicios de asesoría vinculados,entre otros,con la mercadotecnia y el desarrollo de merca-
Una de las iniciativas gubernamentales
más importante es incentivar la
actividad económica de los pequeños
y medianos empresarios para asegurar
el incremento del empleo, y elevar su
competitividad y capacidad de
funcionamiento en el mercado europeo
dos,la administración,el desarrollo de recursos humanos
y la capacitación de los empleados,así como con las finanzas y la contabilidad,los sistemas de calidad,la planeación
estratégica y las nuevas tecnologías.
Programa para el desarrollo de empresas exportadoras.
Destinado a las empresas exportadoras o potencialmente exportadoras. Este financiamiento parcial se destina a
los servicios de asesoría vinculados con la creación y aplicación de planes específicos de exportación. En el marco
del desarrollo de los mercados de exportación,la empresa puede solicitar dotaciones para,entre otras, la investigación de mercados, la participación en ferias y misiones
comerciales, la elaboración y la edición de materiales de
promoción o la búsqueda de socios.
Programa de Desarrollo de Empresas de Internet. Sirve de
apoyo para las empresas que se desarrollan con base en
las tecnologías de internet. Las dotaciones se destinan a
cofinanciar los gastos de servicios de asesoría vinculados
con el desarrollo de la empresa y con la puesta en marcha de la actividad empresarial.
edición extraordinaria
101
Fondo de Dotaciones de Inversión. Este fondo posibilita el
financiamiento parcial para la adquisición de maquinarias
y equipos,así como medios de transporte.
Programa “Capital para los Emprendedores”. Su objetivo
es construir un sistema integral y efectivo de instituciones
financieras regionales y locales, que facilitarán el acceso
de los empresarios a las fuentes de financiamiento. Para
los empresarios esto significa acceder fácilmente a las
fianzas y préstamos.
La realización de estos programas dará sus frutos al incrementar significativamente las posibilidades para las
personas que inician una actividad económica,o para que
las empresas medianas y pequeñas tengan la posibilidad
de desarrollar de manera sostenida sus negocios.
funcionamiento de las empresas. El reporte contiene recomendaciones para, entre otras, las siguientes actividades: homologar los principios de realización de la actividad económica en el marco del nuevo decreto sobre la libertad económica; facilitar el registro de nuevos sujetos
económicos; aumentar la participación de los empresarios en el mercado de adquisiciones públicas; sanear la
cartera crediticia de los bancos y establecer el fondo de
garantías y de fianzas para las medianas empresas; apoyar
el desarrollo de asociación conjunta de empresas públicas
y privadas; aprovechar los activos abiertos de fondos de
retiro en las inversiones de infraestructura y financiamiento del desarrollo de empresas; y mejorar la eficacia en la
recuperación de deudas y obligaciones.
El Plan Nacional de Desar
rollo
Conclusiones
El Plan Nacional de Desarrollo, aprobado en enero de
La reforma reguladora en Polonia en el periodo de trans2003,es un documento de planeación estratégica para el
formación del régimen y su integración con la Comunidad
mediano plazo, y es el primero que homologa horizontal,
Europea abarca un conjunto de legislaciones referentes a
sectorial y regionalmente
la autogestión territorial, la
Los programas apoyan las
las actividades en las que
reforma de procedimientos
interviene el Estado. Enadministrativos, la mejora de
iniciativas que sirvan al desarrollo
trega las pautas del desala economía y de la adminisde las empresas; mejoran el entorno
rrollo económico de Potración pública mediante la
legal y administrativo de las PyME;
lonia para los primeros
revisión de las actividades de
años de su acceso a la
diversas dependencias, la sudesarrollan su entorno institucional;
Unión Europea, y tiene
p
resión de algunas de éstas y
y apoyan la integración de las empresas
como objetivo asegurar
la creación de nuevas con la
al ámbito internacional
las condiciones óptimas
definición de sus nuevas tapara el desarrollo econóreas y competencias, así comico a largo plazo y el incremento del nivel de vida de sus
mo la promulgación de la Constitución de la República de
habitantes.
Polonia por la Asamblea Nacional.
Desde el punto de vista del desarrollo de las empresas,
La iniciativa gubernamental más importante, que intecuenta con tres programas operativos esenciales: incregra todas las actividades emprendidas hasta ahora, dirimento de la competencia de la economía, desarrollo de
gida a los pequeños y medianos empresarios es el prolos recursos humanos y desarrollo regional.Estos progragrama Direcciones de Actividades del Gobierno Frente
mas tienden a garantizar a los empresarios un paquete de
a Pequeñas y Medianas Empresas, 2003-2006, aprobado
ayuda integral, formado por servicios de asesoría, capacipor el Consejo de Ministros. Su objetivo es incentivar la
tación y patrocinio de investigaciones.Las empresas sujeactividad económica de los pequeños y medianos emtas a este apoyo obtendrán la posibilidad de incrementar
presarios para asegurar el incremento del empleo, y elesus inversiones y su productividad,exportarán más,accevar su competitividad y capacidad de funcionamiento en
derán a la cooperación internacional, incrementarán el
el mercado europeo. La política se desarrolla en los siempleo, lograrán los estándares de la Unión Europea coguientes campos: apoyar las iniciativas que sirvan al derrespondientes a la protección del medio ambiente, el
sarrollo de las empresas; mejorar el entorno legal y adaprovechamiento pleno de sus posibilidades en un mercaministrativo de las PyME; desarrollar el entorno institudo europeo homologado, y la adaptación a sus actividades
cional de las PyME; y apoyar la integración de las emprea la economía basada en el conocimiento.
sas al ámbito internacional.
Gracias al decreto fundamental Ley de Actividad EcoIniciativas privadas en Polonia
nómica se crearon nuevos y más propicios marcos legales
Esta es la más reciente iniciativa gubernamental relativa al
para el funcionamiento de la iniciativa privada en Polonia.
desarrollo de las empresas. Fue aprobada en junio de
Se limitó el otorgamiento de concesiones a actividades
2003, y en ella se presentan, además de la situación maeconómicas, y en muchos aspectos se conmutaron las
croeconómica y los rasgos característicos de los empreconcesiones por permisos, suprimiendo así el arbitraje
sarios, los problemas más importantes vinculados con el
del Estado en su otorgamiento. n
102
edición extraordinaria
Gobierno honesto
y transparente
VI
México: Recuperar la confianza de la sociedad
en su gobierno
Jorge de los Cobos Silva
Secretario Ejecutivo de la Comisión Intersecretarial
para la Transparencia y Combate a la Corrupción
Secretaría de la Función Pública
L
a corrupción tiene causas que han influido de manera
decisiva en el desarrollo de México. Entre estas causas están: la debilidad del Estado de derecho y la persistencia de
la impunidad, la existencia de una cultura patrimonialista de
los bienes públicos, la falta de controles preventivos, y la escasez de mecanismos que permitan al ciudadano exigirle a
sus gobernantes que rindan cuentas de su gestión.
En nuestro país se tiende a asociar la corrupción con
la actividad gubernamental.Vistas las cosas de este modo, la corrupción podría definirse como el abuso de
la condición de servidores públicos para favorecerse a sí mismos en términos políticos, económicos o de cualquier otra naturaleza ilícita. Pero la corrupción no se limita al
sector público pues constituye una
práctica habitual en toda la sociedad. Se trata, entonces, de un problema de mentalidad y de cultura.
Para el actual gobierno federal,
combatir la corrupción es una prioridad, y estamos conscientes del
enorme reto que significa alcanzar
el éxito en esta tarea.Sabemos también que el resultado más sobresaliente no es necesariamente sancionar a la mayor cantidad de servidores públicos, sino avanzar en la
construcción de una cultura de honestidad y transparencia,tanto en el gobierno como en la sociedad.
La Comisión Intersecretarial para la
Transparencia y el Combate a la Corrupción
“Uno de los primeros actos de mi gestión fue, precisamente, instalar la Comisión Intersecretarial para la Transparencia y el Combate a la Corrupción, cuyo objetivo es
coordinar los esfuerzos del poder ejecutivo al más alto nivel para prevenir y combatir prácticas de corrupción e
impunidad;sancionar conductas ilícitas;impulsar el rediseño de la administración pública federal,la mejora de procesos y la calidad de la acción pública;y lograr la partici-
104
edición extraordinaria
pación de la sociedad en un entorno de estrecha coordinación entre los tres órdenes de gobierno, a fin de construir una nueva cultura de lo público”. 1
El 4 de diciembre de 2000 el presidente Fox emitió el
acuerdo por el que se crea la Comisión Intersecretarial para la Transparencia y el Combate a la Corrupción (CITCC)
como una comisión intersecretarial de carácter permanente.2 Hasta la fecha ha sesionado en nueve ocasiones, todas
ellas con la presencia del presidente de la República.
Desde un principio la CITCC se ha convertido en una
instancia que impulsa y coordina acciones y estrategias integrales para la administración pública federal,que permiten reducir riesgos de corrupción y mejorar la transparencia de la información y la gestión pública.
Pr ogramas Operativos de
Transparencia
y Combate a la Corrupción
En el seno de la CITCC operan los grupos de enlace que
se integraron para dar seguimiento a los Programas Operativos para la Transparencia y el Combate a la Corrupción (POTCC). Estos grupos están encabezados por oficiales mayores,subsecretarios o equivalentes,es decir, por
servidores públicos del más alto nivel comprometidos
con esta tarea.
El 2 de febrero de 2001 se obtuvieron los primeros resultados de los trabajos de la Secretaría Ejecutiva de la
CITCC con los grupos de enlace, ya que se elaboró el inventario de dos mil áreas críticas y cinco mil 328 probables conductas irregulares en 205 instituciones.
El 26 de febrero el presidente de la República suscribió
el Acuerdo Nacional para la Transparencia y el Combate
a la Corrupción (ANTCC) con 83 organizaciones sociales del sector empresarial,sindical,académico, agropecuario, colegios y asociaciones,partidos políticos y organizaciones no gubernamentales.
El 22 de abril de 2002 se publicó en el Diario Oficial de
la Federación y se puso en marcha el Programa Nacional
de Combate a la Corrupción y Fomento a la Transparencia y el Desarrollo Administrativo 2001-2006.
Los trabajos de la CITCC con la administración pública federal comenzaron con el diseño, instrumentación, seguimiento y evaluación de los POTCC que abarcaban 29
1
Mensaje del presidente de la República con motivo de la aprobación y publicación del PNCTDA en el Diario Oficial de la Federación.
2
Las instituciones que integran de manera permanente la CITCC
son las 18 secretarías de Estado, la Procuraduría General de la República, el Sistema de Administración Tributaria, Petróleos Mexicanos,la Comisión Federal de Electricidad,Luz y Fuerza del Centro, la
Comisión Nacional del Agua, el Instituto de Seguridad y Servicios
Sociales de los Trabajadores del Estado, el Instituto Mexicano del Seguro Social,Aeropuertos y Servicios Auxiliares,Caminos y Puentes
Federales,y la Lotería Nacional para la Asistencia Pública.
L OS 20 ACUERDOS DE LA C OMISIÓN
I NTERSECRETARIAL PARA LA T RANSPARENCIA
Y EL C OMBATE A LA C ORRUPCIÓN
1.
Implantación de un programa de reconocimiento
en integridad a los servidores públicos.
2.
Difusión de información pública en internet,
en anticipación a la Ley de Transparencia y Acceso
a la Información Pública Gubernamental.
3.
Implantación de un programa de mejora
regulatoria interna.
4.
Implantación de la estrategia de Usuario Simulado.
5.
Elaboración y difusión de un código de conducta.
6.
Implantación de un programa de capacitación
en valores.
7.
Instrumentación de mecanismos rigurosos
en la selección del personal.
8.
Incorporación de batería de valores en el sistema
de selección del personal.
9.
Revisión de sueldos en áreas críticas.
10. Difusión de resultados del PNCTDA.
11. Participación externa en la revisión de bases
previas de licitación.
12. Difusión de bases previas de licitación.
13. Realización de licitaciones por vía electrónica.
14. Evaluación de usuarios de los procesos críticos.
15. Realización de Compromisos para la Transparencia.
16. Mejoramiento de estándares de servicio
y atención ciudadana.
17. Realización de trámites y servicios por vía
electrónica.
18. Creación de la Subcomisión de Acceso
a la Información Pública Gubernamental.
19. Creación de la Subcomisión de Mejora de Indices
de Percepción de Corrupción y Buen Gobierno.
20. Instrumentar medidas necesarias para solventar
recomendaciones de la “Convención contra
el Cohecho de Servidores Públicos Extranjeros”
auspiciada por la OCDE.
instituciones. A la fecha, estos programas alcanzan una cobertura de 155 instituciones de la administración pública
federal, donde se aplican más de tres mil acciones de mejora en 283 procesos y 537 áreas definidas como críticas,
con impacto en más de 730 posibles conductas irregulares.
A partir de 2003,la evaluación de los POTCC se realiza a través del Indicador de Seguimiento de Transparencia (IST),que busca evaluar de manera integral los esfuerzos que las instituciones realizan en sus trabajos de transedición extraordinaria
105
parencia y anticorrupción.Este indicador ha permitido establecer metas presidenciales para la estrategia de Gobierno Honesto y Transparente de la Agenda Presidencial
de Buen Gobierno.
Los esfuerzos en esta estrategia se han concentrado en:
1. Mejorar los procesos y los servicios públicos.
2. Capacitar al servidor público.
3. Establecer mejores sistemas de control.
4. Aplicar sanciones por conductas irregulares.
5. Dar calidad y transparencia a la gestión pública.
6. Generar acuerdos con la sociedad y promo ver una
nueva cultura social de combate a la corrupción.
se adelantaran al cumplimiento de las “obligaciones de
transparencia” referidas en el artículo 7 de la propia ley,
lo que contribuyó para que las dependencias federales pudieran asimilar sin grandes sobresaltos la plena entrada en
vigor de este importante ordenamiento jurídico.
A partir de que entró en vigor esta Ley, y hasta el mes
de agosto, se recibieron 13 mil 973 solicitudes de información y se dio respuesta a 10 mil 516,lo que significa el
75.3%;las restantes solicitudes estaban en trámite.
Los retos
Gracias a la persistencia de los esfuerzos de los servidores
públicos y a la participación, cada vez mayor, de parte de la
Ley de Transparencia
sociedad, se espera cumplir al térUno de los logros de la política anmino del sexenio con las metas en
En nuestro país se tiende
ticorrupción del gobierno federal
los
dos indicadores de esta línea
a asociar la corrupción con
es, sin duda, la Ley Federal de Transestratégica:
la actividad gubernamental.
parencia y Acceso a la Información
Indicador de Seguimiento a la
Pública Gubernamental (LFTAIPG),
Transparencia (IST). En este tema
Pero la corrupción no se
que entró en vigor el pasado 12 de
el propósito es claro:lograr el reslimita al sector público pues
junio y que obliga a la rendición de
tablecimiento de la confianza ciuconstituye una práctica
cuentas permanente. Con base en
dadana en su gobierno y la consoel principio de que toda la informalidación del compromiso instituhabitual en toda la sociedad.
ción es pública, esta ley tiene como
cional de los servidores públicos,
Se trata, entonces, de un
finalidad proveer lo necesario para
fincado sobre una base de ética de
problema de mentalidad
garantizar el acceso de toda persoservicio. De esta manera, se espena a la información que poseen los
ra impactar favorablemente en la
y de cultura
percepción de los ciudadanos al
valorar los esfuerzos de las dependencias para dar transparencia
a su gestión y combatir la corrupción dentro del gobierno federal.
Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental. En relación con esta ley,
el propósito es igualmente claro:
lograr la consolidación de una cultura de transparencia y rendición
de cuentas en el gobierno federal,
y un proceso permanente de participación y retroalimentación de
la ciudadanía con su gobierno. Para ello, la totalidad de las instituPoderes de la Unión, los órganos Se elaboró el inventario de dos
ciones de la administración públiconstitucionales autónomos o con
ca federal darán a conocer permamil áreas críticas y cinco mil
autonomía legal y cualquier otra
nentemente las obligaciones de
entidad federal.
328 probables conductas irre- transparencia establecidas en la
El cumplimiento de la LFTAIPG
ley y su reglamento, y se facilitará
gulares en 205 instituciones
se ha convertido en otro indicador
a la ciudadanía la consulta sobre el
de la estrategia de gobierno hoquehacer específico del gobierno.
nesto y transparente por el que se fija el cumplimiento de
Finalmente, se espera consolidar la tendencia, que ya se
metas presidenciales.
muestra por parte de la ciudadanía,de considerar que la
Los trabajos de coordinación de la CITCC permitieron
gestión del gobierno federal es más transparente a partir
que las instituciones de la administración pública federal
de la entrada en vigor de esta ley. n
106
edición extraordinaria
Las reformas contra la corrupción en México
México ha emprendido importantes reformas para combatir la corrupción. La mayoría de éstas goza de
reconocimiento en la comunidad internacional y debe inspirar a los países de América Latina y otras
regiones del mundo. Sin embargo, sólo representan el inicio de un esfuerzo a largo plazo.
el mismo día que inició su mandato, y antes de llegar a la
mitad de su administración, el Congreso mexicano aprobó dos nuevas leyes: la Ley de Acceso a la Información y
la Ley del Servicio Civil.
a corrupción es un asunto de interés común para la
En ese mismo periodo se sostuvieron importantes demayor parte de los ciudadanos y de sus gobernantes. El tebates sobre las compras y contrataciones públicas, y se esma se expone y sanciona moralmente en los medios de
pera que la próxima legislatura apruebe una nueva ley al
comunicación; se califica como problema fundamental en
respecto. La tecnología también ha tenido un papel destalas encuestas de opinión pública; y los responsables políticado en esta tarea. El sistema de compras electrónicas escos la consideran un factor endémico que deben enfrentablecido por el gobierno mexicano en los años noventa
tar en sus estrategias y políticas. No obstante, su efecto
se ha fortalecido, e incluso exportado, como ejemplo de
más profundo rebasa nuestras preocupaciones cotidianas:
creatividad en el uso de las tecnologías de la información
la corrupción afecta de mapara reducir los riesgos de
nera directa la viabilidad de
corrupción. En los últimos
Entre las estrategias contra la
nuestro contrato social al
corrupción se deben incluir los esfuerzos años, México ha adoptado
trastornar la naturaleza de
las reformas necesarias para
por promover las metas del desarrollo,
la relación entre gobierno y
cumplir con sus obligaciociudadanos, una relación en
nes como signatario del
y no sólo el enjuiciamiento de líderes
la que los funcionarios púconvenio de lucha contra la
políticos o empresarios corruptos,
blicos no dan lo que se escorrupción de agentes púporque si bien no se puede tolerar
pera de ellos, mientras los
blicos extranjeros en tranciudadanos pierden la consacciones comerciales interla impunidad, castigar a servidores
fianza en sus autoridades.
públicos o celebridades nacionales no es nacionales de la OCDE, y
Pero no todo es negatifaltan unos cuantos meses
suficiente para devolver a la gente
vo. En la actualidad,y no sin
para la revisión de la segunrazón, la preocupación por
da fase de la instrumentala confianza en las instituciones
establecer mejores normas
ción del convenio.
para la gobernabilidad, la transparencia y la rendición de
Los gobiernos y empresas que incurren en prácticas
cuentas se extiende por todo el mundo, en particular encorruptas no sólo son una parte del problema, porque
tre los organismos de asistencia y las instituciones finanson,al mismo tiempo, víctimas de un círculo vicioso. Para
cieras internacionales.En los peores casos,las elites políromperlo, las organizaciones de la sociedad civil necesitan
ticas corruptas destinan los recursos que tanto escasean
colaborar entre sí, lo mismo con el gobierno que con el
a enormes operaciones de compra de armamento, que
sector privado, de manera que nuestra voz sea escuchada
combinan los sobornos y cuyos efectos son el recrudeciy tomada en serio por los responsables políticos de todos
miento de los conflictos, lo que empeora la difícil situalos niveles. Tal es la clave de nuestra estrategia en Transción de los habitantes de algunas de las regiones más poparencia Internacional (TI).
bres del mundo.
Este enfoque cooperativo resulta esencial para abordar
En julio del año 2000 México tuvo la oportunidad hisun tema tan complejo como la corrupción en un mercatórica de renovar su contrato social. La mayoría de los
do global donde ésta se ha vuelto norma. Las empresas
ciudadanos decidió que el gobierno debía estar encabezaprivadas eran rehenes del siguiente dilema:si no sobornado por un grupo distinto de políticos y un nuevo estilo de
ban, su desventaja competitiva se volvía abrumadora, ya
hacer política.La sociedad mexicana asumió el reto de los
que los sobornos que pagaban sus competidores les aseestrategas de campaña al incorporar la palabra “cambio”
guraban contratos lucrativos. Para sobrevivir, entonces,
a su vida cotidiana.
una empresa tenía que recurrir al soborno.
El combate a la corrupción no fue la excepción de esLa estrategia basada en el establecimiento de coaliciote nuevo contrato social.El presidente Vicente Fox Quenes permite que las tres partes —el gobierno, el sector
sada creó una Comisión Intersecretarial Anticorrupción
privado y las organizaciones de la sociedad civil— identiPeter Eig en,Presidente ,Transpar encia Internacional
L
edición extraordinaria
107
fiquen áreas de interés común donde, de otra manera,
ningún gobierno o empresa estaría dispuesto a aplicar
unilateralmente normas más responsables de conducta.
El convenio contra la corrupción de la OCDE es un
ejemplo sorprendente de la importancia de esta estrategia. Los 35 signatarios del convenio representan más del
90% de la inversión extranjera directa en el mundo. La clave para asegurar el apoyo para el funcionamiento de este
convenio, que entró en vigor en febrero de 1999, fue el
respaldo de 20 empresas europeas firmantes de una carta que TI envió a los gobernantes de los países y que los
alentó a suscribir dicho instrumento.
En los últimos dos años,TI
ha trabajado para convencer a
los gobiernos que firmen un
convenio anticorrupción sancionado por las Naciones Unidas. Esto representa un importante paso para reforzar la
cooperación internacional
con el objeto de prevenir y
penalizar la corrupción, como
se ha hecho, por ejemplo, y
con grandes avances,en lo relativo a asistencia jurídica mutua para la devolución de los
bienes robados por líderes
corruptos. Se tiene planeado
firmar este convenio en México en diciembre de este año.
Tres años después de la
elección del presidente Fox,los electores no se muestran
tan entusiastas como en el año 2000 y, pese a algunas de
las reformas recientes, las encuestas de opinión pública
aún registran la corrupción como uno de los principales
problemas nacionales, mientras los escándalos por el financiamiento de los partidos siguen acaparando la atención de los medios.
¿Ha tomado México las medidas necesarias para combatir la corrupción? Planteo esta pregunta de manera tan
directa, porque muchos países latinoamericanos ven a
México como un ejemplo de lucha contra la corrupción y
quieren saber más sobre el impacto de la estrategia del
gobierno del presidente Fox.
Para un observador internacional no se trata de una
pregunta sencilla, y resulta desalentador que los medios
presten menos atención a los resultados de las reformas
que al último caso de corrupción llevado ante los tribunales. Así que me ocuparé de algunos retos vinculados
con el combate a la corrupción de una manera que pueda ser útil tanto para México como para otros gobiernos
en situaciones similares.De este modo espero contribuir
al debate sobre la utilidad que puede tener la lucha contra la corrupción para la reinvención del gobierno.
108
edición extraordinaria
Coordinación de esfuerzos entre los actores
Las reformas eficaces para combatir la corrupción requieren liderazgo y voluntad política; su instrumentación requiere una buena coordinación entre instituciones y, lo
que es más importante, entre los distintos poderes del Estado. Ningún actor en particular puede arrogarse el título
de zar anticorrupción. En un sistema democrático no puede ejercerse el poder absoluto de los zares. En una democracia, el combate a la corrupción debe basarse en la cooperación abierta entre fuerzas e incluso adversarios políticos. Las reformas eficaces requieren la participación activa
de los poderes legislativo y judicial, la incorporación de las
iniciativas de la sociedad civil, y
una colaboración fructífera
entre organismos federales y
nacionales, gobiernos estatales
y autoridades municipales.
Como fenómeno multisectorial,la corrupción no respeta las fronteras legales o jurisdiccionales. Por ello es indispensable una labor coherente
y coordinada, cuyo liderazgo
requiere una visión a largo
plazo, poner los intereses de
la nación al frente de la estrategia, y ser pacientes en vez
de esperar ganancias políticas
inmediatas. Combatir la corrupción brinda la oportunidad de pensar en el futuro de
una nación y es la manera más eficaz de aplicar recursos
escasos para fomentar el desarrollo.
La decisión del presidente Fox de crear una Comisión
Intersecretarial Anticorrupción fue sabia en lo que respecta a mejorar la coordinación entre los organismos federales y las secretarías,pero ahora su principal reto consiste en aumentar este grado de colaboración con otros
poderes y con los distintos niveles de gobierno.
Difusión de la estrategia nacional Bringing
Los ciudadanos no siempre conocen las restricciones legales y políticas de la colaboración entre el gobierno federal y los gobiernos estatales. No ven la diferencia operativa inherente a la colaboración entre ellos. Demandan
resultados de todos los niveles de gobierno y para cada
servicio público: demandan un gobierno más eficiente , un
“gobierno reinventado” que satisfaga plenamente todas
sus necesidades en cada aspecto de su relación con el Estado. En estos términos, la estrategia nacional contra la
corrupción puede no estar a la altura del esfuerzo de llevar a cabo transformaciones y reformas importantes en la
vida cotidiana de los ciudadanos.Los debates del Congreso sobre las leyes federales de acceso a la información o
la reforma del servicio civil pueden parecer irrelevantes
te: Ayudar a la nación a gastar sabiamente. En pocas palapara la ciudadanía.Y la razón es sencilla, pues la relación
bras, esta es la meta final de una estrategia eficaz contra
efectiva entre los ciudadanos y los servidores públicos sila corrupción. Como sociedad no supervisamos los progue siendo la misma.
cesos de compras públicas, no ratificamos a los servidoUn ejemplo común de esta situación se encuentra en
res públicos o promovemos auditores independientes por
los servicios públicos. Independientemente de la imporel valor intrínseco de estas acciones. Estos son sólo metancia y el futuro impacto de las reformas o medidas nadios para alcanzar un objetivo más importante. Promovecionales contra la corrupción, los ciudadanos siguen tramos ésta y muchas otras actividades porque queremos
tando con un cajero de la comisión de aguas local o con el
mejores políticas y resultados de los gobiernos, porque
policía de tránsito que abusan de su cargo con impunidad.
las decisiones basadas en la codicia personal tergiversan
A pesar de las grandes reformas legales a la Constitución
las opciones económicas y dan como resultado una distrio las regulaciones federales, los ciudadanos aún enfrentan
bución inequitativa de los escasos recursos y un desarrodesabasto de medicinas en su clínica local o una cantidad
llo económico y social frustrado.
enorme de trámites para obtener la licencia de conducir.
Lo anterior también se aplica a las transacciones del
Y ahí es donde los esfuerzos contra la corrupción y las
sector privado con el gobierno en las compras y contraestrategias de “reinvención del gobierno” deben convergir.
tación de servicios.Al fomentar la lucha contra la corrupEn la reforma del Servicio Postal de Estados Unidos emción estamos convencidos de que las empresas que proprendida en los años noventa, el objetivo principal fue inveen bienes o servicios a los gobiernos deben reconocer
corporar la perspectiva del cliente a este servicio público.
su papel estratégico en la transformación de la vida de miSe trataba de ofrecer servicios de calidad a los ciudadanos.
llones de personas.En este sentido, la responsabilidad soDe este modo, las prácticas corruptas debían verse como
cial de las empresas no es sólo una preocupación social
un indicador de mala calidad en los servicios públicos.
por los niños de la calle o los enfermos,sino que guarda
Cuando existe corrupción, la prestación de servicios púuna estrecha relación con la calidad de los productos y
blicos se ve seriamente afectada, así como la legitimidad y
servicios que las empresas proporcionan a los gobiernos;
la reputación del gobierno. La corrupción es tan importantiene que ver tanto con los ingredientes de la comida de
te para la aplicación de la ley como lo es para la calidad de
los niños en las escuelas públicas como con el uso de malas actividades gubernamentales.
teriales adecuados para la consEstas consideraciones reflejan, ¿México ha tomado las medidas trucción de puentes en comunidaa grandes rasgos, una de las condes indígenas.
necesarias para combatir
clusiones de una investigación reEntre las estrategias contra la
la corrupción? Planteo esta
ciente sobre la corrupción: en nicorrupción se deben incluir los
pregunta de manera tan
veles acumulados, los costos de la
esfuerzos por promover las metas
corrupción, por mínima que sea,
del desarrollo, y no sólo el enjuidirecta porque muchos países
tienen consecuencias para el crelatinoamericanos ven a México ciamiento de líderes políticos o
cimiento económico y, lo más graempresarios corruptos, porque si
como un ejemplo de lucha
ve, para la reducción de la pobrebien no se puede tolerar la impuza y la desigualdad.
contra la corrupción, y quieren nidad, castigar a servidores públiSi hacemos una evaluación gecos o celebridades nacionales no
saber más sobre el impacto
neral de la estrategia de México
es suficiente para devolver a la
contra la corrupción,nos daremos de esta estrategia del gobierno gente la confianza en las instituciocuenta que ya inició un número
nes o hacer a éstas más eficientes
del presidente Fox
importante de las reformas necey sensibles ante las necesidades de
sarias,pero que es demasiado pronto para evaluar, e inclula gente. Si no prestamos suficiente atención a las diferenso para percibir, los efectos de estos cambios legales e
cias entre los medios y los fines,podríamos quedar atrainstitucionales en la vida de miles de familias. Este sigue
pados muy fácilmente en el esquema de “guerras pírrisiendo un importante reto para el gobierno del presidencas”: invertir una enorme cantidad de tiempo y recursos
te Fox.
en el desarrollo de los medios para hacer algo cuyo objetivo final hemos tenido durante años en el olvido.
Estrategias:los medios y los fines
El combate a la corrupción aspira a mejorar el desempeSistemas de integridad nacionales
ño del gobierno a través de controles para mejorar sus
Como mencioné antes, cuando se piensa en la reforma
resultados;no se trata de paralizar al Estado. Esto explica
del sector público, los ciudadanos esperan y demandan
por qué el título del informe anual de 2002 de la Oficina
cambios inmediatos en su vida.Al vivir en sociedades donNacional de Auditoría del Reino Unido es tan contundende escasean los recursos,los ciudadanos de los países con
110
edición extraordinaria
mercados emergentes no siempre pueden sobrevivir con
lo que los economistas llaman “ecuaciones intertemporales”:no pueden soportar el cambio de una ganancia inmediata por el beneficio a obtener en el largo plazo. Los ciudadanos de estos países tienen que resolver sus problemas sujetos a severas restricciones temporales y financieras:necesitan recibir agua potable todos los días o un permiso para abrir una tienda pequeña en menos de un mes.
No pueden invertir sus limitados recursos sólo para esperar las reformas.Por su parte, los gobiernos deben pensar en atender con urgencia las demandas sociales y, al
mismo tiempo, considerar el efecto a largo plazo que tendrán sus decisiones.En un enfoque tradicional de la política pública, los gobiernos deben manejar un frágil equilibrio entre enfrentar una crisis y resolver problemas estructurales subyacentes.
A fin de contribuir a la conservación de este delicado
equilibrio, Transparencia Internacional ha elaborado una
estrategia basada en los sistemas de integridad nacional
para combatir la corrupción. De acuerdo con esta estrategia, los gobiernos no pueden resolver solos el problema de la corrupción, sino que se requiere la atención de
toda la sociedad. Medios de comunicación independientes, los poderes ejecutivo, legislativo y judicial, organiza-
ciones de la sociedad civil sólidas, el sector privado, los
servidores públicos, marcos regulatorios, instituciones y
procedimientos eficaces, todos desempeñan un papel en
el fomento de la transparencia y la reducción de la corrupción. Dentro de este modelo, la integridad es una
construcción colectiva y cada uno es responsable de salvaguardarla. El liderazgo y la voluntad política son cruciales, pero se necesita una coalición de actores sociales
para establecer un sistema de integridad eficaz a base de
contrapesos.
En los últimos años,México ha emprendido importantes reformas en favor de la transparencia y contra la corrupción.La mayoría de éstas goza de reconocimiento en
la comunidad internacional y debe inspirar a los países de
América Latina y otras regiones del mundo. Sin embargo,
sólo representan el inicio de un esfuerzo a largo plazo,
que esperamos recoja sus frutos en los próximos 10 o 15
años. En este sentido vale la pena recordar la propia experiencia de México con la democracia: hace 30 años la
idea de democracia era una especie de anatema para la
cultura política del país;hoy se le ve como parte de la vida cotidiana y como un factor importante de un futuro
prometedor. Estoy seguro de que esto mismo puede suceder con la corrupción. n
Estrategias contra la corrupción
“La corrupción florece cuando se le tolera”, decía un presidente. Para combatirla, los gobiernos
y la sociedad civil deben crear una serie de organismos capaces de fiscalizar y prevenir este mal.
En lo que sigue, se expone la experiencia del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo
para abatir la corrupción.
Abdoulie Janneh,Director Regional para Africa,
Pr ograma de Naciones Unidas para el Desar
Organización de Naciones Unidas
E
rollo ,
n su reciente libro sobre corrupción, Est-ce dans ce
monde-là que nous voulons vivre? (Editions des Arènes, París, 2003), Eva Joly muestra el contraste entre Noruega,
que utiliza su riqueza petrolera para beneficiar a sus ciudadanos, hecho que sitúa a este país a la cabeza del Indice de Desarrollo Humano del PNUD, con Angola y Gabón, también ricos en petróleo, pero que siguen siendo
pobres y que ocupan los lugares 164 y 118 respectivamente, entre los 175 países clasificados en dicho Indice.
La corrupción institucionalizada sigue siendo un importante obstáculo para lograr un gobierno honesto y
transparente y, por ende , para la consolidación de la de112
edición extraordinaria
mocracia y la promoción del desarrollo sostenible en los
países en desarrollo. Asimismo, representa una amenaza
tanto para la democracia como para el desarrollo, porque
erosiona la capacidad del Estado para asegurar medios de
vida sostenibles para sus ciudadanos,negándoles así el disfrute pleno de sus derechos.En Africa,por ejemplo, la negación de derechos ciudadanos ha resultado, en muchos
casos,en crisis políticas y conflictos violentos.
El secretario general de la ONU, Kofi Annan,describió
atinadamente la amenaza de la corrupción en un discurso
que pronunció recientemente en la Universidad de Harvard,al afirmar de manera categórica que:
“(la corrupción) degrada la democracia, socava el Estado
de derecho, perturba los mercados, frena el crecimiento
económico y priva a muchos de parte de los recursos
económicos o de la ayuda para la supervivencia a la que
tienen derecho. En consecuencia, la corrupción constituye un importante obstáculo para el desarrollo económico
y social.Además, al fomentar la pobreza y la desesperanza, la corrupción puede contribuir a la práctica del terrorismo, el tráfico de personas y otras amenazas para la seguridad de los seres humanos”.
En este artículo, en el que propongo estrategias para
un gobierno honesto y transparente, señalaré algunos factores críticos para formular una estrategia contra la corrupción que dé buenos resultados, identificados a partir
de las experiencias adquiridas por el PNUD en su labor
de apoyo a varios países que han iniciado una campaña para erradicar la corrupción y aumentar la integridad y la
transparencia de sus gobiernos.Durante décadas,la ONU
en general, y el PNUD en particular, han brindado apoyo
a los países en desarrollo para que establezcan sistemas e
instituciones que fomenten el buen gobierno y faciliten el
desarrollo sostenible. El mandato del PNUD en el combate a la corrupción en los países en desarrollo se fortaleció en virtud de la resolución de la Asamblea General de
la ONUA/RES/51/59 del 28 de enero de 1997.En esta resolución se insiste en los efectos nocivos de la corrupción
para la democracia, la moral, el desarrollo social, económico y político; de ahí la necesidad de que el sistema de
las Naciones Unidas y todos los asociados relevantes colaboren para frenarla.
De conformidad con su mandato general de erradicación de la pobreza y fortalecimiento del desarrollo sostenible, el PNUD considera que reducir al mínimo la corrupción es fundamental para luchar contra la pobreza y
promover el desarrollo centrado en la gente. Por consiguiente, en su apoyo para las iniciativas nacionales contra
la corrupción,el PNUD hace énfasis en los cambios sistémicos de largo plazo que tengan probabilidades de promover el gobierno democrático, la rendición de cuentas,
y la transparencia en el sector público como medio para
alcanzar el desarrollo humano sostenible.
114
edición extraordinaria
En este sentido, hay dos estrategias básicas.La primera
consiste en aumentar la capacidad del Estado y sus organismos anticorrupción para combatir este mal de manera
eficaz.Además del desarrollo de la capacidad institucional
o de la dotación del equipo y la capacitación necesarios
para investigadores, fiscales y demás personal especializado en el trabajo contra la corrupción,esto supone formular estrategias nacionales de aplicación de las leyes de
acuerdo con normas internacionales.Como la prevención
es más económica y tiene un impacto social más duradero que la represión, la segunda estrategia se centra en el
establecimiento de una sólida coalición contra la corrupción y el fortalecimiento de su papel en actividades preventivas. Para este fin se requiere facilitar el intercambio
de información y establecer una red en la que los medios
de comunicación,las instituciones educativas,las organizaciones religiosas y la sociedad civil en su conjunto desempeñen un papel protagónico.
Desar rollar las capacidades del Estado
El primer elemento de un programa contra la corrupción
exitoso es el desarrollo de las instituciones, o fortalecer la
capacidad de aquellas organizaciones con probabilidades
de participar en la cruzada: comisiones independientes
anticorrupción; la policía y otros órganos que aplican la
ley;instituciones de fiscalización como la oficina del auditor general, la oficina o comisión de quejas ciudadanas
(ombudsman, defensor público, etcétera); los comités de
cuentas públicas de las legislaturas,o las comisiones electorales independientes. Un Estado fuerte, con capacidad
demostrada para cumplir con sus tareas fundamentales y
rutinarias de aplicación de la ley, recaudación de ingresos
y redistribución de la riqueza,es un requisito mínimo para combatir la corrupción. Un Estado débil,o que carece
de autonomía frente a las elites corruptas,no puede librar
esta batalla.
Así, pues, el desar rollo de la capacidad del Estado no
sólo supone una reforma del sector público mediante la
capacitación de una burocracia competente y confiable, siHacia una coalición para pr
ev enir la corrupción
no también el fortalecimiento de los tres poderes del EsLa segunda estrategia principal consiste en organizar una
tado en el desempeño de sus respectivas funciones legiscoalición nacional y fortalecer su papel en las actividades
lativas, ejecutivas y judiciales. En general, el respeto y la obde prevención. Una cruzada contra la corrupción requieservancia de los principios de equilibrio de poderes deben
re el establecimiento de una sólida coalición dentro del
asegurar un mínimo de transparencia y rendición de cuenmarco de un estado de desarrollo en el que participen los
tas dentro del sistema. Obviamente, esto no es posible
organismos contra la corrupción, los medios de comunicuando los parlamentos no hacen más que refrendar al
cación,la sociedad civil y el sector privado.
poder ejecutivo, por lo que están impedidos de supervisar
Esta coalición tiene dos objetivos interrelacionados
su labor.Tampoco es posible hacer
que son cruciales para el éxito de
Hay dos estrategias básicas
una campaña contra la corrupción
esta lucha: la prevención y la sencon objeto de fomentar la transpasibilización,y el apoyo ciudadanos.
para combatir la corrupción:
rencia y la rendición de cuentas
• La prevención, como ya se señauna es aumentar la capacidad ló, es más eficaz a largo plazo que
cuando el poder judicial no cuenta
del Estado y sus organismos
con suficiente independencia.
la satisfacción efímera de capturar
Un requisito importante para
y
procesar con éxito a un “pez goranticorrupción para combatir
un combate exitoso es que las dedo”, por más útil que esto sea coeste mal de manera eficaz;
pendencias contra la corrupción
mo elemento de disuasión. Las mela otra es crear una sólida
se transformen en órganos de fisdidas de prevención deben incluir
calización verdaderamente autócampañas
de educación y sensibilicoalición contra la corrupción
nomos, armados con los recursos
zación sobre corrupción dirigidas a
que implemente actividades
y capacidades adecuados a fin de
la ciudadanía; la simplificación y espreventivas
desempeñar sus funciones con eficlarecimiento de las reglas y procecacia. Estos recursos son necesadimientos del gobierno; y la remurios para aumentar su independencia y eficacia. Los gobierneración de los servidores públicos con salarios decentes,
nos y sus aliados para el desarrollo deben, por igual, ayuasí como recompensas por su buen desempeño.
dar a estos organismos que combaten la corrupción en la
• La sensibilización y el apoyo ciudadanos, como medio
formulación de estrategias eficaces de movilización de repara facilitar que la ciudadanía respalde las medidas de
cursos, lo que significa asistirlos en la elaboración de proprevención y aplicación de la ley, son indispensables para
yectos de presupuesto para sus respectivas legislaturas.
que cualquier campaña contra la corrupción dé resultado.
Como la lucha contra la corrupción atañe a más de una
Para esto, se debe ofrecer mayor acceso a la prensa y al
dependencia,se debe establecer un mecanismo de coorciudadano a los registros públicos, así como un diálogo
dinación eficaz para efectos tanto de coherencia de polímás fructífero entre todos los actores sobre transparenticas como de impacto general. Esta coordinación puede
cia,integridad y rendición de cuentas.
estar a cargo de un organismo principal,la mayoría de las
De este modo, una estrategia integral contra la corrupveces creado específicamente para combatir la corrupción en los países en desarrollo no sólo requiere el esta ción,ya sea una comisión o una unidad especializada en la
blecimiento y el desarrollo de capacidad en los sistemas
oficina del jefe de gobierno. El apoyo técnico es necesario
nacionales de rendición de cuentas, integridad y transpaa fin de fomentar la capacidad del organismo principal parencia,sino también,y más importante aún,un cambio de
ra desempeñar con eficacia el papel de coordinador en las
actitud en todos los estratos de la población en favor de
consultas interinstitucionales y en la defensa pública en las
la tolerancia cero a la corrupción y una sólida voluntad polítiactividades contra la corrupción.
ca entre los líderes políticos y civiles para librar una bataEstos organismos anticorrupción enfrentan el reto
lla total contra este mal. La corrupción florece cuando se le
crucial de fomentar su propia capacidad para aplicar la ley,
tolera. En algunos países de Africa y en otros lugares del
que incluye mecanismos legislativos y regulatorios que le
mundo, a muchos “grandes” hombres se les premia por
otorguen facultades para investigar y procesar, según las
construir escuelas, clínicas y otros proyectos comunitanormas internacionales en materia de derechos humanos.
rios con dinero robado, sin que nadie se pregunte de dónEl desarrollo de estas capacidades incluye apoyo logístico,
de vienen esos recursos . En Africa, en general, se necesicomo el establecimiento de bases de datos y la adquisita cambiar el paradigma respecto a la percepción que el
ción de equipo necesario para las diferentes tareas que
pueblo tiene del Estado. En vez de que se le perciba cohabrán de emprenderse, así como la capacitación del permo propiedad de un gobernante y su séquito, que en su
sonal en informática,la verificación de activos, análisis de
momento se comerán el pastel nacional —pronto llegará
perfil financiero, técnicas de investigación, reglas y procenuestro momento, cuando nuestros familiares y amigos
dimientos judiciales,entre otros asuntos técnicos.
asuman el poder—,se debe ver al Estado como un conedición extraordinaria
115
junto imparcial de instituciones al servicio del interés general.Grupos de la sociedad civil y la prensa independiente ya han adoptado este cambio de paradigma.Ahora el
reto consiste en convencer de este punto de vista a una
mayor proporción de la población urbana y rural.
En relación con los líderes políticos, se debe insistir
que la corrupción es un fenómeno universal y que no se
limita a los países en desarrollo. Por otro lado, como lo
ejemplifica la célebre demanda entablada contra la empresa petrolera francesa Elf, abordada en el libro de Eva Joly
que cité al inicio, las compañías transnacionales también
incurren en prácticas corruptas en los países en desarrollo. Como dijo alguna vez el presidente congolés Mobutu
Sese Seko:“Se necesitan dos para bailar tango. Hay un corruptor y un cor rompido”.
A este respecto, cabe señalar que varios países desarrollados se benefician del dinero robado porque es
transferido ilegalmente al norte por gobernantes corruptos de países del sur. La aplicación de leyes nacionales
contra la tenencia o compra de bienes robados, acompañada
de la restitución del dinero robado, fomentará globalmen-
Suecia:Apertura,
te la rendición de cuentas y la transparencia. Por consiguiente, existe la necesidad de implementar políticas del
gobierno y acciones de apoyo de parte de la sociedad civil, tanto en el mundo en desarrollo como en el desarrollado, para reducir la corrupción y sembrar las semillas de
gobiernos transparentes capaces de rendir cuentas. El
profesor Adebayo Adedeji, ex subsecretario general de la
ONU y secretario ejecutivo de la Comisión Económica
de las Naciones Unidas para Africa,anunció en una conferencia pronunciada en Nueva York en julio de 2002 que,
en el caso de Africa, la restitución de tan sólo el 25% de
este botín bastaría para poner al continente en la ruta hacia el desarrollo sostenible.
Por último, vale la pena reiterar que el control de las
prácticas corruptas fomentará la rendición de cuentas y la
transparencia en el gobierno. La Organización de Naciones Unidas está colaborando en ese frente al establecer
instituciones, políticas y mecanismos de aplicación de las
leyes sólidos y, al mismo tiempo, integrando al gobierno y
la sociedad civil para que formen coaliciones contra la corrupción. n
transparencia y libertad
El modelo sueco de transparencia, rendición de cuentas, acceso a la informacion gubernamental
y libertad de expresión de los servidores públicos es ejemplar. He aquí el panorama general
de un régimen gubernamental asombrosamente abierto.
Anna Karin Lundin,Ombuds
Suecia
woman Parlamentaria,
C
omo ombudsman parlamentaria,mi experiencia en
temas de corrupción y programas para evitarla sólo se refieren al sector público.
El principio fundamental de este asunto es que los ciudadanos estén convencidos de que sus legisladores no se
dejan afectar por influencias inadecuadas.
La corrupción es universal,pero Suecia apenas si la padece. Es por ello que no contamos con programas anticorrupción. Resulta interesante entonces investigar cuáles
son las causas por las que un país apenas padece de corrupción, mientras que para otros se trata de un problema de gran envergadura. Entre estas razones podríamos
distinguir las siguientes:
• Actitudes.
• Derecho penal.
• Estabilidad política.
• Nivel de educación.
116
edición extraordinaria
• Estabilidad institucional.
• Transparencia gubernamental que permite a los ciudadanos evaluar las acciones y el desempeño del gobierno.
• La rendición de cuentas por parte de aquellos a quienes se les ha confiado el derecho de ejercer el poder
público.
La transparencia y la rendición de cuentas son dos
principios clave en el sistema del gobierno sueco. Este es
uno de los motivos por los que la corrupción es un fenómeno raro en el país.Intentaré describir su aplicación.
Transparencia
Suecia es señalada frecuentemente como un ejemplo destacado de la cultura de transparencia,pues el derecho de
los ciudadanos a conocer el funcionamiento de las dependencias gubernamentales,de los tribunales y de los representantes políticos es muy amplio, comparado con el resto de los países.
Si la democracia exige participación pública en el debate sobre asuntos de interés común, también debe exigir
que los ciudadanos cuenten con medios para ejercer conca”, que recibe el nombre de Ley de Reserva. Un principio
trol sobre la administración,a fin de promover su eficienfundamental de esta Ley de Reserva es que la información
cia y disuadir la corrupción. Por lo tanto, una democracia
restringida deberá ser lo más pequeña posible.
debe garantizar la transparencia dentro de la administraEn la práctica, el principio de acceso público a documención pública y asegurar el derecho del acceso público a la
tos oficiales significa que cualquier documento de este tipo,
información oficial. El acceso a los documentos oficiales
que no esté sujeto a la Ley de Reserva, deberá estar a dises un derecho constitucional en Suecia desde 1766.
posición de cualquier persona. Esto deberá hacerse de inEl principio de acceso ciudadano a la información gumediato, sin costo alguno, y en el lugar donde se encuentre
bernamental permite:
guardado. Si la autoridad se rehusa a entregar el documenAcceso a documentos oficiales: Cualquier persona puede
to a la persona que lo solicita porque considera, por ejemleer los documentos de las autoridades.
plo, que se trata de información confidencial según la Ley
Libertad de expresión para los
de Reserva, el solicitante podrá
Cualquier servidor público
servidores públicos: Los servidores
apelar esa decisión ante un tribunal
tiene el derecho, a menos
públicos de los gobiernos central
administrativo que tiene la facultad
y municipales informan a la po- que se estipule de otra manera de cambiar la decisión y ordenar la
blación.
liberación del documento.
en la Ley de Libertad de
Libertad de comunicación para los
servidores públicos: Los servidores Prensa, a efectuar declaraciones Libertades de expresión y de
públicos de los gobiernos pueden
comunicación
y comunicar información
divulgar información en los meEn Suecia todos tienen derecho a
para fines de publicación
dios de comunicación sin que por
la libertad de expresión, lo que es
por cualquier medio
esto se los investigue.
sumamente importante sobre toAcceso a las audiencias de los trido para los servidores públicos.
bunales: Los ciudadanos y los meCualquiera tiene el derecho, a medios de comunicación pueden
nos que se estipule de otra maneasistir a los juicios.
ra en la Ley de Libertad de Prensa,
Acceso a las reuniones de las
a efectuar declaraciones y comuniasambleas legislativas: El público y
car información para fines de pulos medios de comunicación pueblicación por cualquier medio.
den asistir a las sesiones del ParlaEsta libertad incluye la mayor
mento, a las asambleas municipales
parte de la información clasificada
y a los consejos del condado u
como confidencial, según la Ley de
otros órganos similares.
Reserva,siempre y cuando la información sea comunicada verbalDocumentos oficiales:Acceso
mente. Las excepciones a esta liy restricciones
bertad se especifican en la misma
Me concentraré en la legislación
Ley de Reserva; sin embargo, siemrelativa al acceso que tiene el púpre será un delito penal entregar
blico a documentos oficiales,asunfísicamente documentos confidento decisivo para fomentar una culciales, fotocopias u otros. Por otra
tura de transparencia,aunque muchos documentos oficiaparte, los editores que reciben información secreta tienen
les deberán mantenerse en secreto debido a motivos esprohibido, sin excepción, divulgar la identidad de la fuente
pecíficos apuntados en la la Ley de Libertad de Prensa,
de la información.
que en Suecia forma parte de la Constitución.Entre ellos
están,por ejemplo:
El ombudsman parlamentario
• La seguridad del Reino y sus relaciones con un Estado
Suecia cuenta con un sistema de rendición de cuentas
extranjero o un organismo internacional.
personales para los funcionarios que tiene diversas enti• El interés de prevenir o perseguir un delito.
dades de supervisión,como por ejemplo:
• La protección de la integridad personal o las condicio• Supervisión dentro de los distintos poderes del gobierno.
nes económicas de las personas.
• Los consejos disciplinarios.
• El canciller de Justicia y el ombudsman parlamentario.
Además de lo anterior, cualquier otra restricción del derecho de acceso a los documentos oficiales “deberá espeEl ombudsman parlamentario es una de las salvaguarcificarse rigurosamente en las cláusulas de una ley específidas de los derechos fundamentales que ofrece la Consti118
edición extraordinaria
tución;es designado por el Parlamento y su función es supervisar la aplicación de las leyes y otros estatutos dentro de la administración pública.
El ombudsman goza de una independencia completa
respecto al gobierno y la administración gubernamental
tanto estatal como local,y responde de sus acciones exclusivamente ante el Parlamento. Sus tareas de supervisión abarcan todas las dependencias y organismos gubernamentales, lo mismo en el nivel central que en el local;
las excepciones son sobre todo de índole política: ministros del gabinete, miembros del Parlamento y funcionarios gubernamentales locales elegidos directamente .
Asimismo, tiene acceso a todos los documentos oficiales,
que las autoridades le deberán entregar si así se lo solicita.
Al ombudsman no se le permite iniciar una investigación por cuenta propia.Estas deben responder a peticiones hechas por cualquier persona. La mayoría de los casos que se investigan se hacen a partir de observaciones
efectuadas durante las inspecciones,por información presentada en el periódico, la radio o la televisión,o por cartas anónimas o información entregada a las autoridades.
En la realización de su trabajo, el ombudsman echa mano de las siguientes herramientas:
• El derecho y obligación de llevar a juicio.
• El derecho de iniciar un proceso disciplinario.
• El derecho de hacer declaraciones sobre si una acción contradice la ley o si es inapropiada en algún
otro aspecto.
• El derecho de hacer pronunciamientos dirigidos a promover la aplicación uniforme y adecuada de la ley
—por ejemplo, establecer principios rectores para tener una conducta administrativa y judicial adecuadas.
• El derecho de solicitar enmiendas a la ley.
Muy pocas veces sucede que un ombudsman parlamentario actúe como procurador especial, aunque estar
consciente de esta posibilidad significa mucho para su
autoridad. La “sanción” que utiliza con más frecuencia es
la amonestación, que corresponde al derecho que tiene
de expresar su opinión respecto a si una acción adoptada por una autoridad o un funcionario entra en conflicto con la ley o cualquier otro estatuto. En re a l i d a d ,e s t e
no es un castigo, y el funcionario en cuestión no está
obligado a cumplir con la opinión del ombudsman. Sin
embargo, dado que estas amonestaciones reciben publicidad, son muy influyentes.
La figura del ombudsman parlamentario ha existido en
Suecia durante casi dos siglos y es, tal vez, el rasgo más
distintivo de nuestro sistema político. Durante las últimas
décadas esta institución se ha diseminado en muchos países del mundo siguiendo el modelo sueco. n
De cómo me reeligieron dos veces
Esta es la narración del impresionante vuelco que el autor le dio a un municipio boliviano
cuando fue alcalde; de cómo combatió la corrupción y cuáles fueron las lecciones aprendidas.
Ronald MacLean-Abaroa,Especialista en Jefe para
Sector Público– Gobernabilidad,Descentralización
y Reducción de la Pobreza,Banco Mundial
L
a corrupción es un problema universal, aunque por
lo general son los gobiernos locales los que parecen particularmente susceptibles de padecerla. En Japón, por
ejemplo, los gobiernos provinciales tienen tres veces más
empleados que el gobierno nacional,y reportan 15 veces
más casos de corrupción y cuatro veces más el número
de empleados públicos arrestados. En la ciudad de Nueva
York, el costo de la corrupción en el pasado inmediato,
tan sólo en construcción de escuelas, se calcula en cientos de millones de dólares.Las municipalidades son blanco de acusaciones frecuentes no sólo de malos manejos
sino también de malversación de fondos públicos.
Definición de la corrupción
Existen muchas definiciones de corrupción. En su sentido
más amplio significa mal uso de un cargo para beneficio
personal. El cargo es una posición de confianza donde uno
recibe autoridad para actuar en nombre de una institución,
sea ésta privada, pública o sin fines de lucro. Corrupción
significa cobrar ilegalmente por un servicio que uno está
obligado a brindar, o usar el poder que el cargo le asigna
para fines ilícitos. La corrupción trae consigo actos de omisión o comisión, puede involucrar actividades tanto legales
como ilegales, puede producirse en el interior de la organización (malversación, robo) o fuera de ella (extorsión).
Los efectos de los distintos tipos de corrupción varían
ampliamente.A pesar de que no pocas veces los actos corruptos pueden otorgar un beneficio social,la corrupción
edición extraordinaria
119
lleva,por lo general, a la ineficacia,a la injusticia y a la falta de equidad.
Los actos de corrupción difieren tanto en magnitud
como en tipo.Algunos actos de corrupción podrían denominarse free-lance, como cuando un funcionario o un pequeño grupo de ellos intenta aprovecharse de su poder
monopólico para generar sobornos. Por desgracia, la corrupción también puede volverse sistemática. Recientemente, dos autores han definido una forma de corrupción
como si fuera una falta en algún juego deportivo, y otra,
como si se rompieran las reglas del juego. En este último
cer era encontrar a alguien que me prestara dinero para
llegar al fin del mes: mi nuevo sueldo era equivalente a 45
dólares mensuales. Pero no sólo eso, además me resultó
casi imposible formar un equipo de colaboradores porque
el sueldo que les podía ofrecer era incluso menor.Al final
de ese día, para volver a casa, me subí al vehículo oficial del
alcalde, un decrépito 4x4 modelo 78... Lo único que se me
vino a la mente fue pensar que había sido objeto de una
trampa de la que no sería fácil salir sino renunciando.
Mi salvación fue pensar en la necesidad de un cambio
radical. Bolivia estaba todavía en medio de la peor crisis
Corrupción significa cobrar
ilegalmente por un servicio
que uno está obligado
a brindar, o usar el poder
que el cargo le asigna para
fines ilícitos. La corrupción
trae consigo actos de
omisión o comisión, puede
involucrar actividades tanto
legales como ilegales, puede
producirse en el interior
de la organización o fuera
de ella
caso, la competencia deportiva se viene abajo. Cualquiera
que sea la terminología,cuando la corrupción alcanza este nivel es “mortal”,y hay que decir, no sin lamentarlo, que
tal es la situación en muchas ciudades del mundo.
La corrupción sistemática —o como la llamaremos de
aquí en adelante: institucionalizada— provoca grandes costos económicos porque distorsiona los incentivos,ocasiona costos políticos porque mina las instituciones, y produce costos sociales porque redistribuye riqueza y poder a
quienes menos lo merecen. Cuando la corrupción socava
los derechos de propiedad, la ley o los incentivos para la
inversión, el desarrollo económico y político se frenan.
Aunque se puede encontrar corrupción en todos los países, ésta tiende a ser más dañina en los países pobres porque afecta precisamente las inversiones, el cumplimiento
de la ley y los derechos de propiedad.
Mi caso
El 13 de septiembre de 1985 juré como el primer alcalde
electo de La Paz desde 1948. Sabía que estaba frente a una
tarea muy difícil, pero nunca imaginé que la situación fuera tan grave. Pronto descubrí que lo primero que debía ha120
edición extraordinaria
económica de su historia. El presidente anterior había tenido que acortar su gestión y abandonar su cargo antes de
que el ejército, la gente o ambos lo derrocaran.A pesar de
ser un presidente honrado, fue incapaz de revertir el derrumbe económico del país. En agosto de aquel año la inflación había alcanzado una tasa anual estimada de 40 mil
por ciento.
Al día siguiente volví a mi oficina pensando por dónde
comenzar. El 4x4 se acababa de arruinar, así que tuve que
usar mi auto para ir a trabajar. Mientras me estacionaba
frente al edificio de la alcaldía, noté que entre tanto auto
viejo había dos visiblemente elegantes,uno pertenecía —
me enteré más tarde— a un consultor extranjero que
trabajaba para la municipalidad,y el otro, un lindo sedán,
pertenecía al cajero de la alcaldía.Allí tuve las primeras
pistas de adónde iban a dar los recursos.
Este cajero era un burócrata de quinta categoría que
ganaba un sueldo mínimo y que —como también me
enteré después— tenía el hábito de cambiar de automóvil varias veces a la semana para ir al trabajo. No
ocultaba su prosperidad. De hecho, hacía préstamos a
los empleados municipales empobrecidos, incluso a al-
gunos de sus superiores, cobrando una tasa de interés
¿Por qué la corrupción es un tema relevante?
muy “competitiva”.
En la actualidad, la lucha contra la corrupción se ha converYa en mi oficina, me sentí profundamente solo y aislado.
tido en una prioridad en todo el mundo. ¿Por qué? Es difíViniendo del sector privado, donde manejaba compañías
cil saberlo, aunque se han manejado muchas explicaciones.
mineras medianas, estaba acostumbrado a trabajar en equiUna es que la corrupción ha aumentado en tal medida,
po. En mi nuevo puesto no había nada que se pareciera a
que se puede hablar de una ola de indignación pública y
un equipo; las personas con las que tenía contacto parecían
de un nuevo compromiso político. Pero la pregunta persobrevivientes de una catástrofe. El personal profesional essiste:¿Cuál es la razón por la que la corrupción se ha hetaba ganando un promedio de 30 dólares por mes.
cho tan severa? Algunos sostienen que se debe al rápido
Encontré muchos síntomas de que la municipalidad susurgimiento del comercio internacional y de las comunifría un cáncer mortal, el grado de decaimiento institucional
caciones,que expone a la gente a tentaciones económicas
era tal que no existía autoridad en la alcaldía.Todos buscanunca antes vistas.Dipak Gyawali,de la Academia Real de
ban obtener ingresos de cualquier forma, así que la corrupCiencia y Tecnología de Nepal,considera que la publicidad
ción se desparramaba por todas partes. Los cobradores de
creó nuevas demandas y que la erosión de los ingresos
impuestos usaban todo tipo de técnicas, desde la extorsión
como consecuencia de la inflación creó más necesidades,
para obtener “coimas” hasta arreglos en rebajas a los imdando paso a una conducta corrupta.
puestos a cambio de sobornos; los impuestos a la propieOtro argumento apunta a las reformas democráticas y
dad eran particularmente vulnerables
económicas que han llegado a todo
al fraude a través de la complicidad enel mundo. A la larga, la mayoría de
Encontré muchos síntomas
tre contribuyentes y funcionarios colas
personas espera que la compede que la municipalidad
rruptos. En estas circunstancias, y cotencia política y la liberalización de
sufría un cáncer mortal,
mo resultado de la hiperinflación, se
las economías lleven a reducir la
necesitaba un nuevo catastro de bienes
c
orrupción, porque ambas tienden
el grado de decaimiento
inmuebles; una legión de funcionarios
a
limitar el ejercicio arbitrario del
institucional era tal que no
municipales estaba presta a salir a las
poder. Pero en realidad, tanto la
existía autoridad en la
calles, encontrar a los propietarios y
competencia democrática como la
“negociar” los nuevos valores de la
nueva competencia económica paalcaldía. Todos buscaban
propiedad convenientes para ambos,
recen
haber abonado el campo paobtener ingresos de
pero sin duda muy por debajo de los
ra la corrupción al cambiar demacualquier forma, así que la
valores reales. El resultado de todo essiado rápido las reglas del juego a
to sería un ahorro en impuestos para
las
que estábamos acostumbrados,
corrupción se desparramaba
los propietarios, especialmente para
conduciendo
a una especie de “bapor todas partes
los ricos, un soborno para el funcionarra libre” para todos con muy porio cómplice y una ciudad incapaz de proporcionar servica responsabilidad. En muchos casos, la corrupción ocurre
cios porque carecía de los recursos mínimos.
porque se llevan a cabo cambios en las políticas que, aunMuchos otros líderes municipales en Bolivia y del munque saludables, se aplican en instituciones enfermas y en
do han soslayado la lucha contra la corrupción; más aún,
ciudades corruptas
en muchos casos esta reticencia ha sido consecuencia de
También es posible que la magnitud de la corrupción no
una complicidad.En otros casos,alcaldes y concejales eluhaya cambiado tanto como nuestro conocimiento y toleden el problema de la corrupción por diversas razones;alrancia en relación con ella. Es posible que ahora percibagunos han sentido poca presión electoral o los gobiernos
mos mejor que antes lo que cuesta la corrupción. O tal vez
provinciales y nacionales han mostrado poco interés en el
la liberalización política nos brinda mas libertad para docutema. En otros casos, los líderes locales no han querido
mentar las quejas por actos de corrupción. Muchos países
prestar atención a temas de corrupción temiendo que incuentan ahora con una prensa más libre y un mayor accecluso un esfuerzo relativamente exitoso pudiera etiquetar
so a la información internacional; estas dos felices condiciosu gestión como corrupta. Luchar contra la corrupción
nes hacen más fácil informar acerca de la corrupción.
implica de algún modo que uno es corrupto y esto a su
Otra posibilidad es que la gente culpe a la corrupción
vez puede brindar armas a la oposición.
del hecho de que ni el libre mercado ni las reformas deHoy hay muchos indicios de que esto está cambiando. En
mocráticas hayan colmado todavía sus expectativas.Según
todo el mundo, tanto las elecciones locales como nacionales
otras opiniones,la corrupción es la excusa que utilizan los
presentan la corrupción como un asunto clave. En aparienapologistas del capitalismo al reconocer el fracaso del siscia, estamos lejos de aquellos días en que uno podía decir lo
tema en los antiguos países comunistas.
que un alcalde en Brasil presumió durante su campaña para
La descentralización administrativa y la democratizareelegirse: Robo mas faço obras (Robo, pero hago obras).
ción municipal son tendencias poderosas.Durante los úledición extraordinaria
121
timos 15 años se ha pedido a los gobiernos municipales
que aumenten sus responsabilidades. Al mismo tiempo,
sobre todo en los países en vías de desarrollo, muchas
municipalidades han sufrido una erosión en los salarios
reales de sus funcionarios. Por todas estas razones ha crecido la preocupación por la corrupción dentro del municipio. La analista política chilena Claudia Orrego dice:“Todos los objetivos que se han establecido para la reforma
del sector municipal (aumentar su legitimidad y democratización,aumentar la eficacia y efectividad de sus servicios
y aumentar la participación ciudadana) pueden resumirse
en esta meta más amplia:fortalecer la rendición de cuentas”.
sobre todo, que la clave del éxito es contar con una estrategia para prevenir la corrupción.
Métodos usados en La Paz
En la raíz de la descomposición institucional se hallan sistemas de información y de incentivos que no funcionan.
Comenzamos por completar un diagnóstico de la situación y aprovechamos la crisis financiera del municipio para justificar el despido de una gran cantidad de empleados,
en especial de trabajadores de obras públicas. Aprovechamos esta oportunidad para redefinir la misión del municipio como el responsable de llevar a cabo reparaciones de
emergencia,pero no proyectos mayores.
¿Por qué fracasan los esfuerzos en la lucha contra
Recaudaciones: Las recaudaciones se asignaron a bancos
la corrupción?
en lugar de a los empleados de la municipalidad. El compliLa historia de las campañas anticorrupción alrededor del
cado sistema para tasar el valor de la propiedad fue reemmundo no es muy alentadora.A nivel nacional y local, en
plazado por un sistema de “autoevaluación” en el que los
ministerios y en instituciones como la policía,incluso los
ciudadanos declaran el valor de sus propiedades bajo la diesfuerzos más publicitados para reducir la corrupción han
simulada amenaza de que la ciudad podría comprar sus protenido bajos resultados o simplepiedades por el valor declarado.
En la raíz de la descomposición
mente han fracasado.
Permisos y licencias: Mejoramos
Existe un patrón típico:un conla
regulación
de algunas actividainstitucional se hallan los
cejal es hallado culpable de recibir
des,de tal manera que se eliminasistemas de información y de
soborno; se descubre que la poliron los permisos y se cortó con la
incentivos que no funcionan.
cía ha sido cómplice sistemático
extorsión. Desarrollamos un solo
de hechos delictivos;se determina
No ataqué a la burocracia sino registro para todas las solicitudes
que las obras públicas tienen cosde permisos y licencias.Los solicimás bien la fortalecí; luego
tos inflados como resultado de
tantes acudían a una ventanilla de
perseguí la corrupción a través personal de registros y no de emfraudes y comisiones;se descubre
que los interesados en adjudicarse
pleados encargados de la evaluade una estrategia preventiva
proyectos municipales se han coción y concesión de permisos y liludido para frenar la competencia y elevar los precios, y
cencias. Cada solicitud ingresó en un sistema que permiun largo etcétera.Cuando el escándalo revienta,el públitía supervisar el avance del trámite. Simplificamos y agilico se indigna, la prensa le dedica sus primeras planas,los
zamos la concesión de permisos y licencias.
políticos se rasgan las vestiduras y alardean acciones firRecursos humanos: Hicimos esfuerzos por aumentar el
mes ...y se integra una comisión investigadora.Los resulprofesionalismo del personal del municipio a través del
tados de estas comisiones se conocen seis meses más tarreclutamiento y promoción basados en el mérito. Profede: exigen que se incluyan mecanismos de vigilancia, más
sionales jóvenes fueron reclutados bajo un plan llamado
presupuesto para la investigación, puesta en práctica de
“Bolivia Joven”. Los sueldos fueron elevados al punto de
las recomendaciones,y un nuevo código de conducta. Peser competitivos con el sector privado. La capacitación de
ro ¿qué ocurrió en esos seis meses? La indignación de la
los empleados también fue fortalecida radicalmente. Se
gente ha menguado, así que los medios y los políticos le
estableció un nuevo Instituto de Capacitación Municipal.
prestan muy poca atención a las recomendaciones; esto
Auditoría: Se emprendió un proyecto con una empresa
ocurre en parte —justo es decirlo— porque tales recoconsultora importante para diseñar e instrumentar un sismendaciones proponen soluciones muy costosas y en la
tema integrado de gerencia financiera.
práctica ponen muy poco énfasis en la prevención.
No ataqué a la burocracia sino más bien la fortalecí;
Puede ser el caso que, a corto plazo, si la preocupación
luego perseguí la corrupción a través de una estrategia
es grande, se llegue a reducir la corrupción en la institución
preventiva que tomaba en cuenta la reforma de los sisteafectada,pero esta inquietud es algo muy difícil de sostener
mas de información, de incentivos y de competencia. La
e institucionalizar. El resultado es que hay ciclos de reforPaz unió fuerzas con organizaciones internacionales y en
ma, es decir, después de la crisis pueden aparecer mejoras,
un lapso de tres años la inversión en infraestructura urbapero en poco tiempo la corrupción vuelve a surgir.
na se multiplicó por diez.Las recaudaciones se dispararon
Por suerte, también existen iniciativas anticorrupción
hacia arriba. De acuerdo con todos los informes, la coexitosas de las que podemos aprender. Estas nos enseñan,
rrupción se redujo.Y yo fui reelecto dos veces. n
122
edición extraordinaria
Estudios
Innovación global del gobierno
Doctora Elaine C . Kamarck
Centro para la Innovación Global
Facultad de Gobierno John F . Kennedy , Universidad de Harvar
d
Hacia una definición operativa
de un gobierno de calidad
Subcomité de Calidad en el Gobierno de The American Society for Quality
ESTUDIO
I
Innovación global del gobierno
Doctora Elaine C . Kamarck
Centro para la Innovación Global
F acultad de Gobierno John F . Kennedy ,
Universidad de Harvar d
Introducción a la innovación gubernamental
La innovación no es fácil.Tanto en el sector privado como
en el sector público, la innovación afecta las relaciones y
comportamientos establecidos. Por consiguiente, la innovación requiere imaginación y valentía.En el sector privado, la innovación muchas veces puede dar como resultado grandes recompensas financieras y un mayor segmento de mercado. Por eso la gente del sector privado ha
tendido a valorar y promover la innovación,así como a invertir en ella. Esto es muy distinto en el sector público,
donde es probable que las recompensas financieras de
una innovación exitosa beneficien al Estado, no a los individuos que participan en ella.Y como tradicionalmente el
sector público ha sido un monopolio proveedor de una
gran cantidad de bienes y servicios, la gente que lo integra tiene pocos incentivos para participar en la innovación, mucho menos para invertir en ella.
No obstante, al inicio del siglo XXI muchos Estados
nacionales llevan a cabo una labor seria para reformar
sus gobiernos e infundir una cultura de innovación en
sus respectivas burocracias. En palabras del presidente
Vicente Fox, “uno de los ingredientes fundamentales de
la nueva gobernabilidad es el buen gobierno. Un gobierno cercano a la sociedad, siempre dispuesto a escucharla; un gobierno totalmente respetuoso de la legalidad,
honesto, transparente y eficiente; pero ante todo, un gobierno consciente de su misión de fomento del desarrollo humano y social como base para lograr una sociedad
más justa y próspera”.1
Desde que Al Gore, ex vicepresidente de Estados
Unidos, y la Facultad de Gobierno John F. Kennedy de la
Universidad de Harvard organizaron la primera cumbre
mundial sobre reinvención del gobierno en 1999, en
Washington D.C., se han celebrado reuniones internacionales en Brasil, Italia, Marruecos y ahora en la ciudad
de México dedicadas al intercambio de experiencias sobre la reforma del Estado. Los gobiernos de todo el mundo están agradecidos con las Naciones Unidas, en particular con la División de Economía y Administración Públicas del Departamento de Asuntos Económicos y SoII
edición extraordinaria
ciales, por asumir el liderazgo de esta conferencia y asegurar la continuidad de la importante labor que aquí se
realiza. Guido Bertucci,director de la División de Economía y Administración Públicas, nos recuerda que “rediseñar el Estado para las tareas del siglo XXI no significa hacer un ‘gobierno grande’, sino hacer énfasis en la competencia y el desempeño en la descarga de funciones, que
constituye el núcleo de las responsabilidades de los Estados modernos”.2
Para algunos países, la reforma y la innovación gubernamentales significan reformar una vieja burocracia en el
contexto de un Estado recientemente democrático. Para
otros, esto supone una lucha total contra la corrupción.
Para algunos más, el reto consiste en modernizar burocracias grandes y anticuadas y llevarlas a la era de la información. Si bien los países se han acercado a aquéllas por
razones muy distintas,la reforma y la innovación gubernamentales representan un fenómeno global.En algunos países,este movimiento se conoce como reinvención del gobierno;en otros se le llama desarrollo de la capacidad del
Estado o modernización del Estado;y en otros más, nueva administración pública.
En todos los casos,la frustración ocasionada por el statu quo, las crisis políticas o financieras,el énfasis en los resultados o las posibilidades de la nueva tecnología ha hecho que los empleados del sector público adopten un
comportamiento innovador. Los países que llevan a cabo
un proceso de reforma tienen historias y sistemas electorales diferentes, están en diferentes etapas de desarrollo
y, sin embargo, en una medida sorprendente, están aplicando una serie de conceptos y estrategias de reforma
notablemente similares.Al formular su programa de reforma para México, el presidente Fox consideró las lecciones aprendidas en todo el mundo para definir el buen
gobierno. Su labor de reforma se basa en los siguientes
principios:un gobierno que cueste menos,un gobierno de
calidad, un gobierno profesional, un gobierno digital, un
gobierno con reforma regulatoria y un gobierno honesto
y transparente.
I. Perspectiva histórica
Muchos de los conceptos de la innovación en el sector
público provienen de un movimiento de reforma conocido como “nueva administración pública” o “reinvención del
gobierno”, que se inició en los años ochenta en Gran Bretaña y Nueva Zelanda y se extendió a otros países, incluido Estados Unidos en 1993.3 En su mayoría, los estudiosos
de la reforma gubernamental consideran que la iniciadora
de este movimiento fue Margaret Thatcher, quien subió al
poder en Gran Bretaña en 1979 después de una campaña
durante la que el hasta entonces sacrosanto servicio civil
se convirtió en el blanco de los ataques en el debate político. Después de la elección de Thatcher vino la de Ronald
Reagan en Estados Unidos en 1980, y luego la de Brian
Mulroney en Canadá en 1984, quienes al igual que ella realizaron campañas muy críticas de la burocracia.4 El hecho
de que el servicio civil se convirtiera en materia de discusión política en estos países fue un golpe terrible para muchos servidores públicos, pues siempre se habían considerado administradores neutrales de la ley. Por otro lado, la
inclusión del tema de la administración gubernamental en
la arena política hizo que por lo menos en algunos países
las reformas resultantes no fueran graduales.
Cabe señalar que los movimientos de reforma de Gran
Bretaña y Estados Unidos tienen raíces ideológicas que se
remontan a las revoluciones de Thatcher y Reagan. Posteriormente, el partido de centro izquierda, representado
por los nuevos demócratas en Estados Unidos y los nuevos laboristas en Gran Bretaña, adoptó y modificó estos
movimientos.En comparación con estas naciones,los mo vimientos de reforma de la administración pública en
otros lugares,como los Países Bajos y Suecia,han sido claramente no ideológicos y más prácticos.En los países en
desarrollo, los movimientos de reforma gubernamental
muchas veces han sido el resultado de una grave crisis
económica o de condiciones impuestas desde el exterior
por instituciones de crédito internacionales.
El movimiento de reforma global del gobierno ha tenido dos fases distintas que coincidieron durante algún
tiempo. La mayor parte de la primera fase se produjo en
la década de los ochenta, cuando los gobiernos se concentraron en la liberalización económica y la privatización
de las industrias estatales.En América Latina esta primera
fase consistió sobre todo en privatizar empresas paraestatales y sacar de la economía la “torpe mano” del Estado. Muchas de las democracias recientes del antiguo bloque soviético aún se encuentran,en mayor o menor medida, en el proceso de privatización de empresas paraestatales, y China ha iniciado una privatización gradual de
sus enormes empresas paraestatales.
Sin embargo, Estados Unidos fue una excepción en es ta primera fase. De acuerdo con Graham Scott, ex secretario de Hacienda de Nueva Zelanda,para la mayor parte
del mundo la primera etapa de la reforma gubernamental
consistió sobre todo en sacar al gobierno de empresas
como las aerolíneas,la telefonía,etcétera,en los que el gobierno de Estados Unidos nunca participó.“En realidad,
Estados Unidos nunca trató de resolver el problema que
nosotros enfrentamos en primer lugar”, comentó Scott
en el Foro Global sobre Reinvención del Gobierno celebrado en Washington en enero de 1999.Aunque Reagan
coincidía con Thatcher en su retórica contra la burocracia, nunca compartió objetivos de privatización que ella y
otros tenían y, por ende, privatizó muy poco. En resumen,
la primera fase del movimiento de reforma del gobierno
se debe considerar en el contexto de la transición a las
economías de libre mercado que se inició en todo el
mundo en los años ochenta y se aceleró en 1989 con la
caída del Muro de Berlín.
La segunda fase de este movimiento, a partir de los
años noventa, se centró menos en la privatización y más
en la reforma administrativa de las funciones esenciales
del Estado y en el desarrollo de la capacidad estatal.En esta década, los Estados trataron de reducir el tamaño de
sus burocracias gubernamentales y, a la vez, hacer al gobierno más eficiente, más moderno, más sensible a la ciudadanía y menos corrupto.Asimismo, durante el mandato
del presidente Clinton y el vicepresidente Al Gore, Estados Unidos se propuso “reinventar” el gobierno, con lo
que dio un enfoque único a los movimientos de reforma
gubernamental que ya estaban en marcha en otras partes
del mundo. Mientras que los países del Primer Mundo se
concentraron en la eficiencia y en la amplia introducción
de tecnología de la información en el gobierno, los países
en desarrollo se dedicaron a fomentar la capacidad estatal, la descentralización y el combate a la corrupción. Sin
embargo, estas diferencias entre los movimientos de reforma no son absolutas.Los países en desarrollo también
están interesados en la eficiencia y la tecnología,mientras
que a los del Primer Mundo también les preocupa la capacidad estatal y la corrupción.
Lo más importante es que la convergencia de las estrategias de reforma ha contribuido a la difusión de los conceptos de un país a otro, muchas veces sin cambiar siquiera la terminología.5 En la introducción a un libro sobre administración del sector público en Europa,los compiladores señalan:“En algunos informes nos topamos con que la
terminología ni siquiera se había traducido del lenguaje
estadunidense al lenguaje local”.6 En otros casos, los téredición extraordinaria
III
minos se mezclaban. Por ejemplo, los países occidentales
adoptaron cartas de derechos ciudadanos para mejorar la
prestación de servicios y, por su parte, los estadunidenses
adoptaron el servicio al cliente . En varios países se usa el
concepto “cartas de derechos del cliente”.
Esta conferencia girará en torno de los seis temas que
el presidente Fox ha usado para la reforma del gobierno
mexicano y que son relevantes tanto para la reforma gubernamental como para la labor de innovación en todo el
mundo: un gobierno que cueste menos, un gobierno de
calidad, un gobierno profesional, un gobierno digital, un
gobierno desregulado y un gobierno honesto y transparente. Casi dos décadas de trabajo de reforma gubernamental en el mundo nos aportan algunas enseñanzas y
prácticas óptimas en cada una de estas áreas. Pero antes
de ocuparnos de estos temas conviene abordar las diferentes causas fundamentales que han llevado a los países
a tratar de innovar en el sector público.
II. Causas fundamentales de los movimientos
de reforma gubernamental
Aunque los movimientos de reforma gubernamental de
todo el mundo comparten muchos conceptos e incluso
el lenguaje, los caminos que siguen los distintos países
para llevar a cabo la reforma y las causas fundamentales
de ésta difieren considerablemente de un país a otro.
Por ejemplo, en buena medida la reforma gubernamental estadunidense fue una consecuencia de la insatisfacción de la ciudadanía con el gobierno, mientras que en
Europa un movimiento de reforma similar se dio como
resultado de los mandatos de la nueva Unión Europea
(UE). En los nuevos países democráticos del antiguo bloque soviético, la reforma administrativa fue de la mano
de la democratización y la reforma política. En América
Latina, las repetidas crisis económicas, en particular el
fracaso de la primera generación de reformas para lograr estabilidad económica, hicieron que esos gobiernos
y las instituciones de crédito a las que recurrían, como
el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, tomaran serias medidas encaminadas al desarrollo de la capacidad estatal.
A continuación les presentaré, de manera resumida,
las principales causas de los movimientos de reforma gub e r n a m e n t a l .7
Desconfianza de los estadunidenses en el g
obierno
En el primer relato del libro The Death of Common Sense,
publicado en 1995, se narra la confrontación de la madre
Teresa con la Dirección de Vivienda de Nueva York.8 La historia es la siguiente: la madre Teresa llegó a Nueva York y
trató de convertir dos edificios abandonados en un albergue para personas sin hogar. Consiguió los edificios sin pagar un centavo, reservó dinero para remozarlos y luego se
reunió con las autoridades neoyorquinas de la construcción. Después de año y medio de obstáculos burocráticos
verdaderamente kafkianos, finalmente se dio por vencida.
Las Misioneras de la Caridad se fueron de Nueva York y el
albergue nunca se construyó. Moraleja: para enfrentar la
IV
edición extraordinaria
burocracia estadunidense de finales del siglo XX se necesita más paciencia que la de una santa.
The Death of Common Sense es una buena descripción
de lo que la mayoría de los estadunidenses pensaba de su
gobierno a finales del siglo XX. Podemos considerar que
la ofensiva más reciente de la ciudadanía estadunidense
contra el gobierno se inició con la presidencia de Ronald
Reagan. Este, que siempre tenía una anécdota para todo,
contaba relatos de madres que recibían asistencia social y
conducían un Cadillac, de organismos reguladores fuera
de control que aterrorizaban a los inocentes empresarios,
entre muchos otros. El entonces presidente declaró que
había llegado a Washington a “secar el pantano”.9 Sin embargo, lo que aparentemente empezó con Reagan no terminó con él. La cultura recogió la corriente antiburocrática y antigubernamental. En esos años, el noticiario
Nightly News de la NBC estrenó un segmento llamado
The Fleecing of America, que no pocas veces incluía relatos
de abusos o de simple ineptitud del gobierno. Por otro lado, los humoristas de los programas nocturnos difícilmente presentaban una rutina sin hacer alguna referencia a la
estupidez gubernamental. Incluso la elección en 1992 de
Bill Clinton,un demócrata,vino acompañada de la afirmación de que el gobierno estaba “descompuesto” y necesitaba repararse o “reinventarse”. No fue un accidente el
hecho de que el primer demócrata reelecto para un segundo periodo desde Franklin Roosevelt haya declarado
en su Informe a la Nación de 1996:“La era del gran gobierno ha terminado”. 10
La arremetida contra el Estado fue parte de un imparable deterioro de la confianza de los estadunidenses en
el gobierno durante cuatro largas décadas.Después de los
ataques terroristas del 11 de septiembre en Nueva York y
Washington D.C., la confianza de la ciudadanía en el gobierno se recuperó hasta alcanzar niveles no vistos en décadas.Sin embargo, este efecto se desvaneció luego de varios meses. Hoy los estadunidenses se sienten un poco
más satisfechos con su gobierno de lo que se sentían a
principios de los noventa, pero siguen manifestando una
insatisfacción y una desconfianza profundas.
Al examinar con cuidado la información se observa
que no hay una explicación fácil para el deterioro de la
confianza de los estadunidenses en el gobierno. El deterioro persistió ante la cambiante fortuna económica, los
logros gubernamentales reales y los cambios en los partidos políticos y las políticas.11 Por un margen aplastante,
la ciudadanía atribuía la falta de confianza en el gobierno
a la idea de que en éste abundaban “el despilfarro, los
fraudes y los abusos”.12 Cuando Bill Clinton llegó la presidencia, la clase política —de izquierda y derecha por
igual— dio por sentado que el gobierno era algo que se
debía evitar. Había algo en el gobierno, su forma y su conducta, independientemente de sus propósitos, que enfurecía a la ciudadanía.
Por lo tanto, los esfuerzos encaminados a la reforma
gubernamental tuvieron su origen, en primera instancia,
en el enojo que muchos estadunidenses sentían hacia un
gobierno que percibían como demasiado grande, burocrático y despilfarrador. Aunque tal vez la experiencia de Estados Unidos sea la más radical, sin duda se está produciendo un fenómeno similar en otros países desarrollados
donde los ciudadanos han llegado a esperar más de sus
gobiernos. En su libro Critical Citizens, Pipa Norris sostiene que si bien los valores democráticos han triunfado en
todo el globo, se ha menoscabado la confianza en las instituciones de la democracia representativa.En ese mismo
libro, Arthur Miller y Ola Listhaug concluyen que “el desempeño del gobierno no sólo se evalúa de acuerdo con
medidas materiales o condiciones económicas (…) los
ciudadanos esperan que el gobierno funcione de manera
honesta, competente y eficiente”. 13
La r ev olución de Thatcher
En cierto modo, la profundidad y el alcance del sentimiento antigubernamental en Estados Unidos a fines del siglo
XX fue exclusivo de ese país.En Europa,donde los países
contaban con Estados de bienestar social mucho más
grandes, incluso los partidos de centro derecha mostraban más simpatía que la mayoría de los estadounidenses
por las grandes estructuras estatales desarrolladas en el
siglo XX. Sin embargo, Margaret Thatcher cambió esta
perspectiva en Gran Bretaña y los efectos se sintieron
primero en los países de la Commonwealth británica y, a
la larga,en todo el mundo.
En 1979, la campaña de Margaret Thatcher como candidata del Partido Conservador para el cargo de primer
ministro de Gran Bretaña se basó en el argumento de que
los sistemas verticalistas centralizados en regímenes no
autoritarios padecían muchos de los problemas que tenían esos sistemas en países autoritarios. Un año antes
que Reagan y 10 antes de la caída formal del comunismo,
Thatcher arremetió contra el Estado burocrático, refiriéndose a éste como el “avaro y parasitario sector público”. Como conservadores, Reagan y Thatcher discrepaban respecto a los propósitos del gobierno. Pero también
discrepaban respecto a los medios de los que se valía el
gobierno para conseguir esos propósitos. 14
En conjunto, estas campañas y los gobiernos que vinieron después marcaron el comienzo de una era de profunda insatisfacción hacia la burocracia gubernamental.Entre
otras cosas, el servicio civil, supuestamente neutral, se
convirtió en materia de discusión política.Esto fue un golpe terrible para muchos servidores públicos británicos
que se consideraban administradores neutrales de la ley.
La burocracia misma se había convertido en el enemigo,
por encima de los fines públicos a los que se dedicaba.
Donald Savoie describe de la siguiente manera la política
de los ochenta:
La retórica de los políticos, en particular en época de
elecciones, muchas veces es de confrontación, pero
también revela algunos de sus valores fundamentales y
convicciones básicas.Thatcher, Reagan y Mulroney muchas veces se explayaban cuando hablaban del servicio
público. Los tres lo consideraban parte del problema y
nadie trataba de atenuar su evidente antipatía hacia la
institución,ni siquiera en discursos públicos.15
El Tratado de Maastricht y la Unión Europea
En Estados Unidos y la Gran Bretaña, la rebelión contra
la burocracia empezó con una retórica ideológica y fue
dirigida, en ambos casos, por líderes de derecha fuertes
y carismáticos. En muchas otras partes del mundo se estaba produciendo un cambio similar de actitudes, aunque menos radical. En diversas naciones desarrolladas,
las encuestas de opinión pública indicaban una disminución del respeto por la autoridad institucional, fenómeno muchas veces relacionado con la aparición de valores
“ p o s m o d e r n o s ” . 16
Sin embargo, ningún cambio gradual en la opinión pública es tan importante para explicar el movimiento de reforma gubernamental en Europa como las diferentes condiciones impuestas a los diversos Estados para integrarse
a la Unión Europea. El Tratado de Maastricht, redactado en
1991 y ratificado en 1993, estableció el marco para la UE
y la encaminó hacia la creación de una moneda única. Para los fines de este trabajo, la disposición más importante
de este Tratado se encuentra en el artículo 104c, que empieza con este sencillo enunciado: “Los Estados miembro
evitarán el déficit gubernamental excesivo”. Ese solo enunciado y el hecho de que la incapacidad de un país para reducir su déficit acarreara sanciones económicas reales
contribuyeron tanto a la reforma burocrática en Europa,
con su orgullosa tradición de socialismo democrático, como las campañas de Ronald Reagan y Margaret Thatcher
edición extraordinaria
V
en Estados Unidos y la Gran Bretaña, o quizá más. La prohibición del déficit gubernamental excesivo hizo que países
con legendarias burocracias enormes e ineficientes, como
Italia, empezaran a tomar medidas para convertirse en Estados más pequeños y eficientes.17
Las instituciones de crédito
En el mundo en desarrollo, el impulso para la reforma del
Estado provino, la mayoría de las veces, de las instituciones de desarrollo de las que esos países dependían cuando tenían problemas económicos. Por lo tanto, en el mundo en desarrollo la segunda etapa del movimiento global
de reforma gubernamental incluyó la reconfiguración del
Estado conforme a lineamientos que promovieran —y no
que obstaculizaran— las economías de mercado recientemente creadas.A partir de los años noventa, los bancos
de desarrollo dedicaron su atención y financiamiento a
“cuestiones de gobernabilidad”.El Banco Mundial,el Fondo Monetario Internacional, el Banco Interamericano de
Desarrollo y la Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económico elaboraron programas de amplio
alcance para ofrecer asistencia y recursos financieros a
países interesados en desarrollar la “capacidad estatal”.18
Las Naciones Unidas establecieron un programa de reforma de la administración pública y gestión del servicio civil bajo los auspicios de su sección Programa para el Desarrollo. El año pasado coordinaron la asistencia externa
para fomentar la profesionalización del servicio civil, la
transparencia,el uso de tecnología de la información y comunicaciones y otras áreas de la reforma gubernamental
en más de 90 países miembros del PNUD.
El propósito de la asesoría en materia de desarrollo
(muchas veces relacionada con el financiamiento) no era
recrear las burocracias del siglo XX, sino que a menudo
se usaba el lenguaje de los movimientos de la nueva administración pública y la reinvención del gobierno, que eran
populares en países del Primer Mundo. Por ejemplo, el
Banco Mundial hizo la siguiente recomendación en su Informe sobre desarrollo mundial de 1997:
Significa (la capacidad del Estado) sujetar a las instituciones estatales a una mayor competencia,a fin de aumentar su eficiencia.Significa mejorar el desempeño de
las instituciones del Estado, así como la remuneración
y los incentivos. También significa hacer al Estado más
sensible a las necesidades de la gente, acercarlo más a
la gente por medio de una mayor participación y descentralización.19
La caída del comunismo
, el triunf o
del modelo de mercado y la aparición
de la nueva economía de la información
Las políticas partidistas conservadoras, las exigencias fiscales para las naciones de la Unión Europea y las demanVI
edición extraordinaria
das de las grandes instituciones de crédito internacionales son importantes para explicar los factores a corto plazo de la rebelión contra la burocracia.Sin embargo, en el
contexto más amplio, quizá nada sea tan importante como la caída del comunismo. Con éste se derrumbó el
principal paradigma alternativo del libre mercado y el resultado fue una celebración global de las virtudes de este
último.A su vez,lo anterior tuvo como consecuencia que,
justa o injustamente, el sector público se rezagara cuando
las virtudes del libre mercado en el sector privado se aplicaron a la burocracia.
El movimiento de reforma en el sector público se amplió gracias al triunfo ideológico de los modelos de mercado en el sector privado. No obstante, otros cambios en
el sector privado también estaban haciendo mella en la
burocracia tradicional.Lo que es más importante, la nueva tecnología de la información cambiaba tan rápido al
sector privado que la experiencia de la ciudadanía en éste y en el sector público era cada vez más divergente.Tomemos como ejemplo la experiencia de la banca estadunidense en los años cincuenta.Se tenía que ir de día (horas hábiles bancarias) y hacer fila.Si el banco era un monopolio (como solía ocurrir), el cajero podía o no ser
amable. Era raro que se personalizaran los productos.En
otras palabras, la experiencia que se tenía en una institución del sector privado probablemente no difería en
cuanto a tiempo, comodidad o calidad de la experiencia
para tramitar una licencia de conducir o un pasaporte en
el sector público.
Sin embargo, a partir de la década de los ochenta, el
sector privado se apresuró a usar las nuevas herramientas que ofrecía la tecnología de la información, gracias a
las que pudo desarrollar una capacidad nueva y más profunda para ser “amistoso con el cliente”. La comodidad
—posibilidad de hacer operaciones en cajeros automáticos, compras por teléfono, compras por internet, etcétera— y la creación de productos personalizados en el
sector privado originaron un marcado contraste con el
sector público “estandarizado”, rígido e incómodo. Para
los ciudadanos acostumbrados a la nueva labor de servicio al cliente de los años ochenta,el sector público parecía irremediablemente obsoleto e insensible. Lo mismo se
aplicaba a Europa.“A principios de los años ochenta, las
industrias de servicios europeas se volvieron más competitivas. El relajamiento de las prácticas restrictivas en industrias como la banca y las aerolíneas obligó a las empresas a competir por clientes,no sólo por medio de los precios, sino también del servicio al cliente. Esto tuvo dos
efectos en el sector público. En primer lugar, comenzó a
aumentar las expectativas de los clientes acerca de la calidad con la que podían prestarse los servicios;en segundo lugar, mostró que había mejores maneras de prestar
los servicios que limitarse a tener una burocracia trabajando para su propia conveniencia”.20
Al mismo tiempo que la tecnología de la información
reformulaba el lado de las empresas que correspondía al
cliente, hacía lo propio con el lado organizativo. Las empresas empezaron a reducir a una velocidad vertiginosa la
duración del ciclo de sus productos.También comenzaron
a recortar los mandos medios, las operaciones de administración interna y las formas jerárquicas de organización.A medida que la economía de la era de la información comenzó a reemplazar la economía de la era industrial, las fallas de la burocracia tradicional se hicieron cada vez más evidentes y el interés en la reforma y en la innovación aumentó en consecuencia.
Competencia económica global
La nueva economía es una economía global.Al reconocer
esto, muchos países han iniciado movimientos de reforma
gubernamental serios,y muchas veces dolorosos,con miras a atraer empresas e inversiones extranjeras. Hace algunos años,el Banco Mundial hizo una encuesta en la que
tres mil 600 empresas internacionales calificaron a países
de todo el mundo en cuanto a su credibilidad y confiabilidad. Posteriormente elaboró un índice con mediciones
como la previsibilidad del establecimiento de normas, la
estabilidad política y la ausencia de corrupción, para luego comparar esos resultados con el desempeño económico. No es de sorprender que se haya encontrado una
alta correlación entre el desempeño económico y el funcionamiento gubernamental confiable. 21 Jeff Garten hace
un comentario que se oye cada vez con más insistencia
en la economía global:“El mundo necesita alejarse de los
países que no están dispuestos a llevar a cabo cambios
serios”.22 En el popular best-seller The Lexus and the Olive
Tree, Thomas Friedman plantea de manera más cruda la
necesidad de reformar el gobierno en la economía global: “A los grandes mercados y a la masa electrónica
realmente ya no les interesa de qué color es su país por
fuera. Lo único que les importa es cómo está cableado
por dentro, qué nivel de sistema operativo y programas
puede ejecutar y si su gobierno puede proteger la propiedad privada”.23
La competencia económica global también ha atribuido
una gran importancia al combate de dos problemas que
siempre van aparejados: el déficit y la corrupción.Entre las
naciones interesadas en integrarse a la Unión Europea, la
reforma gubernamental es una prioridad, sobre todo cuando se relaciona con el problema de un gran déficit estatal.
La corrupción también es un problema persistente y
difícil,sobre todo en una economía global donde se convierte en parte del costo de hacer negocios en un país y,
por lo tanto, afecta los niveles de inversión extranjera directa, así como la capacidad de crecimiento del país. Sin
embargo, en los últimos años los analistas han empezado
a considerar el problema de la corrupción en menor medida desde el punto de vista moral y legal,y cada vez más
como un fenómeno estructural.Abordar la corrupción de
esta manera refuerza la necesidad de que los movimientos de reforma gubernamental sean sólidos y continuos.
Ha habido un avance constante (aunque lento) en la lucha contra la corrupción en América Latina. De acuerdo
con una gráfica basada en datos recientes de Transparencia Internacional,se registran mejoras modestas en Chile,
Brasil,Colombia y Venezuela.24 El gobierno de Fox en México ha librado una batalla sin cuartel contra la corrupción. Se ha despedido o sancionado a más de cinco mil
empleados y, en un movimiento que sin duda observarán
de cerca otros países con problemas similares, Fox ha invertido en equipo de alta tecnología con objeto de combatir el contrabando. Al designar un “zar” contra la corrupción,el gobierno de Fox demuestra que toma esta tarea muy en serio.25
Crisis económica
Aunque las tendencias estructurales a largo plazo que
motivan la reforma gubernamental —la desconfianza de la
ciudadanía en el gobierno, la revolución de Thatcher, los
imperativos para ser miembro de la Unión Europea, las
demandas de los organismos de crédito internacionales y
la aparición de una nueva economía global— son bastante fuertes, a corto plazo casi todas las naciones,especialmente en América Latina,se han visto obligadas a llevar a
cabo una reforma gubernamental como consecuencia de
crisis económicas. En algunos países como Argentina, los
grandes esfuerzos de reforma y reducción del Estado realizados entre 1989 y 1995 no permitieron alcanzar una
estabilidad duradera. Entre 1999, cuando el presidente
Fernando de la Rúa tomó posesión,y 2001 hubo cuando
menos siete planes de austeridad.26
A la larga, una serie de crisis económicas seguida de
una serie de anuncios de reforma puede menoscabar el
consenso en favor de la reforma.Este no sólo es un problema para Argentina sino para muchos países del mundo
que están pasando por un ciclo de reforma y crisis que
parece no tener fin.
Sin embargo, en algunos países los esfuerzos encaminados a la reforma han sido sostenidos y han dado como resultado una estabilización económica. Tal vez uno de los
casos más notables de crisis económicas y reinvención del
gobierno sea el de Nueva Zelanda. A principios de los
años ochenta,Nueva Zelanda era,según la actual primera
ministra Jenny Shipley, “el enano enfermo de la OCDE”.
“Habíamos congelado, fijado o atemorizado los principales indicadores de la economía neozelandesa.Los salarios,
las rentas,el tipo de cambio y las tasas de interés estaban
bajo control. Mediante la aplicación de subsidios, elegíamos a ganadores, pero perdíamos en innovación. Estábamos atando nuestros recursos humanos y físicos a una camisa de fuerza de ineficiencia económica. Nos engañábamos a nosotros mismos,a nadie más”.27
edición extraordinaria
VII
Un gobierno laborista inició el difícil camino hacia la
recuperación de Nueva Zelanda. Recortó subsidios, redujo impuestos, abrió la economía al comercio y privatizó industrias estatales, pero no se detuvo ahí. Han ido
más lejos que cualquier otro país del mundo al privatizar
realmente su gobierno. “Los ministros representan los
derechos de propiedad de los contribuyentes y cada año
compran un conjunto específico de servicios al director
de un departamento o dependencia gubernamental,
quien es responsable personalmente de rendir cuentas
sobre el cumplimiento de las metas de los propietarios”.28 Todas estas reformas prepararon el terreno para
que Nueva Zelanda se volviera competitiva en la economía internacional. Las elites políticas de diferentes partidos y gobiernos se han comprometido con esas reformas
por más de una década.
Los logros de Nueva Zelanda en innovación y reforma
en las últimas dos décadas son notables.Tal vez ha hecho
más para introducir la competencia y la innovación continua en el gobierno que cualquier otro país del mundo.Tan
sólo por este motivo ha sido objeto de estudio por parte de naciones de todo el mundo que tratan de mejorar
su propio desempeño gubernamental. Sin embargo, es
pertinente una advertencia formulada por uno de los estudiosos del gobierno más sagaces del mundo. En un escrito para el Banco Mundial,Allen Schick señala que debido a que las reformas neozelandesas dependen tanto del
concepto de contratos, este modelo tal vez no sea factible en países con grandes sectores informales.“En Nueva
Zelanda, los contratos formales y los mercados internos
fueron posibles porque el país contaba con un sólido sector de mercado y mecanismos establecidos para el cumplimiento de contratos —condiciones a menudo inexistentes en los países en desarrollo, que tienden a tener una
economía informal con una especificación relativamente
débil de los derechos de propiedad y otros procesos formales para regular la actividad económica”. 29
Democratización
Mientras algunos países estaban ocupados en sus movimientos de reforma gubernamental a fin de competir en
el nuevo mercado global,otros se vieron obligados a participar en amplios movimientos de reforma gubernamental como parte de su nacimiento como democracias. En
Sudáfrica,un componente importante de la transición del
apartheid ha sido la transformación de la burocracia. Como señala el distinguido Zola Skweyiya:“Debido a su régimen anterior, orientado al control y no a la prestación
de servicios,la burocracia pública se enfrentaba a una crisis de legitimidad.En general,se distribuyeron gratificaciones y prestaciones con base en la discriminación racial y
de género”.30
Inevitablemente, la democratización incluye cierto grado de descentralización,uno de los temas recurrentes en
VIII
edición extraordinaria
la reforma gubernamental. En Polonia, el movimiento de
reforma gubernamental tiene su origen en el movimiento
Solidaridad,que inició el programa de democratización en
1989.Dado que el sello distintivo de los gobiernos comunistas era su centralización excesiva,uno de los principales objetivos de los innovadores polacos ha sido la descentralización y la creación de gobiernos locales.En enero de 1999 se creó una gran cantidad de nuevos gobiernos locales en Polonia, como parte de una labor sistemática para reducir la burocracia centralizada y establecer
un gobierno basado en el principio de la subsidiariedad
aplicado por los países de Europa Occidental.
En parte, los esfuerzos de reforma global son una respuesta a la paradoja de la democratización que enfrentamos a finales del siglo XX. En las últimas tres décadas el
número de democracias electorales en el mundo se ha
más que duplicado; no obstante, los funcionarios ejecutivos y las legislaturas elegidos libremente ofrecen una democracia incompleta si el aparato del Estado sigue en manos de una elite que atiende a sus propios intereses,es indiferente a la ciudadanía,ajena al Estado de derecho y sigilosa en sus operaciones.Así, la reforma y la innovación
gubernamentales se vuelven pasos necesarios para consumar el proceso de democratización.
Movimientos de reforma de la administración
pública en los años ochenta y no
venta
De acuerdo con los resultados de una encuesta llevada a
cabo en 1999, en las últimas dos décadas 40% de los 123
países más grandes del mundo tenían por lo menos un movimiento de reforma importante, en tanto 15% de esos
mismos países contaban con algunas reformas de administración pública, pero no con iniciativas de reforma de alcance nacional.31 En 25% de los países más grandes del
mundo hubo uno o dos movimientos importantes de reforma durante el mismo periodo, muchas veces dependientes del cambio de gobierno. La mayoría de los principales
países latinoamericanos ha tenido más de un movimiento
de reforma de envergadura durante este periodo, que las
más de las veces incluyó la “modernización del Estado”
además de la reforma del sistema de pensiones, del sistema educativo u otras reformas sectoriales.
En algunos casos, la falta de un movimiento de reforma
nacional oculta el hecho de que la reforma ocurre en otros
niveles del gobierno.A diferencia de sus vecinos europeos
en las últimas dos décadas, Alemania pasó por una “moratoria de reforma”. Conforme avanzó en su proceso de
reintegración con Alemania Oriental, “las antiguas estructuras administrativas occidentales de probada eficacia se
importaron directamente a la parte oriental”.32 Sin embargo, la reforma de la administración del sector público fue
bastante sólida, tal vez gracias a la existencia del premio
Speyer a la Competencia de Calidad, que es un reconocimiento a las innovaciones de los gobiernos locales.Aunque
el gobierno nacional no se distinguió por haber participado en la “nueva administración pública” que se propagó en
gran parte de Europa, la reforma gubernamental en el ámbito local se caracterizó por un concepto conocido como
el “nuevo modelo de dirección”. En Brasil, la aprobación en
1996 de una ley que estipulaba que los gobiernos estatales
y municipales debían mantener sus nóminas por debajo del
60% de su presupuesto y de una ley posterior que prohibía el rescate nacional de los gobiernos locales hizo resurgir las tentativas de reforma en los ámbitos locales que, de
muchas maneras, resultaban tan interesantes como la labor
del presidente Cardoso en el plano nacional.
III. Algunas enseñanzas de dos décadas
de reforma gubernamental
¿Qué hemos aprendido en todos estos años y de todos estos países? Desde luego, ese es el propósito de esta conferencia. Pero, a fin de estructurar los análisis posteriores,
conviene que nos detengamos en lo que hemos aprendido
hasta ahora y en lo que nos falta por aprender acerca del
tema de la reforma y la innovación gubernamentales.
Gobierno que cueste menos
“Una preocupación de todos los mexicanos es, sin duda, la utilización eficiente de los recursos públicos mediante los cuales
se proporcionan los servicios que requiere la ciudadanía”.
TERCER
PRESIDENTE VICENTE FOX
2003
INFORME DE GOBIERNO, 1 DE SEPTIEMBRE DE
Dado que una gran cantidad de iniciativas de reforma
han sido resultado de crisis fiscales, el primer objetivo de
muchos movimientos de reforma es reducir el costo del
gobierno. Los controles financieros estrictos y un proceso presupuestario eficaz son esenciales para los gobiernos que tratan de mantener los gastos bajo contro l .A l
mismo tiempo que las naciones de todo el mundo han
tratado de reducir el gasto del gobierno a fin de estimular un sector privado más fuerte y una mayor inversión
extranjera directa, han recurrido a diversas innovaciones
presupuestarias.
Tal vez el cambio más profundo en la presupuestación
gubernamental sea la introducción de la idea de la productividad como un concepto importante para el gasto
público. La productividad no es un término que normalmente se relacione con el gobierno; sin embargo, en las
últimas dos décadas muchas de las reformas presupuestarias y financieras han tenido, en su origen, la meta de
medir la productividad y establecerla como concepto en
torno del cual planear el presupuesto. Han surgido varias estrategias interrelacionadas para mejorar la productividad y, con esto, ayudar al gobierno a costar menos. Estas estrategias son:
•
•
•
•
•
Contabilidad de costos.
Presupuestación basada en el desempeño.
Flexibilidad entre las cuentas presupuestarias.
Captación de ahorros para la organización.
Fomento de la productividad.
Desde hace tiempo el sector privado está familiarizado con la contabilidad de costos. De hecho, resulta difícil imaginar una empresa fabricante de automóviles, refrigeradores, etcétera, que no tenga una idea precisa de
sus costos unitarios. No obstante, aunque la contabilidad
de costos no se ha usado con frecuencia en la producción de bienes y la oferta de servicios del gobierno, esta estrategia se ha vuelto crucial dado que cada vez hay
un mayor número de gobiernos interesados en recortar
costos y un mayor número de actores del sector privado que afirman que pueden hacer las mismas cosas mejor y a un menor costo.
La contabilidad de costos permite a los gobiernos establecer presupuestos basados en el desempeño. Muchos
consideran que la idea de identificar con precisión las metas del gobierno es difícil, si no imposible, pero esto se debe a que se plantean metas demasiado abstractas. Por
ejemplo, mejorar la seguridad al viajar en automóvil es una
meta importante en muchos países, y puede ser difícil definir. En cambio, aumentar el número de puentes que se reparan cada año es una meta concreta y mensurable que
puede contratarse al Estado o al sector privado —dependiendo del costo y la eficacia—. En Nueva Zelanda, donde
casi todos los servicios de gobierno se someten a concurso, la articulación de las metas de desempeño del sector
público debe ser muy precisa porque los contratos se redactan en torno de la consecución de cada una.
El supuesto implícito en la presupuestación basada en
el desempeño es que la productividad de la organización
aumentará a medida que las metas se articulen con claridad y se abandone la presupuestación tradicional por partidas,a fin de permitir mayor creatividad e innovación.Cada vez más, los gobiernos han dejado de establecer presupuestos de microadministración para las dependencias
edición extraordinaria
IX
y comenzado a permitir que éstas muevan el dinero entre
cuentas según lo requieran las metas de la organización.
Muchas de las reformas están motivadas por la tentativa de crear un conjunto de incentivos más racional:que
recompensen,en vez de castigar, a los servidores públicos
por ahorrar dinero. De acuerdo con las prácticas tradicionales de presupuestación, las dependencias públicas que
ahorran dinero tienen que devolverlo al erario al término
del ejercicio fiscal, lo que desalienta el ahorro y da como
resultado los gastos precipitados al final de cada ciclo presupuestario. Para combatir esto algunos países están permitiendo que una parte de los ahorros se devuelva a la
dependencia a fin de incentivar el ahorro.
Por último, muchos países se dan cuenta de que para
fomentar la productividad deben crear un sistema que
permita la innovación constante. Y, como lo han demostrado muchos estudios de organizaciones, la innovación
tiende a provenir no de los altos funcionarios de la organización, sino de los que ocupan cargos medios y se encuentran en el frente. Por consiguiente, las mejores organizaciones del sector público tienden a crear una atmósfera en la que todos los empleados —de arriba a abajo—
se sienten libres de participar en el ahorro de dinero y el
mejoramiento del desempeño, así como de establecer
una comunicación al respecto.
Singapur constituye un excelente ejemplo de innovaciones que ayudan a fomentar la productividad y a hacer
que el gobierno cueste menos.Han forjado su labor para
manejar costos en torno de cuatro conceptos: limitación
de daños,máxima discrecionalidad, medición de costos y
búsqueda de excelencia. Por ejemplo, han dejado de microadministrar las dependencias de gobierno para permitir que sus administradores muevan fondos entre cuentas;
se trata de una práctica llamada “sistema de presupuesto
por bloque de operación” porque no hay un control por
partida. Permiten que las dependencias “refinancien” 5%
de sus presupuestos,lo que reduce los despilfarros de fin
de año. Quizá lo más importante es que han ideado un
sistema llamado Servicio Público para el siglo XXI (PS21),
que alienta a los funcionarios a comunicar sus ideas sobre
la forma en que el gobierno puede ahorrar dinero. De
acuerdo con el honorable Lim Siong Guan, director del
Servicio Civil de Singapur y secretario permanente del
Ministerio de Hacienda,“el PS21 se basa en la idea de que
la eficiencia y la economía tienen mucho que ver con la
actitud y la perspectiva,que el funcionario en el terreno
sabe dónde están gran parte del despilfarro y las posibilidades de mejoramiento, y que al permitir que los funcionarios de todos los niveles expongan sus ideas y reciban
reconocimiento por ello, también se vuelven mucho más
abiertos al cambio estratégico y radical dirigido desde
arriba”.33
Otros países también están reemplazando los presupuestos tradicionales por una presupuestación basada
X
edición extraordinaria
en el desempeño. Francia aprobó el Estatuto Constitucional y las Leyes de Presupuesto en agosto de 2001. Estas leyes sentaron las bases para la modernización de la
administración pública y representan el primer cambio
fundamental en la constitución financiera de Francia
desde 1959. Al igual que en Singapur, los administradores cambiaron la presupuestación tradicional, partida
por partida, por una mayor flexibilidad para aplicar las
asignaciones dentro de los programas. A su vez, deben
rendir cuentas de los resultados.34 Se trata de una normatividad similar a la Ley de Desempeño y Resultados
en el Gobierno, aprobada en Estados Unidos desde
1993 pero que hace apenas tres años se aplica en todo
el gobierno.
Además de las reformas presupuestarias generales de
alcance nacional, en el mundo abundan las innovaciones
que tienen como propósito hacer que el gobierno cueste
menos en el ámbito local.En la provincia de Limpopo, Sudáfrica, el Departamento de Obras Públicas tenía un
constante exceso de personal,de hecho, casi veinte veces
el número de empleados necesarios para llevar a cabo su
función central de construcción y reparación de caminos.
El doctor Sean Phillips, titular de esta dependencia, sabía
que era necesario hacer algo, de modo que puso en marcha el proyecto Re-a-Shoma (gente trabajando), una iniciativa que agilizó y privatizó el mantenimiento de caminos en Limpopo. Al trabajar con la comunidad, aumentar
la capacitación y recopilar datos sobre resultados, lograron mejoras notables de productividad en el mantenimiento de caminos, al grado que ganaron el codiciado
premio Impumelelo en 2002.
Para la mayor parte de los gobiernos, el costo primario
después de los pagos a los ciudadanos es la masa salarial.
Pero recortar este costo es muy difícil y polémico. En muchos países, el empleo en el gobierno ha servido como medio para reducir la tensión social y sustituir una economía
de iniciativa privada débil. Por ejemplo, durante muchos
años las naciones africanas prometieron empleo en el gobierno a sus egresados universitarios a fin de retener a la
gente más preparada en el país. No obstante, la presión de
las principales instituciones de crédito para reducir el déficit presupuestal ha hecho que en los últimos veinte años
se reduzca considerablemente el tamaño de los gobiernos
en todo el mundo, para dar fin a un periodo de crecimiento del empleo en el sector público que empezó a volverse
más lento a principios de los años setenta.
¿Qué tan grande debe ser el gobierno? No hay una sola respuesta para esta pregunta.Más bien se trata de una
cuestión que cada país debe resolver desde su propia
perspectiva: ¿Qué tan productivo es el gobierno que tenemos? ¿Debemos limitar o eliminar las actividades gubernamentales menos productivas? El trabajo de Donald
Rowat arrojó luz sobre el tema del tamaño apropiado del
gobierno.35 A diferencia de la idea convencionalmente
aceptada,Rowat observó que los países de la OCDE normalmente tenían mayores niveles de empleo en el gobierno en general que los países en desarrollo. Después analizó la distribución de la fuerza laboral en el gobierno y se
dio cuenta de que los países de la OCDE también suelen
tener un mayor número de personas trabajando para los
gobiernos estatales y locales que los países en desarrollo.
Los países en desarrollo suelen tener un mayor número
de personas trabajando para el gobierno central.
Las repercusiones de estas tendencias generales son
muy importantes. Los trabajadores de gobiernos locales
tienden a incluir a profesores, enfermeras de salud pública y policía,gente que realmente participa en la creación
de una comunidad más sólida y segura.Los empleados del
gobierno central tienden a estar más relacionados con los
procesos burocráticos. Así, la masa salarial puede ser
grande o pequeña, pero lo que en realidad importa es si
la gente al servicio del gobierno trabaja en actividades que
contribuyen a la productividad de la población en general.
Los gobiernos necesitan proponerse ajustar el empleo
público al “tamaño adecuado”.
No obstante, los países con crisis financieras muchas
veces se ven obligados a reducir el tamaño de su gobierno sin contar antes con el beneficio de calcular cuál es
su “tamaño adecuado”.Al hacerlo han adoptado muchas
estrategias para reducir la masa salarial de su gobierno,
por ejemplo:
• Salarios menores o congelados.
• Contrataciones congeladas.
• Programas para deshacerse de los “trabajadores fantasma“ (aviadores) que reciben un pago pero no trabajan.
• Eliminación del ingreso automático al servicio civil al
salir de la universidad.
• Eliminación de promociones automáticas.
• Introducción de retiros voluntarios ofreciendo dinero a la gente para que deje su empleo en el gobierno.
• Introducción de retiros obligatorios (dejar que los empleados se vayan recibiendo poco dinero o ninguno).
• Paquetes de retiro temprano para motivar a los
trabajadores de mayor edad a dejar su empleo en el
gobierno.
• Privatización.
Cuando se trata de reducir los costos del gobierno
disminuyendo su tamaño, hemos aprendido tantas lecciones sobre lo que no debemos como sobre lo que debemos hacer. En muchos casos el sector privado tiene una
capacidad reducida para absorber a nuevos trabajadores y
estas estrategias no hacen más que crear nuevos problemas para la economía.En algunos países en desarrollo, un
trabajador público de una ciudad central puede estar sosteniendo a varios miembros de su familia en el campo. Los
programas de retiro voluntario en los que los trabajado-
res reciben un pago por dejar su empleo en el gobierno,
muchas veces tienen como resultado que los trabajadores
jóvenes y más calificados se vayan porque les resulta más
fácil encontrar un empleo en la iniciativa privada. Por lo
tanto, si el gobierno no es cuidadoso en la manera de estructurar sus programas, éstos pueden tener como consecuencia una grave “fuga de cerebros” —asimismo, se sabe de “aviadores” que regresan a la nómina del gobierno
al carecer de mecanismos de control adecuados después
de la auditoría inicial.
Sin embargo, no todo el panorama es desfavorable. Para obtener buenos resultados con la reducción del tamaño del gobierno se deben aplicar dos principios básicos.
En primer lugar, de ser posible la reducción del tamaño
del gobierno, debe ser un proceso rutinario y gradual en
periodos de desempleo relativamente bajo en el sector
privado. En segundo lugar, se debe buscar la redistribución
de los empleos en el sector público de las ciudades centrales a los estados y los municipios, y del trabajo burocrático al trabajo en el frente que desarrolla la capacidad
de la población.
Durante el mandato del presidente Bill Clinton y el vi cepresidente Al Gore, el gobierno de Estados Unidos recortó más de 17% su fuerza laboral,con lo que superó todas las expectativas.No obstante, como el movimiento de
reforma en este país estuvo motivado en mayor medida
por una crisis de confianza que por una crisis económica,
gran parte de esta reducción ocurrió en condiciones económicas favorables en general. Usando una combinación
de incentivos monetarios (retiros voluntarios) y reducción de personal (decisión de no ocupar los puestos vacantes), algunas dependencias de gobierno se redujeron
hasta 20%.A mediados de los años noventa,la gente que
estaba dejando su empleo en el gobierno, en particular las
personas altamente capacitadas del Departamento de
Defensa,fueron absorbidas por la creciente fuerza laboral
del sector privado.
Por otro lado, el presidente Clinton prometió que pondría 100 mil policías más en las calles de las ciudades del
país,y que aprovecharía los recortes salariales en la burocracia para pagarles. Como en aquel momento aumentaban los índices delictivos en Estados Unidos, esta medida
fue muy popular. Más adelante, la delincuencia disminuyó
en la mayor parte de las ciudades del país.Aunque el mayor número de policías en las calles fue sólo uno de los
factores que contribuyó a esta disminución (también hubo un proceso importante de reinvención en la policía y
un aumento considerable en la población carcelaria), el
cambio de burócratas por policías es un ejemplo del argumento general antes señalado. Lo importante no es tanto las dimensiones de la fuerza laboral pública,sino lo que
hace esa fuerza laboral.Gastar dinero para tener ciudades
más seguras benefició el desarrollo económico, el empleo
y la satisfacción de la ciudadanía con el gobierno.
edición extraordinaria
XI
Uruguay ofrece otro ejemplo de una reducción del gobierno exitosa y paulatina. Como muchos otros países, Uruguay tenía una fuerza laboral del sector público que, con los
años, había crecido desproporcionadamente —representaba casi uno de cada cuatro adultos con empleo—. Cuando
decidieron emprender una campaña de modernización a
mediados de los noventa,idearon una estrategia, financiada
con créditos del Banco Interamericano de Desarrollo, que
“hacía énfasis en los incentivos y en la participación voluntaria y no en los recortes laborales”.36 Se pidió a las dependencias que elaboraran planes de reestructuración y se entregaron fondos para cubrir los costos de liquidación de
sus empleados. Sin embargo, un factor importante para
convencer a los titulares de las dependencias de participar
en este proceso fue que se permitió a éstas conservar una
parte de los ahorros generados por la reestructuración y
aprovechar esos recursos para subir el salario del personal
que se mantenía, invertir en capacitación y ofrecer bonos
basados en el desempeño.
En el gobierno de Fox,México ha recortado más de 50
mil puestos de la nómina de la burocracia de escritorio.
Fox también ha tratado de distribuir mejor los recursos
públicos.Al mismo tiempo que ha disminuido la cantidad
de burócratas del gobierno central,ha aumentado 16% el
número de “servidores públicos que benefician directamente a la sociedad mexicana,como maestros, enfermeras,médicos y oficiales de policía”.
Crear un gobierno que cueste menos es quizá la más
difícil y esencial de todas las innovaciones gubernamentales.No obstante, los gobiernos de todo el mundo han demostrado que pueden colocar la productividad en el centro del proceso de presupuestación, crear los incentivos
adecuados para reducir su tamaño y hacer que el empleo
en el sector público deje de ser burocrático y se vuelva
un trabajo útil para la gente.
Un gobierno de calidad
“…nos comprometimos a implantar, desarrollar, mantener y
mejorar en todas las dependencias y entidades públicas un
modelo de calidad que permite la transformación de la administración pública federal en un gobierno de clase mundial”.
TERCER INFORME
PRESIDENTE VICENTE FOX
2003
DE GOBIERNO, 1 DE SEPTIEMBRE DE
En cierto sentido, todas las innovaciones en el gobierno
tienen que ver con un gobierno de “calidad”.Para muchos
reformadores la “calidad” se refiere, para ser más específicos, a las reformas que tienen por objeto mejorar la
prestación de servicios. El mejoramiento de los servicios
puede o no tener repercusiones financieras inmediatas,
pero es fundamental para obtener el apoyo de la ciudadanía y recuperar su confianza en el gobierno. Uno de los hiXII
edición extraordinaria
tos en el movimiento en favor de la calidad en el sector
público se remonta a fines de los años ochenta,cuando la
Gran Bretaña estableció las “Cartas de Derechos Ciudadanos”. En estas Cartas se establecían normas explícitas
de desempeño para todo, desde los tiempos de espera en
el Servicio Nacional de Salud hasta las expectativas de
puntualidad del sistema ferroviario. El concepto se impuso rápidamente en todo el mundo. En los años noventa,
Estados Unidos adoptó las normas de servicio al cliente
para sus dependencias federales,y desde entonces un elemento importante de la innovación gubernamental en todas partes ha sido el mejoramiento de los servicios ofrecidos a la ciudadanía. Portugal estableció las Cartas de Calidad para los servicios públicos, que contienen compromisos de servicio explícitos con los clientes.En Irlanda,el
servicio a la ciudadanía ha sido el núcleo de su movimiento de reforma gubernamental.En un documento titulado
“Ofrecemos un mejor gobierno” se indica que la meta de
este movimiento es ver “… a la gente como clientes y ciudadanos del Estado”, idea que ha tenido eco en muchos
manifiestos sobre calidad.
Como el servicio a la ciudadanía tiene que ver con la
recuperación de la confianza en el gobierno, estos movimientos son tan importantes para los países en desarrollo como para los países desarrollados. Batho Pele es un
refrán sesotho que significa “el pueblo primero”. También
era el título del “Documento oficial sobre la transformación de los servicios públicos” del gobierno sudafricano.
Publicado en septiembre de 1997,durante el liderazgo de
Zola Skweyiya, este documento da testimonio de la importancia de la reforma administrativa y el servicio a la
ciudadanía en la construcción de Sudáfrica después del
apartheid.
Los elementos de la prestación de servicios de calidad
se originaron en el sector privado. Como lo señala Alain de
Dommartin,director del Instituto de Calidad y Administración Renault: “Probablemente sea justo decir que el movimiento en favor de la calidad total se adoptó sobre todo
en el sector privado. Fue tiempo antes de que el sector público se diera cuenta de los beneficios que podía obtener
del desarrollo y la aplicación de estos conceptos y programas”.37 Y en palabras de Trevor Smith, director de Calidad
Mundial de Eastman Kodak Company: “Las normas de administración de la calidad se refieren a tres grandes componentes: el cliente, el producto y la organización.”38
A medida que el movimiento de calidad se ha adaptado en el sector público, han surgido varios temas. En todo el mundo, la mayoría de los movimientos en favor de
la calidad:
• crea “oficinas de servicios integrados” o lugares donde una persona,por lo general el dueño de un negocio,
puede llevar a cabo todos los trámites con el gobierno
de una sola vez;
• trata de averiguar con la ciudadanía qué quiere y qué
espera de los servicios del gobierno;
• permite las aportaciones ciudadanas para dar forma
a la organización y el comportamiento burocráticos;
• divulga entre la ciudadanía las normas que debe cumplir la organización;
• mide el desempeño y da a conocer si se cumplió o
no con las normas;
• incluye la participación de los empleados en la reconfiguración de la organización;
• capacita a los empleados públicos en servicio al cliente y establece incentivos internos en torno del cumplimento de las normas de calidad.
Las “oficinas de servicios integrados”, que existen en
todo el mundo, representan la innovación más popular y
sencilla en la creación de un gobierno de calidad.En 1999,
la República de Malí abrió ventanillas de inversión con
servicios integrados para las nuevas empresas, y en Heifei, ciudad industrial china, el gobierno estableció oficinas
de servicios integrados para empresas que quisieran tener actividades en las nuevas zonas industriales. En Italia
existen oficinas de servicios integrados donde los ciudadanos pueden hacer todos los trámites necesarios para
iniciar un nuevo negocio o ampliar uno ya existente en
determinado lugar. En República Dominicana,el presidente estableció el Secretariado Técnico para llevar a cabo la
modernización del Estado, y como parte de esta labor,
comprometió al Estado a ofrecer servicios de ventanilla
personalizados,centros telefónicos y cabinas electrónicas
para dar un mejor servicio a los ciudadanos.39
No obstante, no es realista el establecimiento de un gobierno de calidad más generalizado si no se cuenta con
cierto grado de democracia, pues depende mucho de la
participación y aportaciones de la ciudadanía. La ciudad de
Porto Alegre, Brasil, nos ofrece un ejemplo de participación real de las bases. Esta ciudad recibió un premio a la innovación de la Fundación Getulio Vargas por su programa
Presupuesto Participativo. En la última década, miles de ciudadanos asistieron a reuniones públicas en las que se decidía la asignación de la mitad del presupuesto municipal.Como puntualiza Gowher Rizvi en su trabajo para esta conferencia, este programa “tiene una profunda influencia en la
gobernabilidad en todo el mundo en desarrollo y se exhibe como un instrumento para combatir la corrupción y, al
mismo tiempo, fomentar la participación ciudadana”. En un
estudio sobre los proyectos del Banco Mundial, Daniel
Kaufmann y Lant H. Pritchett observaron que los proyectos en países donde había cierto grado de democracia y
transparencia tenían más probabilidades de dar buenos resultados que en países sin esas características. 40
En la provincia de Bulacan,Filipinas,funcionarios de gobierno emprendieron el proyecto de Gobernabilidad Receptiva por Representación, que consistió en realizar en-
cuestas entre los ciudadanos sobre cuatro áreas de políticas:seguro médico, eliminación de desechos sólidos,impuesto sobre bienes inmuebles y radio comunitaria.Se capacitó a personal del gobierno de la provincia y a estudiantes para recabar la información,de este modo el costo para el gobierno fue menor. Las encuestas estaban diseñadas para evaluar hasta qué punto la ciudadanía estaba
consciente de la disponibilidad de los servicios, así como
sus reacciones ante servicios y legislación específicos.
Con este proyecto, que obtuvo el premio Galing Pook en
2002, quedó demostrado que uno de los aspectos más
importantes del gobierno de calidad,el servicio, sólo puede mejorar si se consulta y escucha a la ciudadanía.
Una de las labores más completas para mejorar el servicio a la ciudadanía viene de Australia, donde en 1998 el
gobierno emprendió una reorganización de gran alcance
de 78 programas sociales que afectaban a siete millones
de clientes.41 Las dos dependencias más grandes habían
cambiado poco con los años. Su relación con la ciudadanía era negativa y hostil,los empleados llevaban a cabo las
entrevistas como si fueran interrogatorios, los procesos
eran complejos,abarcaban diversos niveles y los ciudadanos tenían pocas opciones en lo que respecta a los servi cios. En todo el sistema se ponía al ciudadano al final,no
al principio. Por ejemplo, las oficinas solían cerrar las tardes de los miércoles y no estaban abiertas en un horario
cómodo para la mayoría de la gente que trabaja.
Durante el liderazgo de Sue Vardon, los australianos
empezaron a crear una cultura del cliente. Para esto tuvieron que consultar a la ciudadanía,nivelar las jerarquías
en las organizaciones, poner al frente a la gente más experimentada,establecer horarios cómodos para los clientes, instituir el pago por desempeño, instalar un enorme
sistema de cómputo nuevo y medir, medir y medir.Al instrumentar una innovación de estas dimensiones, Vardon
adoptó lo que llamaron “talleres de creación de valor” como medio para lograr la participación de grandes segmentos de la fuerza laboral en la innovación y obtener sus
aportaciones.Una reorganización de esa magnitud no podía estar exenta de problemas,sobre todo porque coincidió con algunos cambios en los requisitos para ingresar al
servicio civil que también fueron controvertidos. Sin embargo, el proyecto Centrelink sobrevivió a sus años iniciales y a los problemas inevitables,y se convirtió en uno de
los ejemplos de gobierno de calidad y orientado al cliente más estudiados del mundo.
Muchos países han mejorado la calidad de sus servicios
de gobierno basándose en las normas ISO. Ahora, 679
centros de trabajo del gobierno federal mexicano cuentan con el certificado ISO9000 de calidad internacional, y
la cifra va en aumento.Tenemos una historia de éxito en
la reestructuración y certificación de los procesos para
quejas médicas con base en las normas ISO9000.Antes
del trabajo de la Comisión Nacional de Arbitraje de Méedición extraordinaria
XIII
dico, el ciudadano promedio tenía dificultades para entender cómo presentar una queja por un tratamiento médico, la comunicación entre los diferentes departamentos
de gobierno era deficiente y tomaba demasiado tiempo
resolver las demandas.
De modo que la Comisión diseñó un método que se
pudiera utilizar tanto en el sistema de salud público como
en el privado. Se establecieron normas de atención al
cliente y se organizaron grupos de trabajo para mejorar
los procesos y los servicios.Se instituyó un sistema electrónico para dar seguimiento a las quejas de la ciudadanía
desde el momento en que se presentan hasta que se resuelven.Se volvió a dar capacitación a los empleados y se
facultó a abogados y médicos para tomar decisiones.Hoy,
92% de las quejas presentadas se someten a arbitraje en
el tiempo fijado por la Comisión, lo que representa una
gran diferencia si se compara la situación que prevalecía
dos años antes, cuando sólo 30% de las quejas tenían un
arbitraje en el tiempo reglamentario. Por otro lado, la labor de reestructuración ha mejorado la productividad y
ahora la Comisión atiende 10% más casos que hace dos
años,sin aumento del presupuesto.
Un gobierno de calidad reviste la misma importancia
para las empresas y los ciudadanos. Cuando China inició
una década de crecimiento económico y modernización
del gobierno, sus líderes se dieron cuenta de que las mejoras en el comercio —en especial en el importante
puerto de Shanghai— eran cruciales para estas tareas.
Por esto, en 1999, en cooperación con el sector privado
y la Oficina de Aduanas, se puso en marcha el proyecto
Puerto Modelo de Shanghai. Usando de manera intensiva la tecnología de la información, este proyecto dará a
la Aduana de Shanghai la capacidad de procesar despachos las 24 horas del día, a la vez que se reducen los trámites.Además, sirve como modelo para la modernización de las aduanas en la que han convenido los 21
miembros del APEC.42
Como ocurre con otras innovaciones gubernamentales, crear un gobierno de calidad no está exento de problemas.Al establecer un programa de calidad muchas veces se requieren recursos de los que carecen los gobiernos pobres,y se busca enfrentar problemas que éstos no
tienen la libertad para resolver. En su trabajo para este foro, Hafiz Pasha, subsecretario general de las Naciones
Unidas, administrador auxiliar y director regional de la
Oficina para Asia y el Pacífico del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, nos advierte que “la administración de la calidad total en la teoría de gobierno es
paralela al debate sobre gobierno y pobreza. Hacemos
vastas suposiciones sobre estos vínculos, mientras que la
experiencia no confirma del todo tales aseveraciones.En
la mayoría de las naciones desarrolladas, la insatisfacción
con el gobierno se relaciona claramente con las percepciones de despilfarro de recursos; en muchos países del
XIV
edición extraordinaria
mundo, la posibilidad de derrochar dinero es un lujo aún
no descubierto”.
Un segundo problema que afecta a las naciones desarrolladas y en desarrollo por igual es la propensión a
adoptar sistemas de medición del desempeño sin usarlos
realmente para impulsar el desempeño de las organizaciones. En un estudio realizado en Estados Unidos se hizo
una encuesta entre más de 900 empleados de gobiernos
estatales y locales,y se llegó a la conclusión de que había
una gran influencia de factores racionales y tecnocráticos
en la adopción de sistemas de medición del desempeño,
mientras que los factores políticos y culturales tenían una
mayor influencia en la aplicación real de estos sistemas.43
La escasez de recursos,la falta de apoyo político y la presencia de sindicatos en el sector público se identificaron
como factores que inhibían el establecimiento de sistemas
de medición del desempeño.
No obstante, a pesar de estos problemas, la mayor parte de los gobiernos saben que la creación de un gobierno
de calidad es un aspecto central de su misión.A esto se debe que muchos gobiernos hayan decidido institucionalizar
la innovación creando espacios donde las innovaciones se
pueden intercambiar y examinar. En Italia, el Departamento de Administración Pública puso en marcha el programa
Cantieri, que promueve los programas conocidos como
“muelles de innovación” con el propósito de acelerar la innovación interna (véase http://www.cantieri.it). En Francia,
el gobierno estableció una base de datos similar para exhibir la innovación (véase http://www.innovations-servicespublics.gouv.fr). En Nueva Zelanda, el proyecto Path Finder
se refiere a una red de ocho dependencias públicas que están diseñando sistemas de administración basados en los
resultados e intercambiando las enseñanzas que han obtenido (véase http://io.ssc.govt.nz/pathfinder). En Estados
Unidos, el gobierno de Bush usa un marcador para evaluar a las dependencias de gobierno. El verde significa
buenos resultados; el amarillo, resultados mixtos; y el rojo, resultados insatisfactorios (véase http://www.whitehouse.gov/omb/memoranda/m02-02.html).
Por último, algunos países con sociedades civiles ricas
y bien desarrolladas están experimentando con nuevas
formas de gobernabilidad en las que participan los sectores privado y no lucrativo. La OCDE ha llamado a esto
“gobernabilidad pública distribuida” para referirse a las
“organizaciones que operan con cierto grado de independencia de los ministerios de gobierno”. 44 Estas organizaciones híbridas se especializan en el gobierno “coproducido”, es decir, el gobierno resultado de un esfuerzo conjunto de los sectores público y privado. Por ejemplo, las
disposiciones de asistencia social en el trabajo en la nueva ley de reforma de asistencia social, aprobada en Estados Unidos en 1996, amplían la gama de organizaciones
facultadas para ofrecer servicios a los pobres, a las instituciones no lucrativas, lucrativas y religiosas. La iniciativa
del gobierno de Bush, “Con fundamento en la fe”, que
permite que los grupos religiosos recurran al erario para
cumplir metas sociales, es un ejemplo más de un gobierno dispuesto a permitir que sus recursos se aprovechen
para coproducir servicios con organizaciones no gubernamentales.Aunque estos nuevos mecanismos de gobernabilidad plantean ciertos problemas para la rendición democrática de cuentas que apenas empiezan a identificarse
y estudiarse, para aquellos que buscan mejorar la calidad
del gobierno el potencial para la innovación es enorme.45
Un gobierno profesional
“…busca estructurar un cuerpo de servidores públicos calificados y profesionales que presten mejores servicios a la sociedad, con importantes efectos en la continuidad de las políticas
públicas y en la calidad y eficacia de la gestión pública”.
TERCER INFORME
PRESIDENTE VICENTE FOX
2003
DE GOBIERNO, 1 DE SEPTIEMBRE DE
En un artículo sobre las reformas del servicio civil africano, Bamidele Olowu señala que “un elemento central en
el concepto de un Estado eficaz es un servicio civil eficaz”.46 Sin embargo, aunque esta afirmación es una verdad
universal para los gobiernos de todo el mundo, con frecuencia se da menor prioridad a las mejoras en la fuerza
laboral del sector público que a otras innovaciones en el
gobierno, y en la prisa por recortar la masa salarial de este sector se deja de lado a todo el servicio civil. Pero la
integración de una fuerza laboral eficaz es central para la
creación de calidad en el sector público. A principios del
siglo XXI,la mayoría de los gobiernos del mundo se topó
con alguno de los problemas siguientes,o con todos:
• El sector público tiene dificultad para competir con
el sector privado (en países desarrollados) o con ONG
(en países en desarrollo) por el talento necesario para
dirigir el gobierno.
• El sector público enfrenta una grave escasez de personal calificado y falta de dinero para capacitar a sus
empleados.
• Los empleados del sector público enfrentan una seria compresión salarial (quienes ocupan los cargos superiores no reciben un pago mucho mayor que quienes están en los cargos inferiores),lo que hace que los
ejecutivos talentosos dejen el servicio civil.
• El servicio civil está sujeto a tantas normas y reglamentos que no se recompensa a la gente por su desempeño.
• El clientelismo político excesivo menoscaba los principios de mérito y tiene como consecuencia una gran
rotación de personal en el sector público.
• Los servidores públicos no siempre actúan conforme
al Estado de derecho.
En todo el mundo, los gobiernos han tenido problemas
para conseguir suficiente dinero para competir por talento. En Rusia, los salarios del servicio civil para especialistas
de nivel medio con cinco a 10 años de antigüedad oscila
entre 140 y 250 dólares al mes, mientras los salarios en
esos mismos cargos en el sector privado van de 700 a mil
500 dólares mensuales, en promedio.47 Olowu asevera que
en Africa los salarios del servicio civil se han reducido de
manera considerable a causa de la inflación y la devaluación de la moneda, en especial los salarios de los empleados más especializados. Por añadidura, los gobiernos africanos deben competir con el sector privado, que ofrece
salarios mucho mayores, y las ONG. Como señala Olowu:
“Dado el apoyo considerable que las ONG reciben actualmente de este mismo tipo de organizaciones ubicadas en
el norte, la remuneración en ese sector es mucho mayor
que en el servicio civil de muchos países”.48
En Estados Unidos, como en otros países desarrollados,los gobiernos enfrentan un problema similar, sólo que
a diferencia de algunos países en desarrollo la competencia por el talento se produce casi exclusivamente con el
sector privado. La aparición de la economía de la información en los años noventa hizo que la iniciativa privada pagara una prima por el talento —en particular por el personal técnico y administrativo altamente calificado—, lo
que dificultó la competencia al gobierno. En un estudio se
observó que en 1999 los ejecutivos de empresas privadas
medianas ganaban 221 mil dólares en promedio, mientras
que sus homólogos en el gobierno ganaban 126 mil. La
distancia creciente entre la remuneración en el sector
privado y en el público se ensancha por el hecho de que
en los países más desarrollados ha aumentado el número
de trabajadores calificados en comparación con el número de trabajadores no calificados. En la actualidad, el gobierno estadunidense compite con el sector privado por
médicos, biólogos, epidemiólogos, ingenieros, programadores,abogados y contadores.
Además de quedar a la zaga del sector privado en lo
que respecta a los salarios,los gobiernos también tienden
a rezagarse en cuanto a lo que invierten en capacitar a sus
empleados.La falta de oportunidades de capacitación,aunada al atractivo político de limitar los salarios de los altos funcionarios,ha sido una receta para lograr una “fuga
de cerebros” masiva del gobierno en todo el mundo, justo cuando los gobiernos necesitan más que nunca el concurso del talento.
Estas situaciones se agudizan en gobiernos (sobre todo de naciones en desarrollo) que tienen una larga tradición de servicio civil. En estos países, las normas y reglamentos cuyo propósito original era evitar el favoritismo
se han anquilosado y vuelto obsoletos, y son considerados como un impedimento para la modernización y un
factor que contribuye a la cultura de la complacencia y la
mediocridad en el sector público. Como Kay Coles James,
edición extraordinaria
XV
directora de la Oficina de Administración de Personal de
Estados Unidos, menciona en su trabajo para este foro:
“Creado para la fuerza laboral de los años cincuenta, integrado sobre todo por empleados administrativos, nuestro sistema ha luchado para adaptarse a los trabajadores
del conocimiento de hoy, sumamente móviles y cotizados.
Las reglas unitarias del sistema, que alguna vez representaron su fuerza,se han convertido en una debilidad en potencia; previstas para asegurar la justicia mediante la uniformidad,han empezado a tener el efecto contrario al fomentar la rigidez,la monotonía y la mediocridad,a tal grado que se establecen pocas distinciones entre quienes tienen el mejor desempeño y quienes se limitan a cumplir”.
El servicio civil británico es el modelo para muchos
otros en el mundo. También ha sido objeto de críticas a
las que ha sobrevivido. Sin embargo, en su presentación
para este foro, Kemps introduce una advertencia en el debate de las naciones cuyo servicio civil es considerado obsoleto por muchos:“No se logrará el éxito sustituyendo
el antiguo sistema de valores por uno nuevo, o cambiándolo por uno orientado a resultados.Habrá que desarrollar más bien una cultura híbrida donde ambos tipos de
funcionarios convivan en sinergia”.
En los países en desarrollo suele existir el problema
contrario. En vez de tener una fuerza laboral permanente tan segura en su empleo que se vuelve complaciente
y desmotivada, muchos países en desarrollo tienen una
rotación de personal tan frecuente que no pueden ofrecer un gobierno eficaz. Este suele ser el resultado de un
sistema de clientelismo político que no está sujeto a un
sistema de mérito. En Rusia, por ejemplo, en 1996 “sólo
una quinta parte de los titulares de ministerios y dependencias federales y sus subordinados inmediatos contaban con la educación básica pertinente para el cargo público que ocupaban, y sólo una cuarta parte tenía formación en administración pública. 49 En México, los ciudadanos se acostumbraron a las crisis sexenales en las que
grandes segmentos del gobierno cambiaban cada seis
años, cuando tomaba posesión un nuevo presidente.
Por último, es probable que un servicio civil débil se
convierta en un campo fértil para la corrupción. En países donde los salarios del sector público son bajos, los
funcionarios de gobierno llegan a considerar que aceptar sobornos es una manera legítima para que sus ingresos alcancen un nivel aceptable. Además de aceptar sobornos, muchas veces los funcionarios públicos toman
otros trabajos para ganarse la vida, además de su empleo
en el gobierno. En un estudio del Fondo Monetario Internacional “se observó una fuerte correlación entre los
salarios del sector público en comparación con los salarios en el sector de manufactura y el nivel de corrupción
en el país. Se estima que los salarios en el gobierno deben aumentar de 2.8 a 7.4 veces para que la corrupción
se vuelva insignificante”.50
XVI
edición extraordinaria
Sin embargo, el dinero no es el único factor que contribuye a crear una fuerza laboral corrupta. En países
donde el Estado de derecho no está bien establecido es
probable que el servicio civil no haga su trabajo de conformidad con la ley. De acuerdo con un estudio sobre
funcionarios rusos, las actitudes prevalecientes fueron
las siguientes: “Los grupos mencionaron con frecuencia
que había poco respeto por el estado de derecho. ‘Aquí
las leyes no funcionan bien’, comentó uno. ‘Las leyes no
se cumplen aquí’, señaló otro. ‘Nuestras leyes se contradicen’; ‘las leyes son el reflejo del gobernante en turno’;
‘las leyes cambian y dependen de las opiniones del jefe’,
o ‘aquí las leyes ni protegen ni defienden’, fueron los comentarios representativos”.51
¿Qué están haciendo los países para mejorar la calidad de su fuerza laboral y solucionar los innumerables
problemas que enfrenta el sector público? Con excepción de Singapur, que tiene uno de los niveles salariales
más altos (si no es que el más alto) del mundo en el sector público, son pocas las naciones que han tenido la capacidad de confrontar la creciente disparidad entre los
salarios del sector público y del sector privado y el problema relacionado de la compresión salarial. Singapur
decidió aumentar los salarios del sector público como
parte de un combate muy fructífero y amplio a la corrupción en el gobierno.
Pero el caso de Singapur es único. En la mayoría de
los países, aumentar los salarios en el gobierno plantea
problemas políticos complejos. Como las disparidades
ente el sector público y el privado tienden a ensancharse en el nivel más alto de la escala de ingresos, resulta
difícil reunir y mantener el apoyo político para dar más
dinero a personas que a los ojos de la mayoría son ricos.
No obstante, durante el mandato de Margaret Thatcher,
la Gran Bretaña empezó a designar gente para que dirigiera importantes segmentos del gobierno mediante un
contrato que especificaba un salario y la posibilidad de
recibir bonos cuantiosos dependiendo del desempeño.
Esto no sólo aumentó la remuneración de los altos funcionarios públicos, sino que también permitió el ingreso
de nuevos empleados al servicio civil y atrajo líderes talentosos del sector privado al sector público. Otros países han llegado a la conclusión de que pueden usar los
bonos por desempeño en el gobierno sin que surjan
problemas políticos.
Corea es uno de los distintos países que decidieron
que su sistema de servicio civil necesitaba modernizarse, a pesar de haber funcionado bien durante muchos
años. En particular, se ocuparon de abrir el servicio civil,
que estaba cerrado, a nuevo talento. Por esto instituyeron en 1999 el “Sistema de Puestos Abiertos para Concurso”, cuyo propósito es atraer el talento más destacado tanto del sector público como del privado. De acuerdo con este sistema, un ministerio debe designar alrede-
dor de 20% de sus cargos como cargos abiertos. De este modo, a los servidores públicos con una gran antigüedad se suman personas con nuevas ideas de otros
sectores de la sociedad coreana. Por otro lado, este país
ha enfrentado el problema del pago en el sector público introduciendo un sistema de remuneración por desempeño, el programa acumulativo de méritos y el programa de bonos por desempeño, a fin de fomentar la
competencia entre los servidores públicos. De acuerdo
con lo que señala el profesor Chang-hyun Cho, presidente de la Comisión de Servicio Civil de Corea, en su
ponencia para este foro, “Las principales metas de este
plan de mejoramiento de la remuneración de los servidores públicos son reducir la brecha entre los sectores
público y privado y reorganizar racionalmente la estructura salarial”.
México también ha emprendido la tarea de mejorar
su servicio público mediante la aprobación, en 2003, de
una ley de servicio civil. Durante muchos años la mayoría de los nombramientos en el gobierno mexicano se
basaron en el clientelismo político, creando la crisis sexenal en la que la mayoría de los líderes del gobierno
cambiaban cuando había un nuevo presidente. La nueva
ley sólo atañe a los cargos profesionales y directivos, y
estipula que todos deben presentar un examen para determinar su competencia. Sólo tienen dos oportunidades para aprobar el examen si reprueban dos veces quedan eliminados. Según José Luis Méndez, director del
Servicio Civil, “esta ley es importante por muchas razones.Ayudará a reducir la corrupción. Mediante la evaluación del desempeño podremos consolidar la ‘gobernabilidad democrática’. Dará mayor oportunidad a los políticos para conducir el gobierno en la dirección en la que
quieren avanzar”.52
Muchos países tienen dificultades para lograr el equilibrio adecuado entre influencia política en el gobierno e
influencia profesional o meritocrática. En países como
México y Rusia, la influencia política ha sido tan dominante que ha despojado al gobierno de profesionales;en
cambio, en países con un servicio civil fuerte y seguro se
ha acusado al gobierno de complacencia. La Gran Bretaña es un país con una larga tradición de servicio civil
fuerte y poderoso y, sin embargo, con el primer ministro
Tony Blair la influencia de los asesores políticos en la burocracia ha sido una fuente constante de controversia.
Los líderes de aquel país debaten sobre la relación entre
un gobierno permanente integrado por servidores públicos y líderes políticos que llegan al gobierno mediante elecciones libres.
En Estados Unidos gran parte del énfasis en el servicio civil ha sido eliminar algunas de las reglas más rígidas
del antiguo sistema. La legislación que aprobó el gobierno de Bush para crear un nuevo Departamento de Seguridad Interna incluyó muchas excepciones a la antigua
ley del servicio civil. En algunos estados han ido más lejos que el gobierno federal. En 1996, el estado de Georgia abolió su sistema de servicio civil e instituyó un sistema de personal mucho más acorde con las prácticas
modernas de personal en el sector privado.
En muchos países del mundo los esfuerzos para actualizar la capacidad del servicio civil han acompañado a
los esfuerzos para actualizar su diversidad. En este sentido, ninguna nación ha enfrentado un reto tan grande
como Sudáfrica, que ha tenido que reemplazar un servicio civil blanco con uno multirracial. Por su parte, otros
países están tratando de lograr una mayor representación de la mujer en su servicio civil junto con una representación multiétnica.
En síntesis, mientras tratan de crear un gobierno profesional de calidad, los gobiernos del mundo se ocupan
de las siguientes tareas:
• Reducir las disparidades salariales entre los sectores público y privado (u ONG).
• Reducir la compresión de los salarios en el servicio
civil.
• Reformar la normatividad obsoleta del servicio civil.
• Instituir sistemas de remuneración basados en el
desempeño.
• Identificar las carencias de capacidad y abrir el sistema a nuevo talento y personas diversas.
• Equilibrar la necesidad de un sistema estable basado en el mérito con la necesidad de conducción política en el gobierno.
Como hemos visto, la innovación en el área del gobierno profesional ha creado una gran cantidad de dificultades y oportunidades.Antes de pasar al siguiente tema, cabe hacer una advertencia. El servicio civil moderno surge de la tradición angloamericana, que depende
mucho de un Estado de derecho bien establecido. Es
una realidad que el Estado de derecho formal no está
bien establecido en muchas partes del mundo, de modo
que con la aplicación simplista de los procedimientos
tradicionales del servicio civil tal vez no se alcance la
meta de un mejor gobierno. Sin embargo, muchas sociedades tienen tradiciones que, si se entienden y utilizan,
pueden contribuir a un gobierno eficaz. Peter Fuseini
Haruna hace este planteamiento cuando analiza la experiencia de Ghana con la reforma del servicio civil. Sostiene que “la comunidad es la unidad orgánica de la organización cultural, social, económica y política en Ghana”, y que se puede lograr un mejor gobierno en ese
país basándose en el modelo de consejo de la aldea en
vez de tratar de importar la “gerencialización” de los
servicios públicos.
edición extraordinaria
XVII
Gobierno digital
“Dentro del contexto del Sistema Nacional e-México y
del Programa de Buen Gobierno,la estrategia de gobierno
digital es una pieza fundamental para la innovación.Esta
estrategia reformula el carácter y el funcionamiento
interno y externo del gobierno...”.
TERCER
PRESIDENTE VICENTE FOX
2003
INFORME DE GOBIERNO, 1 DE SEPTIEMBRE DE
En la década que viene, la tecnología de la información
transformará el sector público como ha transformado el
sector privado. Muchas de las innovaciones del sector público mundial tienen como base importantes componentes de esta tecnología, y ahora la mayoría de los gobiernos tienen algún grado de presencia en la web. De acuerdo con un estudio reciente de Naciones Unidas,un total
de 80% de los gobiernos del mundo usan internet en cierta medida para comunicar información y prestar servicios.En 2001 había más de 50 mil sitios web de gobierno
en el mundo y más de 22 mil tan sólo en el gobierno federal de Estados Unidos,mientras que en 1996 había menos de 50 páginas web de gobierno oficiales en toda la red
mundial.
¿Qué hacen los gobiernos en línea? Las páginas web de
algunos países están diseñadas para dar información sobre el país y sus líderes a gente que se encuentra en el extranjero. La ONU llamó a estas páginas “sitios de países
‘emergentes’ en el uso de gobierno electrónico”. Los bajos índices de uso de internet en su población les dificulta ofrecer muchas cosas en línea a sus ciudadanos,de modo que sus sitios contienen principalmente información
política sobre el liderazgo del país. Muchos otros países
en desarrollo tenían sitios web que la ONU clasificaba como “ampliados” porque daban información útil, pero
orientada a los no ciudadanos en el mundo desarrollado,
y presentaban pocos vínculos,si acaso alguno, con los ministerios o servicios para la ciudadanía. Por ejemplo, el sitio web de Omán entra en esta categoría,pues contiene
información útil sobre cómo hacer negocios y obtener
una visa para visitar el país.
Una tercera categoría de sitios web de gobierno recibió el nombre de “interactivo”, y abarcaba a países desarrollados y en desarrollo. En estos sitios los ciudadanos
pueden bajar formatos de los ministerios y solicitarles información, pero no llevar a cabo operaciones completas
en línea.Esto sí ocurre con los países clasificados en el siguiente nivel:el “operativo”.Los 17 países pertenecientes
a esta categoría son países desarrollados y miembros de
la OCDE, lo que resulta lógico porque el nivel operativo
presupone un nivel de desarrollo en el que el uso de tarjetas de crédito y el sistema bancario es extendido (la mayoría de los países del mundo sigue teniendo economías
XVIII
edición extraordinaria
monetarias, lo que limita las operaciones que se pueden
hacer en línea).En estos países los ciudadanos pueden pagar servicios y llevar a cabo operaciones completas en línea. Por ejemplo, los españoles pueden pagar todos sus
impuestos, incluidos los impuestos sobre bienes inmuebles, impuestos comerciales, impuesto sobre la renta e
impuestos sobre ventas en línea.
Los países ubicados en el nivel “operativo“ gozan de
enormes oportunidades de innovación y ahorros en costos. Por ejemplo, las operaciones en línea normalmente
cuestan menos que las operaciones realizadas en oficinas,
por correo o por teléfono. El Departamento de Comercio de Estados Unidos calcula que para el gobierno el costo de procesar un pago se reduciría de 1.65-2.70 dólares,
en el manejo tradicional, a 0.60-1.00 dólares con el procesamiento por internet. El Departamento de Educación
de Estados Unidos maneja 20 millones de cuentas de crédito de estudiantes y paga una cuota fija de 12 dólares por
llamada telefónica gratuita para tener acceso a la información sobre estas cuentas. En cambio, las consultas por internet en la misma base de datos sólo cuestan unos cuantos centavos.
Cuando los países combinan el gobierno digital con un
enfoque en el ciudadano como cliente se pueden lograr
innovaciones sustantivas tanto en ahorro como en servicio. Esto fue lo que ocurrió en México con el banco nacional de desarrollo, es decir, Nacional Financiera.Esta institución se centra en las pequeñas y medianas empresas y
les ayuda en el mercado mediante créditos y otro tipo de
asistencia.Antes de 2000 perdía dinero, pero cuando el
presidente Fox tomó posesión decidieron reestructurar
toda su operación usando tecnología de la información.
Hoy, 85% de los créditos que aprueba se manejan electrónicamente. Gracias a la tecnología de la información ahora atiende a 300 mil empresas —en comparación con las
15 mil de hace unos cuantos años—.El número de créditos de cobro dudoso se ha reducido de 3.2% a 1.8% y lo
ha logrado sin pedir más dinero. Con 2.8 millones de operaciones diarias, Nacional Financiera es un ejemplo de lo
que la tecnología de la información puede hacer por una
dependencia pública.
Al adoptar la tecnología de la información para reducir
costos y mejorar el servicio al ciudadano, los gobiernos
han seguido el camino que abrió Singapur. En 1997,el gobierno de este país estableció el portal eCitizen como
único portal de entrada a los servicios e información gubernamentales.Como lo señala Wu Choy Peng,subdirectora ejecutiva de la Dirección de Desarrollo de Información y Comunicaciones de Singapur, en su ponencia para
este foro, eCitizen “fue precursor del concepto de centrarse en el ciudadano mediante la integración de servicios e información de acuerdo con categorías intuitivas
como ‘educación’,‘vivienda’,etcétera”.Otros países como
Canadá, Gran Bretaña y Estados Unidos no tardaron en
seguir este ejemplo, organizando su presencia en la web
con base en términos y conceptos que resultan familiares
para el ciudadano y no en departamentos que resultan familiares para el burócrata.
México lanzó recientemente un portal en el que se
aplican estos principios para organizar la información y
los servicios. Por ejemplo, dentro del tema “trabajo” los
usuarios encuentran servicios para poner en contacto a
empleadores con personas en busca de empleo, así como
información sobre derechos laborales, asuntos fiscales y
vivienda pública.Asimismo, varias decenas de dependencias se reunieron bajo la dirección de 16 líderes —uno
por cada tema— para establecer vínculos horizontales.53
México también está usando el gobierno electrónico para coordinar el proceso de presupuestación y establecer
redes con altos funcionarios sobre temas como la innovación y la administración de recursos humanos.
La tecnología de la información puede ayudar a los gobiernos a brindar un mejor servicio a los ciudadanos y, a
la vez,a reducir el costo de las operaciones. También puede fomentar la transparencia del gobierno, un importante
componente del combate a la corrupción. En Estados
Unidos todos los reglamentos del gobierno federal deben
someterse a una consulta pública. Sin embargo, antes de
internet los interesados en leer los comentarios de la ciudadanía sobre un reglamento debían viajar a Washington,
D.C. para sentarse en la sala de lectura de una oficina de
gobierno y leer la correspondencia.A menos que un ciudadano fuera lo suficientemente rico para viajar a Washington o contratar a un abogado que radicara ahí,el derecho a conocer los comentarios públicos era más teórico que real.
Hace algunos años,el Departamento de Agricultura de
Estados Unidos decidió colocar en la web las propuestas
de reglamentos para la agricultura orgánica.Agricultores,
ambientalistas y otros ciudadanos descubrieron que podían participar en el periodo de consulta pública desde
sus computadoras. Miles de personas aprovecharon esta
oportunidad y el resultado fue la aprobación de reglamentos sobre agricultura orgánica —después de casi diez
años de intentarlo—,lo que dio lugar al otorgamiento del
prestigioso premio Innovations in American Government
al Departamento de Agricultura. Para continuar con la
formulación de reglamentos por vía electrónica,el gobierno de Bush propuso, entre los puntos de su agenda de gobierno electrónico, un plan para fomentar el uso de internet en esta materia en las dependencias federales.Un primer paso fue el lanzamiento reciente de un portal para
todo el gobierno, Regulations.gov, que permitirá a los ciudadanos conocer los reglamentos y hacer comentarios al
respecto.54 Los ciudadanos mexicanos tienen una oportunidad similar de hacer comentarios en línea en el sitio de
gobierno “Normateca”,donde se presenta toda la normatividad en espera de recibir opiniones. México también
puso en marcha un programa llamado “Compranet”, que
contiene todas las propuestas y contratos del gobierno
en la web para que todos los vean. Este ha sido un componente importante del combate a la corrupción y el amiguismo, y de una innovación que otros países tratan de reproducir.
El gobierno digital permite:
• reducir los costos del gobierno,
• aumentar las aportaciones de la ciudadanía al gobierno,
• fomentar la transparencia de las operaciones de
gobierno.
Sin embargo, los sistemas digitales han tenido una penetración más lenta en el sector público que en el privado. Esto se debe a varias razones.Muchas operaciones de
gobierno requieren un grado de seguridad y confidencialidad del que aún no se dispone en internet.Las firmas digitales seguras y autenticadas siguen siendo cosa del futuro para la mayoría de los países y los sistemas.Además,los
gobiernos se han percatado, para su desilusión,de que los
sistemas en línea pueden tener fallas que permiten graves
invasiones en la vida privada.En el verano de 2002,el gobierno británico tuvo que cerrar su sistema de declaración de impuestos en línea cuando se descubrió que los
ciudadanos, con cierta facilidad, podían leer e incluso sobrescribir las declaraciones de impuestos de otras personas en el sitio.55
Pero hay un factor más importante: el sector público
no tiene los mismos incentivos para la adopción de tecnología de la información que el sector privado. En el sector privado la tecnología de la información ha traído
enormes aumentos en la productividad y permitido que
las empresas reemplacen a miles de trabajadores. El sector público no puede usar esta tecnología para reemplazar a la gente por dos razones. En primer lugar, muchos
ciudadanos, incluso en los países ricos,aún no tienen acceso a internet. Por ello, aunque los costos de hacer operaciones en internet son mucho menores que en persona
o por correo, los gobiernos deben mantener los sistemas
antiguos y modernos de procesar las operaciones gubernamentales para no dejar fuera a un segmento considerable de la población. En segundo lugar, como vimos en el
análisis sobre la reducción del tamaño del gobierno, hacer
recortes laborales en el sector público ocasiona en muchos países verdaderas dificultades políticas y económicas,en especial en aquellos con sectores privados débiles
o subdesarrollados.Así, los líderes del sector público se
muestran reacios a hacer recortes laborales a menos que
sea absolutamente necesario.
Por último, la revolución de la información no se da en
un solo sentido. Pueden usarla tanto los gobiernos y
aquellos que están en el poder como quienes quieren desafiar el statu quo. Pippa Norris señala que por lo menos
edición extraordinaria
XIX
20 naciones han intentado alguna forma de bloqueo en internet,por lo general para tratar de controlar la informa ción y vigilar la capacidad de los ciudadanos para intercambiar ideas libremente. Para los gobiernos de estas naciones internet es un arma de doble filo. El uso extendido de internet es esencial para el desarrollo de un gobierno y una economía modernos; sin embargo, también tiene el potencial para desestabilizar los regímenes actuales.
Por ello, los países que tratan de mantener una política
autoritaria consideran que internet tiene un enorme potencial para insertar y reforzar conductas democráticas.
Gobierno desregulado
“Para impulsar la competitividad, impulsamos una estrategia
de simplificación y desregulación…”.
PRESIDENTE VICENTE FOX
TERCER INFORME DE GOBIERNO, 1 DE SEPTIEMBRE DE 2003
Además de servir a la ciudadanía y defender al país, regular el sector privado es una de las funciones más importantes del gobierno. Para algunos países en desarrollo el
reto consiste en crear una estructura regulatoria honesta y confiable. No puede haber una política regulatoria sana si no prevalece el Estado de derecho; por lo tanto, la
reforma regulatoria de muchas naciones debe sumarse a
una labor de reforma del sistema judicial.Otros países en
desarrollo se ven en la necesidad de crear sistemas regulatorios para supervisar los sectores recién privatizados
de la economía.Y todos los países se dan cuenta de que
necesitan contar con algún proceso para calcular el costo
de las regulaciones, de modo que éstas no se conviertan
en una carga excesiva para una economía en desarrollo.
Calcular la carga regulatoria en una economía es tal
vez el primer paso para crear una regulación eficaz. Como lo apunta Giandomenico Majone en su trabajo para
este foro,“el presupuesto público es una ligera restricción
para los reguladores porque ellos no sufragan los costos
reales de los programas de regulación, sino que son las
personas físicas y morales que deben cumplir con las regulaciones las que soportan la carga financiera.Estos costos permanecen ocultos porque no aparecen en el presupuesto. La reforma regulatoria más importante consiste
en calcular y dar a conocer estos costo”.
No es fácil entender los costos de la regulación.En Estados Unidos,una división dentro de la Oficina de Administración y Presupuesto tiene la responsabilidad de calcular los costos regulatorios y, por lo general, es motivo
de controversia por su metodología y conclusiones. No
obstante, la tarea de calcular los costos regulatorios y
después compararlos con países en una situación similar
puede alertar a los gobiernos sobre la necesidad de innovaciones. Por ejemplo, un estudio realizado hace algunos
años demostró que en Argentina se necesitaban 71 días
XX
edición extraordinaria
hábiles a fin de cumplir con los requisitos obligatorios del
gobierno para iniciar una nueva empresa, en Chile se necesitaban 78 días y en México 112.En cambio, en Canadá
sólo eran necesarios dos días.56 México ha tomado algunas medidas importantes para avanzar en la reforma regulatoria. Con objeto de impulsar la competitividad, se
instituyó una estrategia de simplificación y desregulación
por medio del Sistema para la Apertura Rápida de Empresas.Este sistema ha tenido un impacto importante en los
municipios que lo han puesto en práctica.
La reforma regulatoria es un elemento poco comprendido pero fundamental para el desarrollo de la economía.
Cuanto mayores son los obstáculos regulatorios, más se
desincentiva el espíritu de empresa.En algunas partes del
mundo en desarrollo, sistemas regulatorios densos y anticuados arrastran el espíritu de empresa al sector informal
de la economía.Como muchos lo han señalado, la existencia de un gran sector económico informal perjudica a los
empresarios talentosos sin recursos, ya que no pueden
establecer derechos de propiedad,acumular capital ni dejar el dinero que ganaron a sus hijos,con lo que se crean
nuevas generaciones de pobres. 57
La ciudad de Makati,Filipinas, recibió el prestigiado premio Galing Pook en 1999 por el programa que aplicó pa ra enfrentar el problema de los vendedores ambulantes
pobres y no regulados que operaban al margen de la ley
y muchas veces vendían alimentos insalubres.A cambio de
registrarse, vacunarse y obtener certificados sanitarios,se
garantizó a los vendedores un lugar en la calle para sus
negocios.El programa sirvió para aumentar tanto la higiene de la comida vendida en la calle como las ganancias y
la seguridad de los vendedores.
La regulación excesiva no sólo desincentiva el espíritu
de empresa, sino que también fomenta la corrupción
cuando los hombres y mujeres de empresa honestos buscan atajos dentro de sistemas exagerados e intrincados.
Para muchos países en desarrollo, el sector regulatorio es
el nido de la corrupción gubernamental,por lo que su reto es la creación,en primer lugar, de un sistema eficaz.
En los países desarrollados,la labor de reforma regulatoria tiende a girar en torno de la simplificación y los esfuerzos encaminados a que el énfasis del paradigma regulatorio cambie de la aplicación al cumplimiento de la normatividad.En un sistema que es más corrupto que honesto, este cambio de paradigma parecería una invitación a
aumentar la corrupción. No obstante, en los países con
una larga tradición de respeto al estado de derecho, la
tendencia a fomentar el cumplimiento voluntario permite
alcanzar una serie de metas que contribuye a aumentar la
eficiencia del proceso regulatorio.
De este modo, una vez que se entienden los costos de
la regulación,la mayoría de las naciones,ya sea desarrolladas o en desarrollo, se esfuerzan por simplificar las regulaciones. En 1998,en Ucrania,mediante un decreto presi-
dencial se estableció el Comité Estatal de Ucrania para el
Desarrollo de la Capacidad Empresarial,que redujo la necesidad de expedir licencias,simplificó los procedimientos
de registro y limitó los procedimientos de inspección y
control.A mediados de los años noventa,en Estados Unidos,el vicepresidente Gore presidió la revisión de una serie de regulaciones que arrojó como resultado 16 mil páginas menos de regulaciones federales. Por otro lado, en
la Cumbre de Barcelona celebrada en marzo de 2002,los
líderes de la Unión Europea hicieron un llamado para reducir 40% la cantidad de legislación de la UE para 2005, y
se comprometieron a “realizar consultas más amplias antes de preparar las iniciativas de ley (…) reducir el número de páginas de su libro de leyes por lo menos un tercio
para 2005”. 58 En un estudio sobre 28 países de la OCDE
se llegó a la conclusión de que 26 de ellos iniciaron programas para reducir las cargas administrativas impuestas
por la regulación en sus países.
Las siguientes estrategias para la desregulación del gobierno: evaluación de costos, simplificación o reducción
de las regulaciones, consulta con las partes afectadas antes de formular leyes y reglamentos, probablemente se
vuelvan componentes importantes de la innovación gubernamental a medida que la globalización obligue a los
países de ciertas regiones a participar en organizaciones
supranacionales.Las naciones de la UE han enfrentado algunas de las situaciones regulatorias más complejas de la
historia.Conforme estas naciones se integran en una sola unidad económica, se ha decidido que las regulaciones
de la UE prevalezcan sobre las regulaciones nacionales
que ya existían. Así que no es extraño que uno de los
principales temas de la formulación de políticas de la UE
sea la regulación.En enero de 2003 la UE tuvo éxito en la
desregulación del sector de telefonía,lo que ha contribuido a reducir el precio de las llamadas nacionales a la mitad y el de las internacionales en un tercio.59
La globalización económica ha sido una importante
fuerza en la desregulación del gobierno en los últimos 10
años y promete continuar siéndolo en los próximos 10.
Pero además de la regulación económica, los países del
mundo deberán enfrentar el reto de la regulación ambiental. Como hacen notar los ambientalistas Daniel Esty y
Robert Mendelsohn,“la combustión de carbón en China
afecta perceptiblemente a Japón (…) la contaminación en
el Danubio perjudica a siete países antes de que el río desemboque en el Mar Negro (…) A medida que crece la
economía mundial, es probable que aumente la contaminación que trasciende las fronteras, haciendo más inadecuadas aún las respuestas individuales de cada país”.60 Los
principios del gobierno desregulado en el ámbito global
—que deben establecer qué nivel de costos es aceptable,
quién debe sufragar esos costos,cómo deben formularse
y aplicarse las regulaciones— requerirán un nivel de innovación y cooperación que apenas empezamos a entender.
Gobierno honesto y transparente
“Con transparencia,con rendición de cuentas, con vigilancia
eficaz hemos ido eliminando los espacios de la corrupción.
No ha sido nuestro objetivo ganar unas cuantas batallas, sino
asegurar un triunfo de fondo sobre este grave mal”.
TERCER
INFORME DE GOBIERNO,
PRESIDENTE VICENTE FOX
1 DE SEPTIEMBRE DE 2003
La necesidad de combatir la corrupción se deriva de un
imperativo profundo. Como nos recuerda Peter Eigen, fundador y líder de Transparencia Internacional, en su ponencia para esta reunión: “La corrupción afecta de manera directa la viabilidad de nuestro contrato social al alterar la
naturaleza de la relación entre gobiernos y ciudadanos, una
relación en la que los funcionarios públicos no están dando lo que se espera y los ciudadanos ya no confían en sus
autoridades”.61 Combatir la corrupción es tan importante
para el buen gobierno que el presidente Fox usó el mandato que le otorgó su elección histórica para crear una
Comisión Intersecretarial para la Transparencia y el Combate a la Corrupción desde el día que tomó posesión.
Pero además del poderoso imperativo moral de combatir la corrupción, en años recientes se ha sumado un
poderoso imperativo económico. Para decirlo de manera
sencilla:los países con altos niveles de corrupción tienden
a ser pobres y a no dejar de serlo. ¿Por qué? De acuerdo
con Brian Jenkins, de Kroll Associates,se estima que 350
mil millones de dólares de ayuda del exterior se encuentran en cuentas bancarias suizas,un factor importante en
la “fatiga del donante”.62 Por otro lado, con el fin de la
Guerra Fría, la proporción de flujos de capital del sector
público en comparación con el sector privado en países
emergentes y en desarrollo cambió radicalmente. Dos
economistas del FMI señalan que a principios de los noventa la cantidad de flujos de capital privado hacia los países emergentes y en desarrollo era más o menos la misma que la cantidad de flujos de capital público.A finales de
esa década y en los comienzos del siglo XXI,los flujos de
capital privado han sobrepasado con creces los flujos de
capital público por un factor de seis.63
La aparición de grandes flujos de capital del sector privado significó que países con bajos niveles de corrupción,
respeto al Estado de derecho, protección de los derechos
de propiedad y estructuras regulatorias eficaces y hones tas se vieran favorecidos en lo que respecta a la inversión
extranjera directa. Paolo Mauro, otro economista el FMI,
estudió 106 países y llegó a la conclusión de que una desviación estándar en el “índice de corrupción” se relaciona
con un aumento de más de 4% en la tasa de inversión, y
más de medio punto porcentual de aumento en la tasa de
crecimiento anual por PIB. 64 Además, este mismo economista demostró que el aumento de corrupción tendía a
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XXI
disminuir el nivel de gasto público en educación, lo que
representa un desastre para los países que tratan de
convertirse en economías industriales y de la era de la
información.65
Durante muchos años el mundo en desarrollo contribuyó a perpetuar la corrupción,al considerarla un “costo
de operación” y permitir, en algunos países, que los sobornos se dedujeran como “gasto de representación”.Esta situación cambió en 1999.Al reconocer que “la corrupción hace pagar un precio exorbitante a los pobres al negarles el acceso a servicios básicos vitales”,la OCDE tomó la iniciativa e introdujo la Convención sobre el combate al soborno de funcionarios públicos extranjeros en
transacciones comerciales internacionales,66 cuyo propósito es exigir que los países signatarios castiguen como
delito el soborno a un funcionario público extranjero y
apliquen sistemas para hacer cumplir la ley. Como lo señala Peter Eigen,cuya organización,Transparencia Internacional,fue crucial para el éxito de esta convención, estos
35 países representan más del 90% de la inversión extranjera directa en todo el mundo.67
Por consiguiente, en los albores del nuevo siglo, los gobiernos del mundo se encuentran dedicados a reducir la
corrupción oficial. ¿Qué sabemos sobre esto? Surgen varios temas,por ejemplo:
• Los países deben crear un sector público verdaderamente transparente.
• Además, los países deben crear una “cultura de la información” entre sus ciudadanos para que éstos sepan
que tienen derecho a conocer información del sector
público.
• Los índices anuales de corrupción elaborados por
Transparencia Internacional ejercen presión internacional en las naciones y contribuyen a reducir la corrupción.
• Los países deben aplicar la ley y procesar a los funcionarios corruptos.
• Pero también deben ocuparse del origen de la corrupción y establecer procesos de desregulación y simplificación si quieren llegar a ese origen.
• En los países del Primer Mundo, donde los niveles de
corrupción tienden a ser bajos, los funcionarios públicos deben encontrar el equilibrio justo entre el control del fraude, por un lado, y la productividad y el servicio por el otro.
Suecia siempre queda clasificado como uno de los países menos corruptos del mundo. En buena medida esto se
debe a una tradición larga y muy sólida de transparencia
del Estado. En su ponencia,Anna-Karin Lundin menciona
que:“La transparencia y la rendición de cuentas son dos
principios fundamentales en el sistema de gobierno sueco. Sin duda,ésta es una de las razones por las que la corrupción es un fenómeno poco frecuente en Suecia”. La
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Constitución sueca garantiza el acceso a documentos oficiales desde 1766.Además de otorgar a la ciudadanía el
derecho de leer documentos gubernamentales, los servidores públicos deben mantenerla informada sobre el contenido de esos documentos, y gozan de facultades especiales para divulgarlos en los medios de comunicación;
por su parte , los medios tienen prohibido dar a conocer
sus fuentes.Esta protección única para los servidores públicos da origen a un sistema extraordinariamente abierto. Asimismo, para que un documento gubernamental se
clasifique como confidencial, debe satisfacer los estrictos
criterios establecidos en la Ley de libertad de prensa,que
en Suecia también es constitucional.
México dio un paso fundamental en el camino hacia
una mayor transparencia cuando aprobó, en junio de
2003,la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental.Esta ley permite que cualquier ciudadano tenga acceso a información pública de
cualquier poder del gobierno sin necesidad de demostrar
un interés específico.
La transparencia es crucial para crear la cultura de
apertura esencial para combatir la corrupción. Pero una
vez que se establece la transparencia, la ciudadanía debe
participar en esta cultura y poner atención en lo que hace el gobierno. En la provincia de Guizhou, China, la ciudad de Guiyang recibió el premio a la Innovación y la Excelencia en el Gobierno Local Chino en 2002 por abrir
el Comité Permanente del Congreso Popular a la asistencia y la participación ciudadana. Los ciudadanos asistentes “adquirieron experiencia en participar en el proceso político”.68
La transparencia y una cultura de apertura son los primeros pasos fundamentales en el combate a la corrupción.
Por eso, desde su fundación a mediados de la década de los
noventa, el trabajo de Transparencia Internacional ha sido
tan importante para estos esfuerzos en todo el mundo.
Desde que publicó su primera encuesta, el lugar que ocupan las naciones se volvió una noticia importante, seguida
con atención tanto por los gobiernos como por el sector
privado. Las consecuencias económicas de la corrupción
para un país son bien conocidas, por lo que la lista, aunque
muchas veces es desagradable y polémica, constituye un
elemento esencial en la promoción de la reforma.
Los países también están dispuestos a investigar y procesar a los funcionarios públicos corruptos.En la India,el
gobierno comenzó a dar a conocer en internet los nombres de los funcionarios sujetos a investigación. La prensa
recogió estos datos rápidamente y la noticia llegó a oídos
de la comunidad de origen de estas personas. Llamada
“vergüenza electrónica” por la revista Newsweek,esta estrategia ayudó a aumentar los castigos de los funcionarios
que incurren en prácticas corruptas.
Sin embargo, como muchos han observado, investigar y
procesar a los funcionarios públicos no es una manera
adecuada de combatir la corrupción si los sistemas de base son tan difíciles y complejos que generan corrupción.
Cuando Ronald McLean-Abaroa tomó posesión como alcalde de La Paz, Bolivia, descubrió un sistema generalizado de corrupción.Mientras procesaba a los funcionarios
corruptos se dio a la tarea de simplificar y volver más
transparentes los procesos de gobierno. Cuando empezó
a reformar el sistema había más de cien impuestos diferentes que debían pagar los ciudadanos. Como parte de
estas reformas redujo el número de impuestos y simplificó todo lo que pudo, desde los permisos de construcción
hasta los permisos sanitarios.
Por último, los gobiernos de las naciones del Primer
Mundo necesitan encontrar el equilibrio justo entre la regulación y la productividad.En algunos países la estructura regulatoria es tan compleja que se ha convertido en un
impedimento para la productividad sin que necesariamente se alcancen sus objetivos de regulación.Esto fue lo que
ocurrió a principios de los años noventa con la Adminis-
tración de Salud y Seguridad Ocupacionales del gobierno
de Estados Unidos. Un funcionario de gobierno del estado de Maine se dio cuenta de que, si bien él personalmente y su oficina estaban recibiendo premios por citar a
comparecer a compañías por violaciones a la seguridad en
el lugar de trabajo, el número de lesionados y víctimas iba
en aumento, en vez de disminuir. De modo que el sistema
regulatorio no alcanzaba sus metas e incrementaba los
costos de las empresas que regulaba,así que los funcionarios de gobierno iniciaron lo que se conoció como Programa de Cumplimiento Voluntario, conforme al que los
funcionarios públicos permitían que se pasaran por alto
algunas regulaciones y multas a cambio de que la compañía tomara medidas inmediatas respecto a las violaciones
a la seguridad. Este programa, que redujo las lesiones en
el lugar de trabajo y volvió más fácil y menos costoso el
cumplimiento de las regulaciones por parte de los propietarios de fábricas, obtuvo el premio a la Innovación en el
Gobierno Estadunidense en 1998.
IV. Conclusión
Ahora que los gobiernos del mundo inician la segunda década de reforma y modernización del gobierno, queda claro que se ha logrado mucho, pero también que aún falta
mucho por hacer. Los elementos de la reforma del gobierno comunes a todos los países no pueden aplicarse aislados unos de otros, pues todos están interrelacionados. Por
ejemplo, para crear un gobierno que cueste menos es necesario introducir el concepto de productividad en el sector público y decidir qué tareas del gobierno son más importantes para conseguir los objetivos del país.
Es imposible reducir el costo del gobierno sin que al
mismo tiempo se cree un cuadro competente y honesto
de empleados públicos.A medida que las tareas del gobierno se vuelven más complejas, los empleados públicos necesitan una mejor formación y capacitación a fin de gobernar con eficacia; asimismo, deben reflejar la composición de
la gente que gobiernan.
Un gobierno productivo y una fuerza laboral calificada
forman parte integral de un gobierno de calidad, al igual
que la necesidad de consultar y escuchar a la ciudadanía.
Sin embargo, para mantener un gobierno de calidad, los líderes deben tener el valor de medir el desempeño y dar a
conocer sus resultados. También deben crear una cultura
de innovación dentro del sector público y estar dispuestos
a asociarse con otras organizaciones no gubernamentales
para la consecución de sus metas.
La tecnología de la información es, desde luego, fundamental para el resto de las áreas de la agenda de la reforma gubernamental. Por ejemplo, resulta difícil imaginar que
un gobierno se vuelva cada vez más productivo —que haga
más con menos— si no se introduce tecnología de la información y si no se replantea el proceso que la acompaña. De
manera similar, los servidores públicos de la siguiente década deberán estar totalmente familiarizados con las nuevas
tecnologías para darles un uso eficaz.Y, sin duda, la nueva
tecnología es una herramienta necesaria para el establecimiento de regulaciones sensatas y la creación de transparencia, factor importante para combatir la corrupción.
Todos los gobiernos enfrentan el reto de establecer
una regulación sensata: que satisfaga sus objetivos públicos sin ser tan compleja que actúe como una carga financiera adicional para las empresas o como un aliciente para la corrupción.Encontrar este justo equilibrio es un reto constante para los gobiernos de países desarrollados y
en desarrollo.
Por último, la honestidad y la transparencia se relacionan con todas estas reformas. Los servidores públicos necesitan recibir un salario decente para aminorar la tentación de la corrupción oficial. De igual modo, los ciudadanos
deben llegar a esperar que los servicios de gobierno se
presten con honestidad y eficiencia, y a confiar en las estructuras regulatorias del gobierno.
Todas estas reformas son fundamentales porque los gobiernos de todo el mundo forman parte de un mercado
global más poderoso y presente que nunca antes. Para los
países que desean avanzar en el mercado global, la innovación del sector público se ha vuelto tan importante como
en el sector privado.Y así continuará.
edición extraordinaria
XXIII
Notas
1 Informe de gobierno, ciudad de México, 1/9/2003.
2 Discurso de Guido Bertucci en el Centro Thessaloniki de Naciones
Unidas para la Profesionalización del Servicio Público, División de
Recursos Humanos.
3 Algunos fragmentos de esta sección aparecieron por primera vez en
“Latin American Governmental Reform in a Global Context”, en:
Hacia un nuevo Estado en América Latina, CIPPEC, Buenos Aires,
enero de 2002.
4 Para una excelente historia de este movimiento, véase Donald J.
Savoie, Thatcher, Reagan and Mulroney:In Search of a New Bureaucracy,
University of Pittsburgh Press,Pittsburgh,1994.
5 Por ejemplo, en Gran Bretaña un programa que empezó a mejorar
el servicio público para el ciudadano se conoce como Citizen’s
Charter (Carta del Ciudadano), mientras que en Estados Unidos
ese mismo programa se llama Customer Service (Servicio al
Cliente). En una Asamblea General de Naciones Unidas sobre
Reforma de la Administración Pública celebrada en 1996,los países
se refirieron a sus programas usando el término británico o el
estadunidense, o en ocasiones combinándolos como Customer
Charters o Citizens’ Service.
6 Norman Flynn y Franz Strehl (compiladores), Public Sector
Management in Europe, Prentice Hall Europe, 1996,Hempstead, p. 1.
7 “Latin American Governmental Reform in a Global Context”, en:
Hacia un nuevo Estado en América Latina, CIPPEC, Buenos Aires,
enero de 2002.
8 Philip K.Howard, The Death of Common Sense:How Law is Suffocating
America, Random House, Nueva York,1995.
9 Véase Savoie, op.cit. , para un excelente relato de esas campañas y la
embestida que iniciaron contra la burocracia.Cita de la p. 92.
10 William Jefferson Clinton,State of the Union,enero de 1996.
11 Véase Joseph S. Nye, Jr., Philip D. Zelikow y David C. King, Why
Americans Don’t Trust Government, H a rv a rd University Press,
Cambridge, MA,1997.Sobre la ausencia de una relación clara entre
el desempeño económico y la disminución de la confianza,véase el
capítulo 4, “Is it Really the Economy, Stupid?” de Robert Z.
Lawrence. Para un análisis de los logros del gobierno frente a la disminución de la confianza, véase el capítulo 2, “Measuring the
Performance of Government” de Derek Bok.
12 Véase “Changing Attitudes in America” de Robert J. Blendon, John
M .B e n s o n ,R i c h a rd Morin, Drew E.A l t m a n ,M o l lyann Brodie, Mario
Brossard y Matt James, en: Why People don’t Trust Government, ibid.,
p. 210.
13 “Political Performance and Institutional Trust”, en: Critical Citizens:
Global Support for Democratic Governance, Pippa Norris,compilador,
Oxford University Press,Oxford,1999, p. 216.
14 Véase Savoie, op.cit., para un análisis más completo.
15 Ibid., p. 90.
16 Véase, por ejemplo, Ronald Inglehart,“Postmaterialist Values and the
Erosion of Institutional Authority”, en: Why Americans Don’t Trust
Government,op.cit. Véase también Norris, op.cit.
17 No es una casualidad que en 1993 el ministro Bassanini iniciara en
Italia un ambicioso programa para reducir y reestructurar la buroc-
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racia.Uno de los logros del gobierno de Bassanini fue la integración
sin trabas de Italia a la Unión Monetaria Europea.
Véase, por ejemplo, Michael Pinto-Duschinsky,“The Rise of Political
Aid”,en:Larry Diamond,Marc F. Plattner,Yun-Han Chu y Hung-Mao
Tien, Consolidating Third Wave Democracies:Regional Challenges, Johns
Hopkins University Press,Baltimore, MD, 1997.
The State in a Changing World-World Bank Development Report 1997,
The World Bank, Washington, D.C.,1997, p. 3.
Flynn y Strehl, op.cit., p. 3.
World Development Report 1997:The State in a Changing World, The
World Bank,Washington, D.C.,1997, p. 42.
“Lessons for the Next Financial Crisis”, en: Foreign Affairs,
marzo/abril de 1999.
Thomas Friedman, The Lexus and the Olive Tree, p. 201.
“Wanted-a Crusade to Purify Public Life”,en: The Economist, 16 de
junio de 2001, p. 37.
Andrea Mandel-Campbell,“Mexico’s Mr. Clean Begins Flushing Out
Corrupt Bureaucrats”,en: The Financial Times, 27 de agosto, 2001.
“Austerity, or Bust”,en: The Economist, 21 de julio de 2001, p. 29.
Palabras de la primera ministra Jenny Shipley durante su intervención en la sesión inaugural del Foro Global sobre Reinvención del
Gobierno,Washington, D.C.,14 de enero, 1999.
Ibid.
“Why Most Developing Countries Should Not Try New Zealand’s
Reforms”,en: Research Observer, vol. 13,núm. 1, febrero, 1998,The
World Bank, Washington, D.C.
Foro Global sobre Reinvención del Gobierno, 14 de enero,1999,
Washington, D.C.
Véase Elaine Ciulla Kamarck, “Globalization and Public
Administration Reform”,en Governance in a Globalizing World, Joseph
S. Nye y John D. Donahue (compiladores), Brookings, Washington,
D.C.,2000.
Véase Flynn y Strehl, op.cit., p. 140.
Lim Siong Guan, ponencia preparada para el Quinto Foro Global
sobre Reinvención del Gobierno, ciudad de México, 3-7 de noviembre de 2003.
Agradezco a Thierry Senechal,estudiante francés de la Facultad de
Gobierno John F. Kennedy, su explicación sobre esta reforma.
Senechal trabaja ahora en el gobierno francés en el área de
medición del desempeño.
Donald Rowat, “Comparing Bureaucracies in Developed and
Developing Countries:A Statistical Analysis”,en: International Review
of Public Sector Management, Sage Publications, vol.56,Londres,1990,
pp. 211-236.
“Just don’t call it downsizing:Uruguay chooses consensus and persuasion as the way to streamline bureaucracies and improve the quality of public services”, en IDBAmerica, septiembre-octubre 2000, p. 10.
Alain de Dommartin, ponencia preparada para el Quinto Foro
Global sobre Rein vención del Gobierno, ciudad de México, 3-7 de
noviembre de 2003.
Trevor Smith, ponencia preparada para el Quinto Foro Global sobre
Reinvención del Gobierno,ciudad de México,3-7 de noviembre de 2003.
39 Osvaldo Mendieta,presentación en el Tercer Foro Mundial,15-17 de
marzo de 2001,Nápoles,Italia.
40 “Civil Liberties, Democracy and the Performance of Government
Projects”,en: The World Bank Economic Revie w, vol.11,núm.2,mayo
de 1997.
41 Véase Howard Husock y Esther Scott, “Centrelink: A Service
Delivery Agency in Australia”,Estudio de caso 1524 de la Facultad
de Gobierno John F. Kennedy, Cambridge, Mass.
42 Michael C. Mullen,“The Shanghai Model Port Project”,en: The China
Business Review, septiembre-octubre 2001.
43 Paria de Lancer Julnes y Marc Holzer, “Promoting the utilization of
performance measures in public organizations:An empirical study of
factors affecting adoption and implementation”, en: Public
Administration Review, noviembre/diciembre de 2001,Washington,pp.
693-708.
44 Véase Focus, núm.25,OCDE,París,9/02, p. 6.
45 Véase Elaine Ciulla Kamarck, “Public Servants for Twenty-First
Century Government”,en: For the People:Can we Fix Public Service?,
Visions of Governance in the 21st Century, Brookings,Washington,
D.C.,2003.
46 Bamidele Olowu,“Redesigning African Civil Service Reforms”, en:
The Journal of Modern African Studies, vol. 37, núm. 1, Cambridge
University Press,Cambridge, 1999.
47 Alexander Kotchegura,“The Russian Civil Service: Legitimacy and
Performance”,en: Civil Service Systems in Central and Eastern Europe,
Tony Verheijen (compilador),1999,pp. 15-46.
48 Olowu, op.cit., p. 12.
49 Kotchegura, op.cit., p. 29.
50 Olowu, op.cit., p. 13.
51 Debra W. Stewart, Norman A. Sprinthall y Jackie D. Ke r n ,“ M o r a l
Reasoning in the Context of Reform: A Study of Russian
Officials”, en: Public Administration Review, vol. 62, núm. 3,
mayo/junio 2002, p. 291.
52 Entrevista con José Luis Méndez,26 de agosto, 2003.
53 The e-Government Imperative, OECD e-Government Studies,2003.
54 Véase Cary Coglianese, “The Internet and Public Participation in
Rulemaking”,Universidad de Harvard,Facultad de Gobierno John F.
Kennedy, artículo para el Programa de Política Regulatoria 20032005,Cambridge, Mass.,abril de 2003.
55 Marianne Brun-Rovet, “Revenue Hit by Further Computer
Problems”, Financial Times, Londres,27 de junio de 2002.
56 Sebastian Edwards, “The Americas: Latin Politicians High-tech
Dreams Neglect the Basics”,en: The Wall Street Journal, 25 de mayo
de 2001.
57 Véase el trabajo de Hernando DeSoto.
58 Giandomenico Majone, Avatares de la reforma regulatoria en la
Unión Europea, ponencia preparada para el Quinto Foro Global
sobre Reinvención del Gobierno, ciudad de México, 3-7 de
noviembre de 2003.
59 Ibid.
60 “Moving from National to International Environmental Policy”, en:
Policy Sciences, vol.31,núm.3,1998,pp. 225-235.
61 Peter Eigen, Las reformas contra la corrupción en México, ponencia
preparada para el Quinto Foro Global sobre Reinvención del
Gobierno, ciudad de México, 3-7 de noviembre de 2003.
62 “Corruption in the Global Marketplace”, presentación de Brian
Michael Jenkins,Kroll Associates,30 de abril de 1997.
63 George T. Abed y Sanjeev Gupta (compiladores), Governance,
Corruption and Economic Performance, Fondo Monetario Internacional,
Washington, D.C.,9/23/02.
64 “Corruption and Growth”, en: The Quarterly Journal of Economics,
vol.10,núm.3,agosto de 1995,pp. 681-712.
65 Véase Paolo Mauro, “Corruption and the Composition of
Government Expenditure”,en:Abed y Gupta, op.cit.
66 OCDE Policy Brief,septiembre de 2000.
67 Peter Eigen, op.cit.
68 “Public Meeting and Hearing of the Standing Committee of the
People’s Congress of Guiyang Municipality, Guizhou Province”, en:
Innovations and Excellence in Local Chinese Governance, Yu Keping
(compilador),Beijing,China,2002.
edición extraordinaria
XXV
ESTUDIO
II
Hacia una definición operativa
de un gobierno de calidad
Por el Subcomité de Calidad en el Gobierno de
The American Society for Quality
Los políticos no deben regular a la gente, sino estimularla.
DR. KAORU ISHIKAWA
I. Introducción
Las políticas económica e industrial de una nación contribuyen al bienestar gracias a su capacidad para estimular el
crecimiento de las industrias locales, que son la base del
producto interno bruto de cualquier país. Estas políticas
fijan una infraestructura marco que permite a las empresas tomar decisiones competitivas.
Una política económica e industrial efectiva debe contar con una teoría sólida que visualice cómo se está afectando a las empresas privadas.El efecto macroeconómico
en una nación y su impacto microeconómico en las empresas operan juntos, formando un sistema dinámico.
La calidad es un factor clave para la expansión económica que se puede medir a través del crecimiento de la
productividad o la rentabilidad del sector privado. La calidad impulsará el crecimiento macroeconómico siempre y
cuando forme parte integral de una política económica e
industrial de alcance nacional.
La calidad del gobierno también es importante desde
la perspectiva microeconómica: si un gobierno opera de
manera eficiente, eficaz y económica,y además desarrolla
una poderosa infraestructura nacional que sea competitiva, entonces hablamos de un “buen gobierno” ya que le
habrá proporcionado a la sociedad un nivel de vida aceptable, habrá sido económicamente competitivo y habrá
dejado satisfechos a sus ciudadanos.
En un estudio de 1987, el American Council on Competitiveness (Consejo Estadunidense de Competitividad)
definió la competitividad nacional:
El grado en que, bajo condiciones de un mercado justo y libre, una nación puede producir bienes y servicios
que satisfagan a los mercados internacionales y mantenga o aumente el ingreso real de sus ciudadanos.
Esta definición describe la dimensión macroeconómica
de la competitividad. Pero también puede adaptarse para
describir la competitividad microeconómica:
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edición extraordinaria
1
El grado en que, bajo condiciones de un mercado justo y libre, una empresa puede producir bienes y servicios que satisfagan al consumidor en determinados
mercados y mantenga o aumente el ingreso real de sus
accionistas-propietarios.2
Esta segunda definición de competitividad se debe
adaptar cuando se aplica al gobierno. Los servicios gubernamentales no operan bajo “condiciones de un mercado
justo y libre” ni “satisfacen al consumidor” en tanto éste
no tiene la posibilidad de elegir proveedor, ni “aumentan
el ingreso real de sus accionistas”.A pesar de estas diferencias, los gobiernos son organizaciones que brindan
servicios, por lo que cualquier definición de calidad debe
ser validada por sus propias prácticas.
La perspectiva económica nos ayuda a determinar el
uso de los recursos para producir y distribuir bienes y
servicios. Por eso, la elección de un consumidor se hace
de acuerdo a una propuesta de valor: las características
de un determinado bien o servicio son de mejor calidad
que otras opciones disponibles;el bien o servicio satisface o excede su requisito de precio frente a otras ofertas,
lo que representa un valor para el consumidor (que “paga lo que vale”).En un ambiente comercial esto se puede
resumir así:“mejor, más rápido y más barato”.
Sin embargo, cuando una propuesta de valor se expresa de esta manera, muchos servidores públicos piensan
que este concepto no es válido para el ámbito gubernamental porque los gobiernos no tienen fines de lucro. En
una economía puramente “capitalista” un cliente tiene la
libertad de escoger todos los bienes y servicios. Se trata
de un lujo del que no gozan muchos clientes del gobierno, ya que éste tiende a decretar los servicios que se requieren y, por tanto, no permite al sector privado incorporarse a este mercado.
No obstante, casi todos los servicios gubernamentales
cuentan con una “competencia latente” ya que el gobier-
no podría retirar la propiedad que se arroga sobre los
servicios que ofrece. La elección de cuáles servicios gubernamentales se podrían liberar al sector privado es política y podría cambiar cuando los nuevos líderes interpretan de forma distinta lo que más conviene a la sociedad.
Una definición de “calidad en el gobierno” podría ser la
adoptada por la administración Clinton para la “reinvención del gobierno”, una consigna de su campaña electoral
que decía:“colocar al cliente primero” (donde los clientes
son los ciudadanos) con el objeto de darle a estos clientes
un gobierno más eficaz (profesional y de alta calidad), eficiente (con mejoras regulatorias y digital), económico (que
cueste menos) y ético (honesto y transparente). Estos
principios se manifestaron en las siguientes características,
que se clasifican en “procesos” y “resultados”:
Gobierno que cueste menos –resultado.
Gobierno de calidad –resultado.
Gobierno profesional –proceso.
Gobierno digital –proceso.
Gobierno con mejora regulatoria –proceso.
Gobierno honesto y transparente –resultado y proceso.
Aunque estos principios son deseables no constituyen una definición operacional de calidad para un gobierno debido, en parte, a que se confunden los fines con
los medios —los resultados de las aplicaciones con los
enfoques para obtener esos resultados—. Muchos de
los programas mundiales de premios de calidad hacen
una clara distinción entre el enfoque para lograr excelencia en el desempeño y las actividades emprendidas
para implementar ese enfoque. Además, la calidad se entiende, comúnmente, desde dos perspectivas: una es la
calidad ante el cliente (a veces se le considera nada más
como calidad del servicio), que representa actividades
primarias para satisfacer las necesidades del ciudadano
(incluye a todos los actores como clientes, proveedores,
comunidades y gobiernos); la otra es la calidad que asegura el desempeño interno (administrar, por medio de
procesos, el desempeño del sistema de manejo de calidad de una organización). Estos elementos se deben
combinar en los contextos macro y microeconómico
del gobierno con el objeto de establecer una definición
adecuada de calidad.
Enfoques marcroeconómico y microeconómico
¿Qué distinción práctica se puede hacer entre los enfoques macro y microeconómico de calidad? El enfoque
macroeconómico describe cómo la calidad contribuye al
bien de la sociedad como respuesta de los esfuerzos
realizados por el gobierno: un enfoque orientado hacia
los resultados. El enfoque microeconómico, en cambio,
describe cómo la calidad contribuye a generar los esfuerzos que hace el gobierno a nombre de la sociedad:
un enfoque orientado al proceso de cómo diseñar, desarrollar y entregar eficaz, económica y eficientemente resultados que emanan de los procesos e infraestructura
gubernamental. La calidad macroeconómica se puede visualizar como “calidad de gobierno”, donde el enfoque
está puesto en los resultados; mientras que la calidad microeconómica puede ser vista como “calidad en el gobierno”, donde el énfasis está puesto en lo que el gobierno hace para producir sus resultados. Por lo tanto,
el enfoque en la calidad macroeconómica hace énfasis en
mejorar la calidad de vida de la sociedad, mientras que
el enfoque de la calidad microeconómica define una filosofía y metodología operativas de implementación, cuyo
objetivo es utilizar de mejor manera los recursos colectivos de la sociedad.A partir de estas consideraciones se
presentan los siguientes desgloses de ambos enfoques,
una base para desarrollar una definición operativa de gobierno de calidad.
II. Calidad macroeconómica
¿Qué hace un gobierno para crear un ambiente favorable para el crecimiento económico y qué puede hacer
para impulsar la calidad de los negocios y conducir el
comercio internacional? La respuesta general es visualizar al gobierno como un habilitador de la viabilidad
económica de un país a través del diseño y aplicación de
políticas fiscales, sociales e industriales.
Hay cuatro zonas para el diseño de políticas que los gobiernos pueden usar como herramientas para promover sus
industrias nacionales: normas de calidad de producto y servicio;calidad de proceso y productividad operativa;calidad e innovación de negocios; excelencia en la competitividad global.
¿Qué acciones específicas se pueden implementar en cada
una de estas áreas para mejorar el ambiente de negocios?
edición extraordinaria
XXVII
En una investigación sobre las mejores prácticas, realizado por Business Systems Solutions, Inc. para la Oficina de Revisión de Desempeño Nacional del entonces vicepresidente Al Gore, se identificaron varios ejemplos
para esas cuatro zonas que se deben incluir para crear
una definición operacional de la calidad:
Normas de calidad de productos y ser
vicios
• Un programa nacional de normas que el gobierno
establece para medir y evaluar el desempeño y la seguridad del producto.
• Una política educativa nacional que el gobierno establece con el fin de preparar a sus ciudadanos para que
sean factores productivos de la fuerza de trabajo.
• Un sistema de medición de desempeño que el gobierno usa para evaluar al sector privado en relación
con su competitividad global.
Calidad de procesos y pr oductividad
• Un registro nacional de negocios locales que cumplen con las normas globales de calidad (por ejemplo,
ISO9000, ISO14000, etcétera).
• Una política fiscal y de inversión que fomente la inversión empresarial en investigaciones que generen
propiedad intelectual y creen plantas físicas que mejoren la productividad.
• La creación de reconocimientos e incentivos que fomenten conductas empresariales que se alinean con
las metas económicas nacionales (por ejemplo, un
premio nacional a la exportación de excelencia para
reconocer la contribución que hace una empresa para mejorar la balanza comercial).
Cultura nacional para la calidad e innovación
de los negocios
• Un premio nacional de calidad (por ejemplo, el Pre-
mio Deming, en Japón, o el Premio de Calidad Nacional Malcolm Baldrige, en Estados Unidos). Un premio
de calidad nacional incentiva al sector privado a adoptar experiencias que se recogen de compañías de
“clase mundial”. El propósito de este premio no es
solamente reconocer a compañías individuales, sino
identificar y exponer públicamente las “buenas prácticas” para consideración de otras organizaciones.
• Un premio nacional de innovación para alentar al
sector privado a acelerar su interés por la tecnología
de punta.
• Una política nacional para proteger los derechos de
propiedad intelectual. Esta iniciativa reduce la piratería intelectual y protege el genio creativo de los ciudadanos. También mejora la competitividad al proteger a las industrias emergentes cuya capacidad inventiva es “imitada” por empresas establecidas.
Políticas fiscales, de desarr
ollo , comer cio
y medio ambiente
• La política fiscal debe fomentar la inversión de capital para expandir la industria, así como la inversión
en investigación que lleve al desarrollo de nuevos
productos.
• Las políticas de desarrollo necesitan alentar a las
compañías multinacionales a construir plantas locales
para la producción y distribución de bienes, a fin de
ampliar la base de producción nacional y la infraestructura de distribución.
• Las políticas comerciales necesitan alentar el intercambio de bienes y la eliminación de aranceles y barreras comerciales.
• Las políticas ambientales necesitan alentar el desarrollo de productos que estén alineados con un medio
ambiente global sustentable, reduciendo así el costo futuro del impacto ambiental.
III. Calidad microeconómica
La aplicación de iniciativas relacionadas con la calidad para mejorar la forma en que se administra el gobierno no
es nueva.Algunas de las piedras angulares en la aplicación
de la calidad en el gobierno estadunidense incluyen:
• Durante la segunda guerra mundial los estadísticos e
ingenieros de la industria apoyaron los esfuerzos bélicos mejorando la calidad de los sistemas de armamento y transporte. Estos esfuerzos fueron documentados
por el Consejo de Producción para la Guerra,que promovió la formación de una sociedad profesional para
manejar y mejorar este nuevo cuerpo de conocimienXXVIII
edición extraordinaria
tos. Esta organización se conoció bajo el nombre de
American Society for Quality (Sociedad Estadunidense
para la Calidad).
• En la década de los setenta el Senado de Estados Unidos estableció los Premios de Productividad del Senado para alentar mejoras en la capacidad de producción
industrial del sector privado.
• A principios de los ochenta la NASA estableció el
Premio Lowe con base en un conjunto de criterios
usados para reconocer la excelencia en el despliegue de los métodos de calidad de sus propias organizaciones.
• Asimismo, en la década de los ochenta se estableció
el Premio del Presidente para reconocer la excelencia
en dependencias del gobierno federal.
• Durante esa misma década los servicios militares de
Estados Unidos comenzaron una serie de iniciativas relacionadas con la calidad para mejorar su capacidad
operativa y logística.
• A fines de los ochenta se lanzó el Premio de Calidad
Nacional Malcolm Baldrige para reconocer la excelencia en negocios del sector privado, gracias a la aplicación de métodos y principios de calidad.
• La introducción formal de los conceptos y principios
de calidad en todo el gobierno ocurrió a inicios de la
administración de Clinton y Gore con su iniciativa
“reinvención del gobierno”, que fue manejada por la
Oficina de Revisión del Desempeño Nacional del Vicepresidente. Este esfuerzo se concretó en su lema de
campaña:“Colocar al cliente en primer lugar”.Ha servido como modelo para otros gobiernos. Vale la pena
señalar que algunas de las mejores compañías estadunidenses apoyaron este esfuerzo, ofreciendo el tiempo
de trabajo de sus empelados para compartir con el gobierno sus mejores prácticas internas. De manera especial habría que reconocer a los directores ejecutivos
de Hewlett-Packard (John Young) y Xerox (Paul Allaire), pues alentaron a los líderes de la administración
Clinton a adoptar prácticas de calidad comercial para
aplicarlas en el contexto del gobierno.
El énfasis que los negocios atribuyen actualmente a la
calidad se describe por principios que evalúan la calidad
de los resultados del desempeño, y se basan en la instrumentación de prácticas administrativas; métodos de calidad aplicados para desarrollar una disciplina de procesos,
fomentar la innovación y documentar la calidad para asegurar que la organización desempeña constantemente un
trabajo estandarizado. Estas iniciativas de manejo de calidad se centran en estándares administrativos (ISO9000
para todo el sistema de manejo de calidad y CSMS2003
para el manejo de servicios al cliente);en la aplicación de
prácticas comerciales (como la solución de problemas estadísticos y el diseño de productos y servicios Six Sigma);
y en la adopción de mejores prácticas en los procesos de
trabajo (excelencia de negocios y evaluación comparativa).Cada una de estas iniciativas de calidad es una contribución valiosa para el desempeño sustentable del negocio.Asimismo, los principios en los que se basan contribuyen a comprender cuáles son los cimientos para definir
operativamente gobierno de calidad.
Normas de administración
para el desempeño de la calidad
ISO9000:2000. Identifica ocho principios para la gestión
de calidad que se deben arraigar en el sistema con el ob-
jeto de definir lo que una organización debe hacer para
ofrecer, regularmente, productos o servicios que satisfagan los requerimientos del cliente, del mercado, estatutarios o regulatorios. La norma consta de cinco secciones que se deben plantear al aplicar estos principios: sistemas de manejo de calidad; responsabilidad administrativa; manejo de recursos; realización y medida del producto; análisis y mejoramiento. Los ocho principios describen un sistema recomendado para mejorar los resultados organizativos.3
Enfoque en el cliente. Las organizaciones dependen de
sus clientes. Por lo tanto, deben entender sus necesidades actuales y futuras, satisfacer sus requisitos y tratar
de exceder sus expectativas.
Liderazgo. Los líderes establecen unidades de propósitos y dirección de la organización. Deben crear y mantener un ambiente interno en el que la gente pueda involucrarse plenamente para lograr los objetivos de la
organización.
Participación de los empleados. En todos los niveles las
personas son la esencia de una organización, y su plena
participación permite que se utilicen sus capacidades para el beneficio de la organización.
Enfoque en el proceso. Un resultado deseado se logra
más eficientemente cuando sus actividades y recursos
relacionados se manejan como un proceso.
El enfoque sistémico hacia la administración. Identificar,
entender y manejar los procesos interrelacionados como un sistema que contribuye a la eficacia de la organización y a la eficiencia en el logro de sus objetivos.
Mejora permanente. Un continuo mejoramiento del
desempeño general de la organización debe ser su objetivo permanente.
Enfoque en hechos para la toma de decisiones. Las decisiones efectivas se basan en el análisis de datos e información.
Relaciones beneficiosas con los proveedores. Una organización y sus proveedores son interdependientes y una
relación de mutuo beneficio mejora la capacidad de ambos para crear valor.
El gobierno como organización de servicio
Todas las organizaciones brindan servicios porque deben
interactuar con clientes y prestar algún servicio. Por lo
tanto, el enfoque macroeconómico de una compañía debe definir criterios para gobernar y operar la calidad de
una organización que ofrece servicios.Bajo este enfoque,
se puede utilizar un proceso de autoevaluación, tal como
lo define la norma CSMS-2003 sobre Sistemas de Manejo
de Servicios al Cliente, que desarrolló el e-Commerce
Standards Board (Consejo de Estándares de e-Comercio,
disponible en www.asq.org). Esta norma describe el conjunto de principios necesarios para evaluar la calidad de
un servicio: 4
edición extraordinaria
XXIX
• La filosofía operativa fomenta la sensibilidad de los
empleados hacia los clientes.
• Las medidas competitivas del cliente observan variaciones a través del tiempo.
• Las garantías del acuerdo sobre el nivel de servicio se
basan en una métrica objetiva.
• Los requerimientos del cliente se revisan regularmente
para asegurar la competitividad.
• Todos los niveles administrativos están activamente
comprometidos con el apoyo al cliente.
• El objetivo del desempeño es cero deserciones de clientes.
• Un sistema de quejas del cliente de circuito cerrado está vinculado con las recompensas por desempeño.
• Los incentivos para los empleados están vinculados a
mediciones del compromiso que tiene el cliente.
• La estrategia para mejorar el servicio está vinculada
con la adjudicación de recursos de capital.
• Los proyectos anuales de mejoras constituyen ganancias en el desempeño general, sin que el cliente pierda su
satisfacción u otras percepciones cuantificables.
Excelencia de desempeño en el sector púb
lico
Los requerimientos de excelencia para los negocios se definen en los criterios para otorgar el Premio de Calidad Nacional Malcolm Baldrige.5 Estos identifican siete categorías
que deben diseñarse y manejarse en cualquier sistema de
negocios para que su administración logre y sostenga los niveles más altos de excelencia en desempeño. Estas son: liderazgo, planeación estratégica, enfoque hacia el cliente y el
mercado, información y análisis, enfoque hacia recursos humanos, manejo de procesos y resultados de negocios. Los
criterios y filosofía en que se sustenta se describen por medio de un conjunto de principios rectores que influyeron en
el pensamiento de ISO9000:2000 y CSMS:2003. Estos principios se resumen así:6
Liderazgo visionario. Los líderes de más alto nivel de una
organización deben fijar la dirección estratégica y crear un
enfoque hacia el cliente, con valores claros y visibles, y generar grandes expectativas que equilibren las necesidades
de todos los actores (clientes, propietarios, empleados y público). Los líderes de más alto nivel deben constituir el modelo de conducta que esperan de su organización.
Excelencia impulsada por el cliente. Los clientes deben ser
el motivo de los esfuerzos actuales y futuros de la empresa
en la creación de productos y servicios, así como en el desempeño del trabajo cotidiano, con excelencia constante, y
capaz de trascender el desempeño competitivo.
Aprendizaje organizativo y personal. La adaptación y la mejora continua deben provenir de un enfoque en el aprendizaje personal y organizativo, capaz de renovar el motivo
central de la organización, mejorar el valor de su desempeño para con sus clientes respondiendo a sus variaciones, y
volviéndose más adaptable y eficiente.
Valorar a empleados y socios. El éxito organizativo depende, cada vez más, del conocimiento, las capacidades, la creatividad y la motivación de sus empleados y socios. Las organizaciones deben construir sociedades internas y externas
para asegurar un mejor logro de sus metas generales.
Agilidad. Para mantenerse a la par de los ciclos de negocio más cortos, así como de las tendencias en el desarrollo
de nuevas tecnologías, las organizaciones deben desarrollar
una capacidad de cambio rápido y flexibilidad en todas las
dimensiones críticas de su desempeño.
Enfoque en el futuro. Para asegurar un crecimiento sustentable, liderazgo en el mercado y competitividad continua,las
organizaciones deben centrarse en el futuro para entender
los factores que afectan el desempeño a corto y largo plazos.
Administrar para la innovación. Las organizaciones deben
integrar un cambio sustantivo en todos los aspectos de su
negocio, sistemas, procesos, servicios y productos para
crear un nuevo valor para los actores de la organización.
Administración por hechos. Las organizaciones deben depender de las mediciones que se hacen de su desempeño.
También deben analizar las tendencias para hacer comparaciones adecuadas que identifiquen áreas de mejoramiento,
desde el nivel estratégico del negocio hasta el nivel operativo del desempeño.
Responsabilidad social. Los líderes deben subrayar las responsabilidades, la conducta ética y la necesidad de ejercer
una buena conducta ciudadana.
Enfoque en resultados y en la creación de valor. Las mediciones de desempeño deben diseñarse para identificar áreas de
resultados clave que todos los actores requieren para el desempeño a corto y largo plazos.
Perspectiva sistémica. Los valores, directrices y criterios
forman un sistema que debe integrarse,sintetizarse y alinearse por medio de acciones estratégicas de carácter administrativo que se traduzcan en objetivos y planes de acción.
IV. Mejores prácticas comerciales
La autoevaluación de la excelencia en las empresas,
descrita por los criterios para el Premio de Calidad
Nacional Malcolm Baldrige, constituye una lista que
XXX
edición extraordinaria
ayuda a verificar el buen manejo organizativo, según las
mejores prácticas observadas en varias compañías de
renombre en todo el mundo.Aunque la autoevaluación
de una empresa identifica qué áreas de la organización
deben mejorarse, no especifica cómo mejorarlas. Esta
metodología queda a cargo del equipo administrativo
de la organización. Al igual que estos criterios para autoevaluar la excelencia en empresas, los estándares
usados para promover el manejo de calidad (por ejemplo, ISO9000:2000 y CSMS:2003) definen las prácticas
adecuadas en el establecimiento de un sistema de manejo de calidad. Asimismo, proporcionan un marco para definir un sistema de calidad mínimo aceptable.
Cuando una organización desea obtener ISO9000 o
C S M S : 2 0 0 3 ,d e s c u b re que estos estándares son compatibles con la filosofía administrativa del modelo de excelencia y que requieren de una disciplina operativa
continua para enfrentar las auditorías de terceros. Sin
embargo, los certificados ISO9000 y CSMS2003 tampoco son prescriptivos, en el sentido de que no identifican prácticas u opciones de manejo específicas para
mejorar procesos o llevar a cabo su trabajo más eficazmente, aunque identifican áreas a considerar en la
construcción de un sistema para el manejo de procesos de calidad con objeto de producir los resultados
deseados.
Hay otros tres sistemas relacionados con la calidad
que podría plantear un gobierno al aplicar las mejores
prácticas comerciales: benchmarking estratégico, la boleta de calificaciones balanceada y los sistemas de medida del “tablero de instrumentos del cliente” y la metodología Six Sigma para solucionar problemas, manejo y diseño de procesos y productos o serv i c i o s .E s t o s
tres métodos se describen en la siguiente sinopsis.
Estrategias comparativas de las mejores prácticas
El benchmarking estratégico es el método para identificar prácticas empresariales que diferencian el desempeño y el aprendizaje respecto a cómo ejecutar estos
procesos mejor que sus competidores. Asimismo, estratégico debe ser parte del proceso de planeación estratégica de una organización, pues genera aprendizaje
organizativo, identifica áreas de mejoramiento y enseña cómo reestructurar y enfocar los esfuerzos para
manejar el cambio. Sin embargo, las lecciones del
b e n ch m a r k i n g estratégico no deben adoptarse ciegamente, deben adaptarse al ambiente cultural de una
organización, así como mejorarse usando la “imitación
creativa” a fin de que las nuevas tecnologías y la energía innovadora de la organización puedan integrarse
para la formulación de nuevas directrices.
Boleta de calificaciones y tablero de instrumentos del
cliente. Las medidas de benchmarking deben vincularse
con el sistema de administración del desempeño de la
organización, tal como lo define su boleta de calificaciones balanceada para reportar indicadores, o el ta-
blero de instrumentos del cliente respecto a medidas
operativas.8 Estas boletas definen una serie de indicadores que reflejan las inquietudes e intereses de todos
los actores de la organización, mientras que el tablero
de instrumentos del cliente se enfoca a la satisfacción
del cliente gracias al desempeño de procesos de trabajo interno, para entregarle al cliente —consistentemente— experiencias excepcionales. El proceso de
desarrollo de estos indicadores ha detectado un conjunto de principios que identifican las mejores prácticas de desempeño:
• Los indicadores de desempeño deben ser procesables.
• Deben ser auditables por terceros.
• Deben ser estandarizados en todas las unidades
operativas.
• Ser confiables e indicar resultados deseados.
• Ser indicadores oportunos de desempeño.
• Ser validados externamente.
• Describir defectos,costo y tiempo.
• Ser usados por gerentes.
• Predecir resultados finales.
• Reflejar las expectativas de todos los actores.
• Vincularse a la rendición administrativa de cuentas.
Desempeño de calidad Six Sigma. En un aspecto crítico, Six Sigma se distingue de la excelencia de negocio
y de ISO9000:2000, pues define un enfoque altamente
prescriptivo y riguroso para analizar estadísticamente
los procesos, servicios y productos a fin de establecer
una disciplina en los procesos de trabajo y asegurar el
diseño innovador de los factores centrales del negocio.9 Six Sigma incluye muchas de las herramientas técnicas y metodológicas de calidad que se han desarrollado a través de 50 años y que se han integrado a un
sistema de análisis que llega a las causas que originan
los problemas con el fin de identificarlos.
El reconocimiento del valor de un programa Six Sigma
es tan extenso que casi todas las empresas Fortune 500
lo han integrado a su sistema administrativo. Los ahorros
relacionados directamente con proyectos de mejoramiento de negocios Six Sigma han sido cuantiosos —de
un monto de más de mil millones de dólares en las corporaciones más grandes—. La adaptabilidad de Six Sigma
también se ha demostrado al adoptarse en empresas pequeñas y medianas,así como en algunas organizaciones de
atención a la salud y gubernamentales.
Los líderes comerciales integran todas estas iniciativas de calidad en su sistema de negocios para construir una capacidad de desempeño sustentable. Para
los líderes gubernamentales el reto será identificar las
prácticas comerciales adecuadas y traducirlas en métodos operativos que sean convenientes para el sector
público.
edición extraordinaria
XXXI
V. Definición operativa de calidad en el gobierno
Un primer paso para entender las mejores prácticas de
calidad en el gobierno es definir qué significa aplicar la calidad en el contexto del “negocio” del gobierno. Una definición operativa de gobierno de calidad debe plantear
dos aspectos: un proceso para la entrega de calidad por
medio de las acciones de la gente, y el efecto concreto de
estas acciones en términos de la calidad de vida que se
brinda a la sociedad.En consecuencia, una definición operativa de gobierno de calidad debe distinguir entre los
medios y el fin de la calidad que se persigue. Los medios
o métodos del gobierno de calidad deben identificar las
mejores prácticas, los procesos exitosos y programas innovadores que han demostrado alcanzar la meta del buen
gobierno. El resultado del gobierno de calidad se debe
evaluar usando un conjunto de medidas de desempeño.
Asimismo, se debe establecer un sistema para comparar
resultados de desempeño con el objeto de evaluar, cuantitativamente, las ventajas del gobierno.Tanto los medios
como los objetivos forman parte de un sistema que ofre-
ce calidad de vida a los ciudadanos.Una definición operativa de un gobierno de calidad puede expresarse:
Un gobierno de calidad es el conjunto de prácticas
y procesos que definen el enfoque utilizado para
mejorar la calidad de vida de los ciudadanos de una
nación, para desplegar íntegramente este enfoque
en todas las dependencias gubernamentales y para
entregar al público y a los actores privados, de manera ética,óptima y equitativa, resultados de desempeño a largo plazo.
Es obvio que esta definición operativa de gobierno de
calidad no está completa. Cada uno de sus términos clave debe también definirse operativamente e ilustrarse por
medio de prácticas óptimas a fin de que se puedan entender con claridad y ser replicable entre dependencias.Este
es el objetivo del resto de este proyecto de investigación
de la ASQ.
VI. Conclusiones
Queda claro que los principios de calidad son imperativos
para un buen gobierno. La calidad debe convertirse en un
elemento central de una agenda gubernamental apolítica,
junto con otros valores como la seguridad y el bienestar financiero. La calidad debe ser parte de la cultura del gobierno.Asimismo, debe perdurar más allá de los cambios de regímenes o partidos políticos. La plataforma política de los
partidos se debe centrar en el “qué” y el “porqué”,mientras que la agenda de calidad del gobierno debe estar centrada en el “cómo”, en los métodos de gobierno, en el
“cuánto” y también en los indicadores de desempeño de
ese “qué” que ofrecen los políticos.Así como las consideraciones políticas crean un consenso para la acción compartida entre el electorado, las consideraciones sobre calidad de los gobiernos deben procurar el consenso entre los
ciudadanos en relación con sus métodos y estilos de operación. El reto que enfrentarán todos los gobiernos será separar los elementos políticos de los profesionales,asegurar
que su programa de calidad se conserve profesional pero
que reciba el apoyo de la parte política. Sólo entonces podrá ganar la sociedad en su conjunto.
XXXII
edición extraordinaria
Las acciones que siguen
Este informe documenta la primera fase del estudio hecho
por la American Society for Quality, un proyecto de investigación sobre calidad en el gobierno. El estudio incluye una investigación de dos años sobre calidad gubernamental que llevará a cabo el Comité de Investigación de ASQ bajo la coordinación del Subcomité de Calidad Gubernamental. El año
próximo se realizará una encuesta entre los asistentes al
Quinto Foro Global para la Reinvención del Gobierno, para
analizar la definición operativa de la calidad en el gobierno e
identificar las mejores prácticas de calidad y las políticas nacionales que impulsan mejoras de calidad. La encuesta girará
en torno de la estrategia adoptada por los gobiernos que
han decidido aplicar métodos de calidad a fin de descubrir
un patrón de actividades de mejores prácticas que otros Estados puedan aprovechar. El siguiente año, la labor pasará de
la encuesta a descubrir las mejores prácticas en cada una de
las áreas clave identificadas durante la investigación. El resultado del segundo año de trabajo será un “modelo” de calidad sobre mejores prácticas, así como un sistema complementario de medidas para evaluar su eficacia.
Apéndice I
La calidad de las empresas comerciales
Lealtad,confianza y valor de marca
Existe una dinámica importante para garantizar la expansión económica: la expectativa implícita que existe en la
relación del cliente con una organización —el valor total
de su experiencia—. Los clientes que experimentan un
desempeño consistente de sus proveedores de bienes y
servicios construyen una confianza en la capacidad de estas organizaciones para satisfacer sus necesidades. Esa
confianza sigue en pie incluso cuando los productos fallan y cuando los servicios no se entregan de manera
adecuada. La confianza se construye durante un tiempo
largo —es la acumulación de experiencias de vida con
un producto o servicio—,pero se puede destruir por un
evento mal manejado o una experiencia excepcionalmente mala. Por ende, las empresas exitosas deben centrarse en la propuesta de valor inicial que se entrega al
cliente, así como en sostener esa propuesta en virtud de
la atención continua. También deben enfocarse en sostener esa propuesta de valor, atendiendo de manera persistente las necesidades del cliente. La lealtad del cliente, o
el que compren bienes y servicios según su experiencia
anterior es el resultado de una excelente ejecución de la
experiencia anterior, y de la credibilidad que tiene la propuesta de valor que se está ofreciendo.
Por otra parte , la satisfacción del cliente es un evento
individual. La interacción con un cliente se desenvuelve
hasta llegar al “momento de la verdad” —el punto de comunicación entre el productor (o su agente) y el cliente—. Las encuestas de satisfacción del cliente miden la
percepción instantánea del valor de esta relación.Sin embargo, aunque la satisfacción del cliente es una medida de
valor instantáneo de su experiencia,el valor de una marca,en cambio, expresa un efecto de largo plazo en la experiencia del cliente —la prima inherente que se percibe
por el desempeño pasado de una organización que fija las
expectativas del cliente acerca de la capacidad de la organización de seguir desempeñándose en el futuro.
Las experiencias pasadas del consumidor construyen la
confianza del cliente en la organización y permiten una
mayor tolerancia ante fluctuaciones de precio —lo que
conduce a un mayor valor de la marca—. En breve, los
clientes leales —aquellos que tienen experiencias alta-
mente positivas— crean valor de marca con base en su
relación a largo plazo con los productos y servicios de
una empresa. No obstante este es un proceso competitivo para cautivar al cliente, quien continuamente busca excelencia a fin de disfrutar una ventaja de largo plazo.
El éxito requiere un desempeño sustentable
La conclusión de estas observaciones es que la experiencia sostenida del cliente es la clave para el crecimiento y
la rentabilidad de la organización. Puesto que los mercados están formados por colecciones de clientes, resulta
fundamental enfocarse en el nivel “atómico” del mercado
—cada uno de los clientes individuales— como estrategia
para garantizar el éxito del negocio sustentable. Como alguna vez dijo el ex director ejecutivo de General Electric,
Jack Welch:“La obligación del director ejecutivo es entregar utilidades a corto plazo y fuerza a largo plazo”.El desempeño a corto plazo, que socava la capacidad de largo
plazo, es sintomático de una organización cuyo desempeño está decayendo, y no el de una que cuenta con la promesa de éxito duradero. La fuerza a largo plazo, sin utilidades en el corto, es la fórmula para la bancarrota. Tanto
la utilidad a corto plazo como la fuerza a largo plazo son
requisitos para el éxito continuo.
El éxito en el negocio requier
e
excelencia en la ejecución
Los líderes del mercado no sólo establecen estrategias a
largo plazo, sino que también muestran disciplina en su
manera de trabajar a corto plazo —persiguen un desempeño rentable analizando y aprendiendo del negocio en el
que están—, y prestando atención a los detalles —realizando el trabajo que debe hacerse diariamente, para asegurar el logro de los objetivos—. Las organizaciones con
el mejor desempeño se enfocan a los resultados y lo hacen desarrollando puntos de atención en vez de definir la
estrategia a lograr. Una condición clave para obtener consenso y usar la administración participativa es que toda la
organización esté comprometida en la ejecución de un
plan de acción alineado en una estrategia general. Usar
una analogía deportiva es una buena manera para evaluar
la eficacia del “consejo estratégico” de un entrenador.
edición extraordinaria
XXXIII
Apéndice II
¿Qué es una definición operativa?
Es necesario formular un concepto operativo de calidad
desde el punto de vista de su aplicación en el gobierno.
¿Qué es una definición operativa? Las definiciones operativas ofrecen claridad de significado para describir una palabra. Una definición operativa es una descripción precisa
que le asigna significado a una característica específica de
comunicación, eliminando ambigüedades y asegurando claridad en el proceso de comunicación. De este modo, el
mensaje original, transmitido por un individuo, puede ser
recibido e interpretado por su interlocutor sin distorsión.
Estos dos elementos de una definición operativa identifican
el término que se usa, el establecimiento de sus condiciones y la frontera lógica que fija sus límites, con la esperanza de que estén vinculados a un sistema de medición. Una
vez establecida la definición operativa, y luego de haberse
comunicado a los involucrados, el término se podrá utilizar
con la seguridad de que su significado será compartido. Es
así que las definiciones operativas eliminan ambigüedad y
aseguran que todos tengan el mismo entendimiento (un
lenguaje común) sobre el término y su uso (así como las limitaciones de su uso). Siempre que sea posible las definiciones operativas deben identificar qué medir; también deben identificar el modo en que se reúne la información y el
proceso para reportar e interpretar el significado de las
mediciones. De este modo se asegura que la interpretación
sea replicable entre todos los involucrados.
Un ejemplo: a primera vista, la frase “entrega a tiempo”
parece ser bastante específica. Pero, ¿qué significa “a tiempo”? ¿Es posible entregar antes o después y aun así estar
a tiempo? ¿Se mide al recibir el pedido o al momento de
inspeccionarlo? ¿Se mide en el punto de embarque o en el
de entrega? ¿Es necesario especificar los medios del envío?
Esta frase tiene entonces una cantidad de subgrupos lógicos: el significado “a tiempo”, la especificación del lugar de
entrega, el medio de entrega, el costo del modo de envío y
la utilidad del producto entregado. Una definición operativa tomaría en cuenta cada uno de estos elementos y especificaría un significado preciso para que la frase “entrega a
tiempo” se pueda entender sin ambigüedad.
“Entrega a tiempo”, con niveles de calidad, significa la llegada de un producto al muelle de recepción de la compañía, usando métodos de embarque especificados en el contrato, al costo presupuestado, no más de dos días antes de
la fecha especificada, y a más tardar en la fecha señalada para la entrega. Esta definición requiere de todas estas especificaciones para conseguir un acuerdo respecto a la aplicación del término. Una vez aclarados estos puntos, entonces
estamos cerca de una definición operativa. El punto final requiere de la comprobación que asegure que el significado
XXXIV
edición extraordinaria
fue el mismo desde todas las perspectivas. Por ejemplo,
¿cuál sería la fecha requerida de entrega si se modifica la fecha original? Seguramente se usaría una nueva fecha de
llegada.Sin embargo, ¿puede la fecha de llegada cambiarse
en cualquier momento antes del envío? Quizá también
necesite haber una condición lógica que congele la especificación del embarque con el objeto de aceptar cambios
—como un tiempo de entrega en que los cambios son
aceptables y que se usan para afinar la definición “a tiempo”—,o para rechazar cambios que requieren una entrega puntual que ya no está cubierta por los términos originales del contrato.
Adoptar este punto de vista para la frase “entrega a
tiempo” permite llevar a cabo medidas correctivas antes o
después de realizar el pedido que, con todo, cumplen con
la fecha requerida y que por lo tanto anulan un elemento
de la definición operacional —el costo presupuestado—.
También se podría asignar un responsable de la variación
en el costo de transporte.
Cuando todas las partes que usan la definición están satisfechas con su significado, así como con los modos en que
puede modificarse, entonces se ha formulado una definición verdaderamente operativa.
¿Cómo se aplica este enfoque para definir la calidad en
el contexto de los gobiernos nacionales? Para empezar a
elaborar esta definición se debe establecer un horizonte
para interpretar las palabras “gobierno” y “calidad”. La forma gubernamental que se usará para esta definición es la
de una democracia o gobierno del pueblo.
La democracia
En la actualidad,más de la mitad de las naciones podrían definir su forma de gobierno como democracia o régimen de
la gente. Realmente, ¿qué significa democracia? Según el diccionario Merriam-Webster’s On-Line Dictionary (www.mw.com), la democracia tiene varios significados: “Gobierno
por la gente, especialmente régimen de la mayoría; un gobierno en que el poder supremo se le confiere a la gente,
que lo ejerce directa o indirectamente a través de un sistema de representación que implica, por lo regular, celebrar
elecciones libres periódicamente; la gente común, especialmente cuando se constituye la fuente de autoridad política;
la ausencia de distinciones de clase o privilegios hereditarios o arbitrarios”.
¿Qué significa que la gente participe en este sistema democrático de gobierno? ¿Cómo puede la población, tan diversa, encontrar un denominador común para establecer
un vínculo que le permita trabajar conjuntamente en beneficio mutuo?
Las organizaciones del sector privado empiezan a definir su forma de organización especificando sus valores centrales —el conjunto de creencias y filosofías compartidas
que unifican a la organización—. De la misma manera, se
podría describir el sistema de valores de la democracia como punto de partida para construir una definición de lo
que es el sistema administrativo de un gobierno. El conjunto de valores para una forma democrática de gobierno podría incluir los siguientes elementos:
Visión. Las democracias deben desarrollar un vínculo común
por medio de una aspiración o visión compartida que, obligatoriamente, comprometa al colectivo “nosotros la gente…”.
Libertad. Creer en la libertad es esencial en una democracia, aunque este término se puede definir de muchas
formas: desde la libertad gubernamental para interferir en
la sociedad hasta la libertad de la gente para ejercer derechos humanos específicos (por ejemplo: votar, expresarse,
portar armas, libertad de asociación, etcétera).
Igualdad. Este es otro ingrediente esencial de la democracia y también se presta a varias interpretaciones. Por
“igualdad” algunos quieren decir oportunidades (acceso a
condiciones que llevan al éxito personal y al derecho a “la
vida, la libertad y la felicidad” —el proceso por medio del
cual uno logra metas en la vida—), mientras otros se refieren a la igualdad en tanto resultados de condición de vida
(riqueza equitativa o paridad económica).
Estabilidad. La estabilidad garantiza que el sistema de gobierno sea congruente y se centre en la necesidad de que
reglas y regulaciones se apliquen consistentemente.
Respeto mutuo. Un principio operativo central de la democracia es “el gobierno de la mayoría y el respeto de los
puntos de vista de la minoría”. Esto requiere que todas las
creencias de una comunidad se consideren en las decisiones que afectan al país y que las opiniones de la minoría se
respeten como posiciones y sistemas de creencias válidos,
como parte del Estado de derecho.
Consenso. El consenso requiere reciprocidad —dar y
recibir— o negociación para que se escuchen los puntos
de vista de todos y se tomen en cuenta a la hora de tomar decisiones que afectan a la comunidad. En un proceso de toma de decisiones basado en el consenso, las organizaciones cuentan con foros abiertos para que la gente exprese su opinión sobre los asuntos antes de que el
gobierno decida en su nombre.
Participación colaborativa. Todas las democracias enarbolan la participación ciudadana a través de elecciones
de representantes que crean reglas para la convivencia
social y los servicios que el gobierno debe entregar a la
comunidad. Otras formas de participación son, por
ejemplo: enlistarse en el ejército para la defensa nacion a l ,s e rvir como jurados para asegurar la aplicación equitativa de las leyes, o comunicarse con el gobierno y los
medios de comunicación para expresar opiniones o
preocupaciones sobre asuntos públicos.
Orientación hacia el futuro. Las democracias no sólo
sirven a las generaciones presentes sino también a las
futuras, por lo que deben propiciar el rumbo del cambio para que el gobierno pueda crear acciones preventivas que bloqueen las fuerzas negativas y fomenten las
p o s i t i v a s .1 0
La diferencia está en la calidad
Según la definición anterior, hay muchos gobiernos que se
consideran “democráticos”. Pero existen diferentes grados de resultados respecto al bienestar de la gente o de
sus condiciones de vida económicas y sociales. Cuando
observamos diferentes niveles de resultados en los productos,como por ejemplo los alimentarios como los huevos o la carne, tendemos a evaluar su calidad utilizando un
sistema para graduar estas diferencias. Lo mismo ocurre
con los gobiernos:hay distintas aplicaciones de la democracia que utilizan diferentes sistemas de implementación
e infraestructura para sostener sus valores.
Para entender este modelo de calidad diferenciada para el gobierno democrático, se procede a explicar la función de pérdida de calidad.
Apéndice III
Pérdida de calidad
El concepto de calidad como una pérdida para la sociedad
proviene de Genichi Taguchi, y es esencial para considerar
el papel de la calidad en el gobierno. Cuando ocurren pérdidas porque el trabajo se debe volver a hacer, o porque no
se logran los resultados tal como se especificaron, la pérdida no la sufre sólo el grupo u organización que tuvo el problema. Hay un impacto en el uso de recursos para toda la
sociedad. En un contexto de recursos escasos (ciertamen-
te, en esta consideración sobre recursos físicos no se puede incluir la información y el conocimiento) interesa al público no derrocharlos, de suerte que se le ofrezca a la sociedad poco o ningún valor. Cuando una compañía genera
desperdicios, ese recurso se pierde para siempre, porque
aunque se recicle se habrá dado una pérdida en términos
de energía consumida para producir ese desperdicio. Se
trata de una pérdida de tiempo porque el producto se deedición extraordinaria
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bió haber hecho bien la primera vez.Además, el tiempo es
un recurso no renovable.Aun cuando una empresa respalde sus productos con garantías de buen desempeño, existirá una pérdida debido a que sus clientes están desperdiciando su tiempo “volviendo a trabajar”, debido a que no
pudieron utilizar el producto o servicio la primera vez. Por
consiguiente, este desperdicio crece cuando un producto o
servicio se ha lanzado al mercado, pues afecta a mucha
gente. De donde se sigue que la mayor pérdida no es interna —la sufrida por la organización que fabricó el producto
o prestó el servicio— sino la pérdida debido al impacto
que tiene en sus clientes.
La función de pérdida de Taguchi11 está estrechamente
vinculada con la “regla de los 10”, que se usa en el análisis
de Six Sigma para evaluar el impacto total del ahorro de
costos. Según esta regla, cuanto más cerca de su origen se
detecta un problema, menos costoso será corregirlo.
Cuando un error escapa de su origen y se traslada a otras
zonas del proceso se necesitarán más recursos para detectarlo y corregirlo.Y cuando el defecto se escapa de la organización que lo produjo y pasa al cliente, el costo se acelera exponencialmente, pues se necesitan cada vez más recursos para detectarlo y corregirlo. La tasa de crecimiento
del costo para detectar y corregir problemas aumenta de
manera que cada paso subsecuente es aproximadamente
10 veces más costoso que el paso anterior. Este argumento hace que los gerentes sensatos impulsen la “calidad en
el origen” del trabajo y que integren el principio de autoinspección a las prácticas laborales en cada uno de los
procesos de la organización.
Notas
1 Este trabajo lo prepararon Gregory H.Watson y Jeffrey E. Martin de
Business Systems Solutions, Inc. para la American Society for Quality.
Gregory H.Watson es ex presidente y becario de ASQ, cuenta con
importante experiencia en el tema de calidad en el gobierno por su
participación en la iniciativa de William Clinton y Al Gore sobre "reinvención del gobierno", así como en una serie de gobiernos nacionales.Asimismo, preside el Comité de Investigación ASW sobre Calidad
en el Gobierno. Jeffrey E. Martin, por su parte, fue miembro del equipo de mejora de calidad de Nueva York, donde coordinó los esfuerzos de productividad en pequeñas empresas, relaciones laborales y el
premio de calidad estatal.También funge como asesor de calidad del
Departamento Fiscal en el estado de Florida.
2 Adaptado de Report on Competitiveness (Informe sobre competitividad) de 1987 por el American Council on Competitiveness
(Consejo Estadunidense de Competitividad),con sede en Washington, D.C.
3 Se hizo referencia a estos principios en el sitio web de la International Standards Organization (Organización Internacional de Estándares) el 30 de mayo de 2003.
(http://www.iso.org/iso/en/iso9000-14000/iso9000/qmp.html).
4 Estos principios provienen de CSMS:2003,Customer Service Management Standard,con permiso del e-Commerce Standards Board,
que otorga el derecho de usar estos principios para la educación
pública.
5 Los criterios del Premio de Calidad Nacional Malcolm Baldrige están disponibles en la National Quality Office (Oficina de Calidad
Nacional) del National Institute of Science and Technology (Institu-
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edición extraordinaria
to Nacional de Ciencia y Tecnología) (www.quality.nist.gov).
6 Una versión PDF de todos los criterios del Premio Malcolm Baldrige se puede bajar en una liga de la página en la re d :w w w. q u ality.nist.gov.
7 Gregory H. Watson, Strategic Benchmarking, John Wiley and Sons,
Nueva York,1993.
8 Robert S. Kaplan y David P. Norton, The Balanced Scorecard:Translating Strategy into Action, Harvard Business School Press, Boston,
1996.
9 Mikel J.Harry y Richard Schroeder, Six Sigma:The Breakthrough Management Strategy, Doubleday, Nueva York,2000.
10 Esta observación la estimuló el pensamiento de Clem Bezold de Alternative Future Associates, reconocido por proporcionar esta
perspectiva —basada en valores—, para iniciar la discusión sobre
calidad en el gobierno. Otro estímulo proviene de Approaching Democracy (Acercamiento a la democracia) Prentice Hall Publications
(Website: http://cw.prenhall.com/bookbind/pubbooks/berman4/chapter1/objectives/deluxe-content.html —consultada el15 de
abril,2003) a sugerencia del Bezold.
11 El trabajo principal de Genichi Taguchi incluye: Introduction to Quality Engineering: Designing Quality into Products and Processes (Introducción a ingeniería de calidad: Diseño de la calidad en productos
y pro c e s o s ) ,P roductivity Press, 1986 y Robust Engineering: Learn
How to Boost Quality while Reducing Costs and Time to Market (Ingeniería robusta:Aprenda cómo aumentar la calidad a la vez que se
reducen costos y tiempo para llegar al mercado), McGraw-Hill,
Nueva Yo r k ,1 9 9 9 .