ExposicionExtractivasPeru

Grupo Propuesta Ciudadana
El modelo primario-exportador en debate
(Esquema de discusión)
Elaborado por: Javier Azpur*
MARCO GENERAL
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En estos tiempos asistimos a un interesante debate sobre el sentido, los
alcances y la sostenibilidad de los modelos de desarrollo de nuestros países.
Se trata de una vieja discusión, en la cual se critica la preponderancia de las
actividades primarias orientadas a la exportación.
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Hasta hace un tiempo había consenso en que nuestro carácter primarioexportador nos condenaba a condiciones de inserción asimétrica y
desfavorable en el mercado global. La propuesta de sustitución de
importaciones fue un intento de responder y transformar esta realidad,
ubicando como una prioridad la industrialización.
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En los últimos años, las transformaciones en la estructura económica global
han generado un nuevo escenario que ha incrementado de manera
significativa la demanda por petróleo y minerales.
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De alguna manera, la nueva tendencia cuestionaría la afirmación de que era
irreversible el deterioro de los términos de intercambio para aquellos países —
como el nuestro— que sustentan su economía en las actividades extractivas.
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En los hechos, asistimos a un aumento sostenido de los precios de las
materias primas en los mercados internacionales, con lo cual el Perú ha
incrementado sustantivamente los recursos provenientes de las industrias
extractivas.
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Sin embargo, es bueno recordar que nuestro país ha vivido ya momentos
similares. Los ingentes recursos provenientes de las materias primas se
reflejaron en períodos de bonanza, de crecimiento exponencial del consumo,
de ilusión de estar camino al desarrollo.
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Al igual que hoy, nuestras clases dirigentes actuaban con la seguridad de que
eran ciclos que no tendrían fin. Al igual que hoy también, estaba fuera de la
agenda la formulación de políticas y estrategias orientadas a invertir
adecuadamente esos recursos y apostar por una efectiva diversificación de
nuestra economía.
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Con la crisis global desatada el año 2008 se ha puesto en evidencia la
precariedad del crecimiento de la economía global y lo riesgoso que resulta
centrar nuestra estrategia de desarrollo en la demanda de los países
* Coordinador Ejecutivo del Grupo Propuesta Ciudadana, Perú.
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industrializados por nuestras materias primas. El rápido deterioro de los
precios del petróleo y los minerales que se produjo entonces ratificó la
volatilidad del modelo primario-exportador frente a los vaivenes del mercado
global.
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La continuidad del crecimiento de los denominados países emergentes y la
respuesta concertada del G20 a la crisis, mediante el incremento sustantivo de
la inversión pública, serían las razones que evitaron la amenaza de una
recesión global. Con ello se produjo un nuevo incremento de los precios de las
materias primas y hubo un menor impacto de la crisis en nuestra economía y
en América Latina en general.
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El escenario de riesgo está lejos de haber desaparecido y todo indica que salir
de la crisis tomará aún un largo tiempo. Sobre todo si constatamos que la
crisis se manifiesta de diversas maneras y que el G20 se entrampa y tiene una
capacidad muy limitada para responder a sus diversas mutaciones. La lección
es que el modelo primario-exportador no es una base sólida para el
crecimiento económico. Pero todo indica que no se está aprendiendo.
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Por ello, en la perspectiva de una estrategia de desarrollo y modernización
sostenible e inclusiva, sustentada en el conocimiento, la tecnología y la
innovación, es fundamental apostar a la diversificación de nuestra oferta
productiva.
EL DEBATE SOBRE EL MODELO PRIMARIO-EXPORTADOR EN EL PERÚ
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El discurso de los diversos sectores políticos coincide en que la clave del
desarrollo está en la capacidad de innovación y en el conocimiento, es decir
en la generación de valor agregado a nuestra producción. En los hechos,
constatamos que la estrategia gubernamental —que apoyan amplios sectores
de la clase política y del empresariado— promueve un modelo sustentado
prioritariamente en la gran inversión en las actividades extractivas.
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Aun cuando algunos indicadores evidencian avances iniciales en la
diversificación de las actividades productivas, es innegable que el peso de la
minería y los hidrocarburos es sustantivo en nuestra economía. En el Perú,
más del 60% de los ingresos por exportaciones proviene de las actividades
extractivas, el 25% de los ingresos fiscales y más del 50% de los recursos de
inversión de los gobiernos regionales y locales.
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Para los próximos cuatro años se proyectan 36.000 millones de dólares de
inversión en actividades extractivas. A pesar de las significativas
movilizaciones de los pueblos indígenas, continúa la política de concesiones
indiscriminadas para estas industrias a lo largo y ancho del territorio nacional.
Estos procesos ponen en evidencia la apuesta por la continuidad del modelo
extractivista.
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Hay algunas tendencias que cuestionan este enfoque hegemónico, entre las
cuales podemos resaltar las siguientes:
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- La creciente preocupación por la gran dependencia del presupuesto público
de los ingresos provenientes de las actividades extractivas, en particular de
los gobiernos subnacionales.
- Los cuestionamientos cada vez mayores a la calidad de las inversiones
realizadas con los recursos de la renta de las extractivas y su
desvinculación de planes y proyectos orientados a promover dinámicas
productivas generadoras de valor agregado.
- La creciente resistencia de los movimientos indígenas, particularmente de
la Amazonía, que han cobrado visibilidad y han cuestionado directamente a
las actividades extractivas, exigiendo diálogo y concertación.
- La mayor importancia en la agenda nacional de los efectos previsibles del
calentamiento global en nuestra sociedad. La base social, política e
institucional que demanda atención a este tema ha crecido de manera
significativa en los últimos años.
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A pesar de la existencia de estas tendencias, ninguna fuerza política
significativa asume de manera sostenida, sistemática y estructurada la
formulación de propuestas para modificar nuestra matriz primario-exportadora
en un proceso de mediano y largo plazo. Por ello no llama la atención que en
la actual coyuntura electoral, iniciada con las elecciones regionales y locales,
no se haya logrado ubicar esta dimensión en el centro de la agenda. El
discurso de la competitividad en la primera etapa de las elecciones nacionales
parece acotada a la simplificación de trámites y a la eliminación de lo que se
entiende como trabas a la gran inversión.
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En estos años, los planteamientos críticos se han centrado en la distribución
de los recursos provenientes de las actividades extractivas entre las empresas
y el Estado, así como en su asignación entre los tres niveles de gobierno.
Aunque en menor medida, se debate también acerca del rol del Estado en
este sector. Sin duda, todos son temas de gran importancia, pero están en el
marco de la continuidad del modelo primario-exportador.
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La base social que cuestiona hoy el modelo extractivista está centrada en los
movimientos indígenas, en los ambientalistas y en diversos sectores
democráticos. Si bien son actores relevantes, es una base insuficiente para
abrir curso a un proceso de gran complejidad por las diversas dimensiones e
intereses en juego.
LA IMPORTANCIA DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN
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El prolongado crecimiento económico, sustentado en las industrias extractivas
y la gran inversión, coincide con la principal —y quizá única— reforma
significativa desde la denominada transición democrática de inicios de la
presente década: la descentralización.
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Culminado el proceso electoral regional y municipal, asoma en el debate el
tema del rol de cada nivel de gobierno, un aspecto de particular relevancia
para definir la acción del Estado en relación con las actividades extractivas. Si
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bien es cierto que se requiere una política de Estado en este terreno, es claro
que sus impactos, positivos y negativos, tienen referencia territorial.
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Muchas críticas y exigencias a los gobiernos subnacionales, en algunos casos
muy mal intencionadas, les plantean que cumplan un rol activo en el manejo
de los conflictos sociales que las actividades extractivas han generado en un
gran número de departamentos y localidades.
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La lógica consecuencia de este tipo de planteamiento, en el marco de la
descentralización, es que se defina un rol activo de los gobiernos regionales,
se precisen algunas de sus actuales competencias —como son el
ordenamiento territorial y la zonificación económica y ecológica— y se amplíe
su participación en el otorgamiento de concesiones y la consulta ciudadana.
No se puede exigir responsabilidades si no se da a los gobiernos
subnacionales un rol activo mediante mecanismos intergubernamentales
orientados a construir consensos.
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Así, la descentralización es un proceso de primera importancia en el debate
sobre la necesidad de generar un modelo de desarrollo alternativo, lo cual se
sustenta en dimensiones tales como:
- Orientar los recursos provenientes de las actividades extractivas para
promover y apoyar actividades económicas y productivas que tengan base
en la transformación, la innovación y el conocimiento.
- Llevar adelante procesos concertados de ordenamiento territorial (OT) y de
zonificación económica y ecológica (ZEE), vinculando las actividades
productivas a las potencialidades del territorio y a su sostenibilidad
ambiental.
- Promover e implementar normas y marcos institucionales que favorezcan la
participación en la gestión pública, así como garantizar y defender los
mecanismos de consulta ciudadana en relación con las actividades
extractivas.
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En el caso peruano, este proceso tiene limitaciones significativas y los distintos
gobiernos se han esforzado por mantenerlas y profundizarlas:
- Los gobiernos locales y regionales tienen serios problemas de capacidad
de gestión, tanto en la definición de políticas como en la formulación de
proyectos y programas.
- Las instancias descentralizadas carecen de la autoridad suficiente para
hacer cumplir sus competencias en OT y ZEE.
- En general, las autoridades locales y regionales orientan los recursos
provenientes de las actividades extractivas a la infraestructura y carecen de
planes y programas de desarrollo.
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Con la correlación política claramente favorable al modelo extractivista, los
gobiernos locales y regionales pueden ser espacios muy significativos para
construir propuestas alternativas y articular a amplios sectores sociales e
institucionales. Pueden constituirse en palancas que permitan avanzar en un
proceso de mediano y largo plazo, orientado a lograr la creciente autonomía
de nuestras economías respecto de las actividades extractivas.
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No podemos obviar el hecho de que la descentralización, en sí misma, no es
una ruta en esta perspectiva. Es fundamental la construcción de una corriente
alternativa. Los resultados electorales muestran interesantes posibilidades en
el ámbito local y regional, pero lamentablemente sin un referente nacional
articulador.
TEMAS A TRABAJAR PARA ABRIR UN CURSO ALTERNATIVO
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En un contexto como el peruano, con altos niveles de pobreza, desigualdad y
exclusión, debemos construir alternativas viables para las diversas
dimensiones en las que tienen relevancia las actividades extractivas.
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Si queremos revertir la hegemonía en relación con la importancia y el rol de las
actividades extractivas necesitamos un discurso creíble para la población. Sin
duda, los aspectos ambientales y los derechos de los pueblos indígenas son
temas esenciales y sobre los cuales debe darse una dura lucha, pero son
insuficientes para dar forma a un proyecto que vaya más allá del extractivismo.
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El tema más sensible e inmediato para la gente está vinculado a los
ingresos fiscales provenientes de las actividades extractivas, muchos de los
cuales se invierten en las localidades y departamentos más pobres del Perú.
El camino de cuestionar los términos de la distribución de las utilidades —
debate en curso en el Perú sobre la sobreganancias— es relevante y
fundamental para canalizar recursos hacia los sectores más pobres. Al mismo
tiempo, afirma la importancia que tiene este sector para incrementar la
presencia del Estado, mejorar la prestación de los servicios básicos y
promover las actividades de los micro y pequeños productores. Sentar las
bases para una propuesta alternativa nos plantea el reto de identificar
sectores, delinear estrategias y proyectar datos duros sobre la posibilidad de
generar esas rentas desde otros sectores.
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Un segundo tema se relaciona con las divisas provenientes de las
exportaciones. Si bien en el Perú han crecido de manera significativa las
denominadas exportaciones no tradicionales, el peso de las actividades
extractivas sigue siendo muy significativo: están por encima del 60%. En el
sentido común de la población, la creciente presencia de nuestros productos
en el mercado internacional es un aspecto positivo en sí mismo. Un reto en
esa perspectiva es sustentar y demostrar la viabilidad de una estrategia de
posicionamiento en el mercado mundial a partir de actividades económicas y
productivas basadas en nuestra biodiversidad y en la generación de valor
agregado. Para ello, la creciente diversificación de nuestra oferta exportable es
un buen punto de apoyo, pero es insuficiente si no somos capaces de delinear
una estrategia de inserción distinta en la economía global.
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Un tercer tema está vinculado a la generación de la energía necesaria
para el crecimiento económico sostenible e inclusivo. En el Perú, la
búsqueda de formas alternativas de generación de energía es marginal. Son
muy pocos los empresarios que invierten en este tipo de iniciativas y son
escasos y aislados los programas estatales en los diversos niveles que se
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orientan en esta perspectiva. Los avances en el uso del gas en el mercado
interno son importantes para cambiar la matriz energética y ponen en cuestión
la búsqueda desesperada de nuevas inversiones para la explotación del
petróleo. Sin embargo, es una respuesta parcial y transitoria para enfrentar los
desafíos de la generación de energía sostenible. Más aún, no implica un
cuestionamiento al modelo extractivista. Este es el tercer reto que debemos
enfrentar para dar curso a un patrón de desarrollo alternativo.
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Un cuarto tema se relaciona con el impacto de las actividades extractivas
en las economías locales y regionales. Este es probablemente el flanco más
débil de las actividades extractivas. Existen múltiples ejemplos de regiones
que se han mantenido en la pobreza a pesar de su gran riqueza en minerales
e hidrocarburos. Asimismo, las cifras muestran que este tipo de actividades
cubren una parte marginal —aunque altamente calificada, remunerada y
organizada— de la oferta de empleo en el Perú. Sin embargo, no podemos
dejar de constatar que, en la actualidad, los principales centros urbanos de las
regiones donde se desarrollan las actividades extractivas han tenido un
significativo crecimiento y dinamismo económico. Este es el cuarto reto que
debemos afrontar para dar forma a una propuesta alternativa al extractivismo.
PROCESO DE MEDIANO Y LARGO PLAZO
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Como se puede constatar, para quienes pensamos que debemos orientarnos
hacia un modelo de desarrollo alternativo, los retos son de gran envergadura.
Ello nos plantea la necesidad de asumir que, modificar un patrón de desarrollo
primario-exportador, con profundas raíces históricas en nuestras sociedades,
requiere de una gran voluntad transformadora y, sobre todo, de una estrategia
que defina una ruta de corto, mediano y largo plazo.
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Para sustentar este proceso de transición hacia un nuevo patrón de
crecimiento debemos abordar algunos temas y debates en el corto plazo:
- Enfrentar el sentido común impuesto por el neoliberalismo, de que todo se
soluciona mediante la mano invisible del mercado y que las empresas se
autorregulan mediante sus incentivos y sanciones.
- Promover el fortalecimiento de la institucionalidad pública haciendo del
Estado un instrumento eficaz de gestión al servicio de la población. La
transparencia, el acceso a la información y la formación de una burocracia
de alto nivel son aspectos fundamentales en esta perspectiva.
- Trabajar de manera sostenida por un ordenamiento territorial que ponga
por delante la calidad de vida de las personas y la generación de
actividades orientadas a promover la creación de valor agregado,
planteando reglas y límites muy claros a las actividades extractivas.
- Profundizar los mecanismos de participación ciudadana en la gestión
pública y en la supervisión del uso de los recursos provenientes de las
actividades extractivas, así como de la actividad de las propias empresas.
En este sentido, la consulta previa es un aspecto estratégico.
Lima, agosto de 2010
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