La pobreza en la “revolución ciudadana” o ¿pobreza de revolución?

La pobreza en la “revolución ciudadana”
o
¿pobreza de revolución?1
Juan Ponce2 y Alberto Acosta3
23 de noviembre del 2010
“Estudia el pasado si quieres pronosticar el futuro”.
Confucio
El mundo entero está empeñado en reducir la pobreza. Ecuador no es una excepción.
Una y otra vez, los diversos gobiernos ecuatorianos han procurado dar respuestas en
este campo. Quizás el que más énfasis ha puesto es el gobierno de la “revolución
ciudadana”. Lo dijo el presidente de la República en su Informe a la Nación el 10 de
agosto pasado: “para nosotros un parámetro mucho más importante del éxito de las
políticas económicas y del avance en cuanto a desarrollo, buen vivir del país, es la
reducción de la pobreza, estas son palabras no menores de uno de los países más
desiguales del mundo”. Esta decisión no sólo está en el discurso. Sus esfuerzos están a
la vista. Su gestión se caracteriza por varios logros en el ámbito social, pero aún así no
ha conseguido reducir la pobreza.
En la lista de puntos positivos podríamos empezar mencionando el sustantivo
incremento de la inversión social. Esta pasó de 4,8% en relación al PIB en el año 2006 a
8,1% en el año 2009 y se espera que llegue a un 7,9% en el 2010. (Gráfico 1)
Gráfico 1
Ejecución de la inversión social como porcentaje del PIB
(Millones de dólares corrientes y porcentaje)
0,08
0,07
0,06
0,05
0,04
Inversión social
PIB
Inversión Social/PIB
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
948,9
1091,5
1151
1589,2
1746,5
2003,2
2613
3891,5
4225
2010 (p)
4500
21.249,60
24.899,50
28.635,90
32.642,20
37.186,90
41.763,20
45.789,40
52.272,00
52.022,00
56.998,00
4,5%
4,4%
4,0%
4,9%
4,7%
4,8%
5,7%
7,4%
8,1%
7,9%
Un logro explicable cuantitativamente por los elevados ingresos petroleros, los mayores
desde la finalización de la dictadura militar (Ver tabla 1).
1
Una versión resumida de este artículo se publicó en la revista Vanguardia, Quito, 15 al 21 de noviembre del 2010.
Subdirector académico y profesor de FLACSO.
3
Profesor de FLACSO.
2
Tabla 1
Ingresos petroleros por gobierno
Valores nominales
Gobierno
Ingresos totales
Jaime Roldós
2239,7
Oswaldo Hurtado
4960,6
León Febres Cordero 4465,6
Rodrigo Borja
4584,1
Sixto Durán Ballén
5184,2
Abdalá Bucaram
855,9
Fabián Alarcón
1476,6
Jamil Mahuad
1702,8
Gustavo Noboa
5485,4
Lucio Gutiérrez
6346,8
Alfredo Palacio
8084,7
Rafael Correa (ene0718836,4
ago10)
Valores constantes
Promedio
Ingresos totales
mensual
117,9
1982,8
121,0
3223,8
93,0
3105,6
95,5
3589,4
108,0
3625,6
71,3
615,6
70,3
1053,4
113,5
1307,4
152,4
4167,6
226,7
4512,1
404,2
5645,0
Promedio
mensual
104,4
78,6
64,7
74,8
75,5
51,3
50,2
87,2
115,8
161,1
282,3
428,1
283,5
12474,2
Nota: Para realizar este cálculo se trabajó con valores nominales de exportaciones de crudo e importaciones de derivados a partir de
1981, año en que está disponible el deflactor PPP (Purchasing Power Parity, conocido en español como “paridad de poder
adquisitivo”). Este deflactor, aun cuando tiene algunas debilidades metodológicas, permite establecer la variación de los precios del
petróleo en función de la inflación mundial. Para el gobierno de Jaime Roldós solo se consideraron los promedios mensuales del año
1981, hasta mayo.
También han mejorado los ingresos fiscales gracias a la creciente recaudación tributaria
impulsada por el SRI. (Gráfico 2)
Gráfico 2
Recaudaciones fiscales: 1994-2010
(Millones de dólares corrientes)
2010 (p)
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
7.330
6.693
6.195
5.144
4.522
3.929
3.265
2.908
2.710
2.346
1.659
1.379
1.437
1.423
1.201
1.200
1.034
0
1.000
2.000
3.000
4.000
5.000
6.000
7.000
8.000
Estos crecientes ingresos habrían sido desaprovechados sino existía a la vez la voluntad
política gubernamental para priorizar la atención de las demandas sociales y no el
servicio de la deuda pública, como sucedía en gobiernos anteriores. Así, en el año 2006,
la inversión social era representaba 0,35 veces el servicio de la deuda, mientras que en
el 2009 esta relación cambió sustantivamente: la inversión social pasó a ser 2,63 veces
más que el servicio de la deuda. (Gráfico 3) Por igual es meritorio este esfuerzo, si se
considera que, desde fines del año 2008 y durante el año 2009, el Ecuador sufrió el
impacto directo de la crisis económica internacional más aguda de los últimos ochenta
años.
Gráfico 3
Inversión social en relación al servicio de la deuda pública
(Millones de dólares)
0,35
6000
2,63
2,50
3000
0,44
0,45
1,69
0,42
0,72
1,27
2,00
1,50
0,46
1.714,0
4500
2500,0
4225
3054,6
3891,5
3653,6
2613
5680,0
2003,2
4136,2
1746,5
3928,0
1589,2
2521,5
1151
2451,4
1091,5
1000
1,00
2140,5
2000
Porcentaje
0,40
4000
948,9
Millones de dólares
5000
3,00
0
0,50
0,00
2001
2002
2003
Inversión social
2004
2005
2006
Servicio Deuda
2007
2008
2009
2010 (p)
Inv social/servicio deuda (veces)
Otro punto a favor de la “revolución ciudadana”: El índice del salario real se ha
recuperado. Desde 106 puntos en el año 2006 a 126 puntos en el 2009. Esto implica una
recuperación del salario en estos años de 20 puntos. (Gráfico 4)
Gráfico 4
Esto ha producido una reducción de la brecha entre el ingreso familiar y la canasta
básica, llegándose incluso a cubrir la canasta vital (la de los pobres extremos). (Gráfico
5)
Dólares
Gráfico 5
Costo de la canasta básica y canasta vital vs. Promedio del ingreso familiar
550,00
500,00
450,00
400,00
350,00
300,00
250,00
200,00
150,00
100,00
2000
2001
2002
2003
G. Noboa
2004
L. Gutierrez
2005
2006
2007
2008
A. Palacio
2009
2010 (sep)
R. Correa
Canasta vital
186,28
238,40
268,04
264,70
273,48
296,59
306,56
330,39
358,83
377,87
385,28
Canasta básica
252,98
313,56
353,24
378,34
394,45
437,41
453,26
472,57
508,94
528,90
539,36
Ingreso familiar
134,63
200,73
221,26
253,17
265,95
277,84
298,67
317,34
373,34
406,93
448,00
Inclusive el resultado en términos de desempleo, sin ser para nada satisfactorio, no fue
tan malo considerando el golpe de la crisis internacional. Esta aceptación no implica
desconocer el grave problema de desempleo y subempleo que aquejan al país desde
hace mucho tiempo atrás. Solo por citar un dato, alrededor del 60% de la población
económicamente activa está aún desempleada o subempleada.
De todas maneras, sin minimizar los avances conseguidos, los resultados en términos de
reducción de la pobreza son insatisfactorios.
La difícil tarea de medir la pobreza
Las condiciones sociales de una población se reflejan en el nivel de pobreza de la
misma y también en sus índices de desigualdad.
Si se entiende al desarrollo como la expansión de las capacidades de la gente, tal como
lo plantea el Premio Nobel de Economía Amartya Sen, lo obvio sería estudiar cómo se
supera la pobreza desde un enfoque de capacidades. Sin embargo, hay limitaciones que
dificultan la utilización de este enfoque. En primer lugar, no existe un consenso definido
en la comunidad académica sobre como operacionalizar la noción de capacidades. En
segundo lugar, si nos concentramos en dos capacidades básicas (educación y salud) no
existe información disponible, con periodicidad anual, que nos permita evaluar los
cambios en el corto plazo.
Por lo tanto, si bien existe un amplio y no resuelto debate sobre cuál es el mejor de los
indicadores existentes, podríamos concentrarnos en dos formas de medición: el método
directo, que mide las necesidades básicas insatisfechas (NBI) y el método indirecto, que
se refiere al ingreso. Este último adolece de varias debilidades.
Resulta complejo el manejo del umbral entre ciudad y campo, aquí aflora el problema
de cómo considerar la situación de quienes no tienen ingresos monetarios. Parte de la
población indígena no está monetarizada y tiene sistemas de autoabastecimiento e
inclusive de trueque. Una ventaja del método del ingreso es que permite analizar los
cambios en la pobreza en el corto plazo debido a cambios en las condiciones
macroeconómicas. Una desventaja es que el ingreso es demasiado volátil. Sin embargo,
la disponibilidad de información de ingreso en las encuestas de hogares es un factor
clave para optar por esta forma de medición.
La línea homologada de pobreza se calcula con base al costo de una canasta básica
usando la Encuesta de Condiciones de Vida del 2006. Este es un valor monetario que
luego se deflacta (es decir se elimina el efecto inflacionario) para cada año de la serie.
Esta línea toma en cuenta las diferencias de consumo entre ciudad y campo, pero se
define una sola línea a nivel nacional para tener mayor comparabilidad. Hogares con
ingresos por debajo de la línea son considerados pobres. Hogares que no declaran
ingresos no son tomados en cuenta en el cálculo. Este es un estándar nacional e
internacional. Por ello los resultados a nivel nacional que obtenemos coinciden con las
estimaciones del SIISE y de la SENPLADES. Y son los que se presentaron en el
informe a la nación por parte del presidente de la República. Lo único nuevo que
hacemos es desglosar los resultados por etnia del jefe del hogar.
Aquí se presentan los resultados de estimaciones de pobreza para el Ecuador utilizando
las encuestas de hogares producidas anualmente por el INEC (ENEMDUR del 2000 al
2009).4
Pobreza por ingreso
Para empezar se presenta los resultados para la incidencia de la pobreza utilizando el
método del ingreso. Se emplea en este caso la línea de pobreza homologada (que es la
línea oficial utilizada por el INEC y por el SIISE5). Para el año 2002 no se tiene
información a nivel nacional dado que la muestra fue solo urbana, por ello se omiten los
resultados para ese año. (Gráfico 6)
Gráfico 6
Incidencia de la pobreza y la indigencia
100,0
80,0
60,0
64,7
58,3
49,1
40,7
40,0
43,8
41,9
35,1
26,8
20,0
22,8
37,4
36,6
16,8
16,7
22,0
35,1
35,8
15,8
15,5
0,0
2000
2001
2002
2003
2004
Indigencia (%)
2005Pobreza
2006
(%)
2007
2008
2009
FUENTE: ENEMDUR, INEC. Varios años.
En el gráfico 6 se observa, a nivel nacional, un estancamiento en los niveles de
reducción de la pobreza entre el 2006 y el 2009, a pesar de los esfuerzos desplegados
por el gobierno. Mientras entre el 2001 y el 2006 la pobreza se redujo en alrededor de
20 puntos (y la extrema pobreza también). En el 2006 y el 2007 la pobreza se redujo en
1 punto (al igual que la extrema pobreza).
4
El Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC), creado en 1976, provee de toda la información estadística, entre ellas las
encuestas de empleo, desempleo y subempleo urbano y rural (ENEMDUR), cada tres meses.
5
El Sistema Integrado de Indicadores Sociales del Ecuador (SIISE), creado en 1993, actualmente es una dependencia técnica de la
Dirección de gestión de información socio-económica del sector social adscrita al Ministerio de Coordinación de Desarrollo Social.
Preocupa observar el mismo indicador, pero desagregado entre los diversos grupos
humanos (con base en la auto declaración del jefe del hogar. Se usa la pregunta ¿usted
se considera: indígena, mulato, negro, mestizo, blanco, otros?). Los resultados se
presentan en el gráfico 7, y deberían ser, a no dudarlo, motivo de reflexión.
Gráfico 7
Incidencia de la indigencia por grupo humano
55
50
50,4
45,9
45,8
45,8
43,2
45
40,0
40
35
30
36,8
30,9
26,8
22,7
25
20
30,6
26,6
21,6
24,6
20,0
15
23,0
23,0
16,9
16,5
2004
Indígena
21,8
15,7
15,4
19,5
15,0
14,3
2006
2007
10
2003
21,8
2005
Afroecuatoriano
Mestizos y otros
13,1
12,7
2008
2009
Nacional
FUENTE: ENEMDUR, INEC. Varios años.
Llama la atención que entre los indígenas, la extrema pobreza registre un incremento de
alrededor de 10 puntos entre el 2006 y el 2009. Esta cifra debe ser asumida con
responsabilidad en la medida que marca un deterioro marcado en estos últimos años.
Esta realidad la reconoció el presidente en el ya mencionado Informe a la Nación: “la
mayor parte de la pobreza está concentrada en el sector rural y para vergüenza
nacional en los sectores indígenas, en los pueblos ancestrales, ese es el mayor
problema indígena, la pobreza, no nos andemos con subterfugios, por las ramas, el
mayor problema indígenas se llama pobreza”. Lamentablemente, por lo pronto, los
resultados contradicen la afirmación presidencial cuando afirma que “no hay gobierno
en la historia que haya hecho más para combatir esa pobreza que el gobierno de la
revolución ciudadana”.
En los otros grupos humanos se mantiene una tendencia similar a la observada a nivel
nacional; es decir, la reducción de la pobreza extrema o indigencia presenta un ritmo
más lento que en años anteriores. Resultados similares se encuentran para el caso de la
incidencia de la pobreza.
Pobreza por necesidades básicas insatisfechas
En este punto se utiliza la definición de pobreza por Necesidades Básicas Insatisfechas
(NBI) dada por la Comunidad Andina de Naciones, que es la misma que utiliza el
SIISE. De acuerdo con ello, se define a un hogar como pobre si presenta una de las
siguientes condiciones:
1.
2.
3.
4.
5.
La vivienda tiene características físicas inadecuadas (paredes exteriores de
lata, tela, cartón, estera o caña, plástico u otros materiales de desecho o
precario; ó con piso de tierra.) Se incluyen las viviendas móviles, los
refugios naturales, puentes ó similares.
La vivienda tiene servicios inadecuados (sin conexión a acueductos o
tubería, o sin sanitario conectado a alcantarillado o a pozo séptico).
El hogar tiene una alta dependencia económica (Con más de 3 miembros
por persona ocupado y que el jefe/a de hogar hubiera aprobado como
máximo dos años de educación primaria).
En el hogar existen niños/as que no asisten a la escuela (Con al menos un
niño de seis a doce años de edad que no asiste a la escuela).
El hogar se encuentra en un estado de hacinamiento crítico (Con más de tres
personas en promedio por cuarto utilizado para dormir).
Si un hogar tiene una de estas falencias se le considera como pobre; y si presenta dos o
más de estas falencias se le considera como extremadamente pobre.
Utilizando las mismas encuestas de hogares (ENEMDUR) se calculó la incidencia de la
pobreza y la extrema pobreza por Necesidades Básicas Insatisfechas. En este caso solo
se puede realizar el cálculo para 2005, 2008 y 2009 debido a que solo en estos años se
cuenta con información para todos los indicadores de acuerdo a la definición señalada
arriba.
A nivel nacional se observa una reducción importante, tanto de la pobreza como de la
extrema pobreza, entre el 2005 y el 2008 (de alrededor de 5 puntos). En el último año el
nivel de reducción se estanca (el cambio no es estadísticamente significativo). En este
sentido se tendría una tendencia similar a la observada en la pobreza medida por el
método del ingreso. (Tabla 2).
Tabla 2
Incidencia de la pobreza y la extrema pobreza por NBI.
2005
2008
2009
47.0
41.7
39.9
Pobreza
22.0
17.5
16.1
Extrema pobreza
FUENTE: ENEMDUR, INEC. Varios años.
De manera similar que en el caso de la pobreza por ingresos, entre los indígenas la
incidencia se reduce entre el 2005 y el 2008 (de 82% a 75%), y también entre el 2008 y
el 2009 (al pasar del 75% al 70%). Sin embargo estos cambios no son estadísticamente
significativos en tanto los intervalos de confianza se superponen.6 (Ver tablas 3 y 4).
6
Estos datos con los intervalos de confianza están disponibles para las personas interesadas bajo pedido a los autores.
Tabla 3
Incidencia de la pobreza por NBI por grupo humano del jefe del hogar
2005
2008
2009
Nacional
Indígena
47.0
81.2
41.7
75.3
39.9
70.3
Afroecuatoriano
63.5
57.8
48.7
Mestizo
44.2
38.3
37.9
Blanco
39.3
38.0
31.3
FUENTE: ENEMDUR, INEC. 2005, 2008 y 2009.
Tabla 4
Incidencia de la extrema pobreza por NBI por grupo humano del jefe del hogar
2005
2008
2009
Nacional
Indígena
22.0
50.0
17.5
46.2
16.1
38.1
Afroecuatoriano
31.5
24.5
19.5
Mestizo
19.8
14.9
14.6
Blanco
15.8
14.9
12.5
FUENTE: ENEMDUR, INEC. 2005, 2008 y 2009.
Algunas reflexiones finales
Con el fin de contribuir a la discusión, anotando que el ritmo de reducción de la pobreza
y la extrema pobreza en el período de la “revolución ciudadana” disminuye, en
comparación con el ritmo que se mantenía en los gobiernos anteriores durante la década
del 2000, llegamos a las siguientes conclusiones básicas:
1. Los cambios impulsados por las políticas sociales, a ser medidos por este tipo de
indicadores, toman tiempo en producirse, por lo que se espera que los
verdaderos efectos de la mayor inversión social se vean en el mediano o largo
plazos.
2. Inmediatamente luego de una crisis severa, como la que atravesó Ecuador a
finales de la década de los noventa del siglo pasado, los procesos de
recuperación de los indicadores sociales pueden ser más acelerados. Después es
cada vez más difícil conseguir una reducción de la pobreza, sobre todo
recurriendo a los métodos tradicionales, sin afectar la excesiva concentración de
la riqueza.
3. Además habría que anotar la incidencia positiva que tuvieron las remesas de la
migración en esos primeros años luego de la dolarización, que vienen
declinando en estos últimos tres años.
4. No se trata exclusivamente de aumentar la inversión social, algo por lo demás
indispensable, sino de buscar simultáneamente una mejor calidad y eficiencia en
la misma.
5. Los resultados obtenidos demuestran que se mantienen tendencias inerciales en
las políticas sociales de la época neoliberal, que resultan insuficientes en muchos
campos, a más de ser todavía carentes de una visión estratégica e integral.
6. El preocupante deterioro de la situación de los indígenas, conspira contra
cualquier intento de desarrollar un Estado plurinacional y equitativo. Esto podría
deberse también al incremento de la discriminación racial en el mercado laboral,
una tendencia que habría empezado a fortalecerse en el año 2007.
7. El manejo de políticas sociales clientelares impide que estas políticas sean
asumidas como derechos adquiridos por la ciudadanía, lo que definitivamente
impide conseguir mejores resultados.
Si bien es positiva la política macroeconómica contracíclica adoptada por el gobierno en
medio de la crisis, no se ve una propuesta productiva que aliente al sector de las micro,
pequeñas y medianas empresas, a las cooperativas, a los emprendimientos comunitarios
y asociativos. No asoman estos sectores en la primera línea de preocupación del
gobierno, siendo como son los mayores generadores de empleo y a la vez eficaces
mecanismos para la redistribución del ingreso. No se ve que han sido integrados en un
esfuerzo estratégico que sume esfuerzos y no los subyugue a lógicas clientelares, que
conducen, muchas veces, a beneficiar a los grupos económicos más grandes.
De todas maneras, cabe anotar que la situación de amplios grupos humanos habría sido
aún más difícil si, en medio de la crisis, se habría mantenido una política económica de
corto ortodoxo y conservador.
Como una reflexión final, lo que se puede constatar es que hasta ahora no se ha afectado
el patrón de concentración de la riqueza y del ingreso vigente en el país desde hace
muchas décadas. “La pobreza en países como Ecuador también es causada por la mala
distribución del ingreso… mala distribución del ingreso en países pobres causa miseria
y estamos en uno de los países de peor distribución del ingreso del mundo”, reconoce el
propio presidente de la República. Sin un cambio estructural no se podrá romper con la
inercia empobrecedora y concentradora heredada.
La tarea pasa por superar el discurso ortodoxo y conservador (de privilegios) que repite
cansinamente que solo si la economía crece mucho y por muchos años, si se crea
riqueza, se podrá reducir la pobreza. En este momento dar pasos hacia la redistribución
de la riqueza, resultaría en una redistribución de pobreza, cierra el discurso dominante.
Nos quieren convencer de que la alegoría del pastelero es la más adecuada; es decir
primero hay que preparar el pastel, dejar que crezca, tenerlo listo, y luego distribuirlo.
Dicha lógica, por demás parcializada, ignora la forma sistemática en que se entrelazan
los procesos económico-sociales de producción, distribución e incluso, acumulación.
Un sistema productivo sólido y creciente se sustenta en una adecuada distribución de la
riqueza y de los ingresos -que permita potenciar y aprovechar las capacidades creativas
y productivas de todos los individuos y colectividades- y a su vez, un sistema
distributivo es más eficaz mientras mayor sea la producción a ser distribuida.
Lamentablemente la mencionada alegoría del pastelero ha estado muy presente en
nuestras élites, cuando escuchamos, una y otra vez, argumentos contrarios a una
redistribución, espíritu que todavía perdura en algunos ministerios productivos del
gobierno de la “revolución ciudadana”.
En el período del actual gobierno, que va a cumplir cuatro años de gestión, no se ha
transformado un régimen de acumulación primario exportador que alienta un esquema
de patrón distributivo en esencia concentrador y excluyente. En concreto, todavía no se
ha afectado la excesiva concentración de la riqueza en la magnitud que podía haberse
esperado dentro de un proceso autodefinido como revolucionario.
En lo que se refiere a la reducción de la inequidad tampoco se encuentran diferencias
entre el período anterior a la “revolución ciudadana” y el período de la “revolución
ciudadana”. En los dos momentos hay una reducción de la inequidad de cinco puntos,
tal como se observa en el gráfico 8.
Gráfico 8
Evolución del índice de Gini
(Mientras más cerca de cero mayor equidad)
0,600
0,610
0,590
0,580
0,560
0,570
0,551
0,560
0,550
0,550
0,525
0,530
0,509
0,510
0,499
0,490
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
En suma, está aún lejos de ser cumplida aquella meta propuesta en el Plan de Gobierno
del Movimiento País 2007-2011, elaborado en el año 2006, cuando se dijo que la
“redistribución de la riqueza es una tarea indispensable para eliminar la pobreza, pues
estamos convencidos que sin afectar la excesiva riqueza la pobreza no desaparecerá.”
La tarea en este ámbito deja todavía mucho que desear. A modo de ejemplo, el
gobierno, en cumplimiento con lo que dispone la transitoria vigesimoséptima de la
Constitución de Montecristi, está obligado a redistribuir el agua. La tendencia
monopolizadora del agua y la tierra en el agro es notoria. La población campesina, sobre
todo indígena, con sistemas comunales de riego, representa el 86% de los usuarios. Sin
embargo, este grupo apenas tiene el 22% de la superficie regada y accede apenas al 13%
del caudal. Mientras que los grandes consumidores, que no representan ni el 1% de
unidades productivas, concentran el 67% del caudal.
Estas cifras y reflexiones invitan a la discusión sobre las políticas sociales y económicas
aplicadas en el proceso de “revolución ciudadana”.-