Informe de transición Período julio 2011-febrero 2015 Este documento contiene una sistematización de lo realizado durante el período de la actual administración (julio 2011-febrero 2015). Se organiza en cuatro capítulos: Orientaciones políticas para la gestión Nueva estructura organizativa. Síntesis de lo realizado (direcciones, institutos, asesorías. Propuestas y desafíos para la próxima administración. Se incluyen en Anexos los informes elaborados para cada dirección, instituto y asesoría, donde se amplía y profundiza en las actividades desarrolladas, así como en lo nudos críticos, recomendaciones y principales desafíos. También se incluyen como Anexos algunos documentos elaborados durante el período que amplían contenidos mencionados en el texto central. Son parte de este informe una serie de publicaciones del período que han sido seleccionadas en concordancia con los contenidos aquí expresados. Contenido Presentación ................................................................................................................................................. 4 Capítulo 1: Orientaciones políticas para la gestión. ..................................................................................... 5 Respecto a los programas el documento planteaba como sus problemas centrales: ......................... 6 Respecto a los temas de focalización de la Tarjeta Uruguay Social...................................................... 7 Respecto a la atención de personas en situación de calle. ................................................................... 9 Respecto a los sistemas de información. ............................................................................................ 10 Respecto a la Gestión territorial. ........................................................................................................ 11 Focalización y cambios en la TUS. ....................................................................................................... 15 Atención a personas en situación de calle. ......................................................................................... 18 Programas sociolaborales. .................................................................................................................. 20 Programas Prioritarios ........................................................................................................................ 21 Jóvenes en Red, Cercanías y Uruguay Crece Contigo. ........................................................................ 21 Gestión Territorial. .............................................................................................................................. 23 Gabinete Social. .................................................................................................................................. 24 Capítulo 2: Nueva estructura organizativa. Antecedentes y diagnóstico, proceso realizado y valoraciones a un año y medio de la implementación. ................................................................................................... 31 Capítulo 3: Síntesis de lo realizado por cada una de las direcciones, institutos y asesorías. ..................... 44 Subsecretaría .......................................................................................................................................... 44 Coordinación Interdireccional ................................................................................................................ 47 Dirección General de Secretaría ............................................................................................................. 56 Dirección Nacional de Evaluación y Monitoreo ...................................................................................... 68 Dirección Nacional de Gestión Territorial (DNGT). ................................................................................. 95 Unidad Asesora en Comunicación ........................................................................................................ 102 Unidad Asuntos Internacionales y Cooperación ................................................................................... 105 Dirección Nacional de Desarrollo Social (DINADES) ............................................................................. 111 Instituto Nacional de las Mujeres (Inmujeres)...................................................................................... 130 MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 2 Instituto Nacional de la Juventud (INJU)............................................................................................... 137 Dirección de Políticas Sociales ............................................................................................................. 148 Instituto Nacional del Adulto Mayor……………………………………………………………………………………………………155 Capítulo 4: Propuestas y desafíos para la próxima administración. ......................................................... 162 4.1. El diagnóstico………………………………………………………………………………………………………………………………..162 4.2. Transferencias Monetarias……………………………………………………………………………………………………………163 4.2.1 Un balance. .............................................................................................................................. 163 4.2.2. El contexto de las transferencias. ........................................................................................... 165 4.2.3. Algunas propuestas. ................................................................................................................ 166 4.2.4. Las condicionalidades en las Trasferencias Monetarias. ........................................................ 167 4.2.5. Hacia un Sistema Integrado de Transferencias Monetarias no Contributivas. ...................... 168 4.3. Una nueva aproximación de programas: la experiencia y la expansión del concepto de proximidad………………………………………………………………………………………………………………………………………….157 4.4. Programas de inclusión sociolaboral y educativa.…………………………………………………………………………172 4.5. Los institutos…………………………………………………………………………………………………………………………………161 4.6. Las propuestas políticas………………………………………………………………………………………………………………..175 4.6.1. Sistema de Transferencias Monetarias no contributivas (STM). ............................................ 175 4.6.2. Único ingreso a la Red de Asistencia e Integración Social. ..................................................... 175 4.6.3. Unificar los sistemas de Tarjeta y Asignaciones Familiares Plan de Equidad. ........................ 175 4.6.4. Fortalecimiento del Sistema Integrado de Información del Área Social. ............................... 176 4.6.5. Plan Uruguay sin pobreza. ...................................................................................................... 176 4.6.6. Sistema de Cuidados. .............................................................................................................. 177 4.7.1. El papel de los sistemas de información. ................................................................................ 179 4.7.2. La cuestión presupuestal. ....................................................................................................... 180 4.7.3. Recursos Humanos.................................................................................................................. 181 4.7.4. Contratación de OSCs. ............................................................................................................ 181 ANEXOS ..................................................................................................................................................... 183 MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 3 Presentación Este documento “Informe de transición” tiene por objetivo sistematizar lo realizado durante el período de la actual administración julio 2011- febrero 2015. El documento se organiza en cuatro capítulos: Capítulo 1: Orientaciones políticas para la gestión. Capítulo 2: Nueva estructura organizativa: antecedentes y diagnóstico, proceso realizado y valoraciones a un año y medio de la implementación. Capítulo 3: Síntesis de lo realizado por cada una de las direcciones, institutos y asesorías. Capítulo 4: Propuestas y desafíos para la próxima administración. En Anexos se pueden ver cada uno de los informes que realizaron las direcciones nacionales, institutos y asesorías, donde se podrá ampliar y profundizar en, al menos, tres dimensiones: lo realizado, nudos críticos y pendientes y desafíos, sugerencias y recomendaciones. En el caso de las direcciones e institutos preexistentes a la reestructura organizativa del MIDES, se podrá contar además con la sistematización de todo el período marzo 2010- febrero 2015. Forman parte también de este informe una serie de publicaciones del período que han sido seleccionadas en concordancia con los contenidos expresados y que se adjuntan en su formato impreso original. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 4 Capítulo 1: Orientaciones políticas para la gestión. En julio de 2011 se planteó un cambio en el Ministerio de Desarrollo Social (MIDES) con el objetivo de reorientar su gestión en función de un proceso de gestación de la Reforma Social, partiendo del Plan de Equidad con miras a una lógica sistémica, tendiente a la consolidación de una Red de Asistencia Social. Para ello se requería un MIDES con cambios en su organización y en su diseño programático y territorial. El MIDES como Ministerio, creado por el gobierno del Frente Amplio y en el marco del enfrentamiento a la emergencia social heredada de los años previos, dio una respuesta rápida y necesaria (PANES) que permitió revertir parte de ese proceso deteriorado generado previamente. Las evaluaciones del PANES así lo muestran. Transitado este período, fue necesario el cambio mencionado en líneas anteriores, más centrado en una mirada integral y concentrada en núcleos duros de pobreza. Es desde allí que emerge el presente análisis, el cual tiene su base en el documento Informe MIDES seguimiento y evaluación de programas 2009 - 2010 de la Dirección Nacional de Evaluación y Monitoreo del MIDES (DINEM) donde se muestra que, a partir de la finalización del PANES en el marco de la redefinición programática de la política social y del MIDES, no se lograron generar las condiciones políticas e institucionales que permitieran asumir con eficacia el nuevo diseño y las nuevas condiciones de la política social. A mediados del 2011 Presidencia evalúa una importante crisis de funcionamiento en el MIDES y toma la decisión de proponer una nueva orientación política e institucional. A efectos de clarificar el momento que se vivía en términos del cumplimiento de sus metas programáticas se extraen algunas consideraciones del documento DINEM, concentrados en los ejes de programa, territorio, sistemas de información y MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 5 particularmente focalización de Tarjeta Uruguay Social (TUS) y atención a personas en calle1. Respecto a los programas el documento planteaba como sus problemas centrales: “En el análisis realizado en este informe se han ido destacando diferentes problemáticas de distintos niveles en lo que hace al diseño de cada programa. Reconociendo el esfuerzo que desde los programas (tanto en sus referentes políticos como técnicos) se realiza con respecto a alcanzar un buen diagnóstico-diseñoimplementación, y señalando que en algunos casos el mismo cuenta con una coherencia interna y con definiciones claras (teórica y operativamente), se debe aceptar que gran parte de los mismos muestra falencias en alguna de las dimensiones que repasaremos a continuación y en consecuencia limitan las potencialidades del programa en su implementación y en sus resultados. Ausencia de documentación oficial y actualizada con respecto a los programas. Debilidad en el diagnóstico del problema. Muchos de los programas no cuentan con un diagnóstico acabado del problema social al que quieren atender. Débil vínculo entre la intervención planificada y el impacto deseado. En ocasiones no se cuenta con una correcta fundamentación teórica y práctica que explicite claramente cómo las intervenciones definidas operarán sobre la población objetivo y su situación o problemática. De esta forma, se hace difícil comprender y medir cómo los programas contribuyen a un resultado dado. Falta de claridad en la definición de objetivos y ausencia de definiciones operacionalizables/medibles de productos esperados y metas. Ausencia de instrumentos de intervención y medición definidos. Escasa sistematización de herramientas para selección de la población objetivo, débiles protocolos de trabajo para la implementación. Focalización y cobertura. Problemas para acceder efectivamente a la población objetivo. Fragmentación entre los Programas MIDES. Se producen solapamientos en la 1 Informe MIDES 2009 - 2010. DINEM. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 6 cobertura y la intervención a causa de una baja articulación entre Programas. Déficit en la territorialización. Los programas, aunque actuando sobre el territorio, no siempre reflejan necesidades de los actores locales. Este aspecto, el diseño de los programas sociales – o al menos algunas de las dimensiones que lo componen-, ha sido señalado sistemáticamente en las evaluaciones y seguimiento de los programas, no sólo en este informe sino en los que son específicos de cada programa. En consecuencia es uno de los aspectos más relevantes a considerar, particularmente lo que refiere a la indefinición o falta de precisión en la definición de la población objetivo o en su defecto de los instrumentos o herramientas desarrollados para identificar a la misma. Asimismo la definición de objetivos y metas es otro de los puntos débiles en la consideración general. Otro de los aspectos señalados como déficit en algunos de los programas, son los problemas de focalización, es decir, la inclusión o no en el programa de la población a la que se define como objetivo, a la vez que la exclusión o no de la población no objetivo del programa. Esta “problemática si bien es más acuciante en las políticas de transferencias no contributivas, se encuentra presente en varios programas de carácter promocional tendientes a generar directamente capacidades específicas o transversales en sus beneficiarios. En este sentido los problemas de focalización no son un problema técnico sino de eficiencia y justicia”2. Respecto a los temas de focalización de la Tarjeta Uruguay Social. Los informes de DINEM, pero también los elaborados por la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) planteaban que otro punto sustancial de los problemas de la gestión del Programa era la corrección de su focalización. En los últimos años diversos informes (DINEM, OPP) han llamado la atención sobre los serios problemas de focalización que el programa presenta, lo que genera inequidades sociales y críticas desde diversos sectores. El informe DINEM dice: “Estos problemas de focalización refieren tanto a población objetivo que debería recibir el beneficio y no lo hace, como a 2 Idem. p. 302 MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 7 beneficiarios del programa que no deberían serlo”3. Según el último dato que surge de la Encuesta Continua de Hogares (ECH 2011), si tomamos como población objetivo a los hogares que sobrepasan el umbral de TUS según el nuevo Índice de Carencias Críticas (ICC), nos encontramos con que el 52% de los hogares que reciben TUS no pertenece a la población objetivo. Por otra parte, poco más de 30.000 hogares cumplen los requisitos para ser beneficiarios del programa pero no acceden al mismo. Los históricos problemas en la focalización de este programa se originan, entre otras razones, en la falta de actualización de la información disponible de los hogares debido a una baja cantidad de visitas realizadas por el MIDES en los últimos años, las cuales deben comprobar los cambios ocurridos en las condiciones de vulnerabilidad económica de los hogares en un período razonable de tiempo. Como queda de manifiesto en los informes antes mencionados, la falla en la focalización se agravó con el pasaje de 25.000 canastas de Riesgo Social del INDA a modalidad de Tarjeta. Estos beneficiarios/as presentaban en general mejores condiciones socioeconómicas, lo que profundizó el error de focalización. Este punto ha comenzado a corregirse en el año 2012 en base a los cambios establecidos en el diseño del trabajo de campo y deberá profundizarse en el año 2013 para llegar a 2014 con un nivel de error de focalización acorde a los estándares internacionales para este tipo de programas. En este sentido se buscará una mayor y mejor coordinación con la unidad de trabajo de campo, trabajando de manera coordinada para la orientación de las visitas a realizar. Se entiende conveniente el establecimiento de un período de tiempo predeterminado para la actualización de la información de un hogar. Una vez que el hogar ingresa como beneficiario de TUS, dado que las características que lo hacen beneficiario refieren a variables estructurales, se propone que el hogar cuente con este beneficio hasta tres años. Pasado dicho plazo, se realizará una nueva visita de seguimiento para valorar la situación de vulnerabilidad socioeconómica del hogar. Esto aún no se había hecho en 2011 ni estaba previsto realizarlo. 3 MIDES- DINEM, Documento interno. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 8 Respecto a la atención de personas en situación de calle. Las referencias al programa de atención a situación de calle4 eran muy críticas, a lo que se suma un presupuesto que era de 30 millones de pesos y con refuerzos llegó ese año 2011 a 80, siendo hoy superior a los 300 millones de pesos. El informe plantea: “En este sentido, el programa a finales de 2010 realiza una serie de modificaciones orientadas a una reconfiguración del mismo. En primer lugar, hubo cambios en los recursos humanos, en tanto se conforma un nuevo grupo coordinador del proyecto. Asimismo, desde principios de 2011, se viene trabajando en el marco del Protocolo de Programas Sociales. El programa trabaja en la elaboración de un documento donde se sintetizan y se ponen de manifiesto los lineamientos del programa, comenzando una etapa de revisión. Por otra parte, en términos de producción de información, el programa tiene importantes dificultades, no sólo en la forma de registro y sistematización, sino que además no cuenta con un sistema de registro que permita una “comunicación“ entre/intra refugios, y a su vez con puerta de entrada. En este sentido, como ya ha sido señalado, la ausencia de información proveniente directamente de los refugios presenta serias dificultades al momento de identificar a las personas que participan en el programa y el tiempo de permanencia en él. Se considera importante que el programa pueda implementar un sistema de registro que permita la circulación fluida entre Puerta de Entrada y los refugios. Para ello, los refugios deberían contar con la infraestructura necesaria. Sin duda, este sistema, no sólo facilitaría la implementación del programa propiamente dicha, sino que haría posible hacer un seguimiento del mismo. Si bien se ha realizado el seguimiento del programa en los primeros años de implementación, en el marco del PANES, los datos han sido parciales y no se ha 4 PAST y luego PASC. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 9 podido contar con datos referentes a los refugios y a la circulación de las personas que capta el programa. A partir de la reconfiguración del PAST, se viene trabajando en la elaboración de un formulario para realizar un diagnóstico exhaustivo de todos los centros que trabajan con personas en situación de calle. El mismo será insumo para comenzar con la elaboración de un diseño que permita realizar el seguimiento y la evaluación del programa en esta nueva etapa. En esta línea, existe un proyecto para implementar un nuevo sistema integrado de registro de la información, que permitirá que el programa se incluya en un sistema de registro general del MIDES”5 Respecto a los sistemas de información. El informe plantea: “Como se ha señalado, la mayoría de los programas presenta algún tipo de deficiencia en lo que respecta a los registros con que cuenta de sus beneficiarios, de otros actores co-ejecutores de la política o incluso del manejo de los recursos asociados. Sin embargo, y más allá de las especificidades, estas consideraciones deben ser extendidas al conjunto del MIDES y no reducirlas al carácter particular de tal o cual programa. La primera de las consideraciones generales, a nivel MIDES, debe señalar que no existe a la fecha un sistema de información y registro, sino que la dinámica de trabajo del Ministerio ha llevado a que cada programa o intervención genere sus propios mecanismos de registro, lo que ha llevado consigo a una profunda heterogeneidad en el manejo de la información, algunas de gran calidad otras claramente deficientes. Actualmente el MIDES se ha propuesto construir un sistema de información que oficie de soporte común a los distintos programas sin que esto suponga renunciar a características específicas, superando de esta manera la fragmentación de registros, datos e información, la incompatibilidad de los mismos y su redundancia. Es así que ya 5 Informe MIDES 2009-2010. DINEM. p. 107 MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 10 desde el año 2010 se trabaja en el desarrollo de varios módulos en el marco de un Sistema Integrado de Información del MIDES”6 Respecto a la Gestión territorial. El documento repasa los problemas de la gestión territorial en cada uno de los programas analizados y en el propio despliegue MIDES. A partir de ello, y de un informe ampliatorio sobre territorio (Territorio como marco de acción: insumos para la discusión) podemos constatar la inexistencia de un modelo de gestión territorial unificado y eficiente. No sólo por la presencia de múltiples dispositivos de la propia dirección de territorio sino porque además por el propio despliegue territorial de dicha dirección los distintos programas que el MIDES implementaba y que requerían un anclaje territorial, desarrollaron una estructura y dinámica propia de presencia en el territorio. Lo cual, grosso modo, suponía que por cada dirección del MIDES que ejecutara programas a nivel nacional existiesen recursos humanos y presupuestales propios y en paralelo a otros ya existentes. Todo lo cual llevaba a una dispersión y fragmentación muy importante de la presencia de MIDES en el territorio. Por ende dada la inexistencia de un modelo único de despliegue territorial en el Ministerio, cada dirección tenía su modelo y recursos, se generaba un escenario atomizado y un despliegue territorial ineficiente y desarticulado, y muy desgastante desde el punto de vista de los recursos humanos. En síntesis, no existía un modelo ministerial de gestión territorial único, sino un conjunto de iniciativas que respondían a las realidades de los programas, de los referentes y de las distintas Direccionales Nacionales. Se partía de un accionar que no era una llegada organizada y articulada del Ministerio en el territorio. Esto generaba un solapamiento en la gestión territorial de las distintas direcciones e institutos en el territorio y serias ineficacias en la gestión de los programas. En virtud del diagnóstico realizado se propuso ante Presidencia de la República incluir 6 Idem. p. 304 MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 11 al MIDES en el proyecto de reestructura organizativa que se implementaría a lo largo de la gestión, lo que se analiza en el siguiente capítulo de este informe. En el marco de la nueva iniciativa para el MIDES nos planteamos trabajar sobre diez grandes ejes, que a lo largo de los Capítulos 2 y 3 se desarrollan con más profundidad. a. Una reestructura que, basada en el criterio de especialización, profesionalización del trabajo, eficiencia en el uso de los recursos, rigurosidad en los indicadores y las metas y focalización de la población objetivo, revirtiera el proceso de cuestionamiento al trabajo en los tres años anterior, una vez culminado el Plan de Emergencia. Esto fue objetivo de primer orden de importancia en TUS y Asignaciones Familiares-Plan de Equidad (AFAM PE). b. Un análisis en profundidad de las características de los sectores vulnerables (el 15% y el 5% más pobre) dando respuesta a una solicitud del presidente José Mujica de conocer con rigurosidad la población sobre la que se estaba trabajando. Dicho documento está en los anexos y fue la base de la generación de la serie de programas de nuevo tipo en 2011 llamados “programas prioritarios”. c. La agrupación y orientación de los programas en una única dirección que, por un lado, separando iniciativas socioeducativas, sociolaborales, vinculadas a la discapacidad o a la protección integral, responde claramente a la preocupación por la especialización, el incremento de la calidad en los abordajes, el aumento de la eficiencia y la generación de condiciones para expandir la escala y, por otro lado, la confluencia de dicha oferta en una única dirección, supone un énfasis muy importante en la articulación interna entre los distintos programas. En especial esta articulación pone como centro el concepto de trayectoria. d. La unificación del despliegue territorial en una sola dirección, con jerarquización política de la función y un incremento considerable de los recursos humanos técnicos que sustentaran este trabajo. e. La mejora de la integralidad de las prestaciones intra MIDES (muy dispersas hasta 2011), las que se articulaban con otros ministerios y organismos (en especial calle, y los nuevos programas prioritarios) y las estrategias de soporte MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 12 MIDES (por ejemplo el Comité Informático, el Comité de Investigaciones, etc) a través de un rol activo y articulador de la Coordinación Interdireccional que dio al MIDES una unicidad de la que carecía hasta el momento. En particular junto a transferencias y calle, en los programas de trayectoria adquirieron una prioridad especial los de inserción laboral los que, salvo Uruguay Trabaja, se encontraban estancados, desfocalizados, con escasa cobertura y bajo impacto. Como se verá en el capítulo respectivo parte de los instrumentos nuevos se concentraron (Marca, financiamiento) en esta área. f. El respaldo a las acciones afirmativas dando un rol político muy activo a los institutos. Esto se requería especialmente en las áreas que estaban sumergidas y no habían sido desarrolladas hasta 2011 como discapacidad, diversidad sexual, afrodescendientes y especialmente adulto mayor, cuyo crecimiento es de los de mayor impacto en estos años, así como la expansión de las prestaciones de discapacidad y la generación de relevantes instrumentos como el baremo de dependencia. g. La unificación de las funciones de soporte que son imprescindibles para los programas, el territorio y los institutos y que estaban absolutamente dispersas y debilitadas. En especial el fortalecimiento en recursos humanos y materiales de la DIGESE; la transferencia del trabajo de campo y todos los equipos de evaluación dispersos en la estructura a DINEM con todo el respaldo ministerial a DINEM como el eje de la nueva estrategia a partir de 2011; la unificación de los asuntos internacionales y de la comunicación. h. El fortalecimiento de las áreas programáticas de trayectoria que, sin desmedro de la importancia de las transferencias monetarias como se verá en todo este documento, reorientará el trabajo del MIDES hacia la inserción laboral y educativa y creará un MIDES unitario y de trayectoria. i. La progresiva regularización de los recursos humanos y la mejora salarial y de beneficios sociales cualquiera sea la fuente contractual con el MIDES. Como se verá más adelante y está en uno de los documentos del anexo, el segundo objetivo fue altamente logrado con un aumento del número de funcionarios/as, de su especialidad profesional, del salario medio y de los beneficios sociales asociados. El primero (regularización de recursos humanos) MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 13 requería una decisión al comienzo de la gestión con el presupuesto quinquenal 2010 - 2014, que no se hizo y por ende, como se verá en los desafíos, quedará para la siguiente gestión. j. La mejora presupuestal, que en algunos temas como calle era grave y en otros muy problemático, logrando un 75% de aumento en términos reales respecto a la línea de base 2010. A lo largo de estos tres años y medio estos objetivos fueron en gran parte cumplidos, todo o en parte, y quedarán como desafíos continuarlos, como se verá en el capítulo final. Repasamos en este primer capítulo del Informe de Transición hechos relevantes que acontecieron, así como una síntesis de los logros de mayor relieve que el informe detalla más adelante, para culminar en una explicación de las causas de este exitoso proceso de trabajo en el MIDES. Hechos relevantes. Aprobación de la Reforma Social (noviembre de 2011). Aprobación del decreto que crea las Mesas Interinstitucionales de Política Social. (MIPS). (En agosto de 2011, luego de un largo tiempo que estaba trabado). Recorrida regional del Gabinete Social por las MIPS (mayo a agosto de 2011). Documento de caracterización del 5 y el 15% más pobre de la población realizado por MIDES a solicitud del Presidente José Mujica (octubre de 2011). Propuesta del Gabinete Social de programas sociales integrados y financiados con fondos propios de la rendición de cuentas 2012 (Uruguay Crece Contigo, Jóvenes en Red, Cercanías, Ley de Empleo Juvenil, Pilotos de cuidados). Programas alineados con el diagnóstico del punto anterior. Estrategia de vida y convivencia. Documento del Gobierno Nacional que reorientó algunas políticas represivas a su integración con la visión social, que MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 14 incorporó una visión de derechos profundizando en los temas de violencia basada en género y creando las condiciones para la aprobación de la legalización de la marihuana y medidas de mejora en los medios de comunicación (junio 2012). Estos hitos marcaron los ejes estratégicos del trabajo futuro, en términos de las prioridades de la política social, tanto universales como focalizadas y la legitimidad del Gabinete como conducción colectiva del proceso. Logros. Como se verá más en detalle en el capítulo siguiente sobre la reestructura del MIDES, los cambios producidos llevaron a la generación de una única dirección de programas (DINADES) que posibilitó una mayor integración de los programas (socioeducativos, sociolaborales, situaciones de alta vulnerabilidad, discapacidad) y de sus ejes transversales (familia, sustancias, género, ruralidad) que generó una visión, un diseño, una articulación más integral y no fragmentada de los programas y su implementación. Algunos de los logros políticos relevantes, a cuenta del desarrollo de todos ellos en el Capítulo 3, han sido: Focalización y cambios en la TUS. Un cambio relevante, ligado a uno de los aspectos de mayor sensibilidad refiere a la focalización de los instrumentos de transferencias a la ciudadanía. En ese sentido, el traslado de la Unidad de Seguimiento desde el despacho ministerial a la DINEM acompañado de un aumento sustantivo de recursos calificados, con un sustento de reelaboración técnica de las visitas a los hogares, sumado a la fijación clara de los criterios de funcionamiento de los diversos programas, permite mejorar la llegada a las personas, con un proceso relevante de altas y bajas que muestra una tendencia clara de focalización de la TUS, por ejemplo, hacia el primer decil de ingresos. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 15 Para ello se realizaron en los primeros 15 meses, a partir de julio de 2011, 125 mil visitas con un promedio aproximado de casi 8 visitas por personas y día. El resultado fue un número muy relevante de bajas, de altas y de pasaje de TUS simple a doble, según muestra el cuadro siguiente: No Cobraba Cobraba Total cobraba TUS simple TUS doble No TUS 52.789 20.852 1.484 75.125 PE TUS 9.789 6.993 1.510 18.292 11.720 9.929 6.565 28.214 74.298 37.774 9.559 121.631 simple PE TUS doble Total Fuente: elaboración propia con base en registros administrativos . Analizando el cuadro, se nota la mejora en la focalización con base en visitas de campo. En el acumulado del período, se encontraron 21.509 TUS nuevas (9.789 simples y 11.720 dobles), 9.929 habían pasado de ser TUS simple a doble y 22.336 TUS habían egresado del programa. Si se observan solamente los cambios entre febrero de 2013 y setiembre de 2014 se tiene que, con base en el trabajo de campo, en ese período se dieron 11.748 nuevas altas y 8.035 nuevas bajas. Al mismo tiempo se eliminó el IVA a los productos comprados con la TUS, lo que aumentó en un 22% el valor monetario de la transferencia. También se incorporó un plus por transporte para aquellas personas beneficiarias que no tenían comercio en su localidad; se incrementaron de manera notoria los controles a los comercios solidarios. Sobre las excepcionalidades también se trabajó especialmente. La experiencia ha mostrado que los instrumentos utilizados para la gestión de los programas de transferencias no contributivas de amplia cobertura son muy buenos, en especial el ICC. La tentación de volver a un esquema basado más en el informe social de territorio sin un rango comparativo de un instrumento central MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 16 podría hacer perder todos los logros en materia de focalización que se han hecho desde 2011. Al mismo tiempo se puede concluir que es necesario desarrollar nuevas acciones para considerar situaciones específicas, de amplia casuística pero de muy baja incidencia, que debidamente sistematizadas, requieran ser abordadas por otros medios pues no se pueden considerar adecuadamente con instrumentos generales como los índices de carencias críticas. Como se verá en el capítulo correspondiente, se ha avanzado en transferencias, destacando: Cupos de emergencia para situaciones inmediatas de los direcciones departamentales. TUS para población trans. Flexibilidad del algoritmo para programas prioritarios. Mantenimiento de la TUS para beneficiarios/as de programas de apoyo a la vivienda como Plan Juntos, por ejemplo. Reafirmamos que habilitar a que cada lugar defina la pobreza, la situación de necesidad o la población objetivo de un programa, por sus propios parámetros, llevaría a retroceder significativamente y a correr importantes riesgos de generar una situación de inequidad horizontal de la que venimos saliendo. Estos extremos se han constatado permanentemente en el desarrollo de varios programas de aplicación nacional. Ha quedado más que demostrado que los métodos ad hoc de otorgamiento de prestaciones terminan favoreciendo a aquellas situaciones más visibles y con mayor acceso relativo a redes, reforzando la injusticia relativa. Pero es perfectamente compatible combinar un instrumento general con excepcionalidades como ya se está haciendo, especialmente definiendo los temas de excepcionalidad, como por ejemplo, los problemas de pobreza reciente de MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 17 ingresos, los problemas de cuidados en contextos de vulnerabilidad, los asociados a la discapacidad, o los casos de hogares pequeños (madre soltera con un hijo/a sólo), entre otros. Estos son algunos de los ejemplos que dan cuenta de los actuales agujeros de la Red de Asistencia e Integración Social (RAIS) no contemplados por los programas de transferencias monetarias (TM) de cobertura general y amplia, que deben ser abordados por algún tipo de acción programática más particularizada. Atención a personas en situación de calle. Otro tema relevante estuvo ligado a la atención de personas en situación de calle, tema de alta sensibilidad durante todo el período. Se implementaron cambios significativos que se pueden resumir en: mayor supervisión del MIDES al trabajo de las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSCs), ampliación de horarios y manejo diario de la información sobre cupos y puerta de entrada, aumento significativo de cupos y aumento relativo de cupos 24 horas en especial a madres con niños/as. El presupuesto en valores reales se multiplicó por más de tres veces, los cupos casi por cuatro veces y la proporción de estrategias tipo 24 horas llegó a la mitad del total de cupos. El cuadro siguiente muestra algunos de esos resultados. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 18 2013 Modalidad Programa de atención Cupos Centros Nocturnos 835 27 24 hs. 90 3 Ley de faltas 90 2 1015 32 Refugios 445 12 Medio camino 35 2 Estadía Transitoria 25 1 505 15 recuperación 82 2 Adultos mayores 60 2 Dependientes físicos 20 1 Casas asistidas 41 4 Diurnos 40 1 TOTAL CUIDADOS 243 10 TOTAL TOTAL 1763 57 Calle TOTAL CALLE Mujeres con niños TOTAL MUJERES CON NIÑOS/AS Centros Cuidados de Y el siguiente gráfico muestra la evolución MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 19 Programas sociolaborales. El área de inserción laboral de MIDES merece una alusión especifica. La misma presentaba serios problemas de sostenibilidad y crecimiento tanto en cooperativas como en emprendimientos productivos. Respecto a las cooperativas sociales, nos propusimos expandir su área de acción tanto en número como presencia territorial pasando de 141 a 320 cooperativas desde julio de 2011. Hoy hay cooperativas en todos los departamentos del país. Por otra parte, nos propusimos en el marco de la trayectoria productiva, la transformación de algunas de ellas en cooperativas de producción tomando como meta 8 cooperativas para el año 2014. En relación a los emprendimientos, era necesario trabajar en mejorar tres ejes: financiamiento, formalización y visibilidad para mayores ventas. Respecto al primero se firmó un acuerdo con microfinanzas del BROU para dinamizar su acceso al crédito; respecto al segundo se aprobó el Monotributo Social con condiciones altamente MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 20 ventajosas para su formalización. Por último, el cambio más relevante estuvo en la construcción de una marca social llamada proVAS (productos con valor social) que distingue a los emprendimientos y cooperativas con apoyo (financiero, social u otro) del MIDES y que les permite proyectarse en sus ventas con esa cualidad social. A la fecha hay 150 emprendedores/as que han adquirido la marca proVAS, se ha participado en varias instancias de ferias y se ha acordado ser parte de Uruguay Natural. Finalmente en los programas sociolaborales y en el marco de mejorar el resultado del programa Uruguay Trabaja en 2013 se procedieron a las siguientes modificaciones: Dejar 80% de los cupos por sorteo y asignar un 20% de los cupos de manera directa a población de mayor vulnerabilidad: afrodescendientes, personas con discapacidad, trans, provenientes de los programas prioritarios del gobierno. Aumentar a dos días por semana la capacitación, dejando tres días para el trabajo directo. Hasta este momento eran 1 y 4 la distribución de los días. Seguir aumentando la presencia en el interior y en particular fuera de las capitales departamentales, bajando la presencia del programa en Montevideo. Hoy 52% de los cupos están fuera de las capitales de los 19 departamentos. Programas Prioritarios Jóvenes en Red, Cercanías y Uruguay Crece Contigo. Como se plantea en varios momentos de este informe, a mediados de 2011 a partir de un planteo que desde la dirección del MIDES con apoyo de DINEM se hizo al Presidente José Mujica, evaluamos que debíamos reformular parte de la política pública hacia la pobreza estructural. A la luz de la información producida, en especial en el documento ya citado del 5 y el 15% más pobre, se ha conocido, en detalles antes ignorados, el nivel de privación de la población, tanto en general como en particular (local, rural, barrial, familiar y personal). Con ello estábamos en condiciones de avanzar en una nueva iniciativa hacia la igualdad que contemplara la multidimensionalidad de la pobreza y la exclusión MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 21 social, o sea, la existencia de muchas formas de privación que no se deducen, aunque en general correlacionen, a partir de los ingresos de los hogares o las personas. Además, algunos estudios habían puesto de manifiesto que los mayores logros en ingresos no se han acompañado de cambios en términos de educación, salud y autonomía. Esto implica que la vulnerabilidad persiste, tanto por la eventual inestabilidad de los ingresos, como por la falta de cambios en los determinantes de dicha vulnerabilidad. En ese momento pusimos una voz de alerta con información calificada de manera de evitar el exitismo y la autocomplacencia basada en el resultado de ciertos indicadores, y la creencia de que basta con la superación de ciertos umbrales de ingreso para que las personas se conviertan en no vulnerables. Los conceptos de vulnerabilidad y vulneración deben ser puestos sobre la mesa desde una perspectiva crítica y exigente para pensar el camino hacia una sociedad centrada en el ser humano, el desarrollo máximo de sus capacidades y su autonomía. En ese mismo momento propusimos analizar las formas de intervención sobre la base de que los instrumentos desarrollados para atender la situación de pobreza no son suficientes para trabajar con quienes aún se encuentran en situación de pobreza extrema. Nuestro “maletín de prestaciones” es insuficiente en cantidad y tiene problemas en sus cualidades. Es necesario un abordaje integral, familiar y de proximidad además de un conjunto nada menor de recursos (materialidad) para tener resultados en el mediano plazo. Para ello nacieron los llamados programas prioritarios, se reformuló la estrategia de transferencias monetarias sobre la base de pensar acciones de protección integral por parte del Estado de largo tiempo. Han sido un viraje exitoso en el diseño de la política social hacia el núcleo duro. Las primeras evaluaciones muestran resultados positivos en materia de focalización, de respuestas de corto plazo y de apoyo a los MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 22 grupos de extrema vulnerabilidad. En las propuestas al final de este capítulo, partiendo de estos puntos y de las debilidades de gobernanza, de presupuesto y de coordinación que también se ha evaluado, surgirá una propuesta de diseño futuro. Gestión Territorial. La primera acción realizada fue elevar a la firma del Presidente el decreto de las Mesas Interinstitucionales de Políticas Sociales (MIPS), que estaba detenido en el Ministerio desde tiempo atrás. Las mesas se transformaron en un instrumento legal, dotándolas de representatividad y jerarquía como parte de la coordinación de la política social en todo el país. Esta línea propició la puesta en marcha la elaboración de Planes Departamentales de Desarrollo Social para todos los departamentos del interior (Agendas Estratégicas). En el territorio se consolida y profundiza una visión institucional común del Modelo de Gestión Territorial del MIDES, accionando los cambios para desarrollarlo: se establecen claramente los roles político y técnico de los representantes ministeriales en todo el país; se designa una representación política única en cada departamento (los/as Directores/as Departamentales) en sustitución de las Coordinaciones Territoriales; se designa una jefatura técnica al frente de cada Oficina Territorial del MIDES. Al mismo tiempo se amplían las oficinas territoriales del MIDES (Pereira Rosell en Montevideo, Toledo, Río Branco, Cardona), se incorporan puntos nuevos de atención, se redefinen y amplían las llegadas al interior de los departamentos y se incorporan los SOCATs a la estructura dependiente de cada Oficina Departamental. Esto ha quedado evidenciado en los cambios en atención ciudadana desde 2010 a 2014 aunque la falta de una política de registros antes de 2012 dificulta un análisis más en profundidad de los cambios. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 23 Sin embargo hubo un aumento relevante de los niveles de atención pasando de menos de 40 mil atenciones registradas en 2011, 47 mil en 2012, 86 mil en 2013 y 110 mil en 2014. Gabinete Social. Se asumió desde el MIDES un rol de conducción en el Gabinete Social. Se entendió necesario asumir ese rol modificando una estructura que desde su creación en 2005 había tenido una presencia más testimonial, dejando en el Consejo Nacional de Políticas Sociales (CNPS) ese rol de conducción. La dinámica del Gabinete Social debía cambiar, se pasó a una reunión mensual por lo menos y comenzaron a tratarse temas de interés común con proyección de implementación y diseño. Se realizó una gira por las MIPS con carácter regional. El punto más alto en este proceso fue el trabajo que se realizó a fines de 2011 para reanalizar la presencia de las políticas sociales en las zonas de mayor vulnerabilidad, análisis que se desarrolló a partir de un documento solicitado al MIDES por el Presidente sobre la caracterización estructural del 15% más pobre de la población. En base a ese diagnóstico y al debate del Gabinete Social se propuso y definió en el Consejo de Ministros del 23 de enero de 2012 en Anchorena 5 proyectos conjuntos para la lucha contra la pobreza estructural con un alto nivel de coordinación interministerial: Jóvenes en Red; Uruguay Crece Contigo, Estrategias de Abordaje Familiar (Cercanías), Ley de Empleo juvenil y piloto de Canasta de Servicios. En síntesis, los objetivos planteados por el Presidente Mujica para reformular la política en el MIDES y liderar un proceso de reforma social que ponga el eje en el núcleo duro de la pobreza han sido logrado y encaminados. En ello ha tenido mucha importancia los cambios que se han generado. Sólo a manera de cierre se destacan 5 ejes que han hecho posibles estos logros: 1. La reestructura del MIDES tuvo un efecto inicial muy importante en los resultados y en la legitimidad del MIDES en su proceso. Ello en parte porque, MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 24 En Programas: Se racionaliza de forma profunda la estructura de programas MIDES, incluidos los mecanismos de diseño de los mismos, creando una única dirección única de programas como unidad ejecutora. En ella se articulan los programas de protección a la población vulnerable, la reinserción laboral y la reinserción educativa. Tomando como punto de partida la propuesta del Protocolo, la nueva Dirección encaró una primera experiencia de revisión sistemática del diseño de los programas bajo su órbita, que logró: Mejorar la sistematización de datos e información de los programas sociales. Fomentar la coherencia interna de los programas del MIDES (problemas, objetivos, actividades y productos correctamente definidos y relacionados). Asegurar el monitoreo, seguimiento y evaluabilidad de los programas del MIDES. En Territorio: La reestructura define que las Oficinas Territoriales (OTEs), los Servicios de Orientación y Articulación Territorial (SOCATs), el Centro de Atención a Situaciones Críticas (CENASC) y la línea telefónica 0800, están bajo la órbita de la nueva Dirección Nacional de Gestión Territorial (DNGT). De esta manera, los principales dispositivos de atención directa a la población con los que cuenta el MIDES se enlazan bajo una única dirección con una cadena de mando establecida, a la espera que la coordinación entre los mismos no solo mejore en sí misma, sino que a la vez los haga más eficaces y eficientes. A la interna de la DNGT, se da una estructuración organizativa en base a funciones, donde se observan tres grandes grupos. Una, asociada a asegurar el funcionamiento administrativo y logístico de los dispositivos, a la vez que encargada de lo referente al primer nivel de atención ciudadana; otra, referida a la planificación, coordinación y articulación a nivel territorial, considerando a su vez las especificidades de las coordinaciones que se desarrollan a la interna del MIDES de las que suponen vínculos MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 25 con la interinstitucionalidad; por último, se asume una dimensión –presente desde el origen del MIDES, pero aún débil en su desarrollo conceptual y operativo– referida a la promoción de la participación social. Finalmente la separación del rol técnico del rol político para el referente departamental MIDES, que antes recaía sobre un mismo cargo. Ahora la creación de un único referente político por departamento (Director/a Departamental) implica la separación de lo político y de lo técnico-administrativo para cada uno de los departamentos del país. El rol político es la representación política del MIDES en el territorio siendo el nexo entre la centralidad y los distintos dispositivos territoriales. 2. El presupuesto que significó un incremento considerable: Presupuesto EJECUTADO en precios constantes de 11/2014 Concepto 2010 2011 2012 2013 2014 Funcionamiento + Remuneraciones Uruguay Trabaja 289.775.726 330.989.279 308.257.279 306.595.959 274.580.450 Tarjeta Uruguay Social 1.168.263.911 1.353.215.069 1.262.952.394 1.364.781.215 1.524.002.876 PASC más centros de cuidados 46.954.607 92.129.086 246.573.844 246.216.535 341.879.322 Asistencia a la Vejez 214.355.769 208.688.613 201.952.601 198.822.923 213.000.000 Programa Uruguay Clasifica (*) 23.344.028 18.520.727 11.298.097 16.646.785 Cooperativismo (*) 28.387.460 35.187.643 15.346.526 23.650.709 Emprendimientos (*) 28.102.937 49.157.715 17.152.742 62.711.386 Resto MIDES 323.213.565 361.178.258 629.067.080 832.225.849 1.309.047.002 total funcionamiento 2.042.563.579 2.426.034.729 2.751.669.282 2.992.439.846 3.765.518.530 Remuneraciones 188.970.230 207.986.089 215.965.051 228.374.386 241.558.777 total funcionamiento + remuneraciones 2.231.533.809 2.634.020.818 2.967.634.332 3.220.814.232 4.007.077.307 Proyecto BID - funcionamiento 76.200.874 137.175.710 209.767.259 180.778.993 171.771.255 Proyecto BID - inversiones 732.169 2.317.349 4.156.676 6.112.470 4.868.262 Suministros 35.377.040 34.996.279 46.880.554 58.104.900 35.130.004 Inversiones 90.497.297 41.990.031 41.626.655 15.324.208 33.962.970 Total general 2.434.341.190 Evolución en Indice 100 % de transferencias monetarias 57% % sobre presupuesto 0,898% % sobre PBI 0,227% 2.850.500.188 117 55% 0,937% 0,249% 3.270.065.476 134 45% 1,027% 0,273% 3.481.134.803 143 45% 1,185% 0,280% 4.252.809.798 175 41% 1,418% 0,334% (*) no es posible desagregar el dato para 2010 MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 26 En 2014 cerraremos con un orden de cuatro mil doscientos millones de pesos, es decir el doble que en 2010. Algunos cambios son significativos. En particular el programa calle que pasó de 34 millones a 226 y que culminará 2014 con más de 300 millones. 3. Mayor dotación de recursos humanos y mejoras salariales. Comenzó el período con menos de mil trabajadores y cerraremos con 1500 trabajadores y el nivel salarial promedio se incrementó tanto por el nivel salarial mismo que aumentó en todas las categorías como por la incorporación de beneficios sociales, en particular el pago de guardería a hijos/as de todas las personas que trabajan en el MIDES. La profesionalización y la ampliación del número de trabajadores/as así como las mejoras salariales fueron centro de la estrategia de estos años. Al mismo tiempo en el marco de la profesionalización del trabajo se llevó a cabo la evaluación de los funcionarios/as correspondiente al Ejercicio 2013 y se está llevando a cabo la evaluación de trabajadores/as contratados/as que por primera vez serán objeto de este proceso en el Ejercicio 2014. Este insumo será importante a la hora de tomarse decisiones al respecto a la regularización de estos vínculos laborales. 4. Los cambios en los sistemas de información y en los mecanismos de evaluación y soporte que dan rigurosidad científica al trabajo y que permiten definir ex ante el trabajo a desarrollar, seguirlo ex jure y evaluarlo y modificarlo y/o expandirlo ex post. En el Capítulo 3 se muestra el enorme potencial que adquirió la DINEM y el área de Informática de MIDES a partir de 2011 y como se fue generando un proceso irreversible de análisis en profundidad de las estrategias que desarrollamos. A modo de resumen político destacamos que con los cambios de orientación y respaldo de desarrollo político, de funciones, de recursos humanos, de recursos materiales se gestaron entre las más relevantes las siguientes acciones: MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 27 Los informes de demanda para diagnósticos microterritoriales a partir de información relevada en campo cuyo uso fue clave para la gestión social de OSE, el PIAI y por supuesto fue la clave para la viabilidad política de respuesta rápida en la Intervención 7 zonas, etc.. La capacidad rápida y rigurosa de generar certificación de la condición de vulnerabilidad socioeconómica que ubica a dicha población vulnerable según los puntos de corte del ICC para ser población elegible de TUS o de otros demandantes como notoriamente es el caso de ASSE. Ello ha sido posible por los estudios realizados de las potencialidades de utilización del ICC para la focalización de políticas sociales y la legitimidad que el MIDES ha ganado en esa tarea desde las acciones y los informe sobre Focalización de Tarjeta Uruguay Social. Avances en desarrollos informáticos para hacer visible en SMART la siguiente información: a) Información sobre visita. Fecha de visita, fecha de crítica (impacto en BPS) y resultados en términos de vulnerabilidad (franjas de ICC, AFAM, TUS o TUS doble). b) Disponibilidad de información de los datos relevados en el formulario de visita (años de educación, situación de la vivienda, etc.). c) Visualización del cobro de prestaciones del Estado a través de SIIAS (pensiones por invalidez, discapacidad, TUS, etc.). Los sistemas de información se han consolidado como la gran herramienta del MIDES en este período. Uno de esos resultados consiste en haber logrado georreferenciar a buena parte de la vulneración o la vulnerabilidad social, con una escala de detalle que llega al hogar y a la persona. Al mismo tiempo tenemos un Sistema Integrado de Información del Área Social (SIIAS) que organiza información de todas las sectoriales donde lo alcanzado hasta ahora es muy relevante y dio sustento a gran parte de las políticas sociales de este período. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 28 En todo este desarrollo y en un proceso de interacción de DINEM e Informática ha sido clave el proceso de reestructura que ha creado el Comité Estratégico de Información presidido por la Coordinación Interdireccional que definió estrategia y prioridades para este desarrollo. 5. El MIDES ha generado un área de conocimiento que ha dado herramientas indispensables para nuestro trabajo, en muchos casos con desarrollos propios, en otros con desarrollo en acuerdo con la Universidad de República. Destacamos entre ellos: Participación en los cálculos y elaboración de informes del Gasto Público Social, fundamentalmente en el impacto redistributivo y sesgo por edad y sexo, en articulación con OPP y MEF. Estudios y ejercicios sobre medición de la pobreza que son muy variados pero entre los que se destacan por su uso en todo el gobierno nacional: a) Ejercicios con metodología CONEVAL de pobreza multidimensional en el Uruguay. b) Desarrollo de metodología e informe para el ordenamiento y selección de las "XX zonas" de mayor vulnerabilidad socioeconómica. Se consolidó un Sistema de Indicadores Sociales de actualización permanente que da cuenta del desempeño del bienestar del Uruguay y cuyo informe nacional y de los 19 departamentos del país fue una herramienta relevante en el trabajo del gobierno nacional en cada departamento respecto al vínculo entre las políticas sociales y los logros de bienestar social. Se han instalado en el Observatorio capacidades para el relevamiento y sistematización periódica de la oferta pública social y la Guía Nacional de Recursos Sociales. Mapeo de capacidades para el trabajo social y productivo por departamento. (Facultad de CCEE). Impacto en las familias de las AFAM (Facultad de CCEE). Encuesta de Dependencia. Encuesta del uso del tiempo. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 29 Esto 5 elementos orientaron los logros que, a lo largo de este informe se desarrollan. Sin embargo nada hubiera sido posible sin el compromiso de casi 1.500 trabajadores/as que día a día en distintos lugares de la organización y en distintos lugares del país dan su compromiso con el trabajo social que realizamos. También en este proceso fue clave, la decisión política de priorizar estos aspectos de la política social, su presupuesto, la expansión de sus recursos humanos y sobre todo la reestructura del Ministerio. En todo el proceso y en muchos momentos complejos tuvo un valor muy importante el respaldo permanente y absoluto del presidente José Mujica, del Consejo de Ministros y del Gabinete Social. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 30 Capítulo 2: Nueva estructura organizativa. Antecedentes y diagnóstico, proceso realizado y valoraciones a un año y medio de la implementación. En virtud del diagnóstico realizado en común acuerdo por todo el Gabinete Ministerial, se propuso a Presidencia de la República incluir al MIDES en el proyecto de Reestructura que se implementaría a lo largo de la gestión. Aceptada la propuesta, se comenzó a trabajar en la reestructura con el objetivo central de adecuar nuestra organización a los nuevos objetivos programáticos y de las políticas sociales. Fue un proceso realizado de cara a la población objetivo, de cara a la ciudadanía, basado en la búsqueda de la eficiencia y eficacia respecto a la llegada de los programas en las mejores condiciones para la población del país, principal destinataria de toda reforma del Estado. Transcurrido los primeros años de la presente administración, junto con el crecimiento del país y la reducción de los índices de pobreza e indigencia, en el 2011 la institucionalidad contaba con otra solidez que permitió visualizar la necesidad de poner en discusión la estructura existente. Fue así que se comenzó un proceso interno de discusión de cara a la construcción de una nueva estructura que permitiera dar respuestas a la nueva realidad social del Uruguay de manera organizada e integrada. Los problemas visualizados fueron: Recursos Humanos: diversas modalidades de contratación y falta de planificación en la selección de personal (diferencias entre las competencias del personal y las funciones). Bajos salarios en el personal más calificado. Programas: atomización. Muchos programas operando en varias áreas y con objetivos comunes. Muchos de ellos con baja cobertura y resultados dispares. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 31 Gestión Territorial: falta de un modelo único de gestión territorial. Solapamientos en la gestión territorial de las direcciones e institutos y multiplicidad de referencias en el nivel central para los actores locales. Ausencia de referencias jerárquicas a lo largo del territorio nacional. Capacidades institucionales: necesidad de desarrollar o profundizar en mecanismos y formatos de trabajo. Por ejemplo: trabajo de campo, registro para construcción de los sistemas de información, gestión de los convenios, y en general, trabajo de la Dirección General de Secretaría (DIGESE). 2.1. Primera etapa de la reestructura (2012). Los cambios en el primer año de trabajo del proceso de reestructura se señalan a continuación: Se comienza a simplificar y fortalecer la estructura de recursos humanos (RRHH). Se sustituyen contratos con Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) por cargos públicos estables o temporales. Hay mejora de los niveles salariales, etc. Se comienza un proceso de trabajo entre las diferentes direcciones en base a la conformación de equipos temáticos, con la finalidad de racionalizar la cantidad de programas con base en los roles con los que debe cumplir el MIDES. Se fortaleció la Unidad de Coordinación de Programas Interdireccionales (UCPI), conformando siete equipos de trabajo temáticos. Se desarrolla un modelo integrado de gestión territorial del MIDES, sobre la base del fortalecimiento de estructuras ya existentes: la Unidad Técnica Central (UTC) y las Unidades Técnicas Territoriales (UTT) en apoyo a los representantes políticoinstitucionales en el territorio. Se designan los Directores Departamentales del MIDES (uno en cada departamento). Se centralizan y comienzan a fortalecer las funciones propias de la Dirección General de Secretaría (DIGESE), superando la fragmentación y ubicándolas en el lugar que corresponde institucionalmente. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 32 En un mismo sentido, se potencian otras estructuras fundamentales de soporte del trabajo del MIDES y de toda el área social, como el Sistema Integrado de Información del Área Social (SIIAS) y la Unidad de Seguimiento de Programas, unidad responsable del trabajo de campo del ministerio ubicada en la Dirección Nacional de Evaluación y Monitoreo (DINEM). 2.2. Algunos resultados intermedios hacia la conformación de la reestructura. Un primer cambio relevante, ligado a uno de los aspectos de mayor sensibilidad, se refiere a la focalización de los instrumentos de transferencias, cuyos resultados se verán en el capítulo respectivo del presente informe. En ese sentido aportó el traslado de la Unidad de Seguimiento desde el despacho ministerial a la DINEM, que fue acompañado de un aumento sustantivo de recursos calificados. La reelaboración técnica de las visitas a los hogares y la clarificación de los criterios de funcionamiento de los diversos programas, permitió mejorar la llegada a las personas beneficiarias ya en el año 2012 y en especial, durante el segundo semestre. Un segundo cambio relevante estuvo ligado al tema de la atención a personas en situación de calle, otro de los temas de alta sensibilidad. Allí hubo cambios significativos que a cuenta de la ampliación en el capítulo correspondiente, se pueden resumir en: mayor supervisión del MIDES al trabajo de las OSCs, ampliación de horarios y manejo diario de la información sobre cupos y puerta de entrada, aumento significativo de cupos y aumento relativo de cupos 24 horas especialmente a madres con niños/as. Un tercer cambio se refiere a la mayor coordinación de los programas (educación, trabajo, transferencias, cuidados, etc.) y ejes temáticos (familia, sustancias, género) con la conformación de la UCPI y sus unidades, lo que permitió comenzar un proceso hacia una visión más integral y no fragmentada de los programas y su implementación. Se comienza la coordinación de los respectivos programas, se asume parte del trabajo de la interinstitucionalidad y se construye la nueva estrategia de programas. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 33 En cuarto lugar, se consolida y profundiza una visión institucional común del Modelo de Gestión Territorial (MGT) del MIDES, accionando los cambios para desarrollarlo. Para ello, se establecen claramente los roles político y técnico de quienes representan al ministerio en todo el país. Se designa una representación política única en cada departamento (los/as Directores/as Departamentales) en sustitución de los antiguos Coordinadores/as Territoriales. Se designa una jefatura técnica al frente de cada Oficina Territorial (OTE) del MIDES. A partir de la firma del decreto de las Mesas Interinstitucionales de Políticas Sociales (MIPS), las mesas se transformaron en un instrumento legal, dándoles representatividad y jerarquía como parte de la coordinación de la política social en todo el país. En esta línea, se puso en marcha la elaboración de Planes Departamentales de Desarrollo Social para todos los departamentos del interior. En quinto lugar comienza el proceso de pasaje a DIGESE de las estructuras administrativas dispersas en la estructura. Con el criterio de especialización por funciones, se reúnen los equipos vinculados a evaluación y monitoreo, comunicación e informática. Finalmente en sexto lugar, el rol de conducción en el Gabinete Social y de sus programas prioritarios se gestó a partir de reuniones periódicas del Gabinete Social y de la definición en el Consejo de Ministros del 23 de enero de 2012 en Anchorena de 5 proyectos conjuntos para la lucha contra la pobreza extrema, que hoy tienen un alto nivel de coordinación interministerial: Jóvenes en Red; Uruguay Crece Contigo, Estrategias de Abordaje Familiar (Cercanías), Ley de Empleo juvenil y piloto de canasta de servicios. Allí el MIDES a través de la UCPI y la DINEM asumió un rol de liderazgo muy importante con fuerte coordinación con Presidencia, la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) y los demás ministerios del área social. 2.3. La Reestructura. La reestructura aprobada por Decreto del Poder Ejecutivo N°273/013 de setiembre de 2013, consolida este proceso y se adecua a los objetivos del MIDES, procurando dar MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 34 respuestas a los problemas detectados y definiendo estructuras acordes a la misión y la visión que surge del propio documento de reestructura aprobado. A modo de resumen se destaca: En primer lugar se simplifica y racionaliza la estructura organizativa según el organigrama que se adjunta. Ministerio de Desarrollo Social Ministro Subsecretaría Comité de Coordinación Interdireccional Dirección Nacional de Desarrollo Social Dirección General de Secretaría Asesoría de Cooperación Internacional Auditoría interna ministerial Unidad Asesora en Comunicación Dirección Nacional de Evaluación y Monitoreo Dirección Nacional de Gestión Territorial Instituto Nacional de las Mujeres Instituto Nacional de la Juventud Instituto Nacional del Adulto Mayor Dirección de Políticas Sociales En segundo lugar, se crea el Comité de la Coordinación Interdireccional, con conducción de confianza política y apoyo de un equipo reducido. Tiene por funciones: construir y/o fortalecer las agendas de coordinación interna; facilitar la comunicación de las direcciones entre ellas y con el ministro; atender los emergentes de la agenda institucional; “tejer en las grietas de la cotidiana institucional”. La función es asimilada a cargos tales como “Jefe de Gabinete”. Sus tareas son clave en el proceso de construcción de la nueva estructura, en lo que respecta a: asumir junto al Ministro y Subsecretario la representación del ministerio en la articulación interministerial, con el resto de los organismos públicos y con las organizaciones de la sociedad civil; coordinar las acciones de las direcciones e institutos del MIDES para alcanzar una MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 35 acción integrada y coherente, en especial en lo que se refiere a los vínculos entre las unidades centralizadas y las del territorio. En tercer lugar se consolida la DIGESE reuniendo todos los recursos administrativos, que estaban dispersas en la estructura. Incluye el seguimiento de convenios. En cuarto lugar los equipos de evaluación dispersos en la estructura se integran a la DINEM. En quinto lugar los equipos de comunicación dispersos en la estructura se integran a la Unidad Asesora de Comunicación en dependencia de la Dirección General de Secretaría. En sexto lugar se racionaliza de forma profunda la estructura de programas MIDES, incluidos los mecanismos de diseño de ellos, creando la Dirección Nacional de Desarrollo Social (DINADES), única dirección de programas, como unidad ejecutora. En ella se articulan los programas de protección a la población vulnerable, de reinserción laboral y educativa y los programas dirigidos a la población con discapacidad. En séptimo lugar se define como una unidad de dirección la gestión territorial incluyendo en su seno todos los dispositivos MIDES en el territorio. En octavo lugar, los tres institutos, se consolidan como órganos rectores: Inmujeres en lo referente a políticas de género, INJU en relación a las políticas de juventud e Inmayores en lo concerniente a adultos mayores. En síntesis, la estructura racionaliza las direcciones que integran el Gabinete MIDES de manera sustantiva, reduciendo 3 cargos Q. Al mismo tiempo, el decreto define una estructura de cargos técnicos, profesionales y administrativos en concordancia con los objetivos planteados de cada dirección. De esta manera se aseguran el cumplimiento de sus cometidos, su eficiencia, su correcta focalización y la articulación de sus funciones. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 36 2.4. Valoraciones y perspectivas. Dado que la reestructura deviene de un proceso diagnóstico, que resulta del análisis del funcionamiento del ministerio y de la adecuación de la estructura a los objetivos de la institución, la necesidad de ajustar los mecanismos de funcionamiento (administrativo y programático) resulta en una propuesta elaborada por las autoridades y aprobada por el Gabinete Ministerial. El marco político para esta propuesta se recoge en el documento de Reforma Social que está disponible como documento anexo y que sintetiza las premisas principales para la consolidación de la Red de Asistencia Social. Transcurrido un año y medio de implementada la nueva estructura se consideró necesario realizar una valoración colectiva de la misma. A tales fines, desde la Coordinación Interdireccional se convocó a tres espacios de intercambio, dos de ellos con las direcciones nacionales, institutos y asesorías (30.09.14 y 24.11.14) y otro con directores/as de división (09.12.14). Con las direcciones nacionales, institutos y asesorías, los encuentros fueron de 3 horas de duración cada uno. Se propuso la siguiente pauta para la discusión: 1. Valoración general, desde la función de dirección, de la nueva estructura ministerial. 2. Fortalezas, debilidades y nudos críticos del actual funcionamiento de dicha estructura. 3. ¿En qué medida incide la nueva estructura en los resultados obtenidos por el Ministerio? 4. Propuestas para una mejor adecuación de la estructura y su funcionamiento en relación a las necesidades. Para el encuentro con directores/as de división, se planteó que participaran una cantidad de directores proporcionales a la cantidad de divisiones que cada dirección e instituto tiene, solicitando a sus jerarcas que en lo previo promovieran un espacio de discusión interno de manera que quienes participaran pudieran hacerlo con postura de todas las divisiones de la dirección. La pauta sugerida para la discusión fue la siguiente: "¿Cómo cree que se han adecuado los objetivos que dieron lugar a la reestructura organizativa del MIDES con el trabajo de las divisiones de su dirección?" MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 37 Se sugiere pensar en las siguientes dimensiones y su diagnóstico de partida para la reestructura: 1. Recursos Humanos: diversas modalidades de contratación y falta de planificación en la selección de personal (diferencias entre las competencias del personal y las funciones). Bajos salarios en el personal más calificado. 2. Atomización de programas MIDES: solapamiento de programas, falta de conexión entre ellos, resultados dispares. 3. Territorio: falta de un modelo único de gestión territorial. Solapamientos en la gestión entre direcciones e institutos. Múltiples referencias de MIDES en el territorio para distintos ámbitos. Ausencia de referencias jerárquicas a lo largo del territorio nacional. 4. Capacidades institucionales: desarrollo o profundización de mecanismos y formatos de trabajo (campo, sistemas de información, gestión de convenios con OSCs, procedimientos administrativos de DIGESE en general, etc.). Todas las reuniones contaron con registro y sistematización aprobado por los quienes participaron (se adjuntan en el segmento correspondiente). En este apartado se incluyen las principales líneas extraídas de los tres encuentros. 2.4.1. Valoración general y fortalezas de la nueva estructura organizativa. Existe consenso respecto a que no ha transcurrido suficiente tiempo como para una evaluación propiamente dicha. Por tanto se realizaron valoraciones de un proceso que está en marcha, las observaciones generales indican acuerdo con la iniciativa y la estructura organizativa y sus objetivos. Se destacó la importancia de darle más tiempo de implementación antes de repensarla nuevamente: “el ministerio no resistiría una nueva estructura”7. Un aspecto destacable es el renovado liderazgo político que asume el MIDES en relación al Gabinete Social y Consejo de Ministros (en materia de política social), y el esclarecimiento de las prioridades institucionales, definiendo metas claras que dieron orientación a la acción del Ministro y Gabinete Ministerial. 7 Acta del primer encuentro con direcciones nacionales, institutos y asesorías. 30 de setiembre de 2014. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 38 Se señalan las fortalezas relativas a la racionalización de la estructura administrativa y la gestión; el fortalecimiento institucional asociado a ello, con la consolidación de los institutos (INJU e INMUJERES), y las direcciones en términos de capacidades técnicas a nivel nacional; las acciones tendientes a la profesionalización de la gestión (capacitaciones, evaluación y monitoreo, reubicación de la Unidad de Seguimiento, perfeccionamiento y desarrollo de nuevas herramientas, desarrollo de sistemas de información, etc.) y su impacto en una reforzada cultura institucional que incorpora estas oportunidades como necesidades sine qua non para el desarrollo de las tareas que le son encomendadas. En la órbita programática, se destaca el esclarecimiento de una estrategia tendiente a la organización racional de las acciones ministeriales en materia de intervención; la unificación de las mismas en una dirección nacional con capacidades de ejecución presupuestal; la definición de roles y competencias, canales de comunicación y articulación institucional; y la incorporación de herramientas de planificación y diseño con la creación de la secretaría técnica (DINADES) que resulta en la mejora de la calidad de las prestaciones. En cuanto a la gestión territorial, se reconoce la apuesta de unificación que da lugar a la creación de la Dirección Nacional de Gestión Territorial y su resultante en la racionalización del despliegue territorial y aumento de dispositivos (unificación de las Oficinas Territoriales y los SOCAT, y la apertura de nuevas oficinas); el fortalecimiento de las capacidades técnicas y de la representación política en territorio. 2.4.2. Nudos críticos, ajustes necesarios y desafíos. En el mismo sentido que se clarificó en líneas anteriores, las siguientes valoraciones versan sobre aquellos aspectos que requieren ajustes o reperfilamientos. La intención es aportar una mirada crítica que permita la mejora continua del funcionamiento en relación a los objetivos y competencias que implican al MIDES. El principal escollo para desarrollar plenamente los objetivos relativos al ordenamiento y la calidad de la gestión, es la dimensión de Recursos Humanos. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 39 Siendo uno de los objetivos concretos propuestos por la reestructura, el alcance de las acciones realizadas por el ministerio en este sentido no obtuvo los resultados esperados. Se constata que persisten diferencias salariales entre las direcciones y a la interna de cada dirección, a igual tipo de función. Ello debido, entre otros factores, a la diversidad de formas contractuales y sus diferentes remuneraciones y tiempos de ajuste salarial según contratación. Pero la disparidad no es sólo salarial. Por las mismas razones señaladas, existe un grado de inequidad en otros aspectos relativos al ámbito laboral que también deben ser atendidos. Es menester profundizar en una estrategia de planificación para la presupuestación y contratación de recursos. Así, habrían de tomarse acciones de corto plazo al mismo tiempo que delinear estrategias para atender los factores estructurales que determinan esta problemática. Específicamente, se recomienda trabajar en la categorización de las funciones según su escalafón y en la homologación de criterios a la hora de la asignación de tareas a funcionarias/os. Esto, orientado a la equidad interna entre trabajadores/as y entre las distintas direcciones e institutos, y a la relación con los objetivos funcionales de cada ámbito. Para ello, el fortalecimiento de los ámbitos de gestión humana y administración (en general) resulta fundamental. Es necesario reorientar las capacidades técnicas, de modo de dar seguimiento y ejecución pronta y eficiente a los procedimientos y la planificación central de objetivos estratégicos asociados a los objetivos políticos de la institución. Para ello, son idóneos los ámbitos interdireccionales de coordinación como se verá más adelante. A estas valoraciones, sumamos el trabajo elaborado desde la Coordinación Interdireccional al respecto de la situación de los RRHH del ministerio, que se adjunta al documento. En él, se presenta una propuesta de mejora y equiparación salarial por tipo de función, independiente del origen contractual y de la dirección a la que pertenece. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 40 En relación a la gestión territorial, se señalan en particular las dificultades de coordinación e interlocución entre la DNGT y la DINADES. Por un lado no quedan claras las relaciones jerárquicas que se despliegan en territorio con las figuras y espacios de cada una de las direcciones, y por otro, las coordinaciones con el nivel central han demostrado cierta debilidad. A su vez, el funcionamiento de las oficinas es dispar y los liderazgos no están absolutamente consolidados. Sumado a ello, no siempre resulta efectiva la supervisión a las Organizaciones Sociales que gestionan servicios sociales de todo el MIDES (refugios, SOCATs, etc), afectando el rendimiento general del ministerio en el territorio. En este sentido una respuesta en proceso de implementación, fue generada desde la Secretaría Técnica de la DINADES que elaboró una pauta de trabajo que sistematiza las tareas asociadas a la supervisión, (se anexa). Entre tanto, se recomienda prestar especial atención a la relación entre cada uno de los actores involucrados en el despliegue del MIDES en el territorio. Surge la necesidad de reforzar y aceitar los vínculos entre referentes territoriales de direcciones e institutos, referentes de programas, y supervisores/as de programas y dispositivos. De la correcta comunicación, articulación y planificación depende el éxito del despliegue del MIDES a nivel nacional. Con respecto a la racionalización y unificación programática, si bien es valorada como una de las grandes fortalezas de la nueva estructura, se señala la necesidad de continuar con la reducción del número de programas así como de los solapamientos entre sí. La articulación y coordinación interna son útiles herramientas para ello y resulta necesario afinar las competencias en este sentido. Existen buenas prácticas de coordinación interdireccional, pero aún quedan desafíos por delante. Se han realizado coordinaciones en distintos niveles: operativas, asociadas a la ejecución y la intervención; de diseño, refieren a la planificación de un desarrollo orgánico y uniforme de los programas desde una perspectiva de trayectorias hacia la igualdad; y de los emergentes de la agenda institucional, que demandan acción MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 41 conjunta de las partes involucradas e implican esfuerzos no previstos, fortaleciendo así otras dimensiones de la gestión. En todos los casos el alcance de las coordinaciones tendidas y su resultante, depende además de la legitimación del espacio previsto (del que se trate), de la fluida comunicación, la jerarquización de los ámbitos propicios y de la voluntad concreta de las partes involucradas en bregar por una acción conjunta y destinar los recursos y tiempo suficientes para dicha tarea. Es menester incorporar más las nociones de trayectoria y sistema a la hora de planificar y pensar los ajustes posibles en lo que respecta a la DINADES. No obstante, la dirección estratégica y la articulación con los sistemas de información, así como la relación entre los espacios de rectoría (los institutos) y el diseño programático, representan una orientación que se recomienda potenciar. A tales efectos, sería necesario ahondar en las acciones asociadas a la rectoría, si bien los institutos han visto fortalecido su accionar. La Secretaría Técnica resulta el espacio privilegiado para la planificación y diseño, donde residen las líneas transversales definidas en la Reforma Social, y la coordinación interna entre las direcciones e institutos, una herramienta de necesaria potenciación y centro estratégico para el desarrollo unificado de las acciones ministeriales. En cuanto a la representación interinstitucional, se señala que la multiplicidad de interlocutores y la atomización de los diálogos en las distintas direcciones e institutos, sin una estrategia de articulación interna en tal sentido, dificulta las acciones y resta eficiencia en dicha gestión. No se trata de centralizar en un actor (individual o colectivo) todas las vías de comunicación, pero sí de coordinar y complementar los diálogos. Resulta fundamental, mantener la coherencia de modo de potenciar las negociaciones y legitimar al ministerio frente a la institucionalidad. Para ello, el Gabinete Social es un ámbito privilegiado, que se potenció durante el período y que habría de potenciarse aún más, en tanto dota de legitimidad todas las coordinaciones que de allí devienen. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 42 Finalmente, y referido a las perspectivas transversales que se han definido, resulta fundamental ajustar su enclave institucional, así como su necesaria legitimación. En tanto miradas específicas que hacen a una perspectiva integral, la perspectiva de Derechos Humanos, la articulación de las mismas debería jerarquizarse; capacitaciones, coordinaciones y complementación son nuevamente herramientas adecuadas. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 43 Capítulo 3: Síntesis de lo realizado por cada una de las direcciones, institutos y asesorías. Subsecretaría A continuación se detallan las representaciones que ante organismos nacionales e internacionales ha asumido la Subsecretaría. Representación del MIDES en organismos nacionales: Presidencia del Consejo Nacional de Políticas Sociales. Junta Nacional de Drogas. Comisión Nacional de Lucha Contra el SIDA (CONASIDA). Comisión sectorial de Seguridad Social. Comisión Sectorial de Población. Comisión de Adolescentes Infractores. Consejo Honorario y Consultivo de los Derechos del Niño y Adolescente. Integrante de la Junta Nacional de Migraciones (2012-2015). Integrante de la Fundación Juntos.uy (2010-2015). Uruguay Integra /OPP: Programa de Cohesión Social y Territorial. Comisión de Seguridad Alimentaria y Nutricional (SAN). Por otra parte, se ha liderado el trabajo como responsable del MIDES en diferentes grupos interministeriales a saber: MIDES-MGAP (2010-2015). Inclusión financiera (ley), en lo referido a la devolución del IVA a la Tarjeta Uruguay Social y BPS prestaciones. Equipo de redacción del proyecto de Ley “Reserva de mercado estatal de bienes y servicios alimenticios en favor de la Agricultura Familiar y la Pesca Artesanal” presentado al Parlamento en abril de 2014. Responsable político por el MIDES en el programa “Canasta de Servicios”. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 44 Participación en el grupo de trabajo de alto nivel en el tema discapacidad, asociado a la ley de creación de INADIS y el Sistema Nacional de Cuidados. En cuanto a la Representación del país, la Subsecretaria asumió la responsabilidad ante los siguientes organismos, convenios y/o cooperación internacional: Banco Mundial y participante en reuniones específicas sobre prioridades vinculadas al gobierno nacional (como el SIIAS). Red Especializada de Agricultura Familiar (REAF) del MERCOSUR. Responsable político por Uruguay-MIDES del eje “Combate al hambre y la pobreza” de la UNASUR Social. Acuerdo político “compromiso para la erradicación del hambre y la pobreza en América Latina y el caribe para el 2024” de la CELAC SOCIAL. Convenio Ministerio de Desarrollo Social-Corporación Andina de Fomento. Responsable político del informe de evaluación del Proyecto MIDES CAF Oficinas de Asistencia y Orientación Ciudadana en Frontera 2012. Responsable político por MIDES en las reuniones de intercambio de cooperación técnica en políticas alimentarias entre Colombia y Uruguay, ciudad de Bogotá, República de Colombia, 22 y 27 de noviembre del 2010. Segunda Reunión de Ministros y Altas Autoridades de Desarrollo Social de la Organización de los Estados Americanos (OEA), ciudad de Cali, República de Colombia, entre los días 6 y 10 de julio del 2010. Reunión del Consejo de Desarrollo Social de UNASUR y en la XXIX Reunión del Consejo de Delegados, Georgetown, República de Guyana, entre 27 de marzo y 1º de abril del 2011. V Foro Ministerial de Desarrollo, Nueva York, Estados Unidos de América, 4 y 8 de mayo del 2011. Reunión Técnica del Consejo Suramericano de Desarrollo Social de la UNASUR y en la Reunión del Consejo Suramericano de Desarrollo Social de la UNASUR, Asunción, República del Paraguay, 9 y 11 de abril de 2012. Reunión Técnica de Funcionarios y Expertos de Alto Nivel en Políticas Sociales y de Desarrollo Humano de la UNASUR, Cuzco, República del Perú, 31 de julio y 4 de agosto de 2012. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 45 Representante del Estado uruguayo en la I Reunión de Ministras, Ministros y Autoridades de Desarrollo Social y Erradicación del Hambre y la Pobreza de la CELAC. Caracas-Venezuela, 22 y 23 de julio de 2012. XXIII Reunión de Ministros y Altas Autoridades de Desarrollo Social (RMADS) del MERCOSUR, Brasilia, Brasil, 29 de noviembre de 2012. VI Reunión de la Comisión de Coordinación de Ministros de Asuntos Sociales del MERCOSUR (CCMASM), 1º de diciembre de 2012. Reunión Iberoamericana de Ministros de Asuntos Sociales, ciudad de Panamá, República de Panamá, 26 y 28 de junio del 2013. Representante de Uruguay (MIDES-MSP-MEC) en la I Reunión de Ministras, Ministros y Autoridades de Desarrollo Social y Erradicación del Hambre y la Pobreza de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC). Firma del compromiso político para la erradicación de la pobreza y el hambre para el 2025. Caracas, 22 y 23 de julio de 2013. Por último, desde la Subsecretaría se ha trabajado intensamente en la elaboración e implementación de los siguientes proyectos: Co-redactor del Proyecto Forte del Programa de Cohesión Social y Territorial Uruguay Integra, OPP-Unión Europea en el año 2011. Co-redactor del Proyecto Interinstitucional “Casa Abierta” y Red Regional de Drogas del Norte JND-SND en el año 2011. Co-redactor del proyecto Nodos de Salud Tacuarembó MIDES-MSP-ASSE-IDT en el año 2011. Referente ante el MRREE de la temática de Frontera e integrante del grupo interministerial de comisiones mixtas entre países, a lo largo del periodo 2010-2015. Responsable por MIDES de los tema de trata y tráfico de personas y refugiados ante el MRREE y Presidencia de la República, en el período 2010-2015. Responsable político del intercambio con el Ministerio de Desarrollo Social de Chile acerca de la Tarjeta Uruguay Social propiciado por los presidentes de Chile y Uruguay realizado en el año 2012. Convenio entre el MIDES y MEVIR con el objetivo del usufructo de viviendas recuperadas por el MEVIR, por parte de las personas usuarias de los programas del MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 46 MIDES en 2014. Por último, en virtud al cargo y concomitantes responsabilidades, ha participado en variadas actividades en carácter de ponente, expositor y conferencista. Coordinación Interdireccional En el marco de la nueva estructura organizativa del ministerio, por Decreto del Poder Ejecutivo 273/2013 se crea el Comité de la Coordinación Interdireccional. El mismo es conducido por una persona de confianza política, con apoyo de un equipo reducido, y que tiene por funciones: construir y/o fortalecer las agendas de coordinación interna; facilitar la comunicación de las direcciones entre ellas y con el ministro; atender los emergentes de la agenda institucional; “tejer en las grietas de la cotidiana institucional”. La función es asimilada a cargos tales como “Jefe de Gabinete”. Sus tareas y funciones han sido ya revisadas en el capítulo anterior. A efectos de dar cumplimiento con las funciones establecidas, se han instalado espacios de trabajo interdireccionales, se han coordinado diferentes equipos de trabajo y liderado diversas iniciativas, que se ven a continuación: Equipos de trabajo. Comité estratégico de informática. Se trata de un espacio de trabajo entre DIGESE, DINEM y Coordinación Interdireccional, a efectos de establecer las prioridades referidas al desarrollo de los sistemas informáticos. En alguna oportunidad se han sumado a este espacio otras direcciones. Comité de investigación. A fines de 2012 se crea un grupo de coordinación de las investigaciones UdelaR- MIDES en el seno de la Coordinación Interdireccional constituyéndose un ámbito de coordinación, seguimiento y difusión de los resultados de las investigaciones que tienen cada una de las direcciones e institutos. Su objetivo general es coordinar las investigaciones que realiza el Ministerio con la UdelaR u otras instituciones de modo de mejorar la eficiencia en la definición de los contenidos de las MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 47 investigaciones, su pertinencia respecto a los objetivos del MIDES, la política del Gabinete Social y la articulación de las distintas necesidades de las direcciones. Los integrantes del Grupo son referentes técnicos que cada Director/a delegó, y durante los dos años han sido (no de forma permanente todos): Patricia Cossani y Maira Colacce por Dirección de Políticas Sociales, Lorena Custodio y Francisco Terra por DINEM, Alejandro Milanesi por DNGT, Ana Laura García y Marcela García por la DINADES, Santiago Soto y Cecilia Cristar por INJU y Carla Sacchi por Inmujeres. De ese modo se le dio seguimiento a los productos de investigación y se realizaron seminarios internos de discusión tanto de los productos finales como en algunos casos de resultados intermedios. Las presentaciones de los distintos productos de investigación se sintetizan a continuación8: Territorio. Convenio con el Instituto de Ciencia Política-Facultad de Ciencias Sociales. Se realizaron los siguientes documentos: Relevamiento de ámbitos de coordinación de políticas en el área metropolitana; Los ámbitos de participación y coordinación convocados por el MIDES: la articulación interinstitucional en debate; La participación de la sociedad civil en los espacios interinstitucionales del MIDES; La coordinación política en los espacios interinstitucionales del MIDES. Juventud. Temporalidades juveniles y estudio sobre trayectorias. (Verónica FilardoDepto. de Sociología-FCS). Se presentaron en cuatro instancias cuatro de los documentos realizados en el marco del Plan de Acción de Juventudes 2015-2025: Desafíos de la educación para adolescentes y jóvenes en Uruguay (Gustavo de Armas); Políticas públicas de juventud dirigidas a jóvenes rurales (Joaquín Cardelliac y Agustín Juncal); Jóvenes y cuidado: un aporte para el Plan de Acción (Oriana Montti y María Sauval); Presentación “Jóvenes y Trans: posibles líneas de acción” (Diego Sempol). Evaluación de políticas. Evaluación de las Asignaciones Familiares- PE (Instituto de Economía-FCCEEA); Estudio de los fundamentos y supuestos implicados en el diseño, planificación e implementación y evaluación de los programas sociales del MIDES (Departamento de Trabajo Social-FCS). 8 Todos los trabajos de este listado están finalizados y en algunos casos han sido publicados. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 48 Diversidad sexual y políticas públicas. Generación de información para la transversalización de las perspectivas de no discriminación y diversidad sexual en las políticas sociales del MIDES (Depto de Sociología-FCS). Cuidados. Prestaciones para el cuidado de los familiares del personal del Estado. Consultoría F. Salas. Documento de avance del relevamiento de los centros de cuidado realizado por DPS-DINEM, se presentó el borrador para el departamento de Artigas, se discutió en el grupo. Dependencia: Encuesta de dependencia en el marco de las prestaciones previstas por la Ley 18651. Presentación de Informe Final. Consultoría realizada por Cecilia Rossel. Pobreza. Distribución de vulnerabilidades y estrategias públicas de protección social. ICP-FCS. Pobreza de tiempo: Incorporando el tiempo en el abordaje y medición de la pobreza. Consultoría PNUD a cargo de Sofía Maier. Desarrollo Local. Mapa de capacidades territoriales y oportunidades de intervención para el desarrollo local con inclusión. Convenio MIDES-IECON-DECON. Asociación Profundación para la Ciencias Sociales. Trayectorias. Estudio de las trayectorias vitales de beneficiarios de programas MIDES (Unidad Multidisciplinaria-FCS). Programa de Calle. Presentación de las visitas de familiarización realizadas en el marco de Eurosocial por el PASC a Rumania, Inglaterra y México. Presentación a cargo del equipo del PASC. Gasto Público Social. Presentación interna del trabajo realizado por DINEM en coordinación con MEF y OPP. Estimación por edad y sexo, y análisis de impacto distributivo. Programas de DINADES. Revisión y discusión sobre el diseño de programas de DINADES. Consultoría externa en el marco del proyecto Eurosocial “Política Social: Fortalecimiento del MIDES de Uruguay”. Presentación de consultoría Agustín Canzani y Daniel Arroyo. Seminarios internacionales. Desde la Coordinación Interdireccional se organizó junto a CEPAL el Seminario internacional “Políticas Públicas para la igualdad: Hacia sistemas de protección social universal, el que se realizó el 4 y 5 MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 49 de diciembre de 2014 en Montevideo. Los integrantes del grupo de investigaciones participaron del mismo. La valoración general que se realiza del ámbito es buena, sobre todo en el primer año de funcionamiento. Se realizaron reuniones periódicas (cada dos semanas) y se constituyó un espacio donde se intercambiaba información y resultados que de otro modo no se conocían y se perdía en el tiempo el objetivo para el cual habían sido elaborados. En muchos casos se identificaron solapamientos de líneas de investigación y se trabajó coordinadamente. En este último año si bien la cantidad de investigaciones realizadas han disminuido, lo cual es esperable en el fin del período, no se visualizó tan claramente el aporte del ámbito para el trabajo de cada dirección. De ese modo, la difusión de los trabajos así como el intercambio de los productos que se van cerrando ha sido más costosa. Consideramos es un espacio sumamente relevante desde el punto de vista de la coordinación entre direcciones buscando mejorar la eficiencia en el uso de los recursos dedicados a la investigación y priorizando las necesidades del Ministerio. Podría establecerse de forma esporádica pero sistemática, por ejemplo bimensualmente, con representantes técnicos de cada dirección, que puedan tener una visión general de la misma. A su vez, es necesario en muchos casos promover el desarrollo de líneas de investigación que si bien se pueden llevar a cabo externamente la contraparte MIDES sea interdireccional. Coordinación del Plan 7 zonas9: la intervención plantea construir una modalidad de intervención urbana integral, reforzando los programas prioritarios, fortaleciendo las prestaciones sectoriales en intensidad y accesibilidad, con mejoras en infraestructura para la convivencia y despliegue de seguridad local estructurada en torno al urbanismo social y llegada de más policía comunitaria. Concibe al territorio como un factor clave de producción y reproducción, por tanto se requiere intervenir en él para trasformar la trama urbana y revertir la desigualdad persistente. 9 Se anexa documento del Plan y la evaluación realizada por la DINEM. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 50 A tales efectos el plan se estructuró en torno a tres componentes: social, mejoramiento de la trama urbana y seguridad. La conducción del plan quedó a cargo del MIDES y del Ministerio del Interior (MI) en conjunto para el componente de mejoramiento de la trama urbana, a cargo del MIDES el componente social y del MI para el componente de seguridad. A la interna del MIDES ha sido responsabilidad de la Coordinación Interdireccional el diseño del plan (junto a la DINEM), la articulación interinstitucional e implementación del componente social y mejoramiento de la trama urbana. Coordinación de los programas prioritarios: Jóvenes en Red, Cercanías y Uruguay Crece Contigo (UCC) se ratifican como prioritarios a partir de que el Consejo de Ministros del 9 de noviembre de 2012 reafirmó el rumbo estratégico de la Reforma Social, la que combina reformas estructurales en proceso de construcción permanente, acciones afirmativas sobre derechos vulnerados y acciones focalizadas para alcanzar a la población en situación de mayor vulnerabilidad. A la fecha del Consejo, cada programa se encontraba en diferentes etapas de implementación. Desde el inicio fue intención del MIDES establecer canales de articulación entre los tres programas a los efectos de optimizar recursos, evitar llegar a los mismos núcleos y poder visualizar estrategias conjuntas para la obtención de diversas materialidades que pueden ser traducidas en prestaciones. No fue posible realizarlo al inicio, varias fueron las dificultades que se presentaron en su momento. En 2013, al implementarse el Plan 7 zonas, con la ampliación de cobertura de los tres programas en todas las zonas, la coordinación se imponía dado que los mismos confluirían en micro territorios bien delimitados. En esta oportunidad la coordinación fue posible y sostenida al día de hoy con reuniones mensuales. Desde la Coordinación Interdireccional se ha promovido y acompañado fuertemente al inicio de la articulación de los programas tomando distancia a medida que la misma se fue fortaleciendo. Asimismo, se ha cooperado en la generación de prestaciones a través de varios convenios que permitieron conformar una canasta de prestaciones detectadas por los programas como necesarias. Es así que se concretaron los siguientes convenios: INACOOP (atención odontológica), MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 51 SUNCA (mitigación de viviendas), INSTITUTO CACHON (soporte de lentes) y con la Intendencia de Montevideo y la Junta Nacional de Drogas para la instalación de Aleros (dispositivos comunitarios para el trabajo con personas con consumo problemático de sustancias). Todos los convenios han sido valorados como un valioso aporte para las diferentes intervenciones que los programas realizan. El nivel de ejecución es dispar ya que no todos pudieron empezarse en los tiempos estipulados. Iniciativas. Diagnóstico participativo de género: dando seguimiento a un proyecto conveniado en el año 2013 con la Comisión Interamericana de Mujeres (CIM) de la OEA, en julio de 2014 se llevó adelante el Diagnóstico Participativo de Género, que consistió en la aplicación de una metodología participativa basada en talleres y entrevistas grupales liderado conjuntamente por las asesoras de la CIM y un equipo de trabajo integrado por representantes de Inmujeres, la secretaría técnica de la DINADES, Relaciones Internacionales y la Coordinación Interdireccional. En la actualidad se cuenta con un informe final en estado borrador, estando a la espera de la versión final que prepare la CIM-OEA. Bonos de cuidados: se apoyó en la creación y desarrollo de la gestión del programa de bonos de cuidados en el marco del Sistema de Cuidados, focalizado en una primera etapa, a los programas prioritarios fundamentalmente en las 7 zonas de Montevideo y Canelones. Asistentes personales: se participó en el equipo técnico político de este programa mediante la reglamentación de la Ley N°18651, coordinando con el Banco de Previsión Social (BPS) el despliegue del mismo en 2014. Se trabajó en la Encuesta de Dependencia que fue realizada en 2013 mediante una consultoría, la cual facilita los insumos para la focalización del programa de Asistentes, generando información no relevada hasta el momento y de suma utilidad para el diseño de políticas de cuidados en discapacidad y dependencia. Actualmente se continúa trabajando en la mejora de los procesos del programa y en la coordinación e intercambio de la información de cada etapa con BPS. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 52 Ventanilla Única: impulsado por el Gabinete Social con el apoyo de la Agencia de Gobierno Electrónico y Sociedad de la Información (AGESIC), se conformó un equipo interministerial coordinado por el MIDES a los efectos de diseñar una ventanilla única social. Desde el punto de vista conceptual la Ventanilla Única es la atención que se realiza a través de un mismo punto, ya sea presencial o virtual, en donde las personas acceden a varios servicios y trámites del Estado, de diferentes niveles y naturaleza. Se busca minimizar las dificultades derivadas de la dispersión territorial y virtual que enfrenta la población en el acceso a los bienes y servicios sociales. El objetivo del actual proyecto es desarrollar el acceso a los beneficios y derechos sociales de la población, a través de la atención en común de los diferentes organismos vinculados al área social. Los organismos involucrados actualmente en el proyecto son: Ministerio de Educación y Cultura, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Ministerio de Vivienda Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, Ministerio de Salud Pública, Ministerio de Desarrollo Social, Ministerio del Interior, Ministerio de Turismo y Deporte, Agencia para el Desarrollo del Gobierno de Gestión Electrónica y la Sociedad de la Información y del Conocimiento, e Instituto Nacional del Niño y Adolescente del Uruguay. A la interna del MIDES se ha trabajado interdireccionalmente para el diseño e implementación. Una vez cerrado el proyecto e implementado, la ventanilla única se aloja en la estructura de la Dirección Nacional de Gestión Territorial, División de Descentralización, Departamento de Mejora continua de la Atención Ciudadana. Véase el documento completo en anexos. Representaciones. Instituto de Regulación y Control del Cannabis (IRCCA): fue creado por Ley N° 19.172 el 20 diciembre de 2013. Reglamentado por decreto el 6 mayo de 2014. El IRCCA queda constituido por Resolución del Poder Ejecutivo el 12 mayo 2014. El Presidente de la República y Presidente de la Junta Nacional de Drogas (JND), impone en sus cargos a Augusto Vitale, Fernando Olivera (JND), Gonzalo La Rosa, Daniela Osores (MSP), Alberto Castelar, Inocencio Bertoni (MGAP), Pablo Cechi, Agustín Lapetina (MIDES), titulares y alternos respectivamente. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 53 Se comenzó el trabajo desde la redacción del decreto reglamentario con el grupo de trabajo coordinado por la secretaría de drogas y luego las tareas específicas de implementación de lo establecido por la normativa. A continuación se enumeran en forma sintética las principales acciones realizadas hasta el momento: Confección y lanzamiento de página web institucional. Convocatoria a organizaciones de la sociedad civil y establecimiento de espacio de diálogo. Sistemas de información y arquitectura tecnológica para toda la solución global de demanda de registros, auto cultivo, clubes, dispensación en farmacias y control de la producción (sistema de trazabilidad). Implementación de registros para clubes y auto cultivo. Firma de convenio con el Correo para contar con una red fuerte en todo el país para la realización de los registros. Firma de convenio con Facultad de Química, proyecto de investigación en analítica y genética del cannabis que también sirve para laboratorio del IRCCA. Contratación del Polo Tecnológico de Pando para la validación de equipos de control en el tránsito y el ámbito laboral. Proceso complejo de discusión. Diseño de la operativa del negocio de producción, redacción de pliegos para llamado a expresiones de interés y luego pliego definitivo para procedimiento de selección de licenciatarios (Condiciones, precios, tiempo, seguridad, distribución, etc). Dirección y gestión de todas las inversiones de infraestructura para dejar en condiciones el predio cedido por el Ministerio del Interior para la centralización de la producción a gran escala. Negociación internacional sobre la importación y utilización de variedades exclusivas de cannabis. Pasos para la instalación del invernáculo IRCCA en convenio con el INASE para la cría y programa de mejoramiento de plantas madres. Asesoramiento y acuerdos para la investigación científica con la UdelaR. Participación en la redacción del decreto reglamentario del cáñamo industrial. Diálogo y negociación con el Centro de Farmacias para el negocio de expendio en farmacias. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 54 Representación Uruguay Crece Contigo (UCC): se participó en la mesa interinstitucional de Uruguay Crece Contigo. La mesa fue convocada en el primer año del programa y se dejó de convocar durante 2013. En 2014 no se ha convocado. Se ha trabajado puntualmente de forma coordinada en lo referente a Tarjeta Uruguay Social (TUS), programa de Bonos de Cuidados y aspectos operativos del despliegue del programa en sus inicios. El MIDES aportó módems para UCC en las conexiones a internet de los operadores en la primera etapa del programa y continuó otorgando el apoyo. Representación Comité Nacional del Plan CAIF: se realizaron coordinaciones con CAIF, se participó en la representación interinstitucional del Comité Nacional CAIF, se realizó el programa piloto CAIFs inclusivos durante un año, impulsado por Pronadis y la Dirección de Políticas Sociales del MIDES. Interlocución con Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para el actual proyecto Apoyo a la Estrategia Nacional de Infancia y Adolescencia (ENIA) UR-L1046 2414/OCUR. A partir de la reestructura se vincula administrativamente con el Área Gestión Financiero Internacional y políticamente con la Coordinadora Interdireccional. Desde este espacio se centralizan las coordinaciones establecidas en el mismo préstamo (misiones oficiales, rendiciones de carteras, etc) a la vez que es la vía de contacto para el establecimiento de nuevas cooperaciones no reembolsables, modificaciones a proyectos en curso, intercambios técnicos con la RIPSO, etc. Conjuntamente con el equipo de seguimiento de la ENIA, ubicado en la Dirección de Políticas Sociales, se organiza el Plan Operativo Anual (POA) por medio del cual se acuerdan los presupuestos anuales para cada una de las líneas de acción establecidas en el préstamo y se le da seguimiento al grado de ejecución. Representación institucional en la Comisión de Seguimiento del proyecto Gas Sayago S.A: Dando respuesta a la solicitud de la Dirección Nacional de Medio Ambiente (DINAMA/ of. 473/2014), se ejerce la representación conjunta entre la Coordinación Interdireccional y la DNGT. Al mes de diciembre 2014, se realizaron tres sesiones de la comisión en las que participan actores institucionales y representantes MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 55 de las organizaciones vecinales, a fin de monitorear el desarrollo de la instalación de la empresa (Gas Sayago S.A) y sus impactos ambientales y sociales. Unidad Ejecutora 001 Dirección General de Secretaría (DIGESE) Situación de partida. Al asumir la Dirección General de Secretaría en noviembre de 2012, se detectan fundamentalmente tres nudos críticos que afectaban en ese momento el funcionamiento general del MIDES. El proceso de reestructura orgánica institucional impulsado por las oficinas transversales Oficina Nacional del Servicio Civil (ONSC), Oficinas de Planeamiento y Presupuesto (OPP) y Contaduría General de la Nación (CGN) a partir del diseño institucional elaborado por las autoridades del MIDES en funciones desde el mes de julio de 2011, el cual se empezó a implementar en paralelo con los trabajos necesarios para formalizar su aprobación por parte de los Poderes Ejecutivo y Legislativo. La multiplicidad de vínculos contractuales de trabajadores/as que desempeñan funciones de carácter permanente en las unidades organizativas que integran la estructura orgánica del MIDES. Aproximadamente sólo una cuarta parte revisten como funcionarios públicos. Las demás personas son: a) contratos a través de Organizaciones de la Sociedad Civil (OSCs) con los que el MIDES celebra convenios, b) contratos a través de convenios con la Profundación para las Ciencias Sociales y c) contratos a través de la Corporación Nacional para el Desarrollo (CND). Esta coexistencia de variados vínculos que aún no ha podido ser resuelta, genera múltiples problemas de diversa índole, la mayoría de los cuales subsiste al día de hoy: diferencias de derechos en materia de pagos de salarios vacacionales, horas extra, cargas MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 56 horarias, ajustes salariales en momentos y por porcentajes diferentes, licencias por estudio, por enfermedad, etc, cambio de organización contratante por diferentes motivos lo que implica la pérdida de antigüedad en el puesto de trabajo, etc. En ese momento existía un desconocimiento central casi total acerca de la composición de ese universo de personas contratadas en cuanto a sus identidades, funciones, remuneraciones, organizaciones contratantes, fechas de culminación de sus contratos, trayectoria en la institución, etc. Al no existir registro centralizado de las personas, no existía, en muchos casos, registro de asistencia por lo que resultaba muy difícil poder aplicar descuentos en caso de faltas al servicio o ejercer control sobre el horario compensatorio realizado o usufructuado, en los casos en que correspondiera. Las dificultades para poder realizar en tiempo y forma los pagos a las OSCs con las que el MIDES celebra convenios, tanto para la gestión de diferentes Programas como para el Fortalecimiento Institucional. Esto motivado por diversas causas, algunas imputables a la Administración, otras a las propias OSCs. Entre las primeras: expedientes que se inician tardíamente, insuficiencia del crédito presupuestal para realizar las afectaciones de crédito en el momento oportuno, pliegos con “errores técnicos”, demoras en la tramitación, etc. Entre las causas imputables a las OSCs: ofertas con errores que deben ser desestimadas determinando la realización de nuevos procedimientos, demoras o errores en las rendiciones de cuentas de las partidas transferidas, incumplimiento en requisitos excluyentes, como la inscripción en el Registro Único de Proveedores del Estado (RUPE), por ejemplo. A partir del reconocimiento de los aspectos de la realidad que no pueden ser modificados, sobre todo en los nudos críticos segundo y tercero, se trabajó sobre los aspectos que sí admitían espacios de mejora. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 57 Avances y logros. Con relación a la reestructura organizativa: Se crean 355 cargos presupuestales, fundamentalmente en grados de ingreso de los diferentes escalafones de las Unidades Ejecutoras 01 (DIGESE) y 02 (DINADES). Este número fue el máximo de cargos que permitió crear el financiamiento disponible. Se reordenan los Departamentos y Sectores conforme a la estructura de Áreas y Divisiones aprobada por la reestructura y a las pautas dadas por las oficinas transversales que apuntan a uniformizar la composición de las direcciones generales de los distintos ministerios. Es así que se realizan los movimientos necesarios para una reubicación lógica de varias unidades organizativas las que se ven reflejadas en el organigrama vigente hasta el nivel de Departamentos. Paralelamente se redireccionan varias de las tareas que se realizan en diferentes unidades agrupándolas con criterio de especialización en las dependencias correspondientes. Se definen los niveles remunerativos de Directores de Áreas, División, Programas y Departamentos, clasificándolos en estratégicos y no estratégicos conforme a las prioridades políticas definidas por la Administración. Con relación a la situación del personal del MIDES: Se instrumenta y concreta la realización de un Censo a todos/as los/as trabajadores/as contratados/as que prestan funciones permanentes dentro de la estructura organizativa del Ministerio, el que se pretende mantener actualizado. Se procede a la apertura de legajos personales para todas estas personas, los que se encuentran actualmente en proceso de digitalización. Se universaliza el registro de la asistencia diaria por parte de todos los trabajadores y funcionarios. Se concentran en DIGESE todas las comunicaciones con las organizaciones contratantes a los efectos de dar altas de trabajadores/as o modificar MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 58 remuneraciones o cargas horarias. De todos estos movimientos se cursa aviso simultáneo al Área de Gestión Humana para su registración. Todas las renuncias de trabajadores/as se canalizan desde los respectivos servicios hacia el Área de Gestión Humana y desde ésta hacia el organismo contratante. Se dispone y trabajadores/as comunica entre que diferentes todo movimiento unidades de funcionarios/as organizativas debe y quedar documentado por resolución dictada por la Dirección de la U.E. 02 o por la Dirección General de Secretaría, según corresponda. Se designan y capacitan referentes de parte de novedades en cada dirección o división, los que son responsables de comunicar a Gestión Humana las incidencias de trabajadores/as y funcionarios/as. En materia de derechos se extienden a todas las personas contratadas los mismos que poseen funcionarios/as públicos/as de la institución en materia de días de licencia por estudio, por enfermedad, por mudanza, por fallecimiento de familiares, por cuidado de familiares enfermos, etc. (Se anexa documento detallado de los mismos, aprobado y firmado por todo el Gabinete Ministerial). En materia de beneficios: Se extiende el pago de Guardería para la totalidad de funcionarios/as y trabajadores/as contratados/as. Se instrumenta la entrega de una canasta navideña a todos los vínculos no presupuestados. Se pone en funcionamiento la Sala de Lactancia. Se suscriben numerosos convenios con clubes deportivos, centros de estudios, comercios varios, que ofrecen descuentos a funcionarios/as y trabajadores/as. Se crea e instala la Comisión para la Prevención y Atención del Acoso Sexual y las Inequidades de Género. Se empiezan a pagar los viáticos al exterior conforme a lo que establecen las normas. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 59 Se lleva a cabo la evaluación de los funcionarios/as correspondiente al Ejercicio 2013. Se instrumenta la evaluación de trabajadores/as contratados/as que por primera vez serán objeto de este proceso en el Ejercicio 2014. Este insumo será importante a la hora de tomarse decisiones al respecto a la regularización de estos vínculos laborales. Se negocia con UTMIDES y se aprueba un nuevo formato para la evaluación del personal de campo de DINEM, como así también sobre el reglamento interno de sus condiciones de trabajo. Se incrementa el número de funcionarios/as públicos/as a través de la incorporación de 92 provisoriatos que deberán ser objeto de evaluación en el curso de los próximos meses. Entre ellos se destacan dos llamados para incorporar personas trans por los cuales hoy día cuenta el MIDES con 5 personas trans en puestos administrativos y 2 en funciones de portería. También pasaron a la calidad de provisoriatos, 21 contratos temporales de derecho público. En relación con las contrataciones de OSCs y/o cooperativas sociales y de trabajo: Dentro de los límites de las normas en la materia, se simplificó en todo lo posible el procedimiento de las Licitaciones Públicas y Abreviadas. Se simplificó y mejoró la redacción de los Pliegos de Condiciones Particulares, los que pasaron a ser elaborados por el propio Departamento de Adquisiciones, de manera de facilitar la admisibilidad de las ofertas. Se establecen vínculos con la Fundación Ricaldoni (Facultad de Ingeniería) y se logra concretar la celebración de un convenio para la contratación de personal técnico para el Área de Tecnología y Gobierno Electrónico y otras dependencias, con posibilidades de extensión a otros acuerdos. En el caso de las Cooperativas Sociales y de Trabajo contratadas para brindar servicios en el ámbito de actuación de la División Logística (choferes, limpieza, mantenimiento y servicios), se instrumentó el control de asistencia de sus trabajadores/as mediante el registro de huella en un reloj control independiente MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 60 del destinado a funcionarios/as realizándose el consiguiente contralor de las horas facturadas. Se afinaron los criterios de auditoría de las rendiciones de cuentas presentadas por las OSCs y se diseñó una metodología uniforme de control de rendiciones de cuentas que permitió mejorar el sistema. Se aplica el Pronunciamiento 20 del CCEAU avalado por el Tribunal de Cuentas de la República solicitándose sólo en forma aleatoria la documentación respaldante. Se instauró el sistema de pagos electrónicos que permite mayor seguridad y ahorro de tiempo. Los nudos críticos explicitados contienen algunas dificultades, a saber: Con relación a la reestructura organizativa. La implementación de la nueva estructura organizativa de la DIGESE se dio sin mayores dificultades, con mínimas resistencias rápidamente superadas. La creación de la Dirección Nacional de Desarrollo Social (DINADES), de la cual pasaron a depender todos los programas sociales del MIDES, descongestionó la labor de la DIGESE y redujo su ámbito de control. Esto también se vio favorecido por el reordenamiento de unidades administrativas que en su totalidad dependen de las seis divisiones “clásicas” y propias de las Direcciones Generales de Secretaría de todos los ministerios: Logística, Financiero-Contable, Gestión del Financiamiento Externo, Jurídico-Notarial, Secretaría Técnica y Tecnología y Gobierno Electrónico. En el caso particular del MIDES, existen dos direcciones nacionales: la Dirección Nacional de Evaluación y Monitoreo (DINEM) y la Dirección Nacional de Gestión Territorial (DNGT). Si bien dependen jerárquicamente de DIGESE, en realidad coordinan su trabajo y responden directamente a las órdenes de trabajo del Ministro. Lo mismo ocurre con las Unidades Asesoras en Comunicación y Relaciones Internacionales y Cooperación. Si bien estas particularidades no representan una dificultad mayor para el funcionamiento, la verdad es que tampoco reflejan exactamente las líneas de mando reales en relación a estas unidades organizativas. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 61 Con relación a la situación del personal del MIDES. Hasta los primeros meses del año 2013 se realizaron varios llamados a concurso pero los puestos que se concursaron fueron para cubrir funciones vacantes, no fueron llamados destinados a regularizar funciones que se venían desempeñando con personal contratado. De todas formas, las personas contratadas se presentaron en su gran mayoría a estos llamados aunque muchas veces esto les significara cambiar de lugar de trabajo. Al competir con otras personas, el resultado de los llamados fue que se repartieron en porcentajes iguales los que fueron ganados por personas que ya se encontraban trabajando en el MIDES y los que fueron ganados por gente que no lo estaba. La Oficina Nacional de Servicio Civil no permitió poner en los llamados (tal como pretendían UTMIDES y AFINJU) ninguna cláusula que hiciera referencia a algún puntaje o mérito especial por ser ya trabajador/a del MIDES. Al no ser incluido por el Poder Ejecutivo en el proyecto de Rendición de Cuentas 2012, el artículo propuesto por el MIDES en acuerdo con los gremios, para regularizar, previa evaluación, a trabajadores/as que vinieran trabajando en el organismo por períodos superiores a los dos años, la UTMIDES se declaró en conflicto, dejando de concurrir a los ámbitos de negociación bipartita que se venían celebrando quincenalmente con Ministro, Subsecretario y Directora General. La falta de una postura política clara y consensuada por la fuerza política y el propio Poder Ejecutivo en cuanto a la forma de resolución de esta situación ha sido un importante obstáculo que ha impedido instrumentar una salida al problema. Asimismo, la complejidad de las etapas de los llamados a concurso y la lentitud de todo el proceso determinan que no sean tampoco la herramienta más adecuada para la provisión de los puestos que van quedando vacantes o que es necesario proveer para la puesta en marcha de los nuevos programas o cometidos que se van definiendo políticamente. Otro elemento que contribuye a complejizar la situación es la disparidad de derechos existentes en los ámbitos del trabajo público y del trabajo privado. A fin de reducir las rispideces que estas diferencias generan entre compañeros/as de trabajo que comparten tareas y espacios de trabajo comunes, se optó por generalizar la MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 62 normativa propia de funcionarios/as públicos/as a todo el universo de trabajadores/as permanentes por ser ésta, generalmente, la más beneficiosa. Pero esta generalización de beneficios no puede darse en sentido inverso, aplicando a los públicos los beneficios de los privados, como por ejemplo, es el caso del pago de salarios vacacionales. Otra dificultad reciente tiene que ver con las cargas horarias de los nuevos puestos presupuestados, los que deben cumplir 8 horas, mientras que el contrato a través de OSC puede ser por 7, 6 o incluso menos carga horaria si así se necesita y se acuerda con la persona. Al aprobarse recientemente el Estatuto del Funcionario Público, el Reglamento MIDES debe ser adaptado y adecuado al mismo. Esto implicaría en algunas situaciones la pérdida de algunos beneficios como podría ser el caso de las licencias especiales por mudanza o para el cuidado de familiares enfermos, no contempladas en el Estatuto. Con relación a la contratación de OSCs, cooperativas sociales o de trabajo. Para la contratación de estas organizaciones, salvo en el caso de las cooperativas sociales que pueden ser contratadas en forma directa, necesita el MIDES realizar llamados a Licitaciones Públicas o Abreviadas, dependiendo del monto total por el período que dure el contrato más las posibles prórrogas. La engorrosa tramitación de cada procedimiento, por más que se haya trabajado en su simplificación, unida al alto número de procedimientos licitatorios de esta naturaleza dada la gran cantidad de programas y servicios que el MIDES brinda, plantean un panorama complejo, dificultando un adecuado seguimiento de cada pieza documental. Además, las organizaciones que convenian con el MIDES suelen tener escasa infraestructura administrativa motivo por el cual cometen múltiples errores u omisiones al momento de presentar sus ofertas, lo que determina que un número importante de licitaciones deban ser declaradas como desiertas, dando así lugar a un nuevo procedimiento, el de la Compra Directa por Excepción que arranca desde “cero”. Otro obstáculo es el no contar desde el principio del año con la totalidad del crédito presupuestal necesario. Aproximadamente una tercera parte del presupuesto ejecutado se financia con refuerzos de rubros y la necesidad de que todos los gastos cuenten con previa afectación del crédito presupuestal determina que no se pueda dar MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 63 curso a ningún procedimiento hasta haber recibido el refuerzo. Por ejemplo, en el Ejercicio en curso, 2014, las partidas solicitadas a fines de enero recién fueron concedidas a fines de mayo, luego de una extensa negociación. Esto provocó graves retrasos en la mayoría de los procedimientos, lo que pudo ser medianamente compensado con la autorización del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) para tramitar algunos pagos a organizaciones por la vía de Anticipos de Tesorería. Acciones pendientes. En cuanto a la reestructura organizativa: Sería importante poder reforzar los recursos humanos de DIGESE sobre todo en las unidades que tienen directa relación con la tramitación de las contrataciones relacionadas con los programas sociales y con el personal del MIDES: Área Financiero-Contable, Dpto. de Adquisiciones, Unidad de Convenios, Secretaría Técnica y Área de Gestión Humana. Asimismo, reforzar el soporte administrativo de la Dirección Nacional de Desarrollo Social para un más puntual arranque de los procedimientos y un adecuado seguimiento de los mismos. Continuar avanzando en la simplificación de trámites y la eliminación del formato papel de las piezas documentales dada la excelencia de la herramienta informática disponible para el expediente electrónico. Resulta fundamental en este punto la negociación con los organismos de contralor, Auditorías de CGN y TCR, las que se vienen llevando adelante en estos momentos sin haber arribado todavía a un acuerdo. No está directamente relacionado con el punto pero resulta imprescindible descongestionar el edificio de la sede central. La necesidad de generar espacios de trabajo para dar cabida a nuevas oficinas llevó a que existan tres niveles realmente superpoblados y que impedirían obtener la habilitación de Bomberos, dado que los espacios de trabajo han avanzado sobre los espacios de circulación impidiendo la ágil evacuación de esos espacios en caso de incendio. Sin la gravedad de esta situación, existen numerosos equipos de trabajo con graves dificultades de espacio lo que entorpece el cumplimiento de MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 64 las tareas. Se sugiere proceder a la búsqueda de apartamentos para alquilar en las proximidades de la sede central. La División Logística ya ha avanzado en esa dirección. En cuanto a la situación del personal del MIDES: Será el desafío de la próxima administración ministerial lograr la regularización de un porcentaje importante de los más de 1000 vínculos laborales formalizados hoy día a través de convenios con OSCs. El formato de regularización por el que se opte requerirá del apoyo político del partido de gobierno y debería ser llevada adelante en los primeros años de gestión, ya sea a través de una presupuestación de las personas que actualmente están en funciones y que cumplan determinados requisitos o a través de llamados a concurso. En caso de optarse por llamados a concurso sería un elemento importante para descomprimir la presión que ejercerán los gremios sobre este punto, que se pudiera contemplar en los mismos que la “antigüedad” o “experiencia” de trabajo en el MIDES sea valorada como un mérito puntuable en la medida que existan evaluaciones positivas. Tal como se informó en líneas anteriores, se dispone de 355 cargos creados por el decreto de reestructura, los que mayormente se financian con la transferencia de gastos de funcionamiento a retribuciones personales que fuera autorizada por las rendiciones de cuentas de los años 2010 y 2011. Este número de cargos permitiría la regularización de aproximadamente una tercera parte de los puestos contratados existentes. Se sugiere prever alguna norma similar que incremente el número de cargos posibles a crear. No obstante la necesidad de que se regularicen estos vínculos, también sería importante poder dejar “abierta” una herramienta que preserve la capacidad actual del MIDES de rápidamente cubrir una función que quede vacante o incrementar la dotación de un equipo cuando las necesidades del servicio así lo hagan necesario. Habría que pensar en cómo poder hacer desde la estructura estatal, algo parecido a lo que hace la OSC. Se necesitaría generar el marco legal para ello. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 65 En lo que hace a funcionarios/as presupuestados/as, queda pendiente la realización de la promoción para ocupar 84 vacantes de ascenso para lo cual la DIGESE definió conjuntamente con el Área de Gestión Humana los criterios para dicha provisión. Estos criterios podrán ser revisados por las nuevas autoridades y realizar los ajustes que entiendan del caso. Está también pendiente la realización de un concurso interno de ascenso para la provisión de los cargos de Auditor Interno y Director de Mejora Continua creados por el decreto de reestructura conforme a pautas de OPP y ONSC. En cuanto a la contratación de OSCs y/o cooperativas sociales y de trabajo: Al amparo de lo que prevé el Artículo 37° del TOCAF, se iniciaron contactos con la Agencia de Compras y Contrataciones del Estado a quienes se presentó el diseño de un procedimiento especial para la contratación de estas organizaciones para la gestión de los diferentes programas sociales del MIDES, el que fue recibido con beneplácito y comprensión de lo inadecuado de los procedimientos licitatorios para el tipo de servicios que necesita el MIDES y el espectro de oferentes que integran nuestro mercado. El procedimiento propuesto está basado en los principios del procedimiento administrativo sobre todo los de publicidad y libre concurrencia de oferentes. Requerirá de aprobación por parte del Poder Ejecutivo, previo informe favorable de la ACCE y del Tribunal de Cuentas de la República. Dado que el pago a las organizaciones y cooperativas se realiza por el mecanismo de “Transferencias” de fondos públicos a fin de poder obtener detalladas rendiciones de cuentas del uso de dichos recursos, debería incluirse en la Ley de Presupuesto una norma específica para el MIDES que, por lo menos, para el caso del interior del país, permita que los integrantes de los equipos técnicos que presentan las Organizaciones de la Sociedad Civil en sus ofertas, puedan percibir retribuciones por más de una vía. Actualmente, forzados por la realidad de la insuficiencia de personal técnico (profesionales y/o estudiantes avanzados) para cada uno de los programas, se ha tenido que resignar el principio del único vínculo y se está aceptando el doble vínculo hasta MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 66 un máximo de 44 horas semanales. Pero en puridad, no existe un marco legal para esta disposición, por lo que sería bueno generar la norma que así lo permita. Cabe acotar que esto fue sugerido en conversaciones con el Área Jurídica del Tribunal de Cuentas. Se ha avanzado en conversaciones internas para el desarrollo de un software que, a partir de las actuaciones que se van o se vayan registrando en el expediente electrónico, permita un seguimiento de cada convenio, desde el arranque del procedimiento hasta el último pago y presentación de la última rendición de cuentas. Este software deberá alertar sobre fechas de vencimiento y permitir la visualización de información actualizada en tiempo real sobre la totalidad de los procedimientos, agrupados indistintamente, por programa, por OSC, por fecha de suscripción o vencimiento, programar los pagos, etc. Nuestra Área de Tecnología y Gobierno Electrónico estaría en condiciones de hacerse cargo de este desarrollo. Finalmente, permítase la formulación de una sugerencia de cara a lo que seguramente será en el 2015 un año de alto nivel de conflictividad pues son importantes las reivindicaciones que los dos sindicatos –UTMIDES y AFINJUaspirarán ver contempladas en la Ley de Presupuesto, las que no son de sencilla resolución. Sobre todo la UTMIDES, a partir de la última elección de nuevos integrantes de la Comisión Directiva ha adoptado un estilo de permanente confrontación, lo que ha vuelto muy difícil el diálogo con las autoridades. Por lo expuesto, es que se sugiere se incorpore al Ministerio la figura de un “negociador” experto en relaciones laborales, que responda a los lineamientos políticos de Ministra y Subsecretaria y que sea la interlocución con los gremios, preservando así el vínculo con las autoridades y evitando el desgaste que provoca este tipo de enfrentamientos. Quedan en anexos, documentos donde se profundiza lo realizado, lo pendiente y las sugerencias de cada una de las divisiones. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 67 Dirección Nacional de Evaluación y Monitoreo (DINEM) La Dirección Nacional de Evaluación y Monitoreo (DINEM) tiene como misión ejercer la rectoría en el monitoreo y evaluación de planes, programas, acciones, dispositivos y proyectos sociales en el territorio nacional, así como en la construcción y gestión de la información necesaria para mejorar la implementación y el diseño de los mismos. Entre sus cometidos se encuentran: I. Apoyo al diseño de programas en términos de planificación y evaluación. II. Monitoreo y evaluación de políticas y programas sociales. III. Monitoreo y evaluación de dispositivos de atención ciudadana y articulación territorial. IV. Ejercer la rectoría en la construcción y gestión de los Sistemas de Información necesarios para las políticas sociales. V. Mantener y desarrollar un sistema que construya, organice y difunda información sobre temas sociales de interés público. VI. Coordinar la gestión y el desarrollo de un sistema integrado de información del área social. VII. Desarrollar el trabajo de campo necesario para: la inclusión de beneficiarios a planes y programas sociales; el desarrollo de actividades de evaluación y monitoreo; y la implementación de estudios o investigaciones específicas. VIII. Generar estudios e investigaciones pertinentes sobre la realidad social. IX. Contribuir a la consolidación de una cultura de evaluación y rendición de cuentas, a partir de la difusión de los resultados de los distintos productos de la dirección. A partir de la reestructura ministerial implementada a partir de 2012, y a efectos de llevar adelante los principales cometidos de la Dirección, ésta pasa a estar formada por cinco Divisiones: Estudios Sociales y Trabajo de Campo, Monitoreo, Evaluación, Sistema integrado de información del Área Social, y Observatorio Social de Indicadores y programas. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 68 A continuación se presenta una síntesis por cada división de los objetivos, actividades, metas y logros de lo desarrollado en el período 2010-2014. División Estudios sociales y Trabajo de campo. Contexto. Entre los años 2008 y 2011, en el marco del Plan de Equidad, a partir de la información relevada en el PANES y la postulación en BPS para solicitar las Asignaciones Familiares del Plan de Equidad (AFAM-PE), el trabajo de campo del ministerio pasa a tener un rol orientado a la verificación y seguimiento de la situación de los hogares (integración del hogar y condiciones socioeconómicas) y la actualización de domicilios. Durante este período el total de visitas fue de 24 mil, lo que responde a un promedio anual de 6 mil. En setiembre de 2011, producto de los objetivos de gobierno planteados en el marco de la reducción de la pobreza y erradicación de la indigencia en el período 2010-2014, se prioriza y redefinen los objetivos del trabajo de campo. Estos son la identificación y georreferenciación de hogares en peor situación de vulnerabilidad socioeconómica y la corrección de la focalización de las transferencias monetarias del Plan de Equidad, fundamentalmente la Tarjeta Uruguay Social (TUS). En este marco, la DINEM pasa a dirigir el trabajo de campo del ministerio (Unidad de Seguimiento Operativa) y a unificarlo en su estructura junto al área técnica10 (en aquel momento, Unidad de Seguimiento de Programas), lo que posteriormente- a partir de la reestructura- se denominará División Estudios Sociales y Trabajo de Campo. Para el cumplimiento de los nuevos cometidos asignados se profesionalizó el trabajo de campo, dotándolo de mayores recursos y presupuesto durante el primer año de gestión (2012). Se incorporaron más recursos humanos y mayor calificación en los procesos de trabajo. Se tecnificó la sección encargada de Mapeo, incorporando técnicos en Geografía y sistemas de información geográfica, profesionalizando la tarea. 10 El cometido de esta Unidad consistía en brindar asesoramiento, elaborar insumos analíticos para el diseño, instrumentación y mejora de programas, generar estudios pertinentes sobre la realidad social y desarrollar proyectos de innovación y desarrollo para la gestión e instrumentación de programas. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 69 Se incorporó tecnología y desarrollo de software para instrumentar el sistema de información y seguimiento para la gestión del circuito del trabajo, generando sistemas que “dialogan” con el resto de las instituciones del Estado y sistemas de información (ej: DNIC, SMART, BPS, SIIAS). Se implementó una metodología de trabajo de campo11 masiva (por densidad de "puntos") orientada y monitoreada técnicamente a partir de estudios específicos. En los años siguientes (2013-2014), los recursos y el presupuesto orientado específicamente al trabajo de campo ha ido disminuyendo, a la vez que se han generado capacidades para consolidar el trabajo de la División como prestadora de servicios de información y asesoramiento técnico para la implementación de políticas públicas. Acciones y metas alcanzadas en el período Setiembre 2011-Noviembre 2014. Durante el período se han instrumentado las acciones que se detallan a continuación, alcanzando los siguientes resultados y logro de metas: Definición y consolidación de la nueva estructura de la División. Se creó el Departamento de Geografía, y a su interior: Se creó el Departamento de Análisis y Estudios Sociales, encargándose de los cometidos antes asignados al área técnica de la Unidad de Seguimiento de Programas e incorporando nuevos. Se creó el Departamento de Soporte y Administración, donde se unificaron las actividades de sistematización y procesamiento de datos (digitación, verificación e impacto en las bases de BPS y SMART), actividades de crítica y revisión de formularios en soporte papel, actividades vinculadas a la logística para el 11 El trabajo de campo se instrumentó a partir de 2 modalidades: a) Modalidad censal, censo vivienda a vivienda en microterritorios (asentamientos irregulares o zonas de extrema vulnerabilidad), y b) Recorrido Tipo, hogares seleccionados a priori partir de criterios técnicos o solicitudes institucionales, localizados a partir de sistemas de información geográfica. Las primeras muestras fueron tomadas de registros administrativos de AFAM-PE. Actualmente, se reciben demandas de diversas instituciones y programas: Oficinas territoriales, TUS, A. Vejez, OSE, UTE, Poder Judicial, etc. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 70 desarrollo del trabajo de campo. Recientemente se ha creado la Oficina de duplicados. Se creó el Departamento de Trabajo de Campo. Se ha realizado, en convenio con FCS y FCCEEA, un diagnóstico de la matriz fundacional y el diseño institucional de los procedimientos, infraestructura y recursos humanos para el desarrollo y sostenimiento de las bases informacionales del Plan de Equidad y Reforma Social relacionadas con tareas de visitas a hogares y territorios, su vinculación con los sistemas de recepción de demandas y derivaciones inter e intra sectoriales de la institucionalidad del Área Social y los sistemas de información que el Estado viene desarrollando. Se encuentra en proceso de finalización (a marzo 2015) el convenio desarrollado con FCS y FCEA para la elaboración de un diseño organizacional de la División. Durante los primeros 7 meses del 2014, se instaló un ámbito tripartito de negociación entre DIGESE, DINEM y UTMIDES. Actualmente, la División se compone de 4 Departamentos y funciona con 126 trabajadores. Realización del trabajo de campo para la identificación de beneficiarios a programas sociales. El trabajo de campo permite generar de manera sistemática y actualizada información de gran utilidad para el diseño y la implementación de programas, aportando insumos para la definición y estimación de la población objetivo, para su caracterización y mejor conocimiento. Asimismo, aporta una dirección actual y verificada de los posibles beneficiarios, lo cual es fundamental para la planificación de las intervenciones y su correcta focalización. Se instalaron capacidades para realizar 40 mil visitas al año en todo el territorio nacional, incluyendo áreas rurales dispersas. En efecto, a los largo de los últimos 3 años se realizaron 150 mil visitas, de las cuales 4.744 son rurales. Se han realizado derivaciones y/o identificación de población elegible para diversos programas e instituciones: Cercanías, Jóvenes en Red, Uruguay Crece Contigo, 7 zonas, Oficina de derivaciones, Pronadis, OSE para acceso de agua potable en zonas rurales, UTE para electrificación rural. etc. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 71 Se han instalado capacidades para el desarrollo de diversos tipos de relevamientos masivos sobre diversas demandas para programas e instituciones. Actualización de información de beneficiarios de Asignaciones Familiares del Plan de Equidad y mejora en la focalización de la Tarjeta Uruguay Social. Se actualizó información de 99.500 hogares beneficiarios de AFAM- PE, incorporando al sistema a 10 mil hogares nuevos. Se instalaron capacidades de procesar e impactar la información relevada por campo y otros programas (Uruguay Crece Contigo, Cercanías, Uruguay Trabaja, OTEs) en los sistemas de información de BPS y MIDES (SMART y SIIAS) casi en tiempo real. Se mejoró la focalización de la Tarjeta Uruguay Social, alcanzando a identificar 30 mil situaciones de mayor vulnerabilidad socioeconómica (población elegible para TUS doble). En efecto, el 44,4% de los hogares visitados corresponden a una modificaron de su situación: 33.864 representan un incremento del beneficio (23.630 corresponden a nuevas altas), y 26087 representan una disminución (24.242 bajas)12. Se han desarrollado estudios para la orientación del trabajo de campo necesario para completar la identificación de los hogares beneficiarios de TUS: a. Convenio con FCS para el cálculo del índice de Carencias Críticas (ICC) en el Censo INE 2011. b. Utilización de datos censales para orientar el trabajo de campo respecto a la mejora de la focalización de TUS. Informe Utilización del Censo para orientación del trabajo de campo. Desarrollo e informatización del SFDC (Sistema de focalización y derivación de casos). En lo referido al circuito del trabajo de campo y avance en el desarrollo para generar derivaciones y recepción de demandas a nivel ministerial e interministerial. 12 La población elegible por ICC para la prestación TUS no es exactamente equivalente con el estado de cobro del beneficio, debido a los criterios adoptados por el programa para la asignación de la titularidad de la Tarjeta y controles de BPS, tiempo en la gestión para la obtención de la prestación, y la existencia de los otros tipos de TUS (trans, prioritarios y cupos especiales). MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 72 Se produjeron desarrollos informáticos para el objetivo de avanzar en la implantación del Sistema para la Focalización de Programas y Derivación de Casos (en el anexo se detallas las principales áreas). Consolidación de la División como prestadora de servicios de información y asesoramiento técnico del Estado para la implementación de políticas públicas, dándole mayor capacidad de organización sistémica. Mantener y perfeccionar los mecanismos de comprobación de medios para políticas focalizadas. (Realización de estudios de validación y potencialidades de utilización del ICC para la focalización de políticas sociales). Se han realizado importante variedad de estudios. Desarrollar estudios y líneas de investigación de la realidad social como insumo para la política social. División de Monitoreo. Durante el período 2010 - 2014 la División de Monitoreo sufrió diversos cambios en el contexto de la reestructura del Ministerio de Desarrollo Social (MIDES). Estos generaron modificaciones en términos de cometidos y objetivos de la división. En tal sentido las siguientes páginas se estructuran siguiendo dos etapas. La primera previa a la reestructura (2010-2012) donde la División de Monitoreo tenía como líneas principales de trabajo el desarrollo de la segunda versión del Observatorio Social de Indicadores y Programas; la construcción y análisis del Gasto Público Social y el seguimiento de algunos programas MIDES. La segunda, posterior a la reestructura, donde las líneas de trabajo estuvieron dirigidas fundamentalmente al monitoreo y seguimiento de programas, poniendo énfasis por un lado, en el trabajo conjunto con la Dirección Nacional de Desarrollo Social (DINADES), dirección que nuclea todos los programas MIDES y coejecutados con otros organismos; por otro, con la División de informática del MIDES con el objetivo de diseñar y desarrollar herramientas (formularios, flujos de información y sistemas de gestión) que permitan el control de los recursos, procesos y productos de los programas sociales. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 73 La División de Monitoreo en el período 2010-201213. El Observatorio Social de Indicadores y programas. Desde la División de Monitoreo en este período se realizó el desarrollo de la segunda versión del Observatorio Social de Indicadores y Programas. Las principales líneas de desarrollo se vincularon a la unificación de una estructura común a todos los componentes del sitio (indicadores, programas y documentos), la profundización del desarrollo con la georreferencia de los indicadores publicados, y la construcción de una herramienta necesaria para la creación de subportales vinculados a áreas específicas. Vinculado al último punto, se desarrolló en conjunto con el Instituto Nacional de las Mujeres (Inmujeres) un subportal del Observatorio Social. El mismo contiene indicadores genéricos de contexto sociodemográfico con diferentes niveles de desagregación, además de indicadores específicos vinculados a las temáticas de Inmujeres, cálculo y publicación de indicadores de mujeres afrodescendientes, nivel educativo y mercado laboral, entre otras temáticas. Esta segunda versión incluyó además el relevamiento, sistematización y gestión de los programas y políticas sociales implementadas por el Estado uruguayo, permitiendo la actualización del componente de programas. Gasto público Social. Otra de las líneas de trabajo fue la participación en el análisis y seguimiento del Gasto Publico Social (GPS). El GPS se compone de los recursos que el Estado destina al área social y por tanto constituye una expresión del compromiso público con el bienestar de la población. 13 Cabe aclarar que a partir de la reestructura el Observatorio pasa a ser una División de la Dirección, por lo cual la información respecto a las primeras dos líneas de trabajo mencionadas (Observatorio y GPS) se encontrará con mayor detalle en el apartado de la división Observatorio Social de Programas e Indicadores. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 74 Programas MIDES. En la primera etapa del período, desde monitoreo se participó en diferentes líneas de trabajo con los programas del MIDES. Fundamentalmente se trabajó en coordinación con la Unidad de Seguimiento de la DINEM en la definición de los principales indicadores de los programas de Transferencias (Tarjeta Uruguay Social, Asistencia a la Vejez, Asignaciones Familiares), cálculo y definiciones de los principales indicadores de cobertura de los programas, y participación en algunos programas de seguimiento conjunto con la División de Evaluación (Desarrollo Local, Cooperativas Sociales, Programa de Atención a las situaciones de Calle, entre otros). La División de Monitoreo en el período 2013-2014. A partir de la reestructura, se conforma un nuevo equipo de Monitoreo y a diciembre de 2014, el mismo se compone de 11 personas. Sus cometidos son: a) Fortalecer la implementación de Programas mediante el diseño y desarrollo de herramientas (formularios, flujos de información y sistemas de gestión) que permitan el control de los recursos, procesos y productos. b) Promover la articulación entre las actividades y contenidos previstos por cada programa, y los sistemas de soporte a la gestión. c) Construir y administrar bases de datos de beneficiarios y prestaciones, supervisando la calidad de los registros. d) Desarrollar las herramientas y reportes necesarios para un seguimiento oportuno por parte de autoridades, responsables del programa y equipos técnicos. Monitoreo de Programas. Siguiendo los cometidos presentados, la división de Monitoreo tuvo como primer objetivo para este período el diseñar y desarrollar herramientas que permitieran el control de los recursos, procesos y productos de los programas MIDES. En este sentido, se propuso como meta anual monitorear al menos 20 programas MIDES o en MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 75 coejecución con otros organismos. Para ello, se desarrollaron distintas actividades en el marco de tres etapas previas: a. Trabajo en conjunto con la DINADES14 en el primer protocolo de diseño de programas. Se apoyó en la construcción del marco lógico, árbol de problemas, objetivos, actividades, e indicadores principales para cada uno de los programas, llegando a un primer documento unificado de los diseños de los programas MIDES. b. A partir del trabajo descrito en el punto 1, la División de Monitoreo comenzó un proceso de unificación de los diseños de monitoreo de los programas, en tanto no existían antecedentes donde se detallaran los procesos referidos al seguimiento, sistemas de soporte y registro de la información, así como los acuerdos respecto a los productos esperados. c. Continuación de la línea de trabajo descrita en el punto 1, a partir del cambio en la dirección de la DINADES15. En este caso se trabajó en pos de cerrar una nueva versión del documento de diseño de programas (Documento: Diseño y Planificación de Programas de la DINADES). En este mismo contexto se realizó por parte de la DINADES una capacitación en indicadores para los técnicos de la DINADES a cargo de Agustín Canzani, donde la DINEM tuvo un rol activo en el trabajo práctico en los talleres propuestos, así como en la presentación del monitoreo llevado adelante durante este período con ejemplos de algunos programas. A partir las actividades desarrolladas en las distintas etapas y en acuerdo con los actores responsables de la implementación de los programas, se han desarrollado importantes proceso con cada uno (en el anexo se detallan los mismos). Software de Monitoreo, Administración y Resolución de Trámites (SMART). En este período, la división de Monitoreo incorporó como herramienta de seguimiento de los programas el Software de Monitoreo, Administración y Resolución de Trámites (SMART) que busca proveer, impulsar e implantar una solución tecnológica basada en 14 15 En ese momento el director de la DINADES era Jorge Bertullo. Asume en este momento el cargo de Director de la DINADES Francisco Terra. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 76 las TIC, brindando soporte a la toma de decisiones y la gestión de los diferentes programas sociales. Uno de los aspectos a señalar es que la herramienta funciona independientemente de la declaración de datos por parte del consultante, obteniendo información desde otros organismos estatales. De esta manera, se adquiere la información centralizada y se minimizan las inconsistencias que provoca el multiorigen de datos. Una de las líneas de trabajo previa al uso del sistema, consiste en la definición del diagrama de flujo de información específico para cada programa, se definieron así los diferentes estados y criterios de circulación de los beneficiarios en los programas, implicando las condiciones de ingreso, intervenciones, derivaciones, egresos, y todo lo referente al pasaje del beneficiario por el programa y a la generación de datos sobre la trayectoria de la población incluida. Además se desarrolló un módulo de datos horizontales, los cuales corresponden a información inherente a la persona y que traspasa el ámbito de los programas sociales. En este período se trabajó en la normalización y estandarización de la información referente a datos horizontales, considerando las diferentes áreas y las necesidades de cada programa. El proceso de trabajo también implicó la adaptación de las diferentes técnicas de recolección y registros de información de los programas al SMART. Parte del proceso también implicó la realización de capacitaciones a los equipos técnicos de los programas, construcción de manuales de usuarios y acompañamiento durante todo el proceso de implementación del sistema. Desde monitoreo también se realiza la revisión y análisis del funcionamiento del sistema durante el proceso de desarrollo, mantenimiento y uso del SMART. Además se realizó la validación de los datos incluidos en el sistema mediante el trabajo de campo, ejemplo de esto es el programa PASC, donde a partir de los MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 77 diagnósticos se pretende cotejar lo encontrado en campo con los registros realizados en el SMART (intervenciones, asistencias, entre otras). A diciembre de 2014 hay 15 programas del Ministerio incluidos en el SMART, en diferentes etapas del proceso de trabajo. Los programas incluidos son: JER (q-flow), CERCANÍAS (q-flow), TUS, PRONADIS (q-flow), PASC, PASC-Ley de faltas, Uruguay Trabaja (q-flow), Identidad, GISC, Canasta de Servicios, SVBG, Egreso-Cercanías, Monotributo, Emprendimientos, Empleo, Redes. Tablero de control de mando. La División de Monitoreo tiene como objetivo participar en el desarrollo del TCM del MIDES como herramienta de la gestión y administración de los principales indicadores de los programas. Esta línea de trabajo incluye la articulación con los equipos técnicos de los programa, la Dirección Nacional de Desarrollo Social y la División de Informática del MIDES. Esta línea se viene trabajando desde el inicio del período, pero se profundiza a fines de 2014, Las principales líneas vinculadas a este trabajo implican la definición de los indicadores a incluir en el sistema, análisis y actualización de la estructura del sistema contemplando las áreas de contexto, recursos, productos y resultados. Otras líneas de trabajo. Proyecto Profesionalización. En el marco del acuerdo entre el MIDES y EUROsociAL II, programa de la Unión Europea para la cohesión social en América Latina, se acordó una Asistencia Técnica para la realización de un diagnóstico del nivel de profesionalización de los trabajadores del MIDES a partir de las funciones específicas de los programas en los que éstos se desempeñan, de forma de construir una propuesta de prioridades de capacitación, adecuar los llamados realizados por el Ministerio y generar insumos destinados a la oferta formativa de educación superior uruguaya en el área social. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 78 En ese contexto en 2014 se trabajó en coordinación con DINADES y campo evaluación para la selección de los programas a ser relevados (Programa Cercanías, PASC- Programa Empleo). Concretamente, el área de monitoreo realizó un profundo trabajo en la realización del formulario de registro, para que este fuera acorde a los tres programas y fuera compatible entre ellos, a la vez que brindara insumos para los futuros grupos de discusión previstos. Conjuntamente con la realización del formulario de registro, se efectuaron capacitaciones y jornadas de aplicación en los distintos centros escogidos. Sistema Estadístico Nacional. Participación en la elaboración del Inventario de Operaciones Estadísticas (IOE) del Instituto Nacional de Estadística, enviando la información anual correspondiente a todos los registros administrativos de los programas del MIDES. La principal línea de trabajo consiste en un relevamiento y registro de los programas, realizando una clasificación temática según los instructivos aplicados por el SEN. Reporte Social. Actualmente, a diciembre 2014 la DINEM viene trabajando en el próximo Reporte Social, en capítulos como: discapacidad, juventud, trabajo, ingresos, entre otros. Específicamente la División de monitoreo será responsable del capítulo de Discapacidad. Residenciales – Inmayores. En lo referido al Instituto Nacional del Adulto Mayor, en el marco del traspaso de competencias de regulación, habilitación y fiscalización de los establecimientos que ofrecen servicios de cuidados a adultos mayores (Ley 19.149 de 2013), se trabajó en dos grandes líneas. En primer lugar, se trabajó de cara al primer relevamiento de establecimientos de larga estadía para adultos mayores a nivel nacional. Para esto, se coordinó el grupo de trabajo conformado por Inmayores, División de Evaluación y la División de Monitoreo, liderando el proceso de generación de formularios, diseño de indicadores y de flujos de información. Por otra parte, actualmente se está articulando el vínculo entre Inmayores y la División de Informática de modo de implementar un sistema informático que contemple las necesidades de Inmayores. Para esto es necesario sistematizar el MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 79 flujo de información, analizando el proceso de trabajo actual y optimizándolo de cara al futuro. Como producto de este proceso, se está trabajando en un informe que describa las características de los primeros relevamientos efectuados. Mega-Base. A partir de 2010 se comenzó un trabajo de unificación de bases de datos de beneficiarios de los Programas MIDES. Entre otras cosas, permite conocer la cobertura total de los programas MIDES, así como la trayectorias de los beneficiarios, esto es, ver los distintos programas por los que transita el beneficiario en determinado período de referencia. CAIF. En el 2014, se inició una nueva línea de trabajo vinculada al Centro de Atención a la Infancia y la Familia (CAIF). Línea de publicaciones. Se han producido y publicado varios documentos que se detallan en el anexo. Consideraciones y líneas de trabajo a futuro. Se cree pertinente profundizar en la relación ya iniciada entre Monitoreo, DINADES e Informática, la cual ha dado claros ejemplos de procesos exitosos. Es necesario mantener la articulación de manera coordinada a fin de potenciar los procesos y no duplicar esfuerzos unilaterales. Otra de las líneas relevantes de profundizar a futuro tiene que ver con la auditoría de los registros relevados en los sistemas de información existentes. Esta tarea es esencial, puesto que es la única manera de garantizar que la información relevada sea de calidad y por ende, de utilidad para la implementación de los programas sociales, así como para los decisores de políticas. La toma de decisiones basada en la información es un requisito indispensable a la hora de jerarquizar, continuar o finalizar acciones o programas. En tal sentido, la División de Monitoreo tiene como desafío trabajar en pos de la implementación de herramientas que contribuyan a visibilizar indicadores básicos de los procesos de los programas y MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 80 sus resultados. El TCM es un ejemplo claro de esto, por lo que será incluido en la planificación 2015 de la División. De manera conjunta al desarrollo e implementación de los sistemas de información, es prioritario contar con una capacitación permanente y sistemática para los usuarios. División de Evaluación. El período 2010 – 2014 supuso para la DINEM, y para la División de Evaluación en particular, un proceso de afianzar, reforzar y expandir características que ya estaban presentes en el período 2005-2009 a la vez que realizar transformaciones en el enfoque y en la estructura organizativa, con el fin de cumplir cabalmente con los cometidos asignados a esta dependencia a nivel del MIDES y el Estado en general. En este sentido, la tarea asignada a esta división es fundamentalmente la evaluación de las líneas programáticas o de acción del Ministerio de Desarrollo Social, pero está lejos de agotarse en ella, y –de manera implícita– la División de Evaluación, en conjunto con las restantes áreas de la DINEM, han desarrollado diversas tareas con el fin de fortalecer las condiciones y capacidades del MIDES para la evaluación de programas y dispositivos territoriales, así como en la promoción de lo que puede darse en llamar “cultura de evaluación”. Cometidos de la División de Evaluación: Valorar el diseño y desempeño de los programas en sus distintas etapas, así como de los dispositivos de carácter territorial, proporcionando información oportuna y confiable que apoye la toma de decisiones para la gestión y despliegue eficiente de los mismos. Diseñar, en coordinación con los responsables de los programas sociales, el conjunto de indicadores de evaluaciones para las distintas etapas de desarrollo de los mismos. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 81 Realizar evaluaciones ex – ante, de procesos, de resultados y de impacto para la valoración de desempeño de programas y políticas. Diseñar los sistemas de registro de información de los dispositivos de carácter territorial (en sus dimensiones de atención y articulación-coordinación), garantizando calidad y pertinencia, que permitan realizar valoraciones sobre el funcionamiento de los mismos. Desarrollo y construcción de los indicadores para el monitoreo y evaluación de las acciones y dispositivos de carácter territorial. Difundir los resultados de la evaluación de programas, políticas y dispositivos contribuyendo al desarrollo de una cultura evaluativa para las políticas sociales. El período 2010-2014, si bien debe entenderse como continuador del carácter originario de la división evaluación, las nuevas directrices y reestructura ministerial supusieron importantes cambios en los alcances de las acciones realizadas por división y de las capacidades que se instalan a su interna. Es así que se define que la estructura de la división tenga dos departamentos (Departamento de evaluación de programas y Departamento de Evaluación Institucional y de dispositivos territoriales), orientados a ser interlocutores con la gestión programática y con la gestión territorial respectivamente. A la vez, se asigna a la División de Evaluación una unidad de Trabajo de campo Evaluación (encargada de llevar adelante los diseños de evaluación que suponen recolección de datos primarios). Estos cambios en la estructura organizativa, en conjunto con cambios en definiciones estratégicas a la interna (orientación para la política y ampliación del trabajo DINEM hacia el resto del Estado), han llevado a un cambio en el alcance de las tareas de la evaluación en términos de escala e inter-institucionalidad. Evaluación de líneas de acción ministeriales16. En el período se han desarrollado múltiples evaluaciones asociadas a las distintas áreas de trabajo del Ministerio. Es así que, de la mano con el crecimiento de las 16 La enumeración si bien es exhaustiva, no se detallan las características de cada una de ellas o incluso cuando existe más de una acción evaluativa por programa a efectos de no extender en demasía esta síntesis. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 82 capacidades evaluativas –cuantitativa y cualitativamente– se pasa del entorno de 10 programas evaluados en los primeros años, pasando a 14 evaluaciones a mediados del período, para finalizar en algo más de 20 evaluaciones en los años 2013-2014. En el anexo se encuentra en detalle los programas evaluados. Las evaluaciones realizadas, además de dar lugar a informes específicos, se sintetizan en una línea de difusión (publicación específica) de carácter bianual, “Informe MIDES: Seguimiento y evaluación de actividades y programas”. Habiéndose presentado a la fecha dos ediciones, (1) 2009-2010 y (2) 2011-2012. Comenzando a elaborar la tercera edición del mismo. Además de las líneas programáticas del MIDES, la División de Evaluación ha realizado la evaluación y seguimiento de los dispositivos de atención y coordinación territorial del MIDES. Otras líneas de estudio. La DINEM, entre los cometidos generales que se le otorgan tienen el de generar información relevante para dar cuenta de la realidad social, de manera de contribuir al mejor conocimiento del bienestar social o bien para generar insumos que aporten al diseño/discusión de políticas. En este sentido, de manera coordinada y desde las distintas áreas de la DINEM, se han realizado algunos estudios que no pueden asociarse directamente a la evaluación de una acción programática o territorial específica, sino que buscan generar información de otro orden con el objetivo de contribuir en alguno de los sentidos señalados en el párrafo anterior. Protocolo de diseño de programas sociales. A partir del monitoreo y evaluación de los programas, la DINEM identificó y señaló algunas debilidades transversales a los programas del MIDES. Una de ellas, que afectaba a la evaluabilidad de los mismos, pero también a su implementación y MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 83 coherencia, eran las de diseño. En este sentido se señalaban características que se entendía necesario atender a efectos de mejorar y profesionalizar esta etapa de la gestión de programas. Desde DINEM se desarrolla una primera propuesta de un protocolo de diseño de programas. Posteriormente se integra a la Dirección Nacional de Política Social y a la DIGESE, elaborando una versión avanzada y ambiciosa de este proceso de diseño de programas que suponía la articulación de las etapas de planificación – presupuestación – implementación y evaluación y monitoreo. Definida la reestructura Ministerial, y valorando la propuesta de este protocolo como útil y necesaria, se incorpora la misma en la DINADES, la cual –luego de reformularlo, haciéndolo más simple para su aplicación masiva- comienza un proceso de incorporación de sus programas a esta metodología. Cooperación internacional. La Dirección de Evaluación y Monitoreo, en función de los desarrollos y alcances de su acciones, ha participado en distintas instancias de cooperación internacional, algunas como demandante de la misma, otras como “demandado”. Es así que, a modo de resumen, pueden mencionarse las siguientes instancias de cooperación. Capacitación. Entendiendo a la Dirección Nacional de Evaluación y Monitoreo con competencia técnica específica, la cual debe mantener actualizados a su personal, se desarrollaron una serie de capacitaciones en temáticas específicas al área a la vez que están agendadas otras. Desafíos. El primer desafío es sostener las capacidades de evaluación para continuar instalando una cultura y procesos evaluativos a las políticas sociales. Si bien mucho se ha avanzado en este sentido a nivel MIDES y del Estado en general, aún es incipiente esta cultura y no está necesariamente consolidada, más aún, recientemente –con los MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 84 avances en los diseños de programas, los sistemas de información, y las capacidades evaluativas instaladas– se instalan las condiciones que la posibilita. En este sentido, sostener estas condiciones (e incluso mejorarlas), es condición para continuar sumando programas sociales con evaluación que aporten a una gestión profesional de los mismos, a la vez que den insumos para las decisiones de carácter político. De la mano con lo anterior, en segundo lugar, es importante avanzar hacia la construcción de un sistema de evaluación a la interna del MIDES en el sentido que las etapas de planificación, presupuesto, implementación y evaluación estén articuladas desde el inicio de una intervención y las mismas se retroalimenten. Si bien esta lógica de ciclo no está instalada en el MIDES, sí se han dado pasos importantes en este sentido (diseño de programas, sistemas de información y estandarización y definición a priori de los indicadores para el seguimiento y evaluación de los programas). Por último, aportar –en conjunto con otras agencias estatales de evaluación– en la construcción de un sistema nacional de evaluación, que no sólo recoja lo señalado en el párrafo anterior, sino que construya criterios y estándares de evaluación a nivel nacional a la vez que establezca cometidos y cooperaciones, aprovechando las especificidades y experticias de cada una de estas agencias (AGEV, DIEE, INEED, DINEM, entre otras) ampliando el alcance y utilidad de las evaluaciones actuales. Observatorio de programas e indicadores sociales. Marco Normativo. Al Ministerio de Desarrollo Social le compete: (...) D. Diseñar, organizar y operar un sistema de información social con indicadores relevantes sobre los grupos poblacionales en situaciones de vulnerabilidad, que permita una adecuada focalización del conjunto de políticas y programas sociales nacionales.(...) G. Proporcionar información y asesoramiento sobre los programas disponibles para quienes se MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 85 encuentran en situación de indigencia o extrema pobreza. (Art. 9, Ley nro. 17.866, creación del MIDES. Montevideo, 31 de marzo de 2005, IMPO). Decreto 286/006, formulación de la estructura organizativa del MIDES Construir e implementar un sistema nacional de información social de carácter público que involucre a los distintos efectores de políticas sociales. Contribuir al seguimiento del Gasto Público Social, optimizando los recursos estatales, obteniendo la máxima eficiencia sin comprometer la calidad de los efectores y apuntando al logro del mayor y más sostenido impacto social. Crear un Observatorio Social Nacional que reúna datos e información generada por todos los organismos abocados a la producción de datos e información. Relevar información sobre la matriz de bienestar, de forma de nutrir las coordinaciones y establecer planes a mediano plazo. De esta manera se deberá configurar un Repertorio de Políticas Sociales, que identifique y describa todas las políticas públicas en ejecución en todo el territorio nacional. Crear y mantener un “mapa” de los programas sociales nacionales en términos de cobertura y gasto. Este mapa denominado Repertorio Nacional, deberá contener toda la información sobre los planes, programas y proyectos sociales; cobertura de población, asignación presupuestal, unidades ejecutoras encargadas, metas y nivel de ejecución. También deberá generar nuevas propuestas, innovaciones y cambios de la actual matriz de protección social. Contar con un estado de situación de la pobreza, que alimente un sistema de información que permita conocer los cambios permanentes de estos grupos poblacionales y a la vez permita realizar algunos “cruces” o articulaciones con el mapa de políticas sociales. Trayectoria y organigrama. Desde la creación del MIDES, el mismo ha trabajado en el desarrollo de un Sistema de Indicadores Sociales (inicialmente, a través de la división de Monitoreo, de DINEM) y de un Repertorio de Políticas Sociales (inicialmente, a través de la Dirección Nacional de Políticas Sociales). MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 86 Ambas líneas de trabajo confluyeron de cara al desarrollo del portal del Observatorio Social de Programas e Indicadores. Con el fin de potenciar las capacidades de seguimiento y análisis de las dinámicas del bienestar del Uruguay, en el marco del proceso de reestructura ministerial, en 2013 se crea la división Observatorio Social de Programas e Indicadores, dependiente de DINEM. Los cometidos de la división son los siguientes: Mantener y desarrollar un sistema que construya, organice y difunda de manera sencilla y accesible, información pertinente sobre las características de la población del Uruguay y el conjunto de prestaciones que brinda el Estado. Desarrollar, difundir y mantener un repertorio de programas, políticas y servicios sociales que se implementan en el territorio nacional, incluyendo una guía actualizada con información para el acceso de la población a dichas prestaciones. Producir información necesaria para el seguimiento del Gasto Público Social. Desarrollar, difundir y mantener un sistema de indicadores útiles para el monitoreo del bienestar social de la población, con especial énfasis en las condiciones de vulnerabilidad socioeconómica. Producir y difundir análisis integrados del bienestar de la población, la oferta pública social y el Gasto Público, orientados al fortalecimiento de la Matriz de Protección Social del Uruguay. En diciembre de 2014, el equipo del Observatorio está compuesto por 12 personas. Logros 2010-2014. A continuación se señalan algunos logros obtenidos en el período considerado que contribuyen a consolidar al Observatorio Social de Programas e Indicadores como una herramienta para el seguimiento y análisis permanente del desarrollo social del país. Se destacan los siguientes logros como los más relevantes. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 87 Sistema de Indicadores Sociales. Se consolidó un Sistema de Indicadores Sociales de actualización permanente que da cuenta del desempeño del bienestar del Uruguay. Repertorio de Políticas Sociales. Se han instalado en el Observatorio capacidades para el relevamiento y sistematización periódica de la oferta pública social. Para diciembre de 2014 se prevé cerrar un nuevo relevamiento de organismos de alcance nacional, en tanto que como resultado del último relevamiento cerrado (2012-2013) se obtuvo información referida a 395 programas/servicios gestionados por 21 organismos nacionales y 365 programas/servicios gestionados por las 19 intendencias departamentales. Versión 2.0 del sitio. En 2013 se puso a disposición de la población la versión 2.0 del portal del Observatorio. Esta versión introduce algunas herramientas orientadas a potenciar las alternativas de uso de la información volcada en el portal. Actualmente, el Observatorio pone a disposición de la ciudadanía una base de datos que incluye más de 500 indicadores, información acerca de más de 700 programas y recursos sociales públicos, y diversos documentos de interés. Análisis, investigación y difusión. Se han elaborado múltiples informes y documentos de investigación, ubicando a la división como un actor activo en la producción y difusión de materiales de relevancia para el área social. Algunos ejemplos a destacar: Guía Nacional de Recursos Sociales. En 2013 se encomendó al Observatorio la tarea de actualizar la Guía Nacional de Recursos Sociales, tras la experiencia de una primera versión de la Guía, en la que no participó la DINEM, que presentó debilidades asociadas a su estrategia de actualización, su soporte informático y las posibilidades de geolocalización de la información. A diciembre de 2014, se ha desarrollado una nueva versión de la Guía, próxima a ponerse a disposición del público. Equipo de trabajo y red de referentes. A partir de la creación de la división Observatorio Social de Programas e Indicadores en 2013 se ha avanzado en la conformación de un equipo técnico capacitado y adecuado a los cometidos del área. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 88 Complementariamente, en base a las múltiples instancias de relevamiento e intercambio de información se ha conformado una red de trabajo que involucra a más de 200 referentes técnicos de más de 25 organismos nacionales y las 19 intendencias departamentales. Desafíos de corto y mediano plazo. Apropiación de las herramientas del Observatorio por parte de los potenciales usuarios. El Observatorio cuenta actualmente con gran caudal de información y con múltiples herramientas para su consulta. En el corto plazo, sería oportuno trabajar de cara a la apropiación del Observatorio por parte de sus potenciales usuarios Potenciar las capacidades de monitoreo del panorama social. En complemento con el punto anterior, se deberá trabajar de cara a consolidar al Observatorio como una herramienta práctica para el monitoreo del desarrollo social del país y sus múltiples componentes. Entre otras cosas, deberá potenciarse al Repertorio de Políticas Sociales en sus capacidades de monitoreo del despliegue de las políticas públicas. Procedimentación de los mecanismos de relevamiento de información. En tren de optimizar los procesos de actualización, deberá avanzarse en el corto plazo en procedimentar los mecanismos a través de los cuales el Observatorio obtiene la información producida por los distintos actores con los que trabaja, arribando a acuerdos de trabajo duraderos con los distintos organismos y sistemas de información con los que interactúa. Esto puede demandar, en algunos casos, la integración con distintos sistemas de información. Este asunto es de particular relevancia tanto para la actualización de indicadores, de información de programas sociales, como para la Guía de Recursos Sociales. Profundizar las capacidades para producción de conocimiento. Específicamente, resulta relevante potenciar las capacidades para la producción de conocimiento en relación a: análisis integrado de las demandas sociales y la oferta pública, desde una perspectiva territorial; poblaciones excluidas y mecanismos de exclusión y desigualdad social MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 89 Definición y consolidación de estructura organizativa. Resulta necesario en el corto plazo trabajar en la definición y formalización de una estructura organizativa que sustente el trabajo del Observatorio Social de Programas e Indicadores. Sistema de Información Integrada del Área Social (SIIAS). Consideraciones y contexto de funcionamiento. El sistema uruguayo de protección y bienestar social es un conjunto de instituciones que suministran bienes y servicios sociales orientados a los más diversos funcionamientos y capacidades humanas. La fragmentación institucional hace muy difícil la posibilidad de tener una mirada integral de todos los programas sociales, así como lograr una planificación estratégica, fundada en información oportuna y de calidad, que a la vez fortalezca el rol coordinador del MIDES. Uno de los procesos que se inició a fines de la administración anterior por el MIDES junto con el Banco de Previsión Social (BPS), la Administración de Servicios de Salud del Estado (ASSE), el Ministerio de Salud Pública (MSP) y el Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay (INAU), fue la creación de un sistema integrado de información del área social – SIIAS- . Este sistema, actualmente implantando en el MIDES, reúne al finalizar este período de gobierno el 100% de los efectores nacionales en políticas sociales. Características del sistema. El SIIAS es una iniciativa interinstitucional que configura una auténtica innovación en materia de gestión pública, tanto desde el punto de vista tecnológico como por su MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 90 aporte a la articulación y coordinación interinstitucional, el monitoreo y la evaluación de las políticas sociales. Tiene por propósito mejorar los niveles de eficacia y eficiencia en la entrega de bienes y servicios sociales públicos, integrando información de todos los programas de los organismos mencionados y de sus beneficiarios. Concretamente el SIIAS integra información de beneficiarios y usuarios de políticas sociales a través del número de documento de identidad de los mismos. De manera muy sucinta el proceso de gestión se puede resumir en los siguientes hitos: Año 2008: elaboración de Perfil de proyecto y estudio de viabilidad del SIIAS. Preparación de Términos de Referencia. Año 2009: Inicio del proceso de licitación internacional. Pedido de Propuestas (a 6 consultoras preseleccionadas) y Selección: finaliza Nov/2009, Fecha inicio consultora seleccionada: 8/3/2010, Promulgación de ley de presupuesto 18.719, para el periodo 2010-2014, el 22 de diciembre del 2010, articulo 621, creando formalmente al SIIAS en el MIDES, definiendo sus objetivos y creando la estructura de cargos necesaria para su funcionamiento. Entrada en Producción Fase I: 29/2/2012, esta etapa integró información de ASSE, BPS, INAU, MIDES y MSP de programas y registros sociales dirigidos a la infancia y adolescencia. Posteriormente en una Fase II se integraron los programas y registros sociales dirigidos a población adulta. La Fase II entro en producción en diciembre de 2012. Convenio interinstitucional donde se acuerda la ampliación del SIIAS a más organismos (MTSS, MVOTMA, ANEP-CODICEN, MEC), fecha 13/3/2012, dando lugar a una Fase III del desarrollo del sistema. Ampliación del desarrollo del sistema para construcción de FASE III: 2/9/2013 (en curso de ejecución). MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 91 Ejecución del Proyecto y desarrollo del sistema SIIAS. El sistema SIIAS se ha ejecutado como un proyecto en el marco de un préstamo del Banco Mundial (IBTAL 7451/UR y su ampliación 8116/UR) donde el SIIAS es un componente y cuya administración se encuentra en el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). Con estos fondos, se han financiado contrataciones (consultores y consultorías) y compra de equipamiento (fortalecimiento institucional y funcionamiento inicial del SIIAS). Con respecto al desarrollo del sistema, éste se estructuró en tres fases, dos de las cuales ya han concluido y la tercera se espera finalizar en diciembre de 2014. De forma reciente se han integrado al SIIAS: El Correo, la Intendencia de Montevideo (IM), el Programa Uruguay Crece Contigo (UCC) de la OPP, el Instituto de Evaluación educativa (INEED) y el MEF. Se encuentra en proceso de integración la Intendencia de Maldonado y el Sistema Nacional de Emergencia. Adicionalmente se han firmado acuerdos de intercambio de información con OSE y con UTE. Resumen Prestaciones y sistemas de registros sociales incorporados. A partir de la puesta en marcha del sistema se han incorporado datos de prestaciones y sistemas de registros, el cual se detallan en el anexo. Algunos datos y dimensiones del SIIAS. Cantidad de organismos que proveen información: 12 (incluyendo Vivienda que agrupa 5 efectores). Cantidad de programas y/o sistemas de registro social: 57. Cantidad de personas sobre las cuales se tiene información (al menos de sus datos personales): 4,2 millones (incluye fallecidos, extranjeros y emigrantes). Cantidad de registros mensuales de personas que reciben al menos una prestación: 3,2 millones. Cantidad de meses (2010 en adelante) con datos recibidos, cargados e integrados entre los distintos organismos: 58. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 92 - Total de registros mensuales de estas prestaciones y programas sociales considerados (subtotal de las disponibles): 11.410 millones Usos y servicios. El sistema desarrollado y en funcionamiento a la fecha permite consultar información a través de diversas vías: Reportes estadísticos. Esta modalidad combina información de más de dos programas o sistemas de registros, mediante la creación de tablas personalizadas. Consultas individuales o por lotes. Posibilita, mediante un número de documento de identidad o conjunto de números de cédulas, saber qué programas sociales recibe o no la persona para un período de tiempo determinado y por organismo, así como otra información disponible en el sistema. Servicios de información. El SIIAS presta servicios de información a distintos organismos con los datos integrados. Desde el punto de vista informático, la información disponible en el sistema puede ser consultada o consumida por otras aplicaciones, lo que permite simplificar procesos de registro, búsqueda y otros usos de los registros personales. De estas modalidades de consulta de información se desprenden distintos casos de usos de un horizonte muy amplio y potencialmente en expansión. Algunos servicios de gestión de información a terceros. Convenio OSE. Actualmente desde el SIIAS en convenio con OSE se brinda información para que este organismo implemente una tarifa social a población en situación de vulnerabilidad, facilitando de esta forma la conexión al sistema de agua potable y saneamiento e incluyendo socialmente y recuperando ingresos para la empresa de manera simultánea. Tarjeta Cultural de la Intendencia de Montevideo. El SIIAS reúne y suministra información para la implementación de la Tarjeta Libre, programa cultural de la MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 93 Intendencia de Montevideo que permite el acceso libre a los espectáculos a unos 60.000 estudiantes del Departamento. Gestión de contrapartidas de Asignaciones Familiares (junto a ANEP y BPS).Desde el SIIAS se gestiona el intercambio de información de registros estudiantiles provenientes de la ANEP para el control de contrapartidas en materia de educación de las asignaciones familiares que lleva adelante el BPS. Capacitación y fortalecimiento institucional. Desde el comienzo del SIIAS se han desarrollado acciones de fortalecimiento institucional con el objetivo de mejorar la producción de información en los organismos proveedores de datos. Las acciones que se han impulsado o apoyado son diversas y se resumen en los siguientes tópicos. Desarrollo de sistemas de información Capacitación Usuarios Otras iniciativas de gestión de información y análisis en curso. Estudio de seguimiento de trayectorias estudiantiles de estudiantes de enseñanza media. Análisis de cohortes reales, desempeño educativo y resultados. Sistema de gestión de domicilios en conjunto con el MIDES. Se ha desarrollado un sistema innovador que permite normalizar y georreferenciar domicilios de personas. Actualmente lo utiliza el MIDES pero se está armando un servicio para brindárselo a otros organismos que lo deseen. Uso de datos residentes en el SIIAS por parte de sistemas transaccionales de otros organismos, como el SMART del MIDES, ASSE, INDA-MTSS, CEIP. También la integración de información ha servido de complemento para la realización de diagnósticos locales y microterriotoriales de apoyo a diversas intervenciones, como el Plan 7 Zonas, Cuenca de Casavalle, entre otras. Se asiste el proceso de trabajo de campo a nivel rural, así como un conjunto de MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 94 programas sociales de los organismos socios mediante la respuesta a consultas de información, análisis, etc. Protección de datos personales. Los sistemas de información social, en particular el SIIAS, se encuentran comprendidos y regulados por las normas de protección de datos personales vigentes en el país. Sin embargo, se entendió necesario contar con una normativa específica a los efectos de lograr el balance entre los cometidos del SIIAS y la protección del derecho de la ciudadanía. A tales efectos se generó un decreto reglamentario (CM/476 12 de abril del 2012) de la ley 18331, en el que se especifica que el SIIAS, en el marco de su administración por parte del MIDES, deberá respetar los principios de legalidad, veracidad, finalidad, seguridad de datos, reserva y responsabilidad establecidos por la mencionada norma. Asimismo, se determina que no requerirá del consentimiento informado de los titulares de los datos personales que el SIIAS tiene en su base de datos, así como para su comunicación a otras entidades públicas, estatales o no, tornando posible de hecho todo el proceso de intercambio e integración de información que presupone el sistema. Dirección Nacional de Gestión Territorial (DNGT). En el presente apartado se expondrá una recopilación sintética de lo actuado por la Dirección, a efectos de profundizar se podrá consultar en el anexo correspondiente. A partir de enero de 2013 se puso en marcha la nueva estructura ministerial en general y la DNGT en particular, por lo que varias de las actividades persiguieron también la meta de implementar de la mejor forma la nueva institucionalidad (que integra bajo esta misma dirección a diversos espacios institucionales ya existentes). El año 2014 nos permitió afianzar esta nueva institucionalidad y ser más eficientes en el desarrollo de las líneas de trabajo establecidas. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 95 Con este marco, se definieron como criterios orientadores para la gestión: Cumplir con los cometidos del Ministerio y la línea política sintetizada en la Reforma Social. Implementar adecuadamente la integración de los diversos equipos que conformaron la DNGT, tanto a nivel territorial como del equipo central. Avanzar en la consolidación de las capacidades orientadas al mejor cumplimiento de los pilares funcionales de la dirección. Estos son: Brindar una atención ciudadana de calidad. Planificar y articular acciones con los demás actores del MIDES, en particular, a través del trabajo de las Coordinaciones Técnicas Territoriales que coordinan los/as Directores/as Departamentales. Fortalecer los espacios de coordinación y articulación interinstitucional en los que participamos y/o convocamos (Mesas Interinstitucionales de Políticas Sociales, Mesas de Coordinación Zonal, Nodos temáticos, etc.). Promover la participación ciudadana como instrumento de mejora de las políticas y de construcción de capacidades personales y comunitarias. Generar y utilizar información de calidad que mejore la toma de decisiones y el seguimiento de las acciones. Elevar las capacidades técnicas, administrativas y de infraestructura de los dispositivos para hacer llegar las políticas a la ciudadanía. Se considera relevante mencionar dos líneas de trabajo que permitieron generar mayor cercanía y conocimiento de las diferentes realidades territoriales: Giras del Ministro: se coordinó la logística y generación de contenidos de todas las 17 giras “MIDES en el territorio” desarrolladas durante el año 2013. Estas giras se suman a las visitas realizadas en el marco de la ex Dirección de Descentralización. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 96 Giras de la DNGT: la dirección organizó un cronograma de visitas a OTEs, SOCATs y otros emprendimientos del MIDES del interior del país. Actividades destacadas. Mayor presencia e impacto en el territorio, implicando: nuevos puntos de atención ciudadana con a) apertura de 6 nuevas oficinas territoriales, b) aumento de puntos de atención a la ciudadanía, llegando a tener en el 2014, 441 puntos de atención ciudadana (en el anexo se puede ver la ubicación de estos puntos de atención) y c) puesta en funcionamiento del piloto de Ventanilla Única Social17 Mejora de la calidad de atención y accesibilidad ciudadana: a. Relocalización y refacciones. Para mejorar las condiciones de trabajo con la población y las demás instituciones, durante el 2014 se relocalizaron 7 oficinas y, 8 fueron refaccionadas, 8 OTES. b. Equipamiento. Se realizó la compra de PCs, netbooks, Ceibalitas para los SOCATs (en proceso de compra), ADSL móvil, cámaras fotográficas para todos los servicios. Se agrega el recambio de PC adaptadas a los requerimientos tecnológicos para el desarrollo de las tareas. Asimismo, se asignaron a las diversas OTEs de todo el país, entre otros implementos, nuevos escritorios, mesas y sillas de reunión, placares y equipos de aire acondicionado. c. Más operadores en territorio y más capacitados. A lo largo de los dos años de trabajo de la DNGT, se aumentó la dotación de personal en las OTEs llegando a 161 trabajadores/as en todo el país, 95 técnicos/as y 66 administrativos/as. A su vez, desde marzo de 2014 entraron en vigencia los TDR para los Jefes/as de OTE. d. Ciclo de Capacitaciones de la DNGT “La Cuchara”: Se desarrolló durante este año un ciclo de capacitaciones del que participaron todos los trabajadores técnicos y administrativos de OTEs y SOCATs en coordinación 17 El piloto VUS fue comentado en el apartado de la Coordinación Interdireccional y se adjunta el documento respectivo. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 97 con las diferentes Direcciones e Institutos del MIDES con la atención ciudadana como eje vertebrador. e. Mejoras en el registro de las consultas ciudadanas. La capacitación y el soporte permanente en el uso de las herramientas de registro informático, han permitido acrecentar sistemáticamente el número y la calidad del registro de las consultas efectuadas en nuestros servicios. La siguiente tabla grafica la evolución de este proceso durante los últimos tres años: 2012 2013 2014 Personas 46500 86936 110690 Consultas 103337 163378 222133 f. Visibilidad y Comunicación. Instalación de cartelería nueva en OTEs y SOCATs; entrega de tarjetas personales a Directores/as Departamentales y Jefes/as de Oficina. También se implementó la elaboración de carnés identificatorios para personal técnico y administrativo con responsabilidades de atención ciudadana. Se implementó (aún en marcha) el Fondo de Comunicación Local, que ha permitido comprar materiales y equipos de comunicación, así como difundir las diversas acciones del MIDES. Con el fin de mejorar la visibilidad, identificación y condiciones de seguridad de operadores/as en el territorio, se entregaron 2 camisetas MIDES – DNGT y un chaleco por trabajador/a, tanto de las OTEs como de los SOCATs. Un MIDES en el territorio. Instalación de procesos de gestión unificada. a. Nuevos Términos de Referencia para los SOCATs. El rediseño de los Términos de Referencia (TDR) de los SOCATs se desarrolló durante todo el 2013 e implicó diversas instancias de coordinación y presentación con la Dirección Nacional de Desarrollo Social, la Coordinación Interdireccional, el Banco Interamericano de Desarrollo así como con las Organizaciones de la Sociedad Civil. En el mes de marzo de 2014 comenzaron a regir los nuevos TDR para todos los SOCAT del país. Los principales cambios establecidos en ellos son: Incorporación de la oferta global de acciones impulsadas por el MIDES en su MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 98 conjunto al trabajo del SOCAT; Nueva modalidad de supervisión técnica (pasó a ser una responsabilidad del Jefe/a Técnico/a de la OTE); Fondos concursables de inversión para el fortalecimiento de las capacidades territoriales a través de un fondo concursable de inversión que habilite la implementación y ejecución de proyectos que puedan dar respuesta a las problemáticas priorizadas por el MIDES a nivel local; Rediseño y puesta en funcionamiento del Reglamento de Fondos de Apoyo a Iniciativas Comunitarias. b. Sistema articulado de planificación territorial. c. Agendas Estratégicas Departamentales. Realización y presentación pública de Agendas Estratégicas de Desarrollo Social en todos los departamentos excepto Montevideo y Canelones. Se llega a la meta planteada por el Consejo Nacional de Políticas Sociales de instalar este proceso de trabajo durante este período de gobierno en los 17 departamentos del interior. Generación de conocimiento. a. Manual de Orientaciones Técnicas para la Atención Ciudadana. Su objetivo es establecer orientaciones técnicas y acuerdos conceptuales en relación a la atención directa a la población en los dispositivos territoriales de la MIDES-DNGT. b. Manual de fortalecimiento de OSCs. Busca desarrollar capacidades en las OSCs con las que el MIDES se vincula en sus diferentes actividades en temáticas de organización y elaboración de proyectos. c. Convenio ICP. Este convenio permitió avanzar en el conocimiento sobre las temáticas de coordinación y participación social sobre las cuales el ministerio está involucrado. d. Reporte MIPS 2011-2013. Permitió extraer información valiosa sobre el desempeño de las MIPS a la vez que generó estrategias para su fortalecimiento. e. Coordinación 360. Seminario internacional que permitió poner en debate diferentes aristas de la discusión sobre la coordinación interinstitutcional tanto a nivel del MIDES como de los organismos involucrados en las políticas sociales. f. Investigación Participación Social. Se publicó un documento que buscó recopilar estrategias y visiones sobre la participación social en el MIDES. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 99 Sugerencias y recomendaciones para la nueva Administración. A partir de lo realizado se considera necesario dejar planteadas algunas recomendaciones a la nueva Administración: Fortalecimiento a la implementación del Sistema de Registro de consultas de la ciudadanía en los dispositivos de atención a la ciudadanía y desarrollos aplicables. Trabajar hacia consensos interdireccionales sobre los términos utilizados y los procesos asociados tanto en términos de usabilidad y navegación como de arquitectura de las bases de datos. Identificar encadenamientos de trámites para trabajar en forma complementaria con las Coordinaciones Técnicas Territoriales (CTT) y con la elaboración de orientaciones técnicas. Guía de recursos. Identificación de recursos relevados en el RPS con llegada real a los dispositivos de atención directa y evaluación de la misma. Profundizar el proceso de acompañamiento a los territorios y sus espacios CTT. Fortalecer el proceso de planificación CTT conjugado con los procesos de planificación del resto de los departamentos y unidades de la división. Continuar trabajando los intercambios interdepartamentos de la División e interdirección DNGT en pos de lograr un despliegue en territorio unificado y coherente DNGT. Trabajar en la promoción, a nivel local, de competencias de planificación y negociación. Promover la mirada regional considerando algunos emergentes que surgen en los espacios CTT. Promover encuentros periódicos a nivel central con representantes de los Institutos y Direcciones MIDES, con el fin de trabajar los diversos emergentes del territorio y del espacio CTT. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 100 Fortalecimiento de la Comisión Territorial de manera de facilitar los vínculos entre el CNPS y las MIPS, y poder acercarse más a los emergentes sociales territoriales. Profundizar y generar acuerdos de trabajo, desde la interinstitucionalidad y en clave territorial, con áreas de descentralización de otros organismos públicos. Darle continuidad a la implementación de las Agendas Estratégicas Departamentales, como herramienta de planificación interinstitucional de las MIPS. Disponer de un Sistema de Información de las MIPS, actualizado y accesible desde las OTEs. Disponer de un portal web, de manera de poder generar intercambios de información entre las MIPS, CTT y CNPS. Necesidad de ampliación de recursos humanos para poder realizar un acompañamiento a los jefes de oficina con mayor presencia. Profundizar la línea de un Gobierno Abierto y de e-participación, recomendándose la continua especialización del equipo técnico en estas temática. Continuar la transversalización del enfoque de la participación ciudadana como componente de las políticas ministeriales. Avanzar en la construcción de indicadores para comenzar a construir formas de medir y evaluar las instancias o espacios de participación ciudadana. Avanzar en la visibilidad que tiene la Unidad Temática de Frontera, e incluso el Espacio Migrantes y formalizar la incorporación del eje migratorio a las competencias de la mencionada Unidad. Capacitaciones en el uso del sistema de registro de consultas para quienes no lo requieran y es necesario capacitar a las MIPS, con un programa realizado a su medida, y acordado, para todo el país, desde el inicio de la próxima gestión. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 101 Unidad Asesora en Comunicación La reestructura organizativa del MIDES significó una oportunidad para reordenar la organización de la unidad de comunicación en un equipo de dirección y tres áreas (Producción de Contenidos, Diseño y desarrollo de productos de comunicación y Web), bajo la misión de fortalecer el rol rector del MIDES en tanto articulador y coordinador del conjunto de políticas sociales, generando los insumos para sus procesos de apropiación y colaborando activamente -a través de acciones de comunicación, información y educación- a la promoción del ejercicio de una ciudadanía activa y responsable. En ese sentido, el objetivo general de la Unidad Asesora en Comunicación es el de diseñar, desarrollar, monitorear y evaluar las políticas de comunicación institucional del MIDES, en sus distintas dimensiones. Actividades destacadas. En el período se realizaron dos campañas centrales masivas de comunicación de larga duración: “Mitos y verdades de las políticas sociales” (gráfica, medios gráficos de alcance nacional, radio, televisión, redes sociales, eventos) y “Un Mides para…” (gráfica, redes sociales). Además a partir de 2012 y en cada año, se instrumentaron las campañas temáticas mensuales (marzo mes de las mujeres, agosto mes de las juventudes, setiembre mes de la diversidad, octubre mes de las personas mayores, noviembre mes de lucha contra la violencia basada en género y diciembre mes de la discapacidad). Como parte de estas campañas temáticas, desde la unidad se produjeron 9 cadenas nacionales de radio y televisión, en conjunto con la unidad organizativa del MIDES responsable de la temática. Diariamente se realizó un resumen de los medios destinado a integrantes de Gabinete Ministerial, Direcciones Departamentales de todo el país y asesores y 10 informes especiales de análisis de coyuntura. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 102 Se produjeron en el período 750 notas, 177 centrales en la home del MIDES. En materia de producción audiovisual, se produjeron integralmente en la unidad 21 columnas Zoom MIDES, videos animados explicativos de las políticas sociales. En el canal de YouTube del MIDES (https://www.youtube.com/user/midestv) se publicaron desde julio de 2011 a noviembre de 2014, 44 videos producidos por la unidad. La actividad en redes sociales es alta intensidad. A noviembre de 2014 la Fan Page del MIDES en Facebook alcanza los 34. 869 “Me gusta”. Las publicaciones más exitosas (con más comentarios, “me gusta” y compartidas) suelen ser las placas, imágenes con datos útiles o información de interés (inscripciones a programas, línea de refugios, campañas temáticas). La cuenta de Twitter del MIDES tiene 7066 seguidores, 1077 tweets y sigue a 17 cuentas (datos a noviembre 2014). La impresión de productos gráficos se gestiona fundamentalmente mediante convenio con IMPO, firmado en 2012 y vigente en la actualidad. La otra vía de impresión es la del POA del Programa de Apoyo a la ENIA. En el período 2012-2014, se diseñaron y desarrollaron en la unidad (en cantidad de unidades creadas): 52 libros, 54 librillos, 11 guías, 32 afiches, 75 folletos, 12 volantes, 12 carpetas, 4 cartillas, 13 fichas, 15 roll ups, 4 adhesivos, 2 almanaques, 4 formularios, 2 mailings, 3 bolsas. Desde el área web se trabajó fundamentalmente en: actualización de la agenda telefónica MIDES; creación y mantenimiento de usuarios de Intranet; actualización y mantenimiento de la sección Llamados y licitaciones; diseño de diferentes piezas de comunicación web (banners y placas para campañas institucionales); generador automático de firmas en correo institucional, rediseño de los sitios de INJU, Inmujeres, Inmayores, Pronadis, Sistema de Cuidados, Sistema de Integral del Área Socia, DINEM. En la dimensión de la comunicación territorial, se diseñaron, gestionaron e implementaron los Fondos de Comunicación Local y se realizaron cinco encuentros regionales de capacitación en comunicación, dirigidos a jefes/as y personal de MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 103 Oficinas Territoriales y referentes de SOCATs. Se destaca también la implementación de la nueva identidad e imagen institucional MIDES en todas las fachadas de dispositivos territoriales, la creación del minisitio Mides en el territorio, acompañamiento de eventos locales (ferias sociales, spots radiales y TV,). Las personas que integran la unidad han participado de capacitaciones generales promovidas desde la Oficina Nacional del Servicio Civil y en otras específicas gestionadas por la propia unidad (preparación para imprenta, calibración de monitores, experiencia de usuario, posproducción audiovisual y efectos). Nudos críticos y pendientes. A lo largo de la gestión se han visualizado los siguientes nudos críticos y pendientes: a. En materia de recursos humanos, son nudos críticos avanzar en la estructura de cargos de la unidad; disponer de alternativas “rápidas” para cubrir prolongadas ausencias (médicas, por ejemplo). b. Respecto a las redes sociales han operado como “puerta de entrada” para una gran cantidad de consultas de la ciudadanía. Queda pendiente la definición precisa de un protocolo de actuación que facilite la derivación de la consulta en forma rápida y segura. c. En relación a los encuentros de capacitación en comunicación, queda pendiente la realización de nuevos encuentros de profundización para quienes ya han participado, y de iniciación para quienes no. d. En lo que respecta a web, ya está aprobado el proyecto de la nueva Intranet, estando pendiente su desarrollo e implementación, lo que requerirá de recursos humanos y/o prioridades en determinados sectores. También, las horas de desarrollo contratadas anualmente reforzadas en el presupuesto a partir de 2015 deberán ser destinadas al rediseño del sitio MIDES, fundamentalmente para dar cuenta de los estándares y exigencias en materia de usabilidad, accesibilidad, diseño responsive. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 104 Recomendaciones. En virtud de lo realizado se considera pertinente plantear algunas recomendaciones de manera de continuar creciendo institucionalmente en materia de comunicación. En la comunicación territorial, la herramienta del Fondo de Comunicación Local, debiera ser profundizada y por las características operativas, radicada en la DNGT. La reestructura organizativa supuso la centralización de recursos humanos en comunicación dispersos en la estructura, pero no alcanzó a los institutos. Por un lado esta medida permitió que los institutos continuaran con su dinámica habitual y desarrollo de capacidades. Por otro lado, la coordinación se complejizó por la coexistencia de más de un plan de comunicación institucional. A la vez, se ha detectado en algunas direcciones la tendencia a lograr recursos en comunicación propios. Por lo tanto queda en el plano de los desafíos observar estas dinámicas. Unidad Asuntos Internacionales y Cooperación Contexto. Actividades. La Unidad de Asuntos Internacionales y Cooperación (UNASIC) tiene como objetivo general asegurar al Ministerio un asesoramiento continuo y eficiente de los desafíos, riesgos y oportunidades internacionales en la materia de su competencia para el desarrollo de la política exterior del Uruguay en materia social. Para el cumplimiento de este objetivo, las responsabilidades de la Unidad se han repartido entre el trabajo ante las diferentes instancias de Integración Regional (MERCOSUR, UNASUR, CELAC) así como en las instancias de los Foros MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 105 Multilaterales pertinentes y en el desarrollo de proyectos, programas y acciones de Cooperación Internacional. Así, siendo el componente de Integración Regional el preponderante desde la creación de la Unidad, a partir del 2012 y en el marco de la reestructura se propuso fortalecer el Área de Cooperación instrumentando una serie de cambios que redundaran en: i) un mejor alineamiento de la cooperación Internacional (CI) a las prioridades ministeriales; ii) una mayor articulación y coordinación intraministerial de dicha cooperación; iii) una mejora de la gestión de los fondos provenientes de la cooperación Internacional; iv) una mayor profesionalización en el desarrollo de la política (Informes anuales, rendición de cuentas, etc.). Para ello se creó el Área de Cooperación Internacional dentro de la Unidad, y el Área de Gestión Financiera Internacional en la órbita de la DIGESE. Se realizó también el pasaje del personal que gestionaba proyectos de cooperación para el desarrollo (que estaba diseminado por toda la estructura) a la órbita de Gestión Financiero Internacional de modo de contar con una gestión centralizada, planificada y eficiente. De ese modo quedó articulada la dimensión política con la dimensión financiera. En cuanto a la cooperación Sur – Sur se estableció como prioridad ampliar dicha modalidad de cooperación e iniciar la transformación del ministerio de organismo exclusivamente receptor a organismo oferente de cooperación, generando espacios y canales para la transferencia e intercambio de conocimientos replicables entre las administraciones públicas de los diferentes países. El Área de Integración regional ha tenido diversos escenarios de actividad relacionados: MERCOSUR: Reunión de Ministros y Autoridades de Desarrollo Social del MERCOSUR, Comisión Coordinadora de Ministros de Asuntos Sociales del MERCOSUR y Reuniones Especializadas). Relacionamiento bilateral de los Estados Partes del MERCOSUR. UNASUR: Consejo Suramericano de Desarrollo Social. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 106 CELAC. En el ámbito del MERCOSUR, el principal logro institucional para este período en la construcción de una agenda social regional lo constituye la creación del Instituto Social del MERCOSUR (ISM). Éste es la institución dedicada a la investigación en el campo de las políticas sociales e implementación de líneas estratégicas con miras a contribuir a la consolidación de la dimensión social como un eje central en el proceso de integración regional. Otro claro logro ha sido la aprobación del Plan Estratégico de Acción Social del MERCOSUR que constituye una hoja de ruta que indica las prioridades en materia de políticas públicas de la región, definidas por el conjunto de ministerios y organismos públicos de este organismo. La actividad del MIDES en la UNASUR es concomitante a la creación del Consejo Suramericano de Desarrollo Social (CSDS) en 2009. Entre los objetivos del mismo se encuentran: “contribuir al desarrollo de políticas sociales eficaces en los países miembros de la UNASUR, que tiendan a la consolidación de un desarrollo social integral” e “impulsar acciones de cooperación técnica entre los países miembros de la UNASUR”. Para esto, el trabajo del CSDS se ha estructurado a través de cuatro Grupos de Trabajo (GT) técnicos, enmarcados en las temáticas delineadas en el Plan de Acción del Consejo Suramericano de Desarrollo Social, estando el GT de Seguridad Alimentaria y Lucha contra la Malnutrición a cargo de la coordinación de Uruguay. Es importante destacar que en los primeros días de diciembre de 2014 nuestro país asumió la Presidencia Pro Témpore de UNASUR, responsabilidad prioritaria ante la cual se ha propuesto asumir la presidencia de todos los consejos sectoriales que la componen. Ante este lineamiento y frente a la situación actual del CSDS, esta Unidad ha comenzado ya el proceso de liderar el impulso de un nuevo Plan de Acción para el período 2015-2017 que ordene y priorice los esfuerzos en pos de cumplir con los objetivos de este espacio de integración regional y cooperación horizontal. En lo que refiere a CELAC, en julio de 2013 se realizó en Caracas la primera Reunión de Ministros de Desarrollo Social de este organismo, marcando así el comienzo de una MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 107 nueva instancia de trabajo regional. De este nuevo espacio, se observa con preocupación la escasa definición de los objetivos allí planteados y el consecuente riesgo de solapamiento de la agenda de este organismo con la de otros espacios regionales. Sin embargo, es destacable la existencia de un organismo que nuclee a América Latina y el Caribe lo cual vuelve realmente valioso el desafío de superar las indefiniciones presentes. Otras representaciones: El Ministerio de Desarrollo Social representa a nuestro país en diferentes instancias de trabajo vinculadas a nuestra sectorialidad convocadas por diferentes organismos (PNUD, UNESCO, OEA, SEGIB, entre otras). Por último, destacamos el trabajo realizado en relación a la coordinación política y el seguimiento administrativo que la UNASIC hace de las Misiones Oficiales del Ministerio. Las mismas rondan el número de cincuenta misiones anuales, contándose con una previsión presupuestaria de 2.000.000 de pesos uruguayos. Los destinos principales se orientan a la participación en plataformas políticas regionales e internacionales donde el MIDES cumple la representación del gobierno uruguayo y a partir de las cuales se ha consolidado una agenda ministerial a nivel internacional. En el anexo se profundiza respecto a los logros, dificultades y desafíos para la próxima administración. Desafíos. Es destacable que durante el último período se han logrado establecer áreas de trabajo claramente diferenciadas para el cumplimiento de los objetivos que se plantea la Unidad. Sin embargo, la mayor coordinación y cohesión de estos ámbitos de trabajo se plantea como una carencia que se vuelve necesario potenciar en el corto y mediano plazo. Relacionado a esto es que se detecta una dificultad en la gestión de recursos humanos debida a la diversidad de vínculos laborales así como el hecho de que los actuales funcionarios han permanecido en la Unidad por períodos de tiempo diferentes. Esto no MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 108 ha facilitado contar con una estructura definida y una asignación de responsabilidades concretas a nivel del organigrama de la misma. Por su parte, el área administrativa de la Unidad ha venido siendo cubierta por contratos de experiencia laboral, que por su duración y perfiles no parecen ser los más adecuados a las responsabilidades propias de esta tarea. En este sentido y a los efectos de continuar consolidando la UNASIC, se visualizan como desafíos el establecer y aprobar un organigrama de la Unidad, así como lograr el contrato de un recurso humano con carácter permanente para el cumplimiento de las tareas administrativas. Como para el resto del Ministerio, la consolidación de un equipo de funcionarios con vínculos laborales estables es fundamental para consolidar y planificar las Relaciones Internacionales del MIDES con una mirada estratégica. Asociado a esta preocupación es que se constata que en el cumplimiento de las tareas de la Unidad, reiteradas veces se han presentado dificultades de coordinación, organización, cobertura de las actividades, atención a delegaciones, etc., que creemos podrían subsanarse en el futuro creando una Unidad de Protocolo del Ministerio. En cuanto al ámbito de la Cooperación Internacional, los desafíos para el próximo período son múltiples, siendo el más importante avanzar en el desarrollo de una cooperación Sur – Sur que redunde en mejores políticas sociales para la región. Para ello el MIDES tiene un rol relevante a jugar como organismo oferente de cooperación, articulando dicho objetivo con los acuerdos en la materia emanados de plataformas regionales como UNASUR y MERCOSUR. En esa línea, la cooperación triangular se convierte en una herramienta clave para su desarrollo, siendo EurosociAL uno de los socios estratégicos para este fin. Otro desafío será adaptarse a las nuevas modalidades de cooperación tradicional fruto de la nueva coyuntura mundial. En lo que refiere al trabajo en materia de integración regional, el trabajo eficaz y cohesionado al interior y entre los distintos ámbitos de actividad del MIDES se plantea como el principal desafío. En el MERCOSUR esto implicará priorizar la reconstrucción del equipo técnico del ISM así como avanzar en la negociación con los demás Estados MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 109 Parte para que normalicen el cumplimiento de sus aportes comprometidos a esta institución que ha debido superar serios obstáculos financieros. Esto permitiría el logro exitoso de varios proyectos como ser el “Sistema de Información del MERCOSUR sobre Políticas e Indicadores Sociales” (SIMPIS) que se realizará tomando como referencia el Observatorio Social del MIDES. En cuanto a UNASUR, es evidente el desafío que implica asumir la Presidencia de un organismo de esta envergadura. Para el caso específico del CSDS, donde existe un claro déficit en el cumplimiento de las acciones previstas, el principal desafío es el de realmente liderar un proceso en el que, a partir de una discusión basal acerca de los contenidos y estructuras del futuro Plan de Acción, se logren ordenar y operativizar los espacios de trabajo conformados por los Grupos de Trabajo que ponen en práctica los objetivos de este Consejo. El lugar que estas deliberaciones tengan en la agenda liderada por Uruguay será por tanto un punto clave en el desarrollo y resultados las acciones del CSDS. En el último período, se ha intentado desde los diversos componentes del trabajo de la Unidad de Asuntos Internacionales y Cooperación, profesionalizar los procesos e incorporar instrumentos que faciliten el vínculo con las diferentes Direcciones e Institutos, que hagan la tarea más eficiente. Sin embargo, aún persisten en la estructura del Ministerio espacios que de alguna forma se convierten en una estructura espejo a esta Unidad, que muchas veces representan una dificultad, además de duplicar esfuerzos y no hacer un uso eficiente de los recursos con los que se cuenta. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 110 Unidad Ejecutora 02 Dirección Nacional de Desarrollo Social (DINADES) El presente apartado pretende ser una breve síntesis de los distintos insumos elaborados por los equipos de la Dirección Nacional de Desarrollo Social para apoyar el proceso de transición, de cara a la asunción de un nuevo gobierno el primero de marzo de 2015. Partiendo del cometido principal de la Dirección, se realiza un repaso por el estado de situación, los desafíos y las recomendaciones que, desde el lugar de conducción del proceso, se identifican en cada una de las siguientes dimensiones: 1. Contexto, visión común, marco conceptual y estrategia. 2. Focalización y acceso a la población objetivo. 3. Oferta programática. 4. Recursos Humanos, Infraestructura y Capacidades Técnicas. 5. Relacionamiento con OSCs y Cooperativas de Trabajo. 6. Imagen pública y legitimidad. 7. Presupuesto y capacidades administrativas. Dada la existencia de documentos complementarios que ahondan en los temas de planificación y presupuesto para cada uno de los programas y proyectos de la Dirección, además de documentos elaboradas en donde se describen y analizan el balance, los desafíos y las recomendaciones a nivel de cada una de las divisiones y departamentos, la síntesis propuesta en las siguientes páginas no se detiene ni profundiza en detalles de información o cuestiones formales, por lo que claramente corresponde recomendar la lectura del anexo de esta dirección para una mayor comprensión de los planteos. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 111 Contexto, visión común, desarrollo conceptual y estrategia. El cometido central de la DINADES fue definido como: Constituirse en una herramienta de la ciudadanía vulnerada en el camino a la igualdad, mediante una gestión eficaz, eficiente, y coherente de los planes, programas y proyectos diseñados e implementados por esta Dirección y de aquellos coejecutados con otros organismos. Este cometido, de alguna manera recoge una preocupación sistemática de los gobiernos del Frente Amplio por institucionalizar y consolidar una herramienta que, inserta en la institucionalidad pública del Estado, impulse de manera sostenida acciones, programas y proyectos que trabajen en pro de una inclusión activa de la población del país que pueda estar afrontando situaciones de vulnerabilidad social, buscando garantizar un ejercicio pleno de los derechos económicos, sociales y culturales para toda la población. Dicha preocupación se sostiene en que más allá de las amplias coincidencias en relación a la necesaria expansión y mejora continua de servicios universales de calidad, junto con un imprescindible nivel de desarrollo económico que se encargue de ampliar las oportunidades de toda la población, aún en el mejor de los escenarios persisten mecanismos de exclusión, dificultades de agencia y formas de reproducción de la desigualdad, que hacen imprescindible la persistencia de una estrategia activa, que interpele los resultados obtenidos en materia de acceso al bienestar en condiciones de igualdad, y que se desarrolle desde la perspectiva de afrontar las vulnerabilidades emergentes. En este sentido y más allá de los cometidos, la extensión y variedad de la oferta programática de la DINADES, las dimensiones y características de la población con la que efectivamente trabajan sus distintas intervenciones, los recursos humanos y presupuestales con los que cuenta, entre otras dimensiones a considerar, la colocan como una pieza clave en el desarrollo de la institucionalidad que comenzó con el MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 112 PANES, se modificó con el Plan de Equidad y se intentó organizar en la Reforma Social bajo la idea de Red de Asistencia e Integración Social (RAIS). La coyuntura económica, social y política de la sociedad puede modificar los énfasis a realizar en cada una de las dimensiones del bienestar a considerar, las prioridades en materia de población objetivo, los recursos necesarios y la forma de implementación más adecuada, pero no modifican algunos de los principios esenciales que debe desarrollar una institucionalidad con otras aspiraciones. En particular, interesa destacar la necesaria concepción multidimensional de la vulnerabilidad (o el carácter sinérgico de los recursos necesarios para desenvolverse en la sociedad) y las claras limitaciones de mediano plazo que puede tener cualquier propuesta que no modifique las estructuras de oportunidad existentes o se dedique a la obtención de resultados que dependan exclusivamente de su existencia y despliegue como tal. A modo de muy breve contexto, el crecimiento económico, el desarrollo de la Matriz de Protección Social (tanto cualitativa como cuantitativamente), las reformas implementadas, la mayor cobertura de los servicios, la expansión de la demanda laboral, la mejora continua en el salario real y los ingresos de los hogares, la reducción de la pobreza y la desigualdad, entre otros indicadores y procesos, marcan un escenario para 2014 claramente distinto del que existía tan sólo 10 años antes. En este sentido y a los efectos de analizar mejor los desafíos que tiene la DINADES por delante, parece importante tener en cuenta que la continuidad del proceso señalado tiene como consecuencia que, las familias y personas que pueden verse enfrentadas a situaciones de vulnerabilidad socioeconómica (más allá de la forma de medición), se caracterizan en forma creciente por la conjunción de distintas vulnerabilidades, y cada vez menos por la presencia de una o pocas de ellas. A su vez, las vulnerabilidades presentes, se concentran de forma progresiva en aquellas de difícil abordaje y superación. Al tiempo que la expansión de la cobertura de MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 113 las políticas públicas en general, y sociales en particular, determina que es cada vez sea más difícil hallar casos que no estén siendo o hayan sido parte de uno o varios procesos de intervención por parte de dispositivos públicos relacionados con dichas dimensiones. En otras palabras, es razonable esperar que las intervenciones aisladas sobre la población más vulnerable cada vez tengan mayores dificultades para obtener resultados sustentables, pero además, puedan ser inoportunas o ineficientes si no se desarrollan en el marco de un sistema de protección y promoción, y sin considerar de forma adecuada la articulación con otras políticas. La síntesis de este "diagnóstico", ha llevado a que el proceso de modificación de la estructura organizacional del MIDES se preocupe por el doble movimiento que supone especializar a las distintas unidades en el abordaje de dimensiones específicas del bienestar, pero al mismo tiempo, generar los mecanismos necesarios para un desarrollo articulado de las intervenciones. La agrupación de la oferta programática al interior de la DINADES, separando entre iniciativas socioeducativas, sociolaborales, vinculadas a la discapacidad o a la protección integral, responde claramente a la preocupación por la especialización, el incremento de la calidad en los abordajes, el aumento de la eficiencia y la generación de condiciones para expandir la escala. Al mismo tiempo, la confluencia de dicha oferta en una única dirección, supone un énfasis muy importante en la articulación interna entre los distintos programas. A modo de balance, los avances en el primer sentido son considerables, mientras que en el segundo, se trata aún de logros muy incipientes. En este sentido, los resultados de la implementación durante el año 2014, la elaboración de los cometidos de los distintos departamentos, la aplicación de una ficha única para reflejar y analizar el diseño de cada uno de los programas y proyectos, así como los desafíos y recomendaciones elaborados para la transición en cada uno de los niveles, son una muestra clara de los avances obtenidos en ambos sentidos. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 114 Los productos reseñados muestran una clara y creciente identidad de las divisiones en cuestión, donde se comparten visiones acerca del problema social que abordan los distintos programas que la integran, la población objetivo, las claves de una intervención con resultados positivos, el tipo de proyecto a priorizar, etc. Naturalmente, la articulación programática entendida en un sentido profundo, supone modificaciones y ajustes de las prácticas que requieren plazos muy diferentes. Como forma de continuar avanzando en esta línea y a modo de ejemplos que ya tienen antecedentes concretos, se recomienda para profundizar en las siguientes iniciativas: Registro de Cédulas de Identidad de beneficiarios/as de todos los programas en el software SMART y verificación del resultado de la visita de la DINEM junto con el acceso a las transferencias correspondientes. Utilización de umbrales diferenciales (aplicación del umbral AFAM para otorgar TUS) para acceder a transferencias. Inclusión en la estrategia de cuidados en primera infancia de niños/as pertenecientes a hogares de beneficiarios/as de todos los programas, estableciendo mínimos de acompañamiento requeridos y priorizando las repercusiones en materia de continuidad educativa e inserción laboral de jóvenes y personas adultas de referencia. Desarrollo de propuestas mixtas de Fortalecimiento Educativo, planificadas en función de las necesidades de beneficiarios/as de los distintos programas y adecuadas a sus posibilidades de implementación, como las experiencias con Jóvenes en Red y Programa Uruguay Clasifica. Expansión del Eje Transversal de Capacitación Laboral, generalizando su cobertura entre programas de la División Sociolaboral, pensando su articulación al momento de egreso de los restantes dispositivos socioeducativos e incluyendo progresivamente a beneficiarios/as de Protección Integral. Priorizar los proyectos socioculturales que tengan efecto en la población objetivo de otros programas, haciendo énfasis en su condición de MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 115 productores/as y protagonistas del desarrollo de los bienes culturales en general, y de su propia identidad en particular. Desarrollar un plan de valoración por parte de Uruguay Sin Barreras de todas las personas con discapacidad pertenecientes a hogares integrados por beneficiarios/as de otros programas, y acceso a Ayudas Técnicas correspondientes. Transformar a la División Sociolaboral en referente para la inclusión laboral de las personas beneficiarias que así lo requieran, expandiendo los cupos por derivación de Uruguay Trabaja y Emprendimientos y profundizando en la estrategia de articulación entre el Departamento de Cooperativas Sociales y el programa de Empleo con el resto de los programas. Profundizar en el acceso de beneficiarios/as del Programa Uruguay Clasifica (PUC) al resto de las prestaciones, en particular, fortaleciendo la implementación y aprovechando la oportunidad del funcionamiento de grupos en el marco de la ley de envases. Articular los Servicios de Atención a Mujeres en Situación de Violencia de Género con los equipos técnicos de los demás programas, como forma de fortalecer los recursos y estrategias de estos equipos pero, al mismo tiempo, profundizar la red de abordaje del problema con un énfasis que potencia el acceso por parte de una población en donde existe una alta prevalencia y un bajo nivel de demanda. Más allá de la pertinencia y oportunidad de cada una de estas iniciativas por separado, el potencial que la DINADES no debería desperdiciar tiene que ver con la posibilidad de incluir, analizar, discutir, resolver, prever y asegurar todas las contingencias asociadas con la articulación de dos o más programas, en el marco de su propia planificación. El desarrollo de esta estrategia supone asumir como natural la adecuación periódica de los instrumentos metodológicos, pero también el ajuste anual de los presupuestos y metas en función de los resultados de las distintas articulaciones desarrolladas, y principalmente, de los cambios observados en las condiciones de vida la población que se identifiquen. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 116 La implementación de un concepto común y multidimensional de Acompañamiento Social (Ver Anexo) la generación de espacios permanentes de intercambio entre los equipos involucrados, la informatización de la gestión y una participación sistemática y profunda de los equipos de evaluación y monitoreo, son elementos que pueden facilitar enormemente y ayudar en la conducción y orientación de un proceso de estas características. Además de mostrar un mapa completo de la cobertura de los distintos programas, los sistemas de información del Ministerio pueden hacer una enorme contribución representando la cobertura global de todo el conjunto de programas, así como sus intersecciones, las trayectorias de las personas y hogares y, principalmente, información periódica sobre sus condiciones de vida y el acceso a todas las prestaciones de la Matriz de Bienestar. En este sentido, una revisión periódica de las características de la población que accede a las intervenciones y sobre todo, las transformaciones operadas en sus condiciones de vida, son los insumos más importantes que se requieren para el desarrollo de la oferta programática propia de la DINADES. Retomando el planteo inicial, si bien la oferta de la DINADES supone una importante amplitud de dimensiones abordadas y una cobertura considerable, lo principal de sus logros se debe desarrollar en ámbitos que claramente la trascienden. El valor social de su contribución y la sustentabilidad de los resultados, tienen como medida clave la generación de capacidades permanentes en su población objetivo, y por sobre todas las cosas, las mejoras en sus condiciones de vida que dicha población pueda obtener por sus propios medios en los espacios esenciales de generación y distribución de bienestar. De esta forma, pensar la forma de egreso de los distintos programas como uno de los elementos centrales del diseño, al tiempo que desarrollar fuertes vínculos con el sistema educativo, el Sistema Nacional Integrado de Salud, el mercado de trabajo y los organismos públicos vinculados a los temas de empleo y seguridad social (MTSS, BPS MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 117 e INEFOP), el MVOTMA y la Agencia Nacional de Vivienda (ANV) o el propio INAU, aparecen como dimensiones fundamentales para el logro de los cometidos de la DINADES. En este sentido, es en el marco de la Estrategia Nacional para el Fortalecimiento de las Capacidades Familiares (programa Cercanías) en donde se ha realizado el intento más completo y sistemático por trabajar desde una concepción multidimensional de la vulnerabilidad y en un abordaje conjunto con las sectoriales encargadas de cada una de las dimensiones (salud, vivienda, educación, trabajo, protección a la infancia y seguridad social). Los resultados de la reciente evaluación y el monitoreo constante muestran avances dispares entre las dimensiones, pero sin duda que marcan una agenda de trabajo conjunto con cada uno de los organismos involucrados, agenda cuyos efectos tienen un enorme potencial para el logro de los desafíos que tiene por delante la DINADES. Dicha agenda, que tiene al Consejo Nacional de Políticas Sociales y al Gabinete Social como espacios protagónicos, reconoce como activos principales del MIDES su trabajo con la población más vulnerable, su capacidad de identificar y sistematizar las principales necesidades mediante sus sistemas de información y, sobre todo, el respaldo que supone el despliegue de una estrategia de proximidad que asegura mantenerse presente durante el desarrollo de las intervenciones conjuntas, y dote de mayor pertinencia a la llegada de prestaciones y servicios. En suma, el gran desafío de la DINADES parece ser el transformarse en una pieza clave de un sistema de protección social, que despliegue de manera articulada las intervenciones que puedan reducir las vulnerabilidades sociales de la población en un momento dado, pero fundamentalmente, que lo haga desarrollando estrechos vínculos y estrategias de inclusión conjuntas con los organismos responsables de garantizar un pleno ejercicio de derechos de toda la población en cada una de las dimensiones. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 118 Focalización y acceso a la población objetivo. De forma muy breve, en este punto parece pertinente destacar que, la información recientemente generada a partir de las visitas realizadas por la Dirección de Evaluación y Monitoreo (DINEM), junto con el acumulado histórico de las bases de datos construidas a través del PANES, las Asignaciones Familiares del Plan de Equidad, la Tarjeta Uruguay Social y el programa de Asistencia a la Vejez, supone un cúmulo de información de enorme valor para el análisis, la planificación y el desarrollo de las acciones que requiere la persecución de los cometidos de la DINADES. Combinando la información que emerge del desarrollo de las transferencias con el despliegue territorial de dispositivos de atención ciudadana (OTEs y SOCATs), pero principalmente, con el vínculo sostenido que supone la cobertura de programas focalizados como Cercanías, Calle, Canasta de Servicios, Uruguay Trabaja, Cooperativas Sociales, Emprendimientos, Uruguay Clasifica, Fortalecimiento Educativo y Formación Profesional Básica (FPB), entre otros, la DINADES tiene a disposición múltiples formas de contacto con la población objetivo, las cuales le permiten no sólo proyectar sus necesidades en materia de capacidades permanentes a generar o fortalecer, sino también encontrar rápidas vías de acceso para analizar y desarrollar las acciones priorizadas. Oferta programática. La DINADES cuenta actualmente con una vasta y completa oferta programática, la cual abarca las principales dimensiones de los Derechos Económicos Sociales y Culturales y contempla prácticamente todos los nudos críticos fundamentales de las vulnerabilidades sociales actuales. Más allá de las referencias al presupuesto y la cobertura que se desarrollan más adelante, en este punto lo que interesa destacar es que en materia programática los principales desafíos parecen ser la expansión de la cobertura, la mejora en la articulación y la construcción de un sistema de protección que contemple las MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 119 diferentes trayectorias de personas y hogares, muy por encima de la necesidad de creación de nuevos programas o el abordaje de nuevas dimensiones. Exceptuando todo lo vinculado con Cuidados, para lo cual está prevista la creación de un Sistema de Cuidados al que se pueden aportar experiencias, aprendizajes e incluso transferir dos programas esencialmente dedicados a ello, la variedad y completitud de la oferta de programas y líneas de acción de la DINADES deja planteada la prioridad de seguir trabajando en la racionalización de los programas existentes. En este sentido, si bien en el último período se han ordenado, clasificado y eliminado programas, una de las acciones más importantes tiene que ver con la elaboración de una definición única de programa social, la aplicación exhaustiva de una ficha de diseño de programas y sobre todo, la capacitación a equipos y mandos medios en esta materia, como forma de dejar instaladas capacidades permanentes de seguir avanzando en esta línea. La definición utilizada combina la necesidad de que todos los programas tengan un fin social determinado, una ubicación institucional, un presupuesto asignado, un conjunto de recursos humanos, una duración y estabilidad establecidas y finalmente, un conjunto de prestaciones propias. La aplicación exhaustiva y sistemática de esta definición arroja un total de 31 programas de la DINADES, lo cual por sí sólo dice poco acerca de la fragmentación y solapamiento de los mismos, sobre todo teniendo en cuenta que varios de ellos tienen pequeñas dimensiones y/o se destinan a fortalecer las intervenciones de otros (Bonos, Re Crea Centros, Capacitaciones, entre otros). Si bien se debe continuar profundizando en generación de categorías de programas y otras herramientas analíticas, la combinación de estos elementos con las fichas de diseños, que establecen cuáles son los problemas sociales abordados, los objetivos, la población objetivo y las metas de cobertura de cada uno de los programas, muestra los importantes avances realizados y garantiza que la preocupación sobre un aporte coherente del MIDES al desarrollo de la Matriz de Protección Social tiene hoy los MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 120 insumos necesarios para una discusión calificada, permanente, pertinente y constructiva. A tales efectos, la elaboración de un documento completo para la Transición y Planificación 2015, ha priorizado la inclusión en único material de los cometidos de todas las unidades de la DINADES, así como todos los instrumentos técnicos de diseño para cada uno de sus programas y líneas de acción. Allí se desarrollan también las consideraciones específicas para las líneas temáticas abordadas por cada una de las divisiones y departamentos, a partir de una consigna centrada en realizar un balance, identificar los principales desafíos y sugerir recomendaciones puntuales sobre posibles caminos a seguir en cada tema. Recursos Humanos, Infraestructura y Capacidades Técnicas. A diciembre de 2014, entre funcionarios/as, contratados/as mediante convenios de fortalecimiento y consultorías de servicios a través de la Corporación Nacional para el desarrollo (CND), la DINADES se encuentra integrada por 510 personas que trabajan en forma permanente en el desarrollo de sus actividades. Si bien este tema se desarrolla en profundidad en el capítulo correspondiente a la Dirección General de Secretaría, encargada de centralizar todo lo referido a la Gestión de Recursos Humanos, es necesario destacar la importancia de un proceso de regularización de trabajadores/as de la dirección, para el reconocimiento de sus derechos en primer lugar, pero también para dar un salto cualitativo en la mejora del clima laboral de la organización y el desarrollo de sus cometidos. Un proceso de estas características, desarrollado con todos los cuidados que requiere, tiene un enorme potencial en la motivación de todas las personas que trabajan en todos los niveles, la formalización de los vínculos y decisiones y la consolidación de una cultura de derechos y obligaciones claras para todas las partes. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 121 Con dicha discusión encaminada, vale la pena señalar que la DINADES cuenta con un volumen y una composición (según edad, nivel de formación, experiencia y capacitación) que en términos generales resulta adecuada para la consecución de sus fines. Teniendo en cuenta esta valoración general, algunos de los aspectos a mejorar son: una mayor descentralización, reduciendo los recursos centrales y fortaleciendo el despliegue en el interior del país, principalmente en las regiones con peores indicadores sociales como el norte y noreste del país; un mejor reconocimiento y remuneración para las funciones de "Alta Conducción" a partir de las unidades que superen determinada complejidad, presupuesto y recursos humanos a cargo, es decir, utilizar criterios objetivos para cuando se haga la traducción de los cargos del ministerio a lo establecido por el nuevo estatuto del funcionario público, lo cual puede llevar en algún caso a requerir adecuaciones en la estructura (pasaje de división a área, entre otros); un aprovechamiento sistemático de las capacitaciones específicas promovidas desde el área de capacitación del Ministerio; y una especial atención al rol de supervisión, tanto de convenios como de equipos propios, dada la heterogeneidad de prácticas, supuestos y responsabilidades que subsisten entre los distintos programas de la dirección, y la importancia de este rol para un desarrollo adecuado de las políticas y coherente con su diseño y objetivos (Ver anexo con propuesta al respecto). Ahora bien, las dificultades para el despliegue reciente de diversos programas en el territorio ha puesto sobre la mesa la necesidad de pensar en conjunto los recursos humanos abocados a la implementación de las políticas sociales. En este sentido, en acuerdo con el programa Eurosocial, la DINADES ha impulsado un estudio exploratorio para dimensionar y caracterizar el volumen y perfil de los recursos humanos abocados a las políticas sociales, junto con la brecha existente con las necesidades identificadas, como forma de aportar a un proceso de reflexión global que incluya a los distintos actores con competencia en la materia, incluidas las asociaciones de profesionales y los ámbitos de formación. El estudio se encuentro en etapa de trabajo de campo y se espera que sus resultados estén disponibles para el MIDES en febrero de 2015. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 122 En materia de infraestructura, el espacio físico -principalmente en la sede central del MIDES- y la disponibilidad de camionetas u otros medios de transporte flexibles, aparecen como las principales limitaciones en el cierre de las actividades correspondientes a 2014. Dado que si bien ambos recursos se han desarrollado en el último tiempo, lo han hecho en un ritmo menor al alcanzado por el incremento de recursos humanos y la expansión de las actividades. Por otra parte, lejos de comenzar de cero y partiendo de las condiciones heredadas por direcciones y unidades anteriores, el intento por desarrollar las capacidades técnicas de sus equipos ha sido una de las constantes desde la creación de la DINADES. En ese sentido, se consideran como muy valiosos los avances en materia de la concepción e implementación del Rol de Referente Territorial de Programas, la construcción de una Asesoría Técnica de apoyo a la función de Dirección, la Integración de una Asesoría Administrativa y Contable y su contacto permanente con las Divisiones, Departamentos y Programas. Desde estos ámbitos se han impulsado procesos de enorme valor para el logro de los cometidos de la Dirección y el desarrollo de sus capacidades, como ser: la clasificación, análisis y organización de los programas; el diseño y soporte inicial de unidades, programas e iniciativas nuevas (Departamento de Articulación con el Sistema Penal, Convenio con MEVIR, Convenio con ANCAP, Convenio con el LATU, Estrategia de Ruralidad); el apoyo en el vínculo con las restantes Direcciones e Institutos, principalmente, con el Área de Tecnologías de la Información y la Dirección Nacional de Evaluación y Monitoreo; la planificación y desarrollo de capacitaciones pertinentes y a medida (diseño de programas e indicadores sociales); el apoyo en el diseño e implementación de protocolos de atención; el desarrollo de espacios transversales de reflexión y producción de contenidos para la intervención (Eje de Sustancias, Grupo de Supervisión y propuesta de Acompañamiento Social); la producción de informes de análisis de información e insumos para la toma de decisiones; y la contraparte en la generación y concreción de estudios pertinentes para el desarrollo de las políticas, entre otros. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 123 La discusión y planificación anual del presupuesto a nivel de cada actividad, el ajuste periódico de las fichas de diseño de programas, estableciendo metas anuales asociadas a los recursos disponibles, y su integración con la planificación de los Referentes Territoriales de Programas (RTPs), junto con la definición de prioridades transversales a nivel de la Dirección, conforman un conjunto de herramientas fundamentales para la organización, comunicación y mejora continua de la DINADES. La elaboración de un ciclo anual para el armado de la planificación, obviamente dejando el necesario margen para emergentes, que incluya la discusión y validación con el Gabinete del Mides, las CTT de cada departamento y la opinión de las Direcciones Departamentales, tiene un enorme potencial en la mejora del desempeño de todo el MIDES en su conjunto. A diciembre de 2014, existen los instrumentos y las capacidades instaladas, y dado que las experiencias puntuales han mostrado muy buenos resultados, se recomienda su utilización sistemática por parte de las nuevas autoridades. Ya que si bien es posible y deseable seguir desarrollando los instrumentos y capacitando a los equipos, es la aplicación orientada al logro de los objetivos del MIDES la que puede hacer un diferencia significativa en el mantenimiento y desarrollo de capacidades. Relacionamiento con OSCs y Cooperativas de Trabajo. Si bien la mayoría de los programas y servicios se ejecutan a través de convenios con Organizaciones de la Sociedad Civil y/o Cooperativas de Trabajo, la DINADES aún no tiene una estrategia definida de trabajo con sus socios principales en la implementación de las políticas, de manera que priman las formas de relacionamiento establecidas con anterioridad por cada una de las unidades y direcciones que dieron lugar a la formación de la Dirección. En este sentido, parece clave que en el próximo período la Dirección fije un conjunto de pautas y lineamientos claros, de manera de establecer con nitidez derechos y MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 124 obligaciones comunes, ámbitos de discusión y un razonable ajuste de expectativas mutuas. Con la simple intención de aportar en esa dirección, se desarrolla un breve punteo con sugerencias a tener en cuenta para dicho proceso y supuestos con los que se ha trabajado en el último período: Los aspectos de diseño y ajuste de la oferta programático requieren de ámbitos de discusión periódicos y legitimados, en donde la opinión de equipos, coordinaciones y referencias institucionales pueda contribuir a la mejora de los programas y el logro de los objetivos. Actualmente, se entiende que la responsabilidad final por los aspectos de diseño e implementación de las políticas es una responsabilidad del Ministerio, y está directamente asociada con la definiciones que toma respecto de los recursos con los que cuenta y los compromisos que asume en materia de garantía y promoción del ejercicio de derechos por parte de la población. Parece importante tener en cuenta que todas las mejoras que se puedan obtener en el desempeño administrativo del Ministerio y de la Dirección, la agilidad y claridad de los trámites, la puntualidad y planificación de los pagos, la unificación y coherencia entre los canales y contenidos de la comunicación, etc., serán una contribución fundamental al desarrollo sustantivo de las políticas. Todo lo relativo al desarrollo conceptual y metodológico del rol de supervisión, también presenta un enorme potencial en la mejora de la implementación y el relacionamiento. Imagen pública y legitimidad. La imagen pública y la legitimidad de las políticas del Ministerio es uno de los factores clave para el logro de sus objetivos. La misma facilita la obtención de socios, el apoyo de la población, la voluntad de participar por parte de las personas destinatarias, la profundidad de los logros en materia de inclusión y las posibilidades futuras en materia de recursos, entre otros elementos. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 125 El MIDES cuenta con una Unidad de Comunicación y no es resorte de la DINADES evaluar sus resultados, pero parece necesario hacer algunas consideraciones a tener en cuenta, dadas las implicancias mencionadas más arriba y los efectos de las acciones de la Dirección en la propia comunicación. La Unidad de Comunicación ha trabajado intensamente en esta materia, desarrollando campañas, cubriendo eventos, realizando un seguimiento de medios de comunicación, identificando locales, etc. y si bien no existe una medición sobre el conocimiento de los programas y acciones del Ministerio y la valoración de la población, mediante la utilización de algunos indicadores indirectos (propuestas y discursos de la campaña electoral, repercusiones recibidas por los equipos, contenidos de los medios de comunicación) es posible aventurar que se están obteniendo resultados importantes. En términos generales se puede señalar que los programas y proyectos de la Dirección tienen una buena imagen ante la opinión pública y entre los operadores vinculados a la temática. Los programas Sociolaborales y Socioeducativos, junto con PRONADIS y los Servicios del Departamento de Violencia Basada en Género parecen tener una aceptación mucho mayor que las transferencias monetarias y el trabajo con personas en situación de calle. En particular, si bien las resistencias a las transferencias tiene un fuerte componente ideológico y un importante arraigo masivo, las interpelaciones parlamentarias por parte de la oposición, los ajustes en la focalización y la información producida mediante evaluaciones y estudios, junto con la prédica continua y la campaña sobre mitos y verdades de las políticas sociales, parecen haber contribuido a detener la avanzada y comenzar a revertir una situación que se planteaba muy desfavorable. En cuanto a la población en situación de calle, si bien existe un aparente consenso en relación a la casi extinción del fenómeno entre la población infantil, y la contención de las respuestas brindadas, persisten percepciones de la población en dicha situación que generalizan el estigma de aquellos en peor condición y lo proyectan hacia el resto, incluidas las características de los servicios y respuestas correspondientes. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 126 A mediano plazo, dichas percepciones pueden dificultar la inversión necesaria para revertir las situaciones más difíciles, complejizar aún más la conformación de servicios y la integración de equipos calificados y minar seriamente las posibilidades de inclusión de la población atendida por dichos dispositivos. En este sentido, parece necesario desarrollar una estrategia de comunicación que muestre la heterogeneidad de trayectorias que pueden derivar en la situación de calle, la existencia de factores determinantes así como disparadores puntuales, junto con la diversidad de modalidades de atención vigentes y los resultados positivos que se han logrado en muchos casos, sin ocultar las dificultades que aún existen. La recomendación general sería internalizar una preocupación sistemática por los resultados simbólicos e ideológicos que generan las acciones del Ministerio en los distintos niveles, monitoreando los avances y teniendo un especial cuidado por las formas en que se definen y comunican las vulnerabilidades de la población atendida, las causas de su situación y sus posibilidades de contribución y desarrollo en el marco de una sociedad más integrada e integradora. Los documentos de diseño, las evaluaciones, los espacios de discusión a todos los niveles de la organización y con los socios en la intervención y las apariciones públicas de todas las personas involucradas, son elementos que contribuyen de diferente forma en las cualidades simbólicas que se asocian a un programa social, una población objetivo o un dispositivo cualquiera. De esta forma, es recomendable que la DINADES desarrolle una preocupación sistemática por la generación y traducción de los contenidos que se asocian con sus intervenciones, principalmente, a través de considerar sus posibles efectos en el logro de los objetivos. Presupuesto y Capacidades administrativas. Dada que el Capítulo 1 contempla los elementos más importantes de las necesidades presupuestales del organismo y de las políticas sociales en general, aquí simplemente se realizan unas breves consideraciones de carácter complementario. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 127 Según la Ley de Presupuesto de 2010 y las sucesivas Rendiciones de Cuentas, la DINADES (Unidad 002 del Inciso 15) cuenta con un Crédito Apertura para el año 2015 de 2.065.678.123 de pesos uruguayos, mientras que la ejecución estimada para todo el 2014, entre lo ya afectado y los compromisos asumidos, es muy cercana a los 2.900 millones de pesos18. Considerando los necesarios ajustes de precios asociados a cada uno de los costos, la simple continuidad de los programas y servicios implementados durante 2014 plantean de entrada la necesidad de obtener de parte del Ministerio de Economía y Finanzas un refuerzo presupuestal cercano a los 1.200 millones de pesos19. Por la experiencia de años anteriores, la pronta resolución de dicho acuerdo es imprescindible para la planificación de todas las actividades y una razonable implementación de procesos administrativos. En caso de contar con los recursos, las capacidades administrativas del Ministerio y de la Dirección estarán en mejores condiciones de afrontar la gestión de cientos de convenios y contrataciones, procesos que se complejizan de manera considerable sin una expectativa razonable respecto a la disponibilidad global de recursos, lo cual atenta de forma grave contra la consecución de metas y objetivos, dificultando enormemente la interacción con todos los actores involucrados y el trabajo de los equipos en todos los niveles. Estos fundamentos hacen que la resolución temprana de dicho proceso de negociación sea altamente prioritaria para el buen funcionamiento de la Dirección y sus posibilidades de concentrarse en los contenidos sustantivos de las políticas desarrolladas. Una vez consolidado el presupuesto actual, es importante señalar que en la mayoría de los programas y políticas existe una brecha considerable entre las dimensiones de la población objetivo a la que está dirigida la intervención y la cobertura efectivamente 18 El afectado al 30 de noviembre de 2014 era de 2.735.104.607. La planificación en detalle para la continuidad de las actividades realizadas durante 2014 alcanza los 3.312 millones de pesos. 19 MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 128 lograda. A su vez, muchas de las prestaciones resultan insuficientes para los objetivos que se plantean, aún con esa población reducida. Si bien transferencias es el único caso en donde el crecimiento de escala en la cobertura o en la prestación se podría hacer sin dificultades de implementación, para el resto de la oferta programática parece necesario diseñar una estrategia que se plantee el acercamiento gradual entre el alcance de los programas y las necesidades de la población. Obviamente que esto trasciende la discusión presupuestal, sobre todo en aquellas intervenciones intensivas en recursos humanos, pero no deja de ser uno de los elementos centrales. En este sentido, el desarrollo de una legislación adecuada podría suponer un salto cualitativo en las políticas sociales, estableciendo por Ley y como derechos de la población un conjunto de prestaciones que conformen un sistema de protección social adecuado (y con mecanismos de ajuste propio), que eviten una discusión permanente acerca de cómo elegir entre todos aquellos a quienes les corresponde un programa o tener que optar entre mejorar la calidad de las prestaciones y ampliar la cobertura, cuando ambas cosas son insuficientes. De forma complementaria, los resultados en términos de reducción de la desigualdad o mejoras permanentes en las condiciones de vida de la población con situaciones de mayor vulnerabilidad, pueden ir orientando la necesaria expansión gradual de un presupuesto y señalando en qué programas, prestaciones, articulaciones o líneas de acción, poner el énfasis principal. Con respecto a las capacidades administrativas, la experiencia reciente deja planteada la necesidad de profundizar en el proceso de creación de la unidad ejecutora número 2, brindando a la DINADES de mayor autonomía en la ejecución presupuestal, y tomando para ello las experiencias positivas de soluciones ad hoc que se han generado durante 2014, sin duplicar espacios innecesarios y tratando de complementar recursos y capacidades con la Dirección General. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 129 Instituto Nacional de las Mujeres (Inmujeres) El Inmujeres asume la gestión el 2010 con el propósito de consolidar el proceso de cambios iniciados en el período 2005-2010. Las Unidades Coordinadoras de Programas Interdireccionales, constituyeron un campo privilegiado de incidencia para instalar la perspectiva de género en los todos los Programas MIDES (Trabajo, Transferencias, Cuidados). Con la reestructura ministerial (2012) el Instituto inicia una etapa política con dedicación exclusiva para el ejercicio de la rectoría. El cambio implicó la adecuación de la estructura y de las funciones de la organización para el cumplimiento de este fin. Actividades y logros. Al momento del cierre de la gestión se identifica como logro el fortalecimiento de la institucionalidad en términos de estructura y recursos humanos. Se establece y pone en funcionamiento: una un rol de adjunta/o a Dirección, tres Divisiones, dos Asesorías y trece Departamentos, entre los que se encuentra la Unidad de Regulación y Contralor de la Política de Igualdad de Género. En lo que respecta al despliegue territorial de recursos humanos, la gestión se cierra con una cobertura del 70%. En esta gestión el presupuesto del estado absorbió casi la totalidad de los programas y proyectos iniciados y sostenidos durante un período de tiempo por la cooperación internacional. Ejemplo de ello es el Modelo de Gestión de Calidad con Equidad y las acciones del Sistema de Información de Género. Entre los cambios estructurales importantes se resalta la creación de la Unidad de Regulación y contralor en la órbita de la División de Políticas Transversales, cuyo cometido es el desarrollo de las competencias específicas del Instituto en relación a los aspectos normativos de la rectoría y en lo vinculado con la temática de la planificación y el presupuesto con enfoque de género. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 130 Implementación y Evaluación del primer Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades y Derechos. Diseño de un Plan Estratégico para la Política de Igualdad de Género y elaboración de un Proyecto de Ley para la Igualdad de Género, actualmente se encuentra en el Parlamento, en carpeta de entrada. Fortalecimiento de la política pública interinstitucional que da respuesta a la violencia basada en género y generaciones a través de la responsabilidad de establecer convenios con organizaciones públicas y privadas para la implementación del Proyecto interinsitucional - CNCLCVD- SIPIAV: “Uruguay unido para poner fin a la violencia de las mujeres y niñas (NNUU- interagencial)”. Jerarquización de la institucionalidad de género a nivel regional, consolidándose la Reunión de Ministras y Altas Autoridades de la Mujer y definición de una política de igualdad de género del MERCOSUR que impulsa y orienta a los órganos MERCOSUR en el proceso de incorporación de la perspectiva de género en el conjunto de las políticas y la estructura institucional del MERCOSUR, comprometiendo su respeto y cumplimiento por parte de todos los órganos MERCOSUR. Conformación de una estrategia de transversalidad de la perspectiva de género en las políticas sectoriales (empleo, emprendedurismo, enseñanza, salud, vivienda y medio ambiente, gestión integral del riesgo vinculado a desastres naturales, cambio cultural y medios de comunicación, ruralidad, deporte y turismo, consumo de sustancias, uso y apropiación de las TICs, entre otros). Concreción de una estrategia para la incorporación de la perspectiva de género en el Presupuesto Nacional privilegiando las distintas etapas del ciclo de planificación del Estado. Piloto implementado en MIDES, MSP, MI, MTSS y ANEP. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 131 Implementación del Programa de Calidad con Equidad. Las organizaciones certificadas hasta el momento son OSE, UTE, ANTEL y ANP. En 2014, OSE se constituye en la primera organización pública en lograr el Nivel 4 de certificación (cuenta con dos áreas certificadas). Asimismo, se cuenta con convenios e implementación en las Intendencias de Maldonado y Canelones, con el Instituto de Colonización y con la UdelaR se firmó convenio en el año 2013. Se trabajó en siete facultades: Ciencias Sociales, Humanidades, Ciencias Económicas, Agronomía, Veterinaria, Psicología y Derecho; a nivel del funcionariado docente y no docentes. En 2014, el Instituto Nacional de Calidad (INACAL), incorpora a su oferta la Mención de Calidad en Equidad de Género en los Premios de Calidad. La Mención es voluntaria y consta de 11 preguntas para que las organizaciones se autoevalúen. Actualmente el Inmujeres se encuentra trabajando junto a la Dirección Nacional de Pequeñas y Medianas Empresas (DINAPYME) del Ministerio de Industria, Energía y Minería (MIEM), con el asesoramiento del LATU (Laboratorio Tecnológico del Uruguay) en el diseño y desarrollo de un Modelo de Calidad con Equidad de Género para Pymes. Consolidación implementación de de una estrategia acciones de que territorialmente tranversalidad de permite género y la el empoderamiento de la ciudadanía en el ámbito local. Diálogo con la estructura territorial del MIDES. Consolidación de una estrategia de capacitación orientada al funcionariado público (decisores/as, diseñadores/as, implementadores/as) para avanzar en la instalación de la igualdad de género y derechos en las políticas públicas, en el marco de la ENAP, con un fuerte énfasis en la centralidad. Diseño e implementación del Diplomado de Afrodescendientes. Reconocimiento y visibilización de su identidad con enfoque de género; en convenio con UdelaR. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 132 Conformación de un equipo de trabajo para la reglamentación y el seguimiento la Ley de Acciones Afirmativas (Ley 19122) para la población afrodescendiente en Uruguay. Asimismo, se institucionalizó el grupo interinstitucional para la incorporación de la variable étnico racial en los registros del Estado. Articulación técnica para la incorporación de la perspectiva de género e interseccionalidad en los programas de atención a población vulnerables del MIDES: Uruguay Integra; Programa de Asistencia a la Situación de Calle (PASC). Visibilización de las mujeres en situación de discriminación múltiple (privadas de libertad, mujeres con VIH, mujeres en situación de calle) y coordinación interinstitucional para el diseño de políticas específicas (MIDES, MSP, MI, INR, JND). Sistema de indicadores de género actualizado y producción sistemática de información sobre desigualdades de género en base a datos generados en organismos oficiales, a disposición de decisores/as y técnicos/as que se encargan del diseño y monitoreo de la política pública así como de público en general. Realización de las Encuestas de Uso del Tiempo y de Prevalencia de Violencia basada en Género, en articulación con el INE. Implementación de los mandatos referidos a la Ley de Defensa de la Salud Sexual y Reproductiva, Ley de Educación y Ley de Igualdad de Oportunidades y Derechos, en lo que se refiere a la formación continua a equipos docentes en las temáticas de igualdad de género, violencia basada en género, acoso sexual, sexualidad y diversidad sexual, en articulación con la Red de Género de la ANEP y el Programa de Educación Sexual del CODICEN. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 133 En lo que refiere al Sistema Nacional de Cuidados, se han identificado logros en el proceso de diseño e implementación del mismo, de carácter integral e interinstitucional Desde el Inmujeres se contribuyó a nivel general para transversalizar la perspectiva de género en todas las propuestas y lineamientos del Sistema Nacional de Cuidados (SNC), visibilizando a las personas que cuidan, dentro y fuera del hogar, como una población objetivo del SNC (la cuarta población), señalando la dimensión relacional de los cuidados. También desde el Modelo de Calidad con Equidad se diseñó un trabajo orientado hacia el involucramiento del sector privado en las estrategias de corresponsabilidad. Asimismo, se trabajó en capacitación en las diferentes etapas del diseño de los pilotos. Fomento de Programas de Capacitación Laboral, apoyo para el ingreso al mercado de trabajo, promoción de derechos laborales, desarrollo de competencias laborales e impulso de proyectos productivos enfatizando en población juvenil, adultas mayores, afrodescendientes, mujeres rurales, discapacitadas y jefas de hogar (Rivera, Paysandú, Canelones, Maldonado, Rocha). Pendientes. En cuanto al fortalecimiento de la institucionalidad en términos de recursos humanos. se necesita la conformación de equipos de trabajo en los tres Departamentos de la División de Violencia basada en Género. La aprobación de la Ley de Igualdad de Género será definitorio para posibilitar el pleno ejercicio del mandato de rectoría, fortaleciendo el rol del Inmujeres en su diálogo con el resto del Estado, asegurando recursos e institucionalidad en los mecanismos descentralizados y generando herramientas para el contralor de la implementación tanto de la Planificación Estratégica como de las normas que protegen los derechos referidos a la igualdad. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 134 En lo que respecta al Plan Estratégico para la Política de Igualdad de Género, en los primeros meses de la siguiente gestión hay que validarlo con las nuevas autoridades e incorporar sus acciones a la Planificación financiera quinquenal del Estado. Elaboración del 2º Plan Nacional para el combate a la violencia de género y generaciones. Extender la implementación de las diferentes experiencias de gestión para la certificación de calidad con equidad, tanto en el sector privado como en las instituciones públicas. Consolidación de una estrategia de transversalidad de la perspectiva de género en las políticas sectoriales (empleo, emprendedurismo, enseñanza, salud, vivienda y medio ambiente, gestión integral del riesgo vinculado a desastres naturales, cambio cultural y medios de comunicación, ruralidad, deporte y turismo, consumo de sustancias, uso y apropiación de las TIC, entre otros). Extender la estrategia de capacitación al funcionariado a nivel nacional a través de diversos instrumentos pedagógicos y el uso de tecnología de la información y el conocimiento. Ya se cuenta con un Plan de Formación e-learning en coordinación con la ENAP. Al analizar la pobreza desde una perspectiva multidimensional emergen componentes específicos, priorizados y abordados en este período, que requieren de continuidad para asegurar la inclusión social de grupos específicos de mujeres, por ello se propone: a. Aportar al componente social del SIDA - en el ámbito del MIDES-, la inclusión de la perspectiva de género y de la situación de las mujeres con VIH, de manera que contribuya al diseño de una política integral. b. Asegurar opciones de capacitación y empleo a mujeres privadas de libertad así como acompañamiento técnico durante el tiempo inmediato a la liberación, MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 135 asegurando recursos MIDES y las articulaciones necesarias para posibilitar la inclusión social de las mujeres. c. La continuidad del trabajo conjunto con PASC para identificar y abordar las especificidades y las respuestas posibles al número creciente de mujeres en situación de calle así como el desafío de comenzar una línea de trabajo con el Programa Uruguay Clasifica, enfocado a las mujeres clasificadoras. En cuanto a implementación del Sistema Nacional de Cuidados, procurar la participación del Inmujeres en la Junta Nacional de Cuidados en tanto organismo rector en políticas de igualdad de género. Profundizar los avances logrados en materia de igualdad de género así como profundizar el trabajo en las áreas donde aún persisten las brechas de la desigualdad. Lo anteriormente expuesto se traduce en la consolidación de la estrategia de trabajo con el Estado para que las políticas incorporen la equidad de género desde su diseño. Obstáculos. Debilidad en el rango institucional para la incidencia rectora con los organismos del Estado. Dependencia presupuestal y falta de autonomía para la toma de decisiones en materia de implementación de políticas. Inestabilidad de recursos humanos debido a la fragilidad de las formas de contratación y ausencia de carrera funcional de los mismos. Falta de competencias específicas para la implementación de la transversalidad de género en los organismos del Estado así como la asignación insuficiente de recursos para la efectivización de las acciones en tal sentido. La dificultad de medición de la pobreza con instrumentos que no contemplan la complejidad de la misma. Al tomar como unidad de análisis al hogar, la situación de la mujer queda invisibilizada. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 136 Ideas y Aportes. Avanzar en la consolidación de un Sistema de Cuidados. En la gestión que culmina en 2014, quedaron sentadas las bases con la ampliación de licencias y acciones específicas; sin embargo, será central instalar una institucionalidad y asignar presupuesto para que las políticas de cuidados tengan el impacto necesario para incidir en la transformación de la actual división sexual del trabajo que sobrecarga el trabajo femenino en las tareas reproductivas y entre ellas las de cuidado. Además, que puedan obtenerse estándares de calidad para quienes cuidan y son cuidados/a. También en el área de cuidados, es necesario avanzar en la construcción y consolidación de un sector laboral en el que participan mayoritariamente mujeres; la definición de categorías laborales de forma tripartita de las actividades de cuidados; profesionalización progresiva de las personas que trabajan en estas actividades a través de la formación, acreditación de competencias, tendiendo a la valorización social y económica de los cuidados. Solicitar al INE la necesidad de colocar en su presupuestación la encuesta de prevalencia de violencia basada en género y la de uso del tiempo de manera de aplicarla una vez por gestión. Se sugiere considerar las desigualdades a la interna de los hogares y las intersecciones de las discriminaciones múltiples en el Índice de Carencias Críticas. Instituto Nacional de la Juventud (INJU) A partir del inicio de la segunda administración de gobierno y la instalación de una nueva Dirección del organismo en el año 2010 el INJU se organiza en 3 áreas: (i) Programas, (ii) Descentralización y territorio y (iii) Unidad de Articulación y Estudios de Juventud. A su vez el trabajo se apoya en un área de comunicaciones y un área de administración. Posteriormente con la reestructura del ministerio, en lo relativo a la organización, el INJU queda integrado por 3 Divisiones: Articulación y Estudios de Juventud; Desarrollo y Participación; y Descentralización y Territorio. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 137 El objetivo general del INJU es impulsar, diseñar, asesorar y articular políticas y acciones dirigidas hacia la población joven, así como la generación de información y conocimiento acerca de la realidad de las juventudes de nuestro país. Situación de partida y actividades destacadas en cada división. La División Articulación y Estudios de Juventud se constituyó en plataforma de generación de información y conocimiento con una mirada actualizada de la situación de los jóvenes, a partir de la cual proporcionar insumos y elementos para el diseño de iniciativas que se anticipen y/o que aporten a la resolución de problemáticas que afectan a la juventud. Se realizaron estudios de corte cuantitativo y cualitativo, en conjunto con otras direcciones del MIDES, con otros organismos del Estado, con organismos internacionales y con la UdelaR La agenda de investigaciones priorizadas incluyó las siguientes temáticas: Jóvenes y Modelos de Desarrollo; Nuevos modelos educativos; Convivencia en centros educativos; Jóvenes y Sistema de cuidados; Jóvenes y Diversidad Sexual; Jóvenes y Discapacidad; Jóvenes y Ruralidad; Jóvenes y Participación En el marco del Fondo de iniciativas Juveniles, se creó un fondo específicamente para propuestas de investigadores jóvenes, que contó con tres ediciones (2012-2014) que abordaron las temáticas de Juventud y género; juventud y participación y juventud e instituciones y delito. El resultado de cada edición se reunió en tres publicaciones, denominadas Mirada Joven. Uno de los estudios a destacar es la 2° Encuesta Nacional de Adolescencia y Juventud (ENAJ) relevada en el 2008 y publicada en el 2010. En el 2013 se trabajó junto al Instituto Nacional de Estadística (INE) en la tercera edición de la ENAJ, que permitió unirla con la Encuesta Continua de Hogares, así como la comparabilidad de la misma con anteriores ediciones (1990 y 2008). Asimismo, en conjunto con el Programa de Población de facultad de Ciencia Sociales (UdelaR), Instituto de Economía (IECON), OPP, MIDES/INJU, MIDES/INMUJERES, MTSS y UNFPA se elaboró el “Atlas sociodemográfico y de la desigualdad en el MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 138 Uruguay, Jóvenes en Uruguay: demografía, educación, mercado laboral y emancipación”, en el cual se destaca la posibilidad de contar con información desagregada por departamento, incorporando el análisis territorial a través, principalmente, del procesamiento de los datos del Censos 2011. En relación con la generación o aporte al desarrollo de evaluaciones de políticas e instrumentos asociados se menciona el apoyo a la construcción de un Índice de Vulnerabilidad Educativa utilizado para la selección de beneficiarios del Fondo de Solidaridad. Por otra parte, se apoya el desarrollo de evaluaciones de algunos programas de educación ejecutados interinstitucionalmente (Compromiso Educativo y Más Centros) y en la evaluación del programa Amplificá tu voz. En la línea de trabajo de actividades y eventos académicos y/o de intercambio de conocimiento sobre el tema juventudes, se destaca el “Seminario Políticas Públicas de Juventud Uruguay/Brasil” (Montevideo, 2010) y el Seminario “2025 Juventudes desde una Mirada Estratégica” (2012). En materia de publicaciones, se destacan: Contexto N°3 Jóvenes en Uruguay. ¿En que andamos y cómo somos? (2010); Jóvenes y Políticas Sociales en Foco (2010); Juventudes Sudamericanas (2010); Revista Mirada Joven 1 Juventud y Género (2011); Revista Mirada Joven 2 Jóvenes y Participación (2012); Revista Mirada Joven 3 Jóvenes, Instituciones y Delito (2013); Distancias intra-generacionales. Jóvenes en Uruguay 1990-2008 (2013); Demanda y oferta educativa para jóvenes en el Uruguay (2013); ATLAS de la desigualdad (2014). La Secretaría Técnica del INJU tiene por objetivo impulsar, diseñar, asesorar y articular políticas y acciones dirigidas hacia la población joven en articulación con los distintos organismos y actores gubernamentales de las diferentes esferas del Estado. Al igual que el INJU en su conjunto, desde la Secretaría técnica se trabajó en la elaboración y seguimiento del Plan Nacional de Juventudes (PNJ) 2011-2015, hito destacado, el cual se encuadra en la concepción que sustenta las acciones públicoestatales que ha desarrollado el MIDES, que identifica a las y los jóvenes en su MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 139 dimensión de ciudadanía y como actores clave en el proceso de desarrollo. El PNJ se organiza en cuatro lineamientos estratégicos, a saber: Integración Educativa, Emancipación (empleo y vivienda), Salud Integral y Calidad de Vida, y Participación. A continuación se destacan los principales hitos enmarcados en la Secretaría técnica. El PNJ resulta de un proceso de trabajo que se desarrolló en 2013 e involucró la participación de múltiples actores en el marco de un diálogo a nivel nacional y local. Las líneas programáticas de este Plan profundizarán los ejes prioritarios definidos en el actual período de gobierno e incorporarán nuevas agendas y áreas de interés. Para su elaboración se consultó a organizaciones sociales, juveniles y no gubernamentales de Uruguay. También se contó con la opinión de expertos en temáticas de jóvenes con discapacidad, jóvenes rurales, políticas de cuidados, convivencia y resolución de conflictos en centros educativos. Los mecanismos de articulación de las políticas de juventud a nivel nacional se realizan a través de la Comisión de Juventud, convocada por primera vez en el marco de la primera reunión del Gabinete Social (marzo 2010). La Comisión es coordinada por el MIDES-INJU. La comisión se reunió con frecuencia bimestral durante los años 2010 y 2011, estructurando su agenda en torno al diseño y posterior seguimiento del Plan Nacional de Juventudes 2011-2015. El PNJ fue presentado por la Comisión en abril de 2011. Asimismo, hasta la fecha se han realizado cuatro rendiciones públicas de cuentas sobre el avance en los compromisos asumidos en el PNJ 2011-2015, por Cadena Nacional de Radio y Televisión, en los días que se conmemora el Día Internacional de la Juventud (12 de agosto). A partir de 2012, la comisión tiene un funcionamiento mensual. Actualmente, además de dar continuidad al monitoreo del PNJ 2011-2015, la agenda de la Comisión de Juventud estuvo centrada en la generación de un Plan de Acción de Juventudes 2015-2025, y en la generación de una estrategia integral de comunicación de las políticas públicas de juventud. En materia de trabajo interinstitucional, se ha participado de 19 comisiones en diversas áreas (implementación de programas, leyes, abordajes temáticos en salud, seguridad vial, trabajo, privación de libertad, otros). MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 140 La implementación de la política de juventud en el período también supuso un trabajo específico con las juventudes de los partidos políticos con representación parlamentaria. Especialmente, se destaca la implementación de un curso de formación para juventudes políticas de dichos partidos, en donde se abordaron temas vinculados a juventudes y políticas de juventud, buscando sensibilizar y tender a la conformación de una red de jóvenes políticos sobre el tema. En materia de transversalización de la perspectiva de género, se señala el MIDESINJU desarrolló el proyecto “Hacia un nuevo modelo de políticas de juventud con perspectiva de género” (marzo 2010-abril 2011) en cooperación con ONU-Mujeres, que implicó un esfuerzo clave por parte del Estado de adoptar las medidas necesarias para revertir las desigualdades que afectan a las mujeres, combatir toda forma de discriminación y promover la equidad de género. En relación con hitos sobre trabajo y empleo, se destacan: elaboración de la Ley de Empleo Juvenil que incorpora en sus principios (Art. 2) el concepto de trabajo decente de las personas jóvenes desde un enfoque de derechos humanos; implementación de experiencia piloto de trabajo protegido en el marco del Programa Uruguay Trabaja; generación de cupos específicos en cursos laborales y socioeducativos para jóvenes con uso problemático de drogas que se encuentran en tratamiento; generación de inserciones laborales en empresas públicas y privadas a través del programa Primera Experiencia Laboral; implementación del programa “Yo estudio y trabajo” que posibilita una primera experiencia laboral formal a jóvenes estudiantes. En el sector vivienda: se está implementando el programa de autoconstrucción asistida y coordinando interinstitucionalmente acciones de promoción del programa a grupos de jóvenes específicos. Se otorgaron 755 garantías de alquileres para la firma de contratos con duración de 12 meses. Cerca de 1360 jóvenes beneficiados/as. En el área de salud integral y calidad de vida se destacan, entre otros, la creación de la Historia Clínica Adolescente, la capacitación de 200 profesionales de la salud para la aplicación de la “Guía de Abordaje Integral de la Salud de Adolescentes” en primer MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 141 nivel de atención; la creación y evaluación de 108 Espacios de Salud Adolescentes en el sector público y privado; la elaboración junto al Ministerio del Interior de material informativo de orientación ante procedimientos policiales. La División Desarrollo y Participación tiene por objetivo contribuir al desarrollo de condiciones y capacidades para el ejercicio ciudadano de las y los jóvenes, a través de la implementación de acciones y programas que promuevan la participación en los asuntos públicos y la expresión cultural, así como el acceso a servicios orientados a la población joven. La división está integrada por cuatro departamentos, cuyos principales hitos se destacan a continuación: 1. Departamento de Participación y Cultura. 6.500 jóvenes participaron con 840 propuestas en escena en los 5 Encuentros de Arte y Juventud. 70.000 participaciones en las cuatro ediciones de 5K Ser Joven No es Delito. 3.000 jóvenes participaron en las consultas del Plan de Acción de Juventudes 1.500 participaron en la Juy! Conferencia Nacional de Juventudes. Se crearon 13 “Impulsa” (centros de ciudadanía juvenil) en 13 departamentos del país. Los centros son espacios de promoción de la participación y ciudadanía juvenil. En el mismo se desarrollaron 13 consultorios jurídicos especializados en juventud Se implementa el programa Más Centro para el fortalecimiento del vínculo entre estudiantes, el centro educativo y la comunidad. Se implementa en 33 centros educativos en 17 departamentos. Se han generado 6 intercambios con las Oficinas Departamentales de Juventud para fortalecer el rol de promotor local de la participación juvenil. Fondos de Iniciativas Juveniles (FIJ): 252 fondos en la modalidad A (fortalecimiento de propuestas de participación juveniles); 37 fondos en la modalidad B (fortalecimiento de propuestas asociativas entre colectivos juveniles); 18 fondos en la modalidad C (apoyo a la generación de conocimiento sobre la temática de juventudes realizada por jóvenes). 2. Departamento de Tarjeta Joven. Se emitieron 153. 683 Tarjetas Joven. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 142 Se desarrollaron más 22 ferias Germina donde participaron más de 300 emprendedores/as de todo el país. 3. Departamento Centro de Información a la Juventud. Entrevistas Individuales de Información Educativa. Más de 250 visitas por semana se realizan en el CIJ. 20. 000 Respuestas brindadas por el 0800 4658 CIJ. 4. Departamento Casa INJU. Centro de Información a la Juventud. Atención personal y telefónica sobre oferta dirigida a los jóvenes. Entrevistas individuales de info educativa. Orientación más personalizada sobre la oferta educativa-laboral en función del perfil. Talleres de Orientación Vocacional (en convenio con Progresa). Se trabaja en el fortalecimiento de los y las jóvenes en su capacidad de decidir opciones vocacionales. Talleres de Primera Experiencia Laboral. Se desarrollan en ciclos de 6 días taller y el objetivo es capacitar a jóvenes en todo lo necesario para conseguir un empleo y sostenerlo. Fortalecimiento Educativo. Programa Mides que funciona en La Casa tres veces por semana. Brinda apoyo para la culminación de primaria. Espacio Net. Servicio diario de acceso gratuito a computadoras y a internet. Espacio de Juego y Espacio Recreativo Multimedia. Son metodologías de oferta recreativa en Hall para quienes habitan cotidianamente la Casa. Tarjeta Joven. Programa nacional INJU cuya atención al público funciona diariamente en la Casa. Circuito limpio. Se concreta en la instalación de contenedores para separar la basura y promover en los jóvenes usuarios de la casa y funcionarios cultura de cuidado ambiental. Hospedaje. Provee hasta 30 plazas para alojar a jóvenes del interior o exterior del país que vengan a Montevideo para una actividad puntual (hasta 3 noches) de capacitación, cultural o recreativa. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 143 En Casa INJU los hitos de transformación en la infraestructura y equipamientos, son fundamentales, ya que suponen una fortísima transformación de las capacidades de dar respuesta a los objetivos para lo que fue creada. No son solo avances en la infraestructura, son mojones en la multiplicación de capacidades y en el afianzamiento de la política de inversión del Instituto para la mejora de Casa INJU. La División Descentralización y Territorio tiene como objetivos: (i) aportar a la consolidación de los espacios de gestión descentralizada de las políticas públicas desde la transversalización del eje juventud en el marco de la estrategia de descentralización del MIDES; (ii) articular territorialmente acciones dirigidas a las y los jóvenes entre las diferentes instituciones y/u organizaciones competentes generando las condiciones para la efectivización de sus derechos en todo el territorio nacional; y (iii) en particular, el ADT deberá cooperar en la generación de las condiciones para la implementación del Plan Nacional de Juventudes a nivel de los efectores locales. Para viabilizar estos objetivos, además de la coordinación de área, se conforma un equipo de Referentes Territoriales (RTI) que se constituyen como la representación institucional del INJU en el territorio y que a noviembre de 2014, cubrían 13 departamentos. Algunos de los temas o acciones a las que se aboca la intervención del área y los referentes territoriales del instituto comprenden la construcción de vínculos con actores institucionales de la red pública y sociedad civil presente en los territorios de referencia. Entre las acciones conjuntas del INJU con otras instituciones a nivel sectorial en el territorio, se destaca la realización de las Expo Educa con el MEC, la implementación de los Fondos de Iniciativas “Somos de Acá” con el MGAP, la de Obra Joven con MTOP y actividades conjuntas con UNASEV relativas a la prevención de accidentes en jóvenes. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 144 Finalmente en este apartado de situación de partida y actividades se menciona la Unidad de Comunicación del MIDES-INJU, que asesora en comunicación interna y externa; transversaliza la comunicación sobre las políticas públicas que el instituto gestiona o cogestiona; diseña, implementa y evalúa estrategias de comunicación específicas para cada programa; gestiona, difunde, archiva y facilita la información referida a programas, publicaciones, documentos, etc. Dentro de sus principales acciones se destacan el portal Hecho para jóvenes; la actividad en redes sociales, canal You Tube y página web (cartelera joven, destacados INJU; “Voz Joven”); emisión de boletín quincenal, magazine periodístico “La Mirada” En virtud de lo realizado y siendo un momento de cierre, identificamos un listado de temas pendientes que podrían ser tomados por la próxima administración: Profundizar en acciones hacia colectivos jóvenes particulares: jóvenes en conflicto con la ley y privados/as de libertad; juventud y sistema de cuidados; jóvenes y acceso a cultura. Profundizar trabajo con ámbitos como parlamento y gobiernos locales. Fortalecer la promoción del trabajo decente para jóvenes en los espacios interinstitucionales que refieren a la temática del empleo/trabajo. Cubrir el acompañamiento en la totalidad de las inserciones de primera experiencia Laboral juvenil. Acompañar y apoyar la primera experiencia de vida autónoma posterior al egreso institucional INAU. Implementar un programa de préstamo para compra de vivienda para jóvenes. Implementar un programa de refacción y mejora de viviendas para jóvenes Rever la distribución y funciones del personal que trabaja en los programas. Evaluación para la ejecución de los diversos programas en el próximo quinquenio en torno a: ejecución presupuestal, alcance territorial, renovación de convenios con instituciones gubernamental y de la sociedad civil. Fortalecer la instalación de las Mesas Departamentales de promoción de la participación juvenil en los departamentos donde se implementan los centros Impulsa. Aumentar las campañas de comunicación institucionales en territorio. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 145 Revisar el mapa de lo territorial de las políticas en vínculo con los gobiernos locales. Nudos críticos. Asimismo hemos identificado algunos nudos críticos a lo largo de la administración, los cuales se describen en función de la división correspondiente. División de Articulación y Estudios de juventud. Insuficientes mecanismos de apoyo central de las sectoriales a la implementación de iniciativas en territorio. Dificultades para actualizar periódicamente la información del módulo de juventudes del Observatorio Social. Insuficiente avance en el monitoreo y evaluación de la totalidad de iniciativas de participación del INJU. División Participación y Desarrollo. Dificultades administrativas en la gestión de los recursos económicos para el programa Más Centro. Mantenimiento de la Casa INJU. Falta de recursos humanos especializados para trabajar en comunicaciones. Limitadas instancias de capacitación para los recursos humanos que trabajan en Centro de Información a la Juventud Limitaciones en el uso de herramientas digitales en la Casa INJU. Falta de desarrollo gráfico específico para la difusión de los programas de la Casa INJU. División Descentralización y Territorio. Dificultad para acompasar tiempos de agendas locales para dar respuestas ajustadas. Insuficientes mecanismos de descentralización territorial en todos los procesos de la política (además de la consulta). MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 146 Escasa información desde los territorios que pueda ser tomada por las agendas sectoriales locales y centrales. Área de Comunicación. Faltan capacitaciones en torno a comunicación y políticas públicas. Más articulación con las unidades de comunicación del Estado. Recomendaciones, sugerencias, desafíos. A partir de lo realizado en la gestión 2010-2015, se considera importante seguir construyendo una mirada sustentable de mediano plazo de políticas públicas hacia jóvenes apoyada en la coordinación y cooperación interinstitucional e intra MIDES. Para lograr este objetivo resulta clave fortalecer la Comisión de Juventud del Consejo Nacional de Políticas Sociales como el espacio natural de articulación de políticas de juventud liderado por el INJU. En el marco de dichas articulaciones interinstitucionales, el Plan de Acción de Juventudes 2015-2025 resulta el primer esfuerzo sistemático por ordenar y priorizar políticas en el mediano plazo de cara a las juventudes en Uruguay. Por tanto, resulta un insumo valioso para la elaboración de Planes Nacionales de Juventud quinquenales atados a la priorización del gasto público en dicha población durante las próximas gestiones de gobierno. En esta línea, es importante continuar con espacios específicos de trabajo experto sobre las temáticas de juventud para sostener y viabilizar canales de producción de información y conocimiento que aporten al debate de las políticas públicas para jóvenes. Para dar sustentabilidad a este tipo de planificaciones estratégicas de mediano plazo resulta fundamental la generación de redes y apoyos para la efectivización del derecho de participación de jóvenes, así como para involucrar a una amplia gama de MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 147 actores sociales y de todos los partidos políticos de modo que éstos logren apropiarse del producto de la planificación. Por ello, consideramos fundamental la descentralización y territorialización de nuestras políticas y programas, siendo deseable brindar cobertura nacional, con un referente por departamento que pueda llevar adelante esta tarea. Así, hay que generar espacios de referencia en juventud en cada departamento con una fuerte inversión en infraestructura: locales equipados, intersectoriales, donde se reúna la oferta pública y privada en temas de juventud. En suma, sostenemos que el diálogo y el trabajo interinstitucional son condiciones sine qua non para la construcción de políticas de juventud, en conjunto con una estrategia que combine la participación, la gestión descentralizada y la generación de conocimiento específico y actualizado en las temáticas de juventudes. Dirección de Políticas Sociales En estos años, son la perspectiva de derechos humanos, la equidad de género y la interseccionalidad las que signaron el trabajo de la Dirección, constituyéndose como base ideológica de nuestro accionar. Para ello, la Dirección se dio forma en dos grandes equipos: el de Protección Social y el de Perspectivas Transversales. Además, un equipo central que reúne a la Coordinación y Secretaría administrativa, así como las tareas de Secretaría Técnica del Consejo Nacional de Políticas Sociales. La comunicación y la participación fueron ejes fundamentales del trabajo de la Dirección, dado la búsqueda y promoción de cambios culturales significativos, tanto al interior del Ministerio y de los otros actores institucionales, como de la sociedad en su conjunto. Esto se cristaliza en el vínculo con las organizaciones sociales, articulación que generó a la Dirección una importante red de actores que colaboraron en la formulación, implementación y seguimiento de las políticas llevadas adelante, así como su legitimación social. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 148 Logros. Trabajar por la igualdad implica no sólo combatir las desigualdades económicas sino superar las brechas socioculturales que impiden el acceso a los derechos. La existencia de mecanismos específicos de discriminación que operan sobre distintos sectores sociales refuerza su situación de vulnerabilidad. En particular la población LGBT (lesbiana, gay, bisexual y trans) ve restringidos sus derechos por la incidencia de la homo-lesbo-transfobia y la población afrodescendiente por los efectos del racismo. Superar estas injusticias implica reconocer estos mecanismos y avanzar en la implementación de acciones afirmativas para revertir la situación de estos colectivos. Desde la División de Perspectivas Transversales se impulsaron diversas acciones que son desarrolladas en el anexo de la DPS. Entre ellas se destacan la capacitación a funcionarios/as del Estado en diversidad sexual, la implementación de la Tarjeta Uruguay Social para personas trans, la creación del Consejo Consultivo de la Diversidad Sexual, la introducción de la variable identidad de género y nombre de uso en los registros del MIDES, la creación del Centro de Referencia Amigable (CRAM) para la atención psicológica a población LGBT, la instrumentación de convenios con la Universidad de la República y organismos internacionales para el desarrollo de investigaciones, la implementación de un llamado para trabajar en el MIDES dirigido a personas trans, el asesoramiento a programas para la incorporación de cuotas. En el marco de la construcción del Sistema de Cuidados -desde la División de Protección Social- se trabajó a lo largo del proceso en un marco de perspectiva de derechos humanos lo que implicó entre otras acciones el constante vínculo con la sociedad civil. Otro de los actores claves en el proceso fue la academia la cual proporciono conocimiento imprescindible para el diseño. Si bien el Sistema aún no está en marcha, se deja un camino recorrido de gran validez para la próxima administración. Esto tiene varias aristas, tanto en el desarrollo conceptual alcanzado en conjunto con el resto de las instituciones, el consenso social y político de la necesidad de avanzar en este sentido, diversas investigaciones como MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 149 elementos fuerte para el desarrollo del Sistema, y la implementación de proyecto pilotos, todo ello derivó en la elaboración de un plan general para la construcción del sistema que implican marcos institucionales, sistema de formación de RRHH y recursos presupuestales para su concreción. A partir de 2013 se avanzó con el diseño general del Sistema y se realizaron diversas experiencias piloto. De todas las iniciativas se destacan la aprobación de la Ley 19.16120 de ampliación de licencias maternales con medio tiempo de cuidados, tanto para madres como para padres; el traslado de la regulación de los Hogares de Larga Estadía del MSP al MIDES; y la implementación del programa de Asistentes Personales para personas con dependencia severa que reciben pensión por discapacidad del Banco de Previsión Social. También se diseñó e implementó el programa de Bonos de Cuidados para Primera Infancia, el mismo tiene como cometido ofrecer un bono para la asistencia de centros de primera infancia privados (donde la oferta pública es insuficiente) a hogares con menores de 4 años a cargo, que habiten en los barrios definidos por el Plan 7 Zonas. Tras su primera implementación en 2013 la ejecución del programa se trasladó de la DNPS a la Dirección Nacional de Desarrollo Social (MIDES -DINADES). Asimismo, se realizó el diseñó y gestión de un programa piloto de asistentes personales para la inclusión de niños y niñas con discapacidad en Centros CAIF, conocido como CAIF Inclusivos. Esta iniciativa se desarrolló junto al Programa Nacional de Discapacidad (PRONADIS), el Instituto Nacional de las Mujeres (Inmujeres) del MIDES, el Centro de Formación y Estudios y el Plan CAIF del INAU, y la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID). Su objetivo es promover la inclusión educativa de niños y niñas con discapacidad de 2 y 3 años de edad en los centros de atención a la primera infancia. El piloto se puso en marcha a mediados del 2013 en los departamentos de Montevideo, Canelones, Artigas y Treinta y Tres. 20 Ley Nº 19.161 de subsidios por maternidad y por paternidad para trabajadores de la actividad privada MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 150 Uno de los cimientos de esta política ha de ser un sistema de formación en cuidados, dirigido a las personas que cuidan. Durante el período se desarrollaron cursos de formación para cuidadores/as de personas dependientes por discapacidad con énfasis en salud de salud mental; cursos de formación de formadores para capacitación de cuidadores/as para población mayor; y cursos de cuidadores/as para personas mayores, en base a estas experiencias se realiza la propuesta de como deberá funcionar el Sistema de Formación del Sistema de Cuidados21. En la actualidad se están sentando las bases para el diseño de programas asociados al sistema. Se trata de un proceso articulado con las instituciones referentes, por ejemplo: MEF, MTSS, BPS, INAU, MEC, UDELAR, etc. Las líneas de trabajo en la actualidad son: ciencia y tecnología, Centros CAIF en empresas, programa de teleasistencia, programa de cuidados domiciliarios, centros diurnos y un programa de bonos para personas mayores. Con el objetivo de conformar una rectoría sobre las políticas públicas de discapacidad se creó, luego de la reestructura, el Departamento de Políticas Públicas de Discapacidad (DPPDIS), dentro de la División de Protección Social de la DPS. Desde entonces se apostó a un cambio de paradigma en el abordaje de la temática, orientándonos por el denominado Modelo Social de la Discapacidad. Se trata de una nueva manera de pensar y de actuar sobre la discapacidad, sobre la sociedad y sobre las relaciones jurídicas, políticas y sociales que se dan en la misma. Ello tiene como meta la redefinición de las reglas para construir escenarios culturales universalmente accesibles desde una perspectiva de protección y cumplimiento de los Derechos Humanos como base de la dignidad humana y la no discriminación. En este sentido se avanzó en tres líneas de trabajo: Plan Nacional de Acceso a la Justicia y Protección Jurídica de las Personas con Discapacidad, Formación en la temática de la discapacidad y el Manual de Buenas Prácticas para el Trato y Atención de Personas con Discapacidad. 21 Ver libro “Cuidados como Sistema” capitulo 4 http://www.sistemadecuidados.gub.uy/innovaportal/file/34676/1/cuidados_como_sistema.pdf MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 151 En el marco de la nueva estructura se decidió conformar un espacio de referencia dentro del MIDES en relación a las actividades relativas a la Estrategia Nacional de Infancia y Adolescencia (ENIA) y al Programa de Apoyo a la ENIA. Es así que el Departamento de Apoyo a la ENIA en la División de Protección Social (MIDES-DPS) se ha consolidado como el lugar que lidera técnicamente el seguimiento del programa y quien centraliza la información y los procesos necesarios para su ejecución. Respecto a la ENIA, el Departamento se encarga de asesorar, articular y fortalecer la implementación, el seguimiento, la evaluación y la rendición pública de cuentas. En 2013 el Consejo Nacional de Políticas Sociales (CNPS) decidió realizar una lectura del Plan de Acción de la ENIA 2010-2015 con el objetivo de establecer un estado de situación en relación a las metas que el país se había planteado en los ciclos de vida embarazo, primera infancia, infancia y adolescencia. El departamento fue el encargado de coordinar esta actividad y se creó el Grupo de Trabajo interinstitucional de seguimiento de la ENIA. El año 2014 se caracterizó por el impulso y la concreción de actividades y acciones interinstitucionales tanto con instituciones estatales como con la sociedad civil y la academia, con el objetivo de pensar la institucionalidad y delinear políticas que avancen en poder garantizar los plenos derechos de niños y adolescentes. Entre ellas se destacan las instancias de debate denominadas Bases para la discusión sobre lineamientos estratégicos para un Plan de Acción de la Estrategia Nacional de Infancia y Adolescencia 2015-2020. Dicho proceso contó con el apoyo del Consejo Nacional Consultivo Honorario de los Derechos del niño, niña y adolecente y el CNPS. El objetivo de las mismas fue relanzar formalmente el proceso político-técnico de la ENIA y debatir lineamientos estratégicos y temas claves en relación a la etapa del embarazo, con miras a realizar un plan de acción colectivo, consensuado y legitimado por las instituciones involucradas. Por su parte la Secretaría Técnica tiene como rol nutrir con insumos técnicos la agenda del Consejo Nacional de Políticas Sociales (CNPS). Durante el 2011 el CNPS abordó el proceso de actualización del Plan de Equidad en función de las prioridades y MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 152 lineamientos establecidos por el Poder Ejecutivo; ésta se sintetiza en el documento "La Reforma Social. Hacia una nueva matriz de protección social del Uruguay", ratificado por el Gabinete Social. Esto significó un salto cualitativo en el proceso de transformación de la matriz de protección social uruguaya, iniciado en el período anterior y expresado conceptualmente en el Plan de Equidad. Respecto al seguimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) durante 2010 se publicó el "Addendum al Informe País Uruguay 2009", donde se analizan las desigualdades presentes en los avances del país hacia el logro de los ODM, finalmente en 2013 se publicó el "Informe País Uruguay 2013". En relación a la articulación territorial en agosto de 2011 se aprueba el Decreto 277/11 que legitima la actuación de las Mesas Interinstitucionales de Políticas Sociales. Basándonos en la experiencia piloto del Plan de Desarrollo Social 2011-2015 de Artigas, el CNPS decidió elaborar 16 Agendas Estratégicas de Desarrollo Social para todos los departamentos, exceptuando Canelones Montevideo. Finalmente, en la órbita del Consejo, se creó el Grupo de Trabajo de Cuidados para coordinar el diseño del Sistema de Cuidados. Nudos críticos, asignaturas pendientes y desafíos. Luego de estos años de trabajo, se considera que existen, nudos críticos, asignaturas pendientes y desafíos En el apartado reservado para los anexos se incluyen los documentos que refieren al Sistema de Cuidados, sus avances y desafíos, así como una presentación y perspectivas futuras de la División de Perspectivas Transversales. Uno de los mayores desafíos para el próximo período es poder asumir el liderazgo en la implementación del Sistema de Cuidados. Para ello, resulta menester la constitución de la DPS como Unidad Ejecutora y su efectiva articulación las con Inmayores y PRONADIS, que dada la importancia de sus responsabilidades, consideramos debería avanzar hacia su constitución como instituto. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 153 Asimismo, en este entendido, le competerá también a la Dirección el diseño de algunos de los programas a crearse en el marco de la propuesta de Sistema de Cuidados. También deberá cumplir un destacado rol en la redacción de la Ley marco del Sistema Nacional de Cuidados, así como con su programa presupuestal. Por otra parte, le cabe revitalizar la Estrategia Nacional de Infancia y Adolescencia, y el fortalecimiento de la Unidad de Seguimiento de la ENIA, equipo existente dentro de la Dirección. También deberá dar seguimiento a la implementación de la Ley de acciones afirmativas para la población afro, especialmente a través de su Comisión de Implementación, cuya presidencia es responsabilidad de la Dirección. En lo que respecta a la diversidad sexual, será necesario profundizar las políticas de inclusión social desarrolladas, apuntalando el funcionamiento del Consejo Consultivo, y apostando a generar alternativas en salud y vivienda para las personas transgénero y transexuales. Además, se ha de fortalecer la línea de trabajo en relación a las personas con HIV iniciada hace dos años. En cuanto a la coordinación de la política pública social, se debe reafirmar el trabajo interinstitucional, diferenciando claramente los roles estratégicos del Gabinete Social y programador del Consejo Nacional de Políticas Sociales. Por último, Inmayores deberá consolidar su carácter de instituto independiente de la Dirección de Políticas Sociales, con participación directa en el Gabinete de Directores del MIDES y apuntalar su rol como repartición reguladora de las residencias de larga estadía, así como implementador de los programas previstos en la propuesta de Sistema de Cuidados. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 154 Instituto Nacional del Adulto Mayor – INMAYORES Punto de partida. Diseño e implementación del Primer Plan Nacional de Envejecimiento y Vejez (PNEV) como marco para nuevas políticas públicas, con elementos de concreción y factibilidad hacia una revisión sobre el escenario de intervención dirigido a las personas mayores. En este sentido el PNEV orientó los siguientes puntos estratégicos: 1. Un desarrollo conceptual innovador vinculado a la vejez y el envejecimiento que impulsara la dimensión del envejecimiento como ámbito de intervención pública, incorporando la visión de ciclo de vida y la perspectiva de la vejez como proceso. 2. Superación de la lógica sectorial dirigida históricamente a las personas mayores en Uruguay, a partir de la definición de prioridades que partieran de la demanda social y de la agenda de gobierno. 3. Ubicación de nuevos espacios de intervención por parte del Estado para el acceso a derechos fundamentales como: vivienda, salud, protección social, atención a la dependencia, violencia intrafamiliar, ciudades y entornos amigables con espacios públicos, o transporte, y servicios adecuados. Acciones. Desde Inmayores se trabajó en el desarrollo de las siguientes acciones: Atención a violencia intrafamiliar. Puesta en funcionamiento del primer servicio público de atención a personas mayores víctimas de violencia intrafamiliar. La primera etapa de implementación del servicio estuvo dirigida a cubrir la zona de Montevideo y Zona Metropolitana, entendiendo que es donde está la mayor proporción de personas viejas de nuestro país, con el 52,33% del total de personas mayores de 64 años. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 155 En el primer año de atención se ha respondido a una demanda de consulta directa de 134 casos de violencia intrafamiliar, cumpliendo con proteger los derechos de las personas mayores mediante la atención integral y la sistematización y construcción de información pública sobre las personas mayores que viven situaciones de violencia y maltrato. Acciones en situaciones de vulnerabilidad social. Desde 2013 en el marco de las líneas programáticas del Instituto se viene dando respuesta especializada a distintos casos complejos que involucran directamente a las personas mayores. Por “casos complejos” se entiende aquellas situaciones que no han logrado ser abordadas por los canales institucionales sectoriales que están previstos para la intervención social. A partir de las distintas demandas que llegan a Inmayores se ha desarrollado un espacio de atención especializada dirigida a atender las demandas que provienen de otras instituciones o del propio MIDES. El servicio asesora y media con recursos y servicios que han sido detectados en el entramado institucional pero que no operan como marco de programas o servicios estables. Políticas de cuidado Inmayores tiene desde enero de 2014 la rectoría de los establecimientos de cuidado privado transitorio y permanente para personas mayores. Dentro de la rectoría se enmarcan las tareas de fiscalización de los servicios que se brindan en esta órbita a partir de lo que establece la Ley 19.149 y su Decreto reglamentario 265/14. El actual cambio de competencias ha implicado la incorporación de un modelo de intervención de coordinación sociosanitaria, que se traduce en una tarea de fiscalización de manera integral y coordinada entre MIDES y MSP. Este cambio, apunta a la articulación intersectorial basada en las sinergias institucionales, favoreciendo una visión holística de las personas y sus necesidades en materia servicios de cuidado permanente. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 156 Para 2014, primera etapa de competencias, las prioridades se establecieron en visitas de fiscalización y regulación normativa de los residenciales; diseño de un sistema de información nacional con un censo de relevamiento y puesta en funcionamiento de un protocolo de monitoreo y contralor de los establecimientos en coordinación con DINEM. En el marco de la generación y diseño para Uruguay de un Sistema Nacional de Cuidados, Inmayores ha venido contribuyendo en el diseño y desarrollo de insumos para una política de cuidados que incluya a las personas mayores desde un lugar central. En este sentido durante 2013 se puso en funcionamiento junto a PRONADIS un programa de cuidados en domicilio, con el objetivo de brindar apoyo a las personas adultas mayores responsables del cuidado de personas con discapacidad severa física, intelectual y mental en situación de dependencia mediante acompañamiento y asistencia personal en domicilio. Capacitación de personas ocupadas en el trabajo de cuidado para personas mayores. Se contribuyó en asistencia técnica con el Grupo de Trabajo Interinstitucional para el diseño de las Bases Conceptuales del futuro Sistema Nacional de Cuidados, construyendo capacidades que permitan mejorar los cuidados de calidad que se brindan a las personas mayores. El público objetivo fueron los trabajadores en cuidados dentro del hogar, en servicios de acompañantes e instituciones de servicios fuera del hogar. Acciones de sensibilización. Sensibilización a promotores de derechos para las personas mayores. El objetivo principal de esta sensibilización fue promover y desarrollar competencias de promoción de derechos humanos. Las instancias de sensibilización estuvieron dirigidas a organizaciones de personas mayores y actores sociales que articulan acciones y programas para las personas mayores. Coordinación de espacios de participación con actores sociales y organizaciones de personas mayores. Se ha buscado contribuir en propiciar herramientas de participación para mejorar los canales de información con la sociedad civil, entendiendo la participación como un derecho fundamental, que como tal corresponde al Estado MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 157 garantizar las condiciones para que este sea ejercido. Es así que se ha promovido desde Inmayores la conformación y fortalecimiento de la Red Nacional de Organizaciones de Adultos Mayores (REDAM) articulando los siguientes objetivos: - Democratizar el acceso a la información acerca de las acciones que a nivel nacional y regional se llevan adelante en pro de las políticas destinadas a las personas adultas mayores. - Incorporar la diversidad de visiones, acumulados y perspectivas locales de las organizaciones de adultos mayores, generando posicionamientos colectivos para contribuir al diseño y monitoreo de políticas destinadas a las personas mayores. Inmayores también ha brindado apoyos puntuales a organizaciones de personas adultas mayores para la realización de actividades que estén en consonancia con objetivos institucionales y vayan en pos de favorecer la participación y la integración de las personas desde una perspectiva de derechos humanos. Investigación y sistemas de información. Se ha trabajado en identificar vacíos de información y definir prioridades de trabajo para la generación de insumos y datos relevantes para la toma de decisiones en las políticas públicas. La implementación se realiza a través de la producción de datos originales y en constante actualización a partir de la intervención de Inmayores y de convenios con ámbitos académicos y sociales en determinadas áreas de interés donde se han detectado vacíos en la producción de información. La definición de prioridades de trabajo, se orienta en base a los lineamientos estratégicos, objetivos y acciones definidos en el PNEV. El compromiso con la generación de datos confiables sobre la población adulta mayor es sustancial para la toma de decisiones en políticas públicas. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 158 Nudos críticos, sugerencias, recomendaciones. Rectoría Continuar trabajando en la consolidación y el posicionamiento de Inmayores como institucionalidad rectora en temas de envejecimiento y vejez. Esto implica trabajar tanto a nivel intraMIDES como interinstitucional, liderando el proceso de construcción de una agenda de vejez y envejecimiento basada en el paradigma de derechos humanos. Agenda Luego de la implementación del Primer Plan Nacional de Envejecimiento y Vejez 20132015, es necesario profundizar en las líneas priorizadas y detectar otras donde ha estado ausente el Estado y la política pública. En este sentido, y de acuerdo a lo mandatado por la Ley 18.617 de creación de Inmayores, es necesario realizar esfuerzos para la realización del Segundo Plan Nacional de Envejecimiento y Vejez. Este debiese ser quinquenal y abordar en profundidad aspectos como el sistema nacional de cuidados, con una base amplia de acuerdo a nivel interinstitucional y desde la perspectiva de derechos humanos. Cuidados Debe ser prioritario fortalecer el rol de Inmayores en el proceso de consolidación hacia un sistema nacional progresivo de cuidados. El Instituto como rector debe contribuir al discurso que se genere en torno al diseño del sistema de cuidados donde las personas mayores son uno de sus poblaciones objetivo, contribuir a que este discurso tenga una base amplia de consenso donde las personas mayores sean escuchadas, debe tener un rol activo en la implementación del sistema de cuidados. Esto a su vez implica poder llevar a los espacios de diseño del sistema una visión que no prejuzgue negativamente a las personas mayores y sus necesidades, sino que los conciba como sujetos de derechos que no sólo se vinculan al sistema recibiendo cuidados, sino también como proveedores de los mismos. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 159 También es necesario avanzar en la consolidación de un esquema progresivo de cuidados donde el Estado pueda garantizar el acceso a cuidados de calidad no sólo en todas las etapas de la vida, sino de acuerdo a los diferentes niveles de dependencia que puede experimentar una persona y a su deseo. Esto implica no sólo continuar fortaleciendo los procesos a nivel Mides, sino también hacia afuera del ministerio. Situaciones de mayor vulnerabilidad Es central continuar realizando los mayores esfuerzos en contribuir en la mayor medida de lo posible a la implementación de políticas públicas y programas que permitan dar respuesta a las personas mayores en situación de mayor vulnerabilidad. Aquellos que viven en las situaciones más vulnerables necesitan de una intervención Estatal compleja y coordinada, que contemple elementos no sólo vinculados a vacíos de respuestas estatales, sino también a desafiliación institucional, discriminación, aislamiento y vulneraciones múltiples a los derechos humanos. Construcción de información: Es necesario continuar con el compromiso con la generación de información que Inmayores asumió durante el período 2012-2015. Esto implica no solo continuar promoviendo la generación de datos estadísticos actualizados y novedosos, sino también continuar en el proceso de promover una visión analítica sobre la realidad de las personas mayores en Uruguay que sirva como base para el diseño de políticas y programas sociales. Sociedad Civil: El trabajo con la sociedad civil organizada de personas mayores se ha constituido en un pilar del accionar de Inmayores. Se reconoce a las personas mayores como sujetos políticos con capacidad de contribuir a la agenda política de temas de envejecimiento y vejez y en tanto tales se ha priorizado generar espacios de diálogo de la sociedad civil con el Estado. Se entiende que la sociedad civil tiene además un rol a cumplir en el monitoreo de políticas públicas para lo cual se ha buscado fortalecerla con apoyo técnico. Que este proceso pueda continuar e incluso profundizarse MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 160 dependerá de que se continúe priorizando una agenda que contemple su perspectiva, opiniones, intereses y preocupaciones. Marco normativo: Es necesario contar con un marco normativo actualizado que ampare la acción de Inmayores en la protección de los derechos de las personas mayores. Las personas mayores son un colectivo específico con características específicas que deben ser reconocidas como tales y no debiesen quedar omitidas o contenidas en generalizaciones normativas. El reconocimiento de los derechos viene de la mano del reconocimiento de las especificidades para el pleno goce de derechos que esta población presenta. Asimismo, es necesario analizar en profundidad el marco normativo nacional para que se adapte al estándar internacional de protección de derechos que se está proyectando en el marco de la Organización de Estados Americanos. Agenda internacional: Inmayores, como rector, debe continuar fortaleciendo su rol como articulador y coordinador de la posición país respecto del trabajo que busca generar mecanismos específicos de protección de los derechos humanos de las personas mayores en los organismos internacionales. Así, debe continuar aportándose a los espacios de trabajo que tienen lugar tanto en el marco de OEA como de ONU, buscando realizar los mayores esfuerzos para llegar a documentos de consenso que permitan reconocer a las personas mayores como grupo específico y llegar a tratados que protejan los derechos de este grupo. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 161 Capítulo 4: Propuestas y desafíos para la próxima administración. El principal desafío que entendemos tiene la política social en Uruguay en el próximo gobierno es la erradicación de la pobreza, no sólo medida en ingresos, sino en alterar las condiciones de pobreza estructural que en particular son relevantes en el primer veintil de la distribución de los ingresos. 4.1 El diagnóstico. Finalizada esta gestión de gobierno en materia social los logros han sido relevantes. Las cifras de pobreza, pobreza extrema, desigualdad, entre otros, así lo demuestran. Sin embargo, pese a la mejora de los ingresos de los hogares y la superación de algunos mínimos, las situaciones de vulnerabilidad social y las causas que las originan se mantienen en buena medida para un segmento de la población. Los estudios realizados por el MIDES respecto al 15% de la población de menores ingresos (y en particular el primer veintil de la distribución), los estudios que realizamos de dimensión multidimensional de la pobreza y los estudios del INE sobre NBI convergen en caracterizar esta población como de importante vulnerabilidad asociada al menos a los siguientes aspectos22: Hogares de alto número de integrantes y presencia relevante de menores de 18 años. Altos niveles de precariedad de las condiciones de hábitat. Bajo nivel educativo de las personas adultas y problemas de permanencia en el sistema educativo de adolescentes. Alta informalidad del trabajo (66% en el 15% y 83% en el primer ventil). 22 Informes DINEM: Caracterización del 15% más pobre de la población. Pobreza multidimensional en Uruguay MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 162 En ese sentido, y más allá de las consideraciones sobre las mejoras en los sistemas universales de protección social, que corresponderán analizar a cada ministerio sectorial, es necesario poner el acento en algunos temas desde la perspectiva del MIDES en su triple rol de trabajar sobre la población más vulnerable, de actuar sobre poblaciones discriminadas y de coordinador de la política social y de los sistemas de información social. Todo está establecido en la ley de creación del MIDES (Ley N° 17.866). 4.2 Transferencias Monetarias. 4.2.1 Un balance. La situación de vulnerabilidad que aún subsiste demanda, tanto por el fortalecimiento de logros presentes, como por la importancia de posibilitar logros futuros, que el sistema de transferencias deba concebirse como un pilar permanente del sistema de protección social y no como un paliativo pasajero, suprimible cuando los hogares logren sobrepasar ciertos mínimos que no garantizan la integración social. Los notorios avances en focalización que se resumen en los anexos 23 nos impone el desafío de profundizar el proceso de mejora iniciado en 2011 del vínculo con el núcleo duro de la pobreza. No sería recomendable que se redujera la cobertura en términos relativos del pilar no contributivo de un sistema de transferencias monetarias (STM), al menos por un período de 5 o 10 años más. Cabe recordar que, en el marco de una visión universalista de la matriz de protección social que se consolida como herramienta en la Reforma Social aprobada en noviembre de 2011 por el Gabinete Social, las transferencias monetarias cambiaron de 23 Informe DINEM: uso del censo para el trabajo de campo. Octubre 2014. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 163 función. Dejaron de ser una herramienta de asistencia cuyo objetivo era brindar ayuda a un pequeño sector de la población que quedaba por fuera del mercado y presentaba alta vulnerabilidad, pasando a cobrar valor la idea de concebir la focalización como instrumento para priorizar la asignación de recursos con un carácter subsidiario de una política pública más universalista y alineada con los objetivos de ésta. Pretendiendo avanzar continua y diferencialmente hacia el logro de estándares de bienestar aceptables para toda la población y permitir el tránsito como si fuera una carretera desde las acciones focalizadas (estrategia de inclusión) hacia los servicios universales (estrategia de integración). Por otra parte es muy importante valorar que el fortalecimiento del pilar no contributivo implicó además la construcción de instrumentos de valoración de la vulnerabilidad socioeconómica que abordan dimensiones de carácter más estructural, que a su vez requirieron el desarrollo de medios de verificación de las situaciones socioeconómicas (en especial pero no sólo el ICC) de los hogares beneficiarios y de los sistemas de información para gestionarlos. Ha significado un avance relevante en el diseño de las políticas sociales y con su actualización y revalidación a fines de 2011 representa una herramienta valiosa para la erradicación definitiva de la pobreza. Es relevante subrayar, como se vio en los capítulos anteriores en relación a transferencias que, habilitar a que cada lugar defina la pobreza, la situación de necesidad o la población objetivo de un programa, por sus propios parámetros, nos llevaría a retroceder significativamente y a correr importantes riesgos de generar una situación de inequidad horizontal de la que venimos saliendo desde 2011. Estos extremos se han constatado permanentemente en el desarrollo de varios programas de aplicación nacional y están detallados comparando los informes DINEM 2011 con 2013. Sin duda, las premuras políticas vuelven muy atractivas estas opciones, dado que los mecanismos de otorgamiento de prestaciones sociales basados en sistemas de información son necesariamente más lentos y conllevan situaciones que, para quienes trabajan en la intervención directa, pueden considerarse injustas. Sin embargo, más MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 164 allá de las derivaciones de situaciones de emergencia debidamente documentadas y las excepcionalidades que ya hemos encaminado, es posible afirmar que los métodos ad hoc de otorgamiento de prestaciones terminan favoreciendo a aquellas situaciones más visibles y con mayor acceso relativo a redes. De esta manera, se termina reforzando la injusticia relativa. 4.2.2. El contexto de las transferencias. Es claro que las transferencias por sí solas no pueden asegurar logros en términos de salud, educación, vivienda y otras dimensiones del bienestar, pero sí generan condiciones que posibilitan alcanzar esos logros, en el marco de un sistema de intervenciones públicas más amplio, debidamente monitoreado y gestionado a través de sistemas de información apropiados. En particular las transferencias monetarias deben estar necesariamente acompañadas de cambios en las condiciones materiales en que viven las familias, en especial las condiciones de la vivienda y ello supone niveles de inversión social relevantes. Ello ha sido así porque este nuevo pilar no contributivo ha dado un sentido distinto a la lógica de las focalizaciones marginalistas del pensamiento liberal que había ubicado a Uruguay en una situación de rezago en relación a otros países de la región, que aún teniendo sistemas de seguridad social menos abarcativos, habían avanzado en mayor medida en la generación de un polo no contributivo de transferencias. Debe considerarse que las transferencias monetarias son un instrumento de alta eficiencia para la implementación de acciones contracíclicas, en la parte baja del ciclo, cuando el resto de las vulnerabilidades amenazan transformarse en daños. Cabe recordar que las transferencias monetarias para la población vulnerable contribuyen en forma similar a la reducción de la desigualdad que la tributación a la renta (IRPF – IASS), y su costo es del orden del 2% del gasto público o 0.5 del producto. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 165 4.2.3. Algunas propuestas. En virtud del planteo anterior y reforzando el hecho de su no eliminación en el mediano plazo, consideramos que los montos de dichas transferencias deben adecuarse, en especial para el primer veintil de la distribución del ingreso y más particularmente para aquellos que hoy son beneficiarios de AFAM-PE y TUS duplicada (aproximadamente 30 mil hogares). En particular proponemos que el tramo de TUS doble sea triple y que en el caso de las AFAM-PE se retomen dos propuestas ya analizadas y cuantificadas en 2011 que son: cambio en la escala de equivalencia de 0,6 a 0,8 para dar mayor respaldo a los hogares numerosos y ampliar el monto para el tramo 0 a 3 equiparándolo a la AFAM liceal en línea con la prioridad a primera infancia y en el marco del sistema de cuidados. En el caso de las AFAM se continuó con la tradición de la seguridad social y se mantuvieron también, además del umbral del ICC, los umbrales de ingreso para el acceso a prestaciones. Consideramos debe eliminarse esta práctica, dejando el ICC como el mecanismo de adjudicación, con diferentes umbrales, de las prestaciones sociales focalizadas. Entendemos que la eliminación del IVA a las compras con TUS y AFAM ha sido un pequeño avance importante, pero en la medida que el mayor gasto de las familias del primer quintil se realiza por otros ingresos deberíamos buscar la manera de reducir el impacto del IVA en todas sus compras, a fin de garantizar un impacto relevante en sus ingresos y en la desigualdad. Finalmente, afirmando la necesidad de un único instrumento de validación, se concluye también que es necesario desarrollar nuevas acciones para considerar situaciones específicas, de amplia casuística pero de muy baja incidencia, que debidamente sistematizadas, requieran ser abordadas por otros medios pues no se pueden MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 166 considerar adecuadamente con instrumentos generales como los índices de carencias críticas (ICC). Los problemas de intervención en vivienda, los problemas de pobreza reciente de ingresos, los problemas de cuidados en contextos de vulnerabilidad o los asociados a la discapacidad, el tamaño de los hogares, entre otros, son algunos de los ejemplos que dan cuenta de los actuales problemas de la Red de Asistencia e Integración Social (RAIS), no contemplados por los programas de transferencias monetarias (TM) de cobertura general y amplia, que deben ser abordados por algún tipo de acción programática más particularizada. 4.2.4. Las condicionalidades en las Trasferencias Monetarias. Las condicionalidades en las TM ha sido un tema por demás controversial y siempre será opinable. Desde nuestro lugar queremos señalar que las evaluaciones hasta ahora realizadas revelan que el costo de oportunidad económico por asistir a clase no está debidamente contemplado por los estímulos llamados “premio liceal”. Los sistemas de información y/o las instituciones participantes no están aún maduros para el uso de los controles en forma preventiva y proactiva en relación a los objetivos (mejorar la adquisición de capital educativo de los estudiantes). Sin embargo las experiencias en territorio, sobre todo en el interior del país, el MIDES y ANEP han tenido relativo éxito en la revinculación y por ende deberían profundizarse con carácter preventivo y previo a la suspensión de la transferencia. En síntesis proponemos que se mantengan los controles en especial en secundaria pero, a diferencia de lo que se hace hoy, el cruce de datos sea un preaviso que se concreta si no se corrige la situación en 6 meses. Asimismo cabría diseñar una articulación con el sistema de salud a los efectos de implementar el cruce de datos para los controles correspondientes. Porque el debate más importante no debiera ser solamente si resultan o no, sino debatir sobre la oportunidad de introducir condicionalidades sobre transferencias monetarias que están orientadas a aliviar el peso económico de la carga reproductiva de los hogares de menores recursos. Las MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 167 mismas pueden introducir señales contradictorias sobre el verdadero objetivo de la política, que en ningún caso debe entenderse como la permanencia pasiva e improductiva de las personas en un centro de estudios. 4.2.5. Hacia un Sistema Integrado de Transferencias Monetarias no Contributivas. Todo lo anterior, en cuanto a su impacto, las propuestas nuevas y el contexto (que profundizaremos en el final de este capítulo), muestra que es necesario mantener la lógica de transferencias monetarias en el sistema de protección social, que son necesarios algunos cambios como se destacan antes en este capítulo y que es necesario mantener y fortalecer el sistema de información y relevamiento que hemos consolidado. Pero al mismo tiempo hay que encaminarse hacia un sistema único de transferencias monetarias. Camino ya iniciado que debe continuar. Hay que seguir centralizando los sistemas de información cuya mejora ha significado una inversión importante del Estado y hoy permite pensar una nueva generación de políticas en tanto facilitan la evaluación y delimitan mejor los universos futuros. Hoy existen un conjunto importante de programas e iniciativas del Estado que utilizan o utilizarán a la brevedad medios más precisos y transparentes de selección de beneficiarios/as. Entre ellas AFAM –PE, TUS, Uruguay Crece Contigo, Jóvenes en Red, Cercanías, becas MEC, becas de Compromiso Educativo, subsidios en las tarifas de UTE, OSE y ANTEL, tributos municipales, prestaciones de alimentación de INDA, subsidio o acceso a dispositivos para televisión digital, carné de asistencia de ASSE, etc. Asimismo, a pesar de lo logrado, aún permanece una importante dispersión en la gestión de todos estos programas que se encuentran asociados más por el uso de los instrumentos de selección de la población que por el diseño complementario que promueva la intervención integral en el abordaje de problemas sociales. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 168 En el próximo período es fundamental avanzar hacia un Sistema único de gestión de Transferencias Monetarias (y subsidios) (STM) para el pilar no contributivo de la protección social, regido por criterios de selección de la población claros, transparentes, unificados y adecuados a cada programa y cuyo asiento sea el MIDES. Dicho sistema hoy tiene sus cimientos desarrollados (equipos técnicos calificados dentro de las instituciones a cargo del sistema, instrumentos, experiencia, masa crítica y sistemas de información) como para construirse, pero es necesario definir su gobernanza. La experiencia ha mostrado que los instrumentos utilizados para la gestión de los programas de transferencias no contributivas de amplia cobertura son muy buenos. Esta tensión no debe erosionar los logros concretados en materia de equidad en la aplicación de programas como los de TM, cuya visión generalista debe conservarse, pero sí debe empujar a un diseño más adecuado y a la gestión más descentralizada de otros programas complementarios cuyos criterios de focalización o priorización hay que discutir en función al desarrollo local y nacional. Al final de este capítulo daremos forma a esta propuesta. 4.3. Una nueva generación de programas: la experiencia y la expansión del concepto de proximidad. Como se ha dicho en el Capítulo 1, hoy conocemos detalles antes ignorados del nivel de privación de la población, tanto en general como en particular (local, rural, barrial, familiar y personal), y con ello estamos en condiciones de avanzar en una nueva iniciativa hacia la equidad que contemple la multidimensionalidad de la pobreza y la exclusión social. Es decir, la existencia de muchas formas de privación que no se deducen, aunque en general correlacionen, a partir de los ingresos de los hogares o las personas. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 169 Algunos estudios han puesto de manifiesto que los mayores logros en ingresos no se han acompañado de cambios en términos de educación, salud y autonomía. Esto implica que la vulnerabilidad persiste, tanto por la eventual inestabilidad de los ingresos, como por la falta de cambios en los determinantes de dicha vulnerabilidad. En función de ello también se proponía en el Capítulo 1 que los conceptos de vulnerabilidad y vulneración deben ser puestos sobre la mesa desde una perspectiva crítica y exigente para pensar el camino hacia una sociedad centrada en el ser humano, el desarrollo máximo de sus capacidades y su autonomía. Y finalmente se concluía que a partir de la propuesta realizada en 2011 los instrumentos desarrollados para atender la situación de pobreza eran necesarios pero no suficientes para trabajar con quienes aún se encuentran en situación de pobreza estructural. Se requiere de un abordaje integral, familiar y de proximidad además de un conjunto nada menor de recursos (materialidad) para tener resultados en el mediano plazo (para ampliación de la propuesta remitirse en anexos al Documento Familia). Concluíamos a la hora de definir la estrategia hacia la pobreza estructural que el funcionamiento inercial de la economía ya hoy no puede generar oportunidades aprovechables para esta población sin mayores innovaciones. Para la población que hoy se encuentra todavía en situación de pobreza estructural que padece exclusiones múltiples y que cuenta con muy escasos activos requerirá de acciones de protección integral por parte del Estado aún por un largo tiempo, y esto será una condición ineludible para su desarrollo e integración social. Las familias atendidas por los programas de proximidad, así como algunos grupos que padecen un conjunto de exclusiones bien identificadas, deben ser asistidas en forma sostenida y contundente para ser incluidas a través de acciones de promoción. El nivel de marginación que padecen en relación a muchas dimensiones de la vida social hace que aún no sean abordables con éxito por las políticas sectoriales y aunque ya estén mayoritariamente identificadas, no se ha previsto aún hacer disponible el MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 170 volumen de ayuda necesario para romper de una vez y sostenidamente el proceso de exclusión social. Los servicios universales suelen tener dinámicas expulsivas en la atención de las situaciones de mayor vulneración. Sin embargo, es necesario reafirmar una y otra vez que esa intervención no provocará impactos sustentables en el acceso al bienestar en la medida que las condiciones materiales para el desarrollo de la cotidianidad de las familias y los recursos con los cuentan las instituciones del Estado para atender estos déficit no estén a la cuenta de lo necesario. De otro modo la reproducción generacional de la exclusión en su sentido amplio y la consolidación de una sociedad dual resultará inevitable. Dicha insuficiencia deriva de una combinación de 3 factores: Estos programas requieren de más recursos económicos para el trabajo técnico en los territorios (cuestión de cantidad). Estos programas requieren de avances en la materialidad en especial el hábitat que hoy es notoriamente insuficiente (cuestión de cantidad). El volumen y la calidad de la asistencia que prestan las sectoriales universales (salud educación, empleo, vivienda) es insuficiente para atender este tipo de problemáticas y en muchos casos no se adapta en horarios, tipo de servicios y necesidades al núcleo duro de la pobreza (cuestión cualitativa). Pero al mismo tiempo las evaluaciones de los programas que, desde 2011, han encaminado a dar una respuesta diferente al problema, muestran éxitos importantes de focalización, de diseño, de captación de recursos técnicos, de llegada a la población y de pasos hacia la integración social. Y lo han sido porque su metodología ha sido adecuada. Se definen como: Programas con muy fuerte focalización. Programas de proximidad. Programas que se basan en el trabajo de cercanía. Programas asentados en el territorio. Programas de trayectoria. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 171 Programas que nacen ya basados en la interinstitucionalidad. Por todo esto proponemos (cuestión central que desarrollaremos al final del capítulo) un plan único de shock frente a la pobreza estructural, pero que supere los problemas de cobertura, de materialidad, de recursos presupuestales y de gobernanza que hoy existen, más allá de sus importantes avances. 4.4. Programas de inclusión laboral y educativa. 4.4.1. Sociolaborales. Un eje central del proceso que estamos proponiendo se refiere a fortalecer los programas de inserción laboral con niveles altos de protección para trabajadores/as con niveles de exclusión laboral y educativa que les impiden competir en el mercado de trabajo. Las líneas que desarrollamos desde 2012 en esta área muy deprimida previamente, deben continuarse y profundizarse. Destacamos entre ellas. Implementación de la ley de subsidios al empleo juvenil aún no reglamentada por discrepancias sobre su uso. Desde el MIDES entendemos que es clave que los subsidios sean diferenciales entre sexo y nivel de vulnerabilidad para evitar fuga de subsidios hacia jóvenes que de cualquier manera serían contratados/as y no requieren protección estatal, lo que se daría si el subsidio es indiferente a la condición social y sexual del joven. Expansión del programa Empleo que intermedia oferta y demanda de trabajo con empresas apoyando con capacitación y seguimiento. Mantenimiento del apoyo a cooperativas para su inserción en el sector privado y su transformación en cooperativas de producción (sobre esto hay elaborada entre MIDES y CUDECOOP una propuesta de transición). Expansión de la marca proVAS y de los apoyos a estrategias de comercialización. proVAS ha demostrado ser una estrategia altamente exitosa MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 172 para apoyar a los emprendimientos y debería ser el eje del proceso de apoyo a emprendedores/as MIDES. Mantenimiento del esquema actual de Uruguay Trabaja pero incorporando 1.000 cupos adicionales para quienes han hecho ya un Uruguay Trabaja, con mayores niveles de exigencia. Esta propuesta ya fue hecha en la propuesta de rendición de cuentas 2012 y desechada. (Es decir mantener los 3 mil cupos y la estrategia actual de Uruguay Trabaja y agregar un Uruguay Trabaja II). Extensión de la ley de envases para cooperativas de clasificadores a los 13 departamentos aún faltantes. 4.4.2. Socioeducativos. La evaluación de estos programas ha sido muy satisfactoria en tres niveles temáticos: Focalización. Continuidad educativa. Rendimiento educativo. Por ello reafirmamos que el camino emprendido ha sido correcto, el trabajo conjunto con ANEP satisfactorio y la reestructura que los unificó en una mirada integral de programas también. Sin embargo muestra serias dificultades de llegada al conjunto de la población, o sea, problemas de cobertura y problemas de sostenibilidad en la trayectoria futura. Por ello proponemos por un lado unificar la organización de estas propuestas en un sistema24, al mismo tiempo que unificar los criterios de acceso y finalmente fortalecer su nivel presupuestal permitiendo mayor cobertura de adolescentes y jóvenes, mejora de los niveles de las becas cuando las hay y fortalecer las capacidades técnicas de los programas. Hoy todas las acciones educativas de apoyo apenas superan el 1% de 24 En 2012 propusimos con MTSS MEC OPP y ANEP un sistema llamado El País acompaña a sus jóvenes que quedó en una mera coordinación y debemos recuperar esa propuesta. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 173 presupuesto educativo. Y por supuesto, como se verá al final también, este sistema debe estar articulado con el Plan Global de Erradicación de la Pobreza. 4.5. Los institutos. Uno de los ejes que tuvo la reestructura fue intensificar el rol regulador y de rectoría de los institutos, tanto en INJU, como en Inmujeres e Inmayores. En sus respectivos informes del Capítulo 3 se desarrollan las acciones que estos tres Institutos han realizado. En la perspectiva 2015 - 2020 y en el contexto de su rol de regulador, entendemos que es necesario en primer lugar mantener y profundizar las acciones que en ese sentido han desarrollado expresados, en tres documentos centrales que definen sus perfiles y que se anexan y que respectivamente son: Plan Nacional de Juventudes 2015-2010. Plan de Igualdad de Oportunidades. Plan de envejecimiento y vejez. Desde esa perspectiva cada Instituto ha hecho su balance y planteado sus nudos críticos. A manera de ejes sintetizadores planteamos en esta etapa que sus principales desafíos comunes (más allá de los propios que están en los documentos respectivos) son: ejercer la rectoría y liderazgo en las perspectivas generacionales y de género en el sistema de cuidados; garantizar los derechos sociales de las poblaciones en el marco del vínculo transversal con las sectoriales respectivas; trabajar los temas de violencia en la perspectiva física, psicológica y patrimonial; en el caso de INJU e Inmujeres, contrarrestar el efecto discriminador en el mercado de trabajo, con especial énfasis en jóvenes y mujeres con mayor nivel de vulnerabilidad; en el caso de Inmayores, consolidar el rol legitimador de fiscalización en los hogares de larga estadía. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 174 4.6. Las propuestas políticas. A manera de resumen y tomando varias de las cosas que hemos desarrollado en este mismo capítulo sintetizamos en los siguientes puntos. 4.6.1. Sistema de Transferencias Monetarias no contributivas (STM). Definir la creación de un Sistema de Transferencias Monetarias no contributivas (STM) que coordinará en un todo coherente según criterios oportunamente definidos el acceso a prestaciones que cumplan diferentes objetivos vinculados a las distintas sectoriales involucradas (AFAM, TUS, Becas, Subsidios, y otros accesos que se entienda oportunos). 4.6.2. Único ingreso a la Red de Asistencia e Integración Social. Definir un único ingreso a la RAIS según criterios claros de elegibilidad y derivaciones a sus componentes de igual forma, teniendo en cuenta la conveniencia de contar con grandes criterios generales como el ICC y otros criterios menores pero sistemáticos a elaborar y reglamentar, así como un acceso simplificado desde variados organismos del Estado y bajo el mismo sistema de contralor.25 4.6.3. Unificar los sistemas de Tarjeta y Asignaciones Familiares Plan de Equidad. Consolidar y unificar los sistemas de Tarjeta y Asignaciones Familiares Plan de Equidad hoy existentes bajo un único sistemas de transferencias no contributivas que constituya la principal puerta de acceso a la RAIS y eliminar la variable “ingresos del hogar” como criterio de elegibilidad ordinario del sistema. 25 Ver proyecto Ventanilla Única. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 175 Asimismo, resulta necesario mejorar la escala de equivalencia que utiliza el sistema de AFAM-PE pasando de 0.6 a 0.8 e introducir un monto suplementario para niñas y niños de 0 a 3 años, recomendación planteada oportunamente en ocasión de la discusión del anterior presupuesto quinquenal. Por último se recomienda también revisar la idea de “contraprestaciones” que opera en los programas de Asignaciones Familiares de modo de eliminar las acciones contradictorias con el objetivo principal de los mismos, consistente en apoyar a las familias. 4.6.4. Fortalecimiento del Sistema Integrado de Información del Área Social. Definir el fortalecimiento del SIIAS, imprescindible para el cumplimiento del punto anterior, como organismo líder en la construcción de información para el área social dotándolo de un conjunto de potestades que le permitan exigir resultados y contenidos en materia de información a las sectoriales de dicha área, así como dotarlo de recursos para los desarrollos necesarios en tal sentido. 4.6.5. Plan Uruguay sin pobreza. Definir la creación de una iniciativa para la atención a la exclusión social y la pobreza estructural que busque la erradicación de las mismas, dando gobernanza a las iniciativas tanto de las sectoriales como de los programas ad hoc instalados en distintas instituciones para el logro del objetivo y fortalecer su carácter de prioridad política y presupuestal.26 En ese sentido, el trabajo del Gabinete Social en especial desde 2011 nos muestra que es posible diseñar estrategias consensuadas de este tipo: Ventanilla Única Social, Jóvenes en Red, Compromiso Educativo, entre otros. 26 Dichas iniciativas podrían ser programas o acciones como por ejemplo: el proyecto 7 zonas y su expansión a por lo menos 30 zonas, la articulación del programa Cercanías, Jóvenes en Red, Uruguay Crece Contigo, Juntos, Mejora de barrios, entre otros. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 176 Ello implica disponer de dispositivos ad hoc, inscriptos en las sectoriales (como fue el PANES) o en instituciones centrales (como fue el plan CEIBAL o como es UCC), que dispongan de los recursos y la legitimación para el desarrollo de una tarea inscripta en un plan de erradicación de la exclusión cuya gobernanza esté fuertemente garantizada y su presupuesto previamente definido en el presupuesto quinquenal. La intervención 7 zonas fue un intento de avanzar más en esa dirección, sin embargo los problemas de gobernanza y de legitimidad sumados a los temas presupuestales los pusieron en jaque. Es evidente que los problemas de la coordinación interinstitucional en primer lugar, aún habiendo mejorado de manera importante, siguen siendo un cuello de botella importante para el desarrollo de estrategias que son en esencia integradas y por ende hay que repensar dichos aspectos a la luz de la experiencia actual. En segundo lugar, es evidente que los problemas de adecuación de la oferta de servicios (en tiempo, forma y territorio) de los servicios universales también deben repensarse si se define una estrategia integral de erradicación de la pobreza. Por ello, y teniendo en cuenta que este shock de políticas incluirá al menos 30 zonas27 proponemos con diseño centralizado, presupuesto propio definido para todo el quinquenio y que incluya las acciones focalizadas y las inversiones sectoriales en salud, educación, vivienda, entre otras, definición de estrategias en un comité político interinstitucional, seguimiento y evaluación centralizada y poder de decisión y mando en dicho comité. Se trata de un PLAN URUGUAY SIN POBREZA 4.6.6. Sistema de Cuidados. En este período de gobierno se avanzó en construir acciones de cuidados, se elaboró un plan general de construcción del sistema de cuidados, se definieron marcos 27 Un trabajo del MIDES pronto para fines de diciembre georrefenciará estas zonas y sus características. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 177 institucionales y presupuestales para su concreción. Sin embargo el sistema, más allá de las acciones concretas, no fue implementado por razones que tuvieron que ver con su prioridad política y decisiones presupuestales. Esquema de servicios propuestos por población objetivo Primera Infancia Prestaciones/programas Edad 2015 a 2020 Unificación del régimen de licencias; extensión de licencia maternal a 18 semanas; Licencias Maternales / Paternales / Cuidados 0 Medio horario de labor para padre o madre hasta 9 meses del niño o niña a partir del fin de licencia por maternidad si el padre hace uso de la misma por un mínimo de 4 semanas. Cuidados Domiciliarios Bonos CAIF (incluye en centros educativos) ANEP 0 1 0a3 Complemento (asociado a programas sociales), primer ventil de ingresos 0 Plan piloto de casa cuna, 20 horas semanales. Focalización territorial 1 2 Quintil 1. Al menos un grupo de 40 horas semanales por cada Centro y el resto de 20 horas semanales Avanzar hacia la universalización; Al menos un grupo de 40 horas semanales por cada Centro y el resto de 20 horas semanales 3 Mantiene cobertura actual 3 Cubre a quienes faltan sin considerar los que actualmente van a CAIF Adultos Mayores Prestaciones/programas 2015 a 2020 Cuidado Domiciliario Severos, 15 horas semanales Teleasistencia Todos los mayores de 65 en hogares unipersonales y mayores de 75 en hogares pareja sola, que soliciten en servicio Viviendas Tuteladas Bonos HLE Asociado a regulación (500 cupos) Centros Diurnos Un centro diurno por municipio Moderados y leves (100 centros aprox) HLE Dependientes severos, 2 centros regionales (100 personas) Discapacidad Prestaciones/programas 2015 a 2020 Cuidado Domiciliario Dependencia severa, 7000 Teleasistencia 100% dependencia moderada que soliciten el servicio MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 178 4.7. Las Propuestas de Soporte. 4.7.1. El papel de los sistemas de información. Como se ha visto a lo largo de este informe los cambios que hemos producido en los sistemas de información han sido relevantes. Uno de esos resultados consiste en haber logrado georreferenciar a buena parte de la vulneración o la vulnerabilidad social, con una escala de detalle que llega al hogar y a la persona y que permite implementar programas a la medida de lo que se defina como objetivo en cada lugar, territorio por territorio, en forma descentralizada y sin grandes incertidumbres. Pero para eso precisamos, entre otras cosas, trabajar también sobre la gobernanza de los sistemas de información en tanto hoy la adhesión a ellos, aunque no es mala, dista mucho de ser lo deseado y sigue siendo voluntaria. Tenemos un Sistema Integrado de Información del Área Social (SIIAS) que organiza información de todas las sectoriales pero que sólo cuenta con la información que cada sectorial decide enviar, y en la forma y plazo que resuelve hacerlo. Si bien lo alcanzado hasta ahora muestra un buen principio colaborativo, el alcance del mismo es limitado. Si por una parte no se dota al sistema de recursos para brindar servicios de interés a los socios, y por otra parte no se define cierta obligatoriedad en la concurrencia de información de carácter estratégico para el diseño o la implementación de políticas, el mismo no podrá desplegarse en toda su potencialidad 28. Si se consolida el SIIAS, que ya está funcionando y en buena forma, y el MIDES se consolida en su rol asignado por ley como coordinador de las políticas sociales, puede a su vez mejorar significativamente el diseño y la ejecución de las políticas sociales. Ello implica definir claramente la consolidación de un liderazgo políticamente orientado en la construcción de sistemas de información. 28 Ver informe DINEM 2013. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 179 4.7.2. La cuestión presupuestal. Es evidente que las dimensiones planteadas aquí requiere un diseño presupuestal diferente tal como hemos planteado, pero al mismo tiempo requiere recursos presupuestales adicionales de manera importante. Sea para el sustento de las transferencias monetarias y su mejora en el primer veintil de la distribución del ingreso, sea para los programas de trayectoria hacia lo laboral y lo educativo que deben extender su cobertura de manera amplia, sea para la intervención de los sectores de pobreza estructural aún perdurables en condiciones extremas que aumenten los recursos sociales en el territorio. En este último caso se requiere enfrentar los tres ejes planteados más arriba: la precariedad de su hábitat, la capacitación para el trabajo y la continuidad y/o culminación de los ciclos educativos. En todos los casos hay avances importantes y evaluaciones que muestran que estas estrategias (socioeducativas, sociolaborales, de inclusión social) centradas en el acompañamiento, la cercanía y las trayectoria son exitosas. Se trata por lo tanto, de ampliarlas e integrarlas en un Plan Integral de erradicación de la pobreza. Por lo tanto, más allá de los temas presupuestales que hacen a la viabilidad global de la matriz de protección social (6% del PBI a la educación, “fonasamiento” de ASSE, vivienda y el presupuesto del punto ya analizado de sistema de cuidados) es necesario una mejora de los niveles asignados de MIDES. Al mismo tiempo existe un problema central que ha sido que las mejoras presupuestales relevantes que hemos logrado desde 2011 se han generado bajo la forma de refuerzos presupuestales (en 2014 el refuerzo representó casi un tercio del presupuesto que se ejecutará) con negativa de incluirlos en el crédito de apertura. Dada la necesidad de que todos los gastos cuenten con previa afectación del crédito presupuestal determina que no se pueda dar curso a ningún procedimiento hasta haber recibido el refuerzo. Por ejemplo, en el Ejercicio en curso, 2014, las partidas solicitadas a fines de enero recién fueron concedidas a fines de mayo, luego de una extensa MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 180 negociación, cuestión similar en 2013. Por ello proponemos que el crédito de apertura 2015 ya incluya el total ejecutado 2014 y no implique para las nuevas autoridades una renegociación del refuerzo presupuestal 2014. 4.7.3. Recursos Humanos. Desde su creación el MIDES trabajó sobre la base de contratación tercerizada de sus recursos humanos (hoy son aproximadamente 2/3 del total) y una norma que le permite tener 100 pases en comisión extra a los 15 de todos los demás ministerios. A fines del período anterior se presupuestaron aproximadamente 300 funcionarios, dejando la mayor parte en contrataciones tercerizadas. A comienzos de este quinquenio no se tomó la decisión de modificar esta lógica y por ende se mantuvo una estructura de recursos humanos básicamente contratada a través de diferentes OSCs. En 2012 propusimos una primera tanda de presupuestación y en 2013 propusimos incluir en la rendición de cuentas una norma que regularizara todos los contratos sobre la base de dos criterios: evaluación positiva de su jerarca y antigüedad mínima y corrida de dos años. Ello no fue incluido en la rendición y entonces se mantiene la situación descripta anteriormente. En ese marco se desarrolló por primera vez en el MIDES, un proceso de evaluación de desempeño de todos las personas tanto presupuestadas como contratadas. En ese marco, sugerimos que dichos recursos sean regularizados en el presupuesto quinquenal 2015- 2020 sobre la base de ambos criterios (antigüedad y evaluación que estará disponible para todos los funcionarios contratados). 4.7.4. Contratación de OSCs. En virtud de las importantes dificultades con las que nos hemos encontrado al momento de contratar OSCs sugerimos se considere la creación de un procedimiento MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 181 especial propuesto para la contratación de OSCs por parte del MIDES. El mismo, basado en los principios generales de contratación administrativa y conforme a lo dispuesto por el Artículo 37º del TOCAF, podría contar con las siguientes características: Apertura de un registro de OSCs conformado a partir de una amplia convocatoria a interesados en celebrar convenios con el MIDES para la gestión de servicios o que aporten personal para la gestión de los mismos. Este registro se abriría en las siguientes categorías: refugios, calle, programas sociolaborales, programas socioculturales, servicos de violencia doméstica, SOCATs, fortalecimiento institucional. La evaluación de ingreso al registro será realizada por un Comité Evaluador. Este comité valorará: capacidades, antigüedad, cumplimiento de convenios anteriores, evaluación de desempeño de la OSC, etc. Altas y bajas del registro se realizarán a solicitud de las OSCs, por incumplimientos graves o por eliminación de la OSC en el RUPE (Registro único de Proveedores del Estado). Toda vez que el MIDES necesite contratar a alguna OSC para gestionar alguno de los servicios detallados, describirá los términos de referencia, estimará el monto, practicará las correspondientes afectaciones del crédito conforme a lo presupuestado y cursará invitación a las organizaciones que integren el registro en la categoría correspondiente a fin de presentar su propuesta en día y hora definidos en la convocatoria. El período inicial nunca podrá superar los 12 meses pero se admitirán prórrogas hasta un máximo de 4 períodos iguales y consecutivos. Se admitirán ampliaciones del monto adjudicado de hasta un 150%. El MIDES definirá la fórmula paramétrica para ajustar anualmente el monto. Las ofertas presentadas serán analizadas por una Comisión Asesora. Todos los procedimientos, sin importar el monto, serán intervenidos por la Auditoría del Tribunal de Cuentas y serán autorizados por Ministro/a de Desarrollo Social. MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 182 ANEXOS MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015 183