LA ADMINISTRACIÓN DE PERSONAL PÚBLICO: CONTEXTOS Y ESTRATEGIAS

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LA ADMINISTRACIÓN DE
PERSONAL PÚBLICO:
CONTEXTOS Y ESTRATEGIAS
4a Edición (1998)
Por:
Donald E. Klingner
Profesor Catedrático
Colegio de Asuntos Urbanos y Públicos
Universidad Internacional de Florida
Miami, FL 33181
305/919-5768 teléfono
919-5848 fax
klingner@fiu.edu
John Nalbandian
Profesor Catedrático
Departamento de Administración Pública
Universidad de Kansas
Lawrence, KA 66045
785/864-3527 teléfono
nalband@falcon.cc.ukans.edu
Impreso No. 3, enero de 1999
Todos derechos reservados ©. No para ser copiado, citado, o cotizado
sin el permiso expreso escrito de los autores.
ii
iii
EL ÍNDICE DE MATÉRIAS
Prefacio
x
PARTE 1
INTRODUCCION
El Capítulo 1
El Mundo de la Administración de
Personal Público
Introducción
Las Funciones de la Administración de Personal Público
Los Puestos Públicos como Recursos Escasos
Los Cuatro Valores Tradicionales: Sensibilidad,,
Eficiencia, Derechos Individuales, y
Equidad Social
Los Valores Antigubernamentales Emergentes: La Responsabilidad
Individual, el Gobierno Limitado y Descentralizado, y la
Responsabilidad Comunitaria para los Servicios Públicos
Los Sistemas de Personal
Los Sistemas Contemporáneos de Personal: Organizaciones y
Mecanismos Alternativos, y Menos Restringentes
Relaciones en el Empleo
Los Conflicto y Los Compromisos entre Sistemas Alternativos
de Personal
Los Sistemas en Colisión: Un Análisis Histórico
Del Personal Público en los Estados Unidos
Hacia un Modelo General: La Administración de Personal
Público, el Desarrollo, y La Democratización
Sumario
Términos Claves
Las Preguntas para Argumentar
Caso de Estudio: Valores, Sistemas, y Funciones en la Administración
de Personal Público
Referencias
El Capítulo 2
47
Introducción
1
1
3
3
4
5
8
10
11
22
35
40
40
42
42
43
El Trabajo del Gerente de Personal Público
47
iv
El Ambito y Alcance del Empleo Público en los Estados Unidos
La Responsabilidad Compartida para la Administración de
Personal Público
El Puesto del Administrador de Personal Público en los
Diferentes Sistemas de Personal
El Trabajo del Gerente de Personal Público:
Técnico, Profesional, Especialista en Recursos
Humanos, Mediador
¿Qué Habilidates, Conocimientos, y Aptitudes Necesitan
los Gerentes de Personal Público?
¿Cómo Consiguen los Gerentes del Personal en el Sector
Público en el Campo?
Haciendose Cargo del Desarrollo de su Propio Carrera como un
Gerente Profesional de Personal Público
Sumario
Términos Claves
Preguntas para Argumentación
48
49
51
60
68
70
73
76
77
78
Caso de Estudio 1: Buscando un Director de Personal Municipal
Caso de Estudio 2: Un Plan de Desarrollo propio para un Gerente
de Personal en el Sector Público
Referencias
LA PARTE II
78
82
83
PLANEAMIENTO
El Capítulo 3
Presupuesto, Planificación y Productividad
El Nexo Crítico: ¿Por qué la Presupuestación y la Administración
Financiera son Esenciales en la Administración del Personal
Público
87
Las Funciones del Director de Personal en la Preparación, Aprobación
y Administración del Presupuesto
Varias Técnicas para Predicir las Necesidades de los
Recursos Humanos
La Incertidumbre en la Planificación y Disminución del los
Recursos Humanos
¿Qué es la Productividad?
Productividad y Privatización: ¿Qué hace el Administrador de Personal?
Expansión de las Funciones del Director de Personal en los
Programas de Productividad
Sumario
Términos Claves
Preguntas de Argumentación
86
92
93
99
104
107
109
111
111
112
v
Caso de Estudio 1: Un Día en la Vida de un Gerente Municipal
Caso de Estudio 2: La Privatización
Referencias
112
115
116
El Capítulo 4
Análisis, Clasificación y Evaluación
Introducción
De la Administración de Puestos a la Administración del
Trabajo
y la Administración de los Recursos Humanos
121
Dos Problemas con el Análisis y Descripción de
Puestos Tradicional
Importancia de las Descripciones de Puestos en
Otros Sistemas de Personal Público
¿Cómo Mejorar las Descripciones de Puestos Tradicionales?
Historia de la Clasificación
La Evaluación del Trabajo según los Puntos y los Factores
Una Crítica a la Evaluación de Trabajo Tradicional, y una
Alternativa
Evaluación del Trabajo y Pago Justo
Evaluación del Trabajo y otras Actividades de Personal
146
Sumario
Términos Claves
Preguntas para Argumentación
147
Caso de Estudio: ¿Quien es lo más Calificado para ser
Director de Reclutamiento de Minorías?
Referencias
118
118
El Capítulo 5
Pago y Beneficios
La Nueva Compensación y el Mundo de los Beneficios
El Contexto Legal de la Política y Practica Compensatoria
Asuntos Involucrados en la Disparidad Compensatoria debida a
La Raza o al Género
Determinación del Pago en Sistemas de Personal Alternativos
Pago por Rendimiento
163
Pago por Mérito, Antigüedad, y el Pago por el Costo de Vida
El Nuevo Pago
Beneficios Obligatorios
Beneficios Discrecionales: Pensiones
173
Beneficios Discrecionales: Seguro de Salud
154
155
156
127
132
134
137
139
142
145
146
147
148
153
159
160
167
169
172
177
vi
Otros Asuntos Emergentes en los Beneficios de los Empleados
Sueldos, Beneficios, y Conflicto Entre Sistemas de Personal
183
Sumario
Términos Claves
Preguntas para Argumentación
Ejercicio 1: El Nuevo Pago
Caso de Estudio 2: El Costo del Absentismo
185
Referencias
PARTE III
ADQUISICION
178
183
184
184
185
187
El Capítulo 6
La Lucha por la Equidad Social: Egualidad de Oportunidades
en el Empleo, Acción Afirmativa, y Diversidad en la
Fuerza Laboral
191
Ligualidad de Oportunidades en el Empleo y Acción Afirmativa:
¿Qué son?
193
Cumplimiento de Acción Afirmativa: La Ley y las Agencias
193
El Cumplimiento de Acción Afirmativa: Voluntario e Involuntario
196
Impacto del Sistema Judicial en la Interpretación y Cumplimiento
de la Participación Social a través la Acción Afirmativa
197
El Cambiante Foco de la Controversia: De Preferencias en el Empleo
a "Reservas" de Contrato Destinados a Grupos Minoritarios
201
De la Acción Afirmativa a la Diversidad de la Fuerza Laboral
203
El Impacto Orgánico de Programas de Diversificación en la Fuerza
Laboral
207
El Conflicto Sobre la Equidad Social: El Papel del
Gerente de Personal en Lograr Productividad y Justicia
211
Sumario
215
Los Términos Claves
215
Las Preguntas para Argumentación
216
Caso de Estudio 1: Valores en Conflicto: ¿Igualdad de Oportunidades
En Empleo o la Acción Afirmativa?
217
Caso de Estudio 2: Encarando Problemas sobre el Cumplimiento
con la Acción Afirmativa
218
Caso de Estudio 3: Del Cumplimiento con la Acción Afirmativa
a los Programas de Diversificación de la Fuerza Laboral
219
Referencias
220
El Capítulo 7
Reclutamiento, Selección y Promoción
La Función Adquisitiva
Valores en Conflicto y la Función Adquisitiva
223
224
224
vii
Diferencias en Perspectivas: Los Políticos y los
Administradores de Carrera
Influencias Externas y Desafíos Contemporáneos
Fases en el Proceso de Contratación
Modelos de Reclutamiento y Selección
La Validación de Exámenes y la Función de Adquisición
La Ley de Estadounidenses con Incapacidades (ADA)
Sumario
Términos Claves
Las Preguntas de Argumentación
Caso de Estudio: ¿Mérito o Política?
Referencias
PARTE IV
DESARROLLO
El Capítulo 8
Liderazgo y Desempeño en Épocas Turbulentas
Desafíos a los Sistemas Tradicionales de Servicio Civil
Consecuencias de estos Desafíos en el Desempeño de los
Empleados y en el Liderazgo
Diferencias entre los Puntos de Vista Políticos y Administrativos
Explicando el Desempeño del Empleo: Las Teorías de equidad
y de Expectativa
Influencias en la Motivaciones de Trabajar de los Empleados
Influencias en la Capacidad de Trabajo de los Empleados
Organizando para la Productividad: Sistemas Alternativos
de Trabajo
Instrumentos Gerenciales para Mejorar Desempeño de Empleados
Controlando la Ansiedad de los Empleados
Sumario
Términos Claves
Preguntas para Argumentación
Caso de Estudio 1: Réquiem por Un "Buen Soldado"
Caso de Estudio 2: Reclutando un Técnico para una Planta
Hidráulica
Caso de Estudio 3: ¿Cómo Responde al Cinismo?
Referencias
Capacitación, Educación y Desarrollo
de la Plantilla
Objetivos de la Función de Desarrollo: Capacitación,
Educación y Desarrollo del Personal
Desafíos Ambientales y Respuestas Orgánicas
Problemas Crónicas en el Desarrollo de los Recursso Humanos
Tres Funciones del Especialista de Recursos Humanos
228
230
235
239
247
254
257
257
258
258
260
263
264
267
268
273
279
282
284
289
291
293
294
294
295
297
298
300
El Capítulo 9
302
303
305
315
316
viii
Planificación, Diseño y Evaluación de los Programas
de Capacitación
317
Las Perspectivas Diferentes de Sistemas Alternativos de
Personal
323
Sumario
325
Términos Claves
325
Preguntas para Argumentación
325
Apéndice: Desarollo de un La Capacitación en la Diversidad de la Fuerza Laboral
326
Caso de Estudio 1: Desarrollar un Programa de Capacitación en
la Diversidad
328
Caso de Estudio 2: Viñetas de Capacitación
328
Referencias
329
El Capítulo 10
Evaluación de Desempeño
¿Para qué Evaluar Desempeño?
La Evaluación de Desempeño y Sistemas Alternativos de Personal
Los Desafíos Contemporáneos a la Evaluación de Desempeño
Los Criterios de Evaluación: El Desempeño y El Persona
Los Métodos de Evaluación
¿Quién Debe Evaluar Desempeño?
Las Características de un Sistema Efectivo de Evaluación
Las Dinámicas Humanas del Proceso de Evaluación
La Evaluación de Desempeño, Las Sanciones y Justicia
El Resumen
Los Términos Claves
Las Preguntas de Discusión
El Ejemplo: Evaluar los Instrumentos de Evaluación
Referencias
331
332
333
334
336
338
348
350
351
354
354
355
356
356
357
El Capítulo 11
Salud y Seguridad
La Salud y Seguridad Ocupacional
La Violencia del Lugar de Trabajo
El Tabaco, Alcohol, y Drogas Ilegales
El SIDA
Los Programas de Ayuda de Empleado (PAE)
Balancear la Efectividad Orgánica y los Derechos de Empleado
El Resumen
Los Términos Claves
Las Preguntas de Discusión
Caso de Estudio 1: Desarrollar una Política sobre el SIDA en el
Lugar de Trabajo
359
361
365
368
372
375
376
377
378
379
379
ix
Caso de Estudio 2: La Violencia del Lugar de Trabajo:
"En Retrospectiva, Nosotros Podríamos Verlo Viniendo"
Referencias
PARTE V
379
381
SANCIONES
El Capítulo 12
Justicia Orgánica
La Función de Sanciones
El Establecimiento y Mantenimiento de Derechos y Deberes
de Empleo
Proteger Derechos de Empleado
La Ley Estadounidense para Empleados Menosválidos: El Equilibrio
entre la Eficiencia Orgánica y los Derechos de Empleados
y Solicitantes
Los Derechos de Libertad de Discurso, Asociación y Privacidad
Los Deberes de Empleados Públicos
Los Derechos de Propiedad y Proceso
La Ciudadanía Orgánica, Procedimientos de Queja, y
las Percepciones de Justicia de los Empleados
Disciplinar y Aconsejar del Empleado Improductivo
Los Pasos en el Proceso de Desagravio
La Función de Sanciones en Sistemas Alternativos de Personal
La Justicia Orgánica, Productividad, y Diversidad
de la Fuerza Laboral
El Resumen
Los Términos Claves
Las Preguntas de Discusión
Caso de Estudio: Juan Hernández v. El Condado de Los Angeles
Referencias
386
387
El Capítulo 13
Relaciones con los Sindicatos
La Historia de Relaciones con los Sindicatos
Los Sindicatos, Derechos Individuales, y la Constitución
Los Prácticas de Relaciones con los Sindicatos
Las Presiones sobre los Sindicatos en el Sector Público
El Futuro de los Sindicatos: Desde el Privilegio Privado
al Interés Público
El Resumen
Los Términos Claves
Las Preguntas de Discusión
Caso de Estudio: ¿La Gestión Buena, o Negociación en la Fe Mala?
429
430
434
436
443
388
389
395
397
403
405
406
408
412
416
417
418
419
420
421
425
448
451
452
453
453
x
Referencias
456
El Capítulo 14
Desarrollar una Capacidad Estratégica
de la Administración de Recurso Humano
La Introducción
La Gestión Estratégica de Recurso Humano
La Practica de la Gestión Estratégica de Recurso Humano
El Resumen
Los Términos Claves
Las Preguntas de Discusión
Caso de Estudio: La Gestión de Personal:
¿Parte del Problema o Parte de la Solución?
Referencias
460
460
460
476
479
479
480
480
482
PREFACIO
Escribir la cuarta edición fue como escribir la primera: todo parecía nuevo. Otros eventos
en nuestras vidas habían hecho imposible la preparación de la cuarta edición con anterioridad y
en cierto modo nos sentíamos afortunados. En vez de un cambio incremental, vemos esta cuarta
edición como un nuevo punto de partida de las ediciones anteriores.
Dos grandes cambios han afectado la administración del personal público desde que
escribimos la tercera edición. La moderna vida orgánica está cambiando. El trabajo se está
haciendo más especializado, los equipos de trabajo son más comunes, el cambio más que la
estabilidad es la palabra del día y la diversidad ya no es única. Los valores societarias y las
prácticas económicas han puesto menos énfasis en el gobierno, enfocándose en el mercado como
modelo para la prestación de servicios públicos y resaltando la responsabilidad individual.
Estos cambios desafían los sistemas de servicio civil en la izquierda y en la derecha. Se
han traído al campo de la administración pública los conceptos y prácticas de la privatización y
de la contratación exterior, así como el uso de fuerza laboral contingente, aumentando la
utilización de trabajadores temporales y a tiempo parcial. El formalismo y la naturaleza cuasi
legal de los sistemas de servicio civil, designados para proteger los derechos individuales y a los
empleados de impropias influencias políticas partidarias, están bajo ataque por la necesidad de
menos restricciones que acompaña continuadamente el cambio en la política y en la tecnología.
La necesidad creciente de conocimientos especializados conlleva un aumento en la
complejidad de los problemas públicos requeridos de mayor interés y coordinación, así como el
eslabonamiento de los empleados en equipos de trabajo. Esto contraría la noción fundamental de
los sistemas de servicio civil que consideran que el trabajo individual y las posiciones son el
centro mismo de la administración del personal público.
xi
La presencia de trabajadores temporales y de medio tiempo hace más aguda la diferencia
entre los que tienen un buen puesto de trabajo y aquellos que no los tienen. Las tendencias de
conservatismo fiscal y disminución de la fuerza laboral han hecho a los empleados repensar su
relación con los empleadores. Ya la lealtad no es premiada en la seguridad en el empleo. Los
mejores empleados pueden ser víctimas de las disminuciones en el personal. Los trabajadores
devienen en empresarios individuales cada uno manejando su propia carrera, al mismo tiempo
que las nuevas tendencias en la administración reclaman más cooperación, administración por
consentimiento y más poder los empleados técnicos.
Los tiempos están cambiando y la administración del personal público está cambiando
con los nuevos tiempos. En pocas palabras, el trabajo del administrador de personal se hace más
político y más técnico. Deviene en más político ante el mayor desacuerdo entre los valores y
suposiciones latentes en el ámbito de la administración pública. También sus funciones se hacen
más técnicas porque los administradores de personal, así como en esos que por largo tiempo han
estado asociados con el servicio civil, la contratación colectiva y acción afirmativa. El aumento
constante de la demanda por una mayor tecnificación, en un ambiente inestable y complejo, hace
que el cargo de administrador de personal requiera ahora más destreza como mediador y
especialista en la gerencia de los recursos humanos.
La cuarta edición trata de capturar estos cambios, enfocándose en la volatilidad y
transformaciones políticas, sociales, económicas así como en el ambiente tecnológico de la
sociedad contemporánea -- de nuestro tiempo -- y en las consecuencias de esos cambios en la
forma y maneras en las que los empleadores en el sector público realizan la planificación,
adquisición, desarrollo y funciones sancionadores en la gerencia del personal público. Así,
saludamos a esta nueva edición. Durante su preparación ha estimulado mucho el interés, el
pensamiento y la comunicación entre nosotros y esperamos que los profesores y estudiantes que
la usen tengan la misma buena fortuna. Estamos ansiosos de usarla en nuestras propias clases.
Suplicamos que nos hagan saber si ha sido de alguna utilidad para ustedes. Hemos incluido
referencias electrónicas al final de muchos capítulos y también nuestras direcciones de correo
electrónico con la esperanza de que ustedes se comuniquen con nosotros. Nos gustaría compartir
otros ejercicios e ideas sobre cómo ustedes pudiesen usar el libro y nos encantaría oír lo que les
ha gustado y de lo que está en desacuerdo.
Donald E. Klingner y John Nalbandian
A mis alumnos de la Universidad Internacional de la Florida, cuyas preguntas y
comentarios han enriquecido de manera rotunda esta edición, a mis compañeros en la
administración de personal, que necesitan comprender y trabajar bajo nuevas condiciones y
sistemas y que fueron, porque no decirlo, la razón por la cual escribimos esta cuarta edición; a
mis colegas que a través de todo el país han usado este libro en los últimos quince años; a mis
patrocinadores como Becario Fulbright en el Programa de las Repúblicas Centroamericanas, que
me ayudó a comprender la gerencia del personal público desde un nuevo punto de vista: la
perspectiva de las democracias en desarrollo; a mi esposa, Janette, por demostrarme como una
familia de profesionales puede ser una realidad, con un amor y constante atención en la
resolución de los problemas.
xii
Donald E. Klingner, Miami, Florida (KLINGNER@fiu.edu)
Desde que escribimos la tercera edición de este libro, dos veces he aspirado, con éxito, a una
posición electiva en el consejo de la ciudad, incluyendo dos períodos como alcalde de Lawrence.
Ustedes encontrarán algunas de mis experiencias en el libro junto con las de algunos de los
funcionarios electivos que hube de conocer. Estos años me han dado una perspectiva nueva por
completo de la vida y de la administración públicas y hemos tratado de reflejar esa experiencia de
conocimiento donde fuera pertinente.
Quiero, en manera muy especial, agradecer a mi esposa, Carol, su amor y compañía, que
tanto valoro. Además, ella preparó los borradores de los capítulos 8 y 9 y su perspicacia en la
vida orgánica me permitió comprender mejor como funcionaba la misma.
John Nalbandian, Lawrence, Kansas (nalband@falcon.cc.ukans.edu)