Para adoptar políticas públicas una legislatura debe tener información

1
ASESORAMIENTO LEGISLATIVO. FUNCIONES Y CAPACITACION
INSTITUCIONAL DE LOS ASESORES PARLAMENTARIOS.
María Alejandra Svetaz
Los legisladores deben resolver a diario cuestiones muy diversas, de
diferente grado de complejidad y decidir muchas veces sobre temas en los que no
tienen experiencia propia o un conocimiento experto de la materia.
Por un lado, en ejercicio de su función de representación, deben recibir,
articular y concertar la variedad de opiniones y demandas de sus representados;
por otro, deben ser eficientes en la adopción de políticas y en la producción de
normas que satisfagan el bien común.
Es decir que deben dar respuesta al ciudadano que representan sin perder
de vista su responsabilidad hacia el bienestar general del país. La tarea de
escuchar y mediar en los conflictos lleva tiempo, la de legislar debe ser
razonablemente expedita. Para lograrlo, el legislador necesita información y
asesoramiento.
La información debe ser rigurosa, completa, pertinente y analizada desde
la perspectiva legislativa. La información cambia y debe ser reinterpretada de
continuo. Como señala Weiss, “la información puede decidir algunos temas que la
gente antes solía discutir, y elevar el nivel de la discusión sobre las incertidumbres
restantes”
El asesoramiento debe proveer las mejores herramientas desde el campo
científico para la toma de decisiones. La asesoría parlamentaria debe proporcionar
“los elementos de juicio al parlamentario para facilitar la obtención de acuerdos ...
y para una acertada resolución de los asuntos colocados dentro de su esfera de
actuación. Por ser acciones de consultoría no son vinculantes para el
parlamentario, son técnicas y constituyen un elemento de la mayor importancia en
la labor legislativa”1
El nivel de conocimiento y de información con que cuente la Legislatura la
fortalece en relación con los demás órganos de gobierno y es una garantía más
de su independencia
Es preciso, entonces, esforzarse de continuo en mejorar sus estructuras de
asesoramiento y capacitar a sus actores. Pero, siempre que ese proceder no
convierta la toma de decisiones políticas en un simple ejercicio de evaluación de
conocimientos exclusivamente técnicos.
En este contexto son las Legislaturas quienes deben proveer a la
capacitación de sus asesores. La propia institución debe capacitarlos a partir de su
1
Oelckers Camus, Osvaldo “La Asesoría Legislativa en Chile”
2
experiencia y necesidades. No hay universidades ni otros establecimientos
educativos que otorguen el título de asesor parlamentario
Cada Legislatura debe institucionalizar el proceso de capacitación a través de
organismos propios que se dediquen a esta tarea.
Un adecuado programa de capacitación debe:
a) tener muy en claro el perfil de asesor que la Legislatura promueve y cuya
capacitación requiere,
b) impartir
conocimientos específicos de la actividad parlamentaria y no
pretender que la capacitación compense las deficiencias del asesor en sus
estudios universitarios o técnicos,
c) utilizar métodos flexibles que permitan la asistencia a los cursos y la
participación, diseñando, por ejemplo, módulos o segmentos de diferente
complejidad, sucesivos o no,
d) reservar en todos los programas espacios para la reflexión de los
conocimientos adquiridos,
e) entregar material bibliográfico y
f) fomentar el contacto posterior y permanente de asistentes entre sí y con los
docentes.
El programa de capacitación debe diseñarse incluyendo los componentes
temáticos y prácticos que faciliten a los asesores comprender qué espera la
institución de ellos, qué deben brindarle desde su posición de conocimiento, cómo
deben acompañar y transformar en más eficiente la actividad legislativa, y cuáles
son las herramientas más apropiadas para transmitir su saber al ámbito legislativo.
En esta tarea de capacitación no debe descuidarse al funcionario de carrera,
cuya experiencia, sumada a una preparación continua en temas de interés de la
Legislatura, puede proveer de asesores institucionales de primera calidad
Las múltiples funciones legislativas demandan información y asesoramiento
específico
Los Parlamentos modernos son órganos colegiados deliberativos con
multiplicidad de funciones2. Siguen siendo principalmente elaboradores de leyes,
ya que en ellos se debaten y adoptan las normas esenciales, que permiten la
concreción de un programa de gobierno.
Pero no es esta su única función. Ejercen también una importantísima tarea
de control, garantizada por la existencia de una oposición política libre.
2
María Alejandra Svetaz, Beatriz M.Grosso, Miguel A. Luna, Héctor Pérez Bourbon, Fermín Ubertone
“Técnica Legislativa”, editado por Rubinzal Culzoni, Buenos Aires, 1998, página 165.
3
Participan activamente en la moderación de los conflictos sociales, ya que
actúan como traductores de los conflictos existentes en la sociedad de forma que
sean susceptibles de resolución por medio de acciones políticas concretas3.
Cumplen una función educadora eficaz, facilitando a la ciudadanía la
comprensión de temas complejos que requieran de soluciones legislativas o de
gobierno.
La multiplicidad de funciones de estos órganos de gobierno y el
procedimiento de deliberación que utilizan requiere, en sus diferentes etapas de
trámite, de información actualizada y en detalle, así como de estructuras de
asesoramiento que procesen dicha información y respondan a los diferentes
interrogantes en forma oportuna y confiable.
En este contexto los requerimientos para la capacitación de los asesores
varían según la función que los mismos cumplan y el rol que cada Legislatura les
haya otorgado.4
En el ejercicio de la función legislativa las estructuras de asesoramiento deben
suministrar la información necesaria, - debidamente analizada y procesada -, útil
para la toma de la decisión política (antecedentes legislativos, parlamentarios,
doctrinarios, jurisprudenciales, opiniones de los sectores de interés); preparar
argumentos que permitan afrontar la deliberación; redactar proyectos, dictámenes
y colaborar en la preparación de discursos parlamentarios, así como proveer a la
evaluación de la posible y eficaz ejecución de la ley proyectada.5
Tanto asesores personales de legisladores como asesores de comisión deben
ser capacitados principalmente en temas de procedimiento parlamentario, técnica
legislativa e investigación de antecedentes.
En relación con las atribuciones legislativas de control y fiscalización, la
asesoría debe colaborar en la preparación de los pedidos de informes, las
audiencias públicas, la acusación en los casos de juicio político, el seguimiento de
la ejecución de las partidas presupuestarias. Sus requerimientos principales de
capacitación son relativos a análisis presupuestario, organización y
funcionamiento de órganos de control, funcionamiento de comisiones
investigadoras, redacción de informes y dictámenes.
Nina María Serafino “Investigación y Análisis para los Parlamentos : Manual Práctico” traducido por Yanina
Ruiz, Library of Congress, Estados Unidos de Norteamérica, página 5.
4
María Alejandra Svetaz “Asesoramiento en los cuerpos parlamentarios” en “El Poder Legislativo
en la Democracia y la Integración”, Beatriz M Grosso y M. Alejandra Svetaz, compiladoras, OEAUPDN, Bs As noviembre 2000, páginas 351 a 375
5
“Si el diputado, desde que elabora la ley, pensara en su ejecución, y se preguntara a cuántos afecta, qué tipo
de problemas resuelve, con qué recursos se aplicará, qué impacto económico tendrá su ejecución, entre otros
interrogantes, es muy posible que luego, cuando se ejecuta la ley cuente con elementos o herramientas para
evaluarla” Hugo Muñoz Quesada en su trabajo “La Asamblea Legislativa en el Sistema Constitucional
Costarricense”, editado por PRODEL, San José, Costa Rica, 1997, y citado por Constantino Urcuyo Fournier,
en ”Reforma Institucional Difícil. Modernización Parcialmente Exitosa : La Experiencia Costarricense”,
Seminario y Encuentro Iberoamericano sobre Modernización y Reforma Parlamentaria, Valparaíso, Chile,
septiembre de 1997.
3
4
Por último, en los casos en que la Legislatura actúe como moderador de
conflictos o como factor de educación, la asesoría debe participar en la provisión
de toda aquella información que, debidamente analizada y procesada, facilite la
comprensión del problema y aclare las alternativas posibles para su solución, es
decir que debe concentrarse en exponer con suficiente claridad temas y
propuestas. En este caso, los programas de capacitación deben contener el
desarrollo de técnicas de mediación de conflictos, procedimientos de negociación
y desarrollo de las habilidades de comunicación
Los programas de capacitación tradicionales y la necesidad de su
actualización para satisfacer las exigencias de las Legislaturas del 2000
Los programas de capacitación de asesores en las diferentes Legislaturas
nacional y provinciales han comprendido principalmente temas tales como:
a) Nociones de derecho constitucional.
b) Derecho parlamentario en cuanto organización, estructura y funcionamiento del
cuerpo legislativo.
c) Procedimiento parlamentario y normas reglamentarias vigentes.
d) Análisis presupuestario.
e) Técnica legislativa.
A este listado se han añadido en los últimos años temas derivados del
cambio tecnológico y de una sociedad mediática:
a)
b)
c)
d)
Informática legislativa.
Relación con la prensa.
Conocimientos básicos sobre economía.
Habilidades para la comunicación oral, escrita y por medios electrónicos,
particularmente orientadas hacia establecer relaciones fluidas con el electorado
6
Pero la enumeración no es taxativa y hoy avanzamos hacia la consideración de
otras disciplinas y herramientas que la complejidad de la tarea legislativa nos
exige:
a) Técnicas de mediación y resolución pacífica de conflictos.
b) Estudios de ética aplicada a la toma de decisiones políticas.
c) Investigación jurídica.
6
Estudios en estas disciplinas tradicionales e importantes avances en los nuevos temas se
se realizaron a través del Instituto de Capacitación Parlamentaria de la H. Cámara de
Diputados de la Nación, bajo la dirección de la Licenciada Beariz M Grosso, durante los
años 1995 a 1999. La Lic. Grosso ha sido precursora en el país en el diseño de programas
institucionales de capacitación legislativa y ha colaborado en la conformación de Institutos
de Capacitación Parlamentaria de diferentes Legislaturas nacionales y extranjeras.
5
d) Análisis legislativo.
e) Técnicas de evaluación de la efectividad de las leyes.
Resultados de un adecuado programa de capacitación
Un programa de capacitación de asesores legislativos deviene exitoso cuando el
destinatario:
1. comprende su rol, la importancia de su aporte científico al debate y
principalmente el limite entre decisión política y la técnica aplicada a la
decisión,
2. aprende a analizar su disciplina en busca de las respuestas a la demanda
social que identifica el legislador, a adaptar su disciplina particular a los
requerimientos de la Legislatura
3. se desenvuelve con mayor facilidad en el trabajo interdisciplinario y entre
partidos políticos,
4. comparte información y así contribuye a hacer más transparente el debate
parlamentario,
5. interpreta el conflicto o demanda legislativa desde una visión sistémica.
Un asesor que no comprenda que su tarea debe estar al servicio del
cumplimiento efectivo de las funciones legislativas, de control y educadora de las
Legislaturas y que su función es proveer elementos útiles para la toma de
decisiones políticas que afectarán personas y bienes y, principalmente un asesor
que no respete las Legislaturas y a su asesorado no desempeñará bien su tarea y
su permanencia en el cuerpo legislativo será por demás pasajera.
Por su parte un programa institucional de capacitación de asesores que no
provea recursos y herramientas para que quien recién ingresa a la función
comprenda su rol y las expectativas de la Legislatura, está condenado al fracaso.