Observaciones y sugerencias de implementación sobre el esquema

Asociación por los Derechos Civiles – Sindicato de Prensa de
Neuquén – Convocatoria Neuquina – Cooperativa 8300
Observaciones y sugerencias de implementación sobre el esquema de distribución de
publicidad oficial presentado por el gobierno de Neuquén
Julio de 2010
El pasado 15 de junio de 2010, la Corte Suprema de Justicia de la Nación aceptó el
esquema de distribución de publicidad oficial presentado por la Provincia del Neuquén en
la causa “Editorial Río Negro S.A. c. Neuquén, Provincia del s. Acción de amparo”. La
Corte sostuvo que el esquema “constituye una base apta” para satisfacer el mandato
impuesto en la sentencia definitiva, en la cual había condenado a la provincia por el retiro
de publicidad oficial del diario Río Negro y ordenado que presentara un plan de
distribución de la pauta que respete el principio de no discriminación y que permita
controlar la asignación de dichos fondos públicos.
Con la presentación del esquema, la provincia del Neuquén dio principio de
cumplimiento a la sentencia, restando la aprobación de una normativa. La Corte otorga
un plazo de noventa días para que la provincia apruebe “el instrumento normativo
necesario para dotar de obligatoriedad el esquema que se aprueba”, que, agrega la Corte,
“será de aplicación a las autoridades provinciales de todos los poderes, de organismos
descentralizados y de entes autárquicos”.
El conjunto de organizaciones que presentamos este documento hemos trabajado en el
impulso de una regulación de la publicidad oficial en el ámbito de la provincia del
Neuquén.
En ese sentido, consideramos que la aprobación del mencionado esquema otorga una
propicia oportunidad para discutir y sancionar una ley sobre pauta oficial que se adecue a
los estándares internacionales en materia de transparencia, no discriminación y
protección de la libertad de expresión. La normativa, asimismo, debería ser superadora
del esquema propuesto e incorporar otros estándares en materia de publicidad oficial
además de los relativos a criterios de distribución, e incluir a todos los tipos de medios,
no solamente a los diarios de alcance regional.
Con este documento, buscamos contribuir en la elaboración de una norma sobre
publicidad oficial en la provincia de Neuquén. Esperamos que el conjunto de
observaciones y sugerencias que presentamos sean un aporte fructífero a este proceso.
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1. Una ley con ámbito de aplicación amplio
En la medida en que el ámbito de aplicación que definió la Corte Suprema abarca a las
“autoridades provinciales de todos los poderes” (esto es, poderes Legislativo, Ejecutivo y
Judicial de la provincia), el instrumento normativo apropiado debiera ser una ley en el
sentido formal del término, sancionada por la Legislatura de la provincia, que rija
para todos los poderes. Siguiendo los parámetros de la Corte, el ámbito de aplicación de
dicha norma debe incluir, asimismo, a todos los organismos descentralizados, entes
autárquicos y sociedades comerciales con capitales estatales de la provincia.
A tales efectos, el Poder Ejecutivo de la provincia podría impulsar la sanción de esta
norma mediante la presentación de un proyecto de ley.
2. Regulación extensiva a todos los tipos de medios de comunicación
La provincia del Neuquén plantea que solamente regulará los criterios de distribución de
la pauta publicitaria estatal respecto de los “diarios de alcance regional”, pues tal es la
extensión vinculante de la sentencia de la Corte en el caso del diario Río Negro. Sin
embargo, de no seguirse una propuesta más amplia, que incluya a todos los medios de
comunicación y no solamente a los diarios, no se estaría eliminando efectivamente la
utilización discrecional de la pauta oficial en la provincia, lo que puede derivar en nuevas
violaciones a la libertad de expresión tal como la que se juzgó en el caso del diario Río
Negro.
El esquema propuesto permitiría al gobierno neuquino la misma excesiva
discrecionalidad respecto de otros medios de comunicación que no sean “diarios de
alcance regional”, estableciendo un esquema desigual e inequitativo, en cuanto sometería
a ciertos medios a determinadas reglas y a otros no, cuando no hay ninguna justificación
razonable para que dos situaciones potencialmente igual de discriminatorias sean tratadas
de manera diferente.
Otra cuestión que suma aristas a esa problemática es la de la propiedad cruzada de
medios, ya que pueden existir grupos de comunicación que posean “diarios de alcance
regional” y a la vez otro tipo de medios gráficos, digitales o audiovisuales. Tales
multimedios podrían recibir pauta oficial indiscriminadamente en concepto de, por
ejemplo, pauta estatal radial, pero competirían con medios gráficos que tienen limitada la
fuente de ingresos mediante pauta oficial, con una ventaja comparativa.
Por dichas razones, una adecuada regulación de la publicidad oficial, que busque reducir
la discrecionalidad en su asignación, debe necesariamente abarcar a la totalidad de los
medios de comunicación.
3. Registro público de medios
Para una adecuada implementación de la norma, es necesario que la provincia organice
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un registro público de medios de comunicación, donde deberán inscribirse los medios que
deseen ser proveedores estatales en materia de pauta. Dicho registro debería contener los
datos que permitan identificar al medio y su/s propietarios, que indiquen su circulación o
audiencia (certificada por terceros independientes), su cobertura geográfica y sus tarifas.
A su vez, debe pensarse un sistema de actualización periódica de estos datos.
4. Mediciones de circulación y audiencia
El sistema propuesto por la provincia de Neuquén se basa en gran medida en una
evaluación del nivel de circulación de los medios de comunicación, información que
debería tener una garantía de objetividad y confiabilidad. El esquema propuesto por la
provincia dispone que se utilizarán las mediciones del Instituto Verificador de
Circulaciones (IVC) y/o las mediciones realizadas por el propio medio, pero no dispone
el mecanismo por el cual los medios van a dar prueba fehaciente de que su tirada es
efectivamente la que denuncian, ni tampoco establece qué índice tendrá preponderancia
en caso de discrepancias entre ambas informaciones.
En rigor, la norma debería establecer un sistema que garantice la ecuanimidad y la
objetividad en las mediciones, por ejemplo, mediante la firma de convenios entre el área
responsable del registro e instituciones de educación universitaria y/o terciaria.
Otra cuestión relativa es quién habrá de costear los estudios de medición, si la provincia,
los medios, o ambos conjuntamente. Es importante, en relación a este último punto,
considerar que tal vez no todos los medios de comunicación cuenten con los recursos
suficientes como para satisfacer el gasto que implica un estudio de medición, y que esta
situación puede generar inequidades en la distribución de la pauta oficial, contradiciendo
de este modo el principio de pluralismo informativo e igualdad de condiciones de acceso.
5. Ponderación de los criterios de asignación
Para reducir la excesiva discrecionalidad y la sospecha de favoritismos políticos, es
necesario que los gobiernos asignen la pauta según criterios preestablecidos, claros y
transparentes.
El esquema presentado incorpora una serie de criterios cuantitativos (cantidad de
personas expuesta a el medio, cobertura geográfica, segmentación geográfica, costo,
certificación de audiencia) y cualitativos (flexibilidad en ubicación, horario y tiempo,
color, calidad de la audiencia).
Sin embargo, en el esquema sólo se indica la utilización del criterio de “circulación” para
el caso de las publicidades de actos de gobierno e institucionales, y no se establece cómo
se ponderarán los restantes criterios, antes mencionados, en cada caso concreto, ante cada
campaña publicitaria.
Para la publicidad de actos de gobierno se procurará asignarla de manera “conjunta y/o
alternativa” a dos medios gráficos con más de 10 mil ejemplares diarios según “índice o
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indicador declarado por la empresa y/o informado por el organismo de control pertinente
(IVC: Instituto Verificador de Circulaciones)” hasta un 70%. El 30% restante podrá
asignarse por fuera de este criterio “siempre que previa y debidamente se justifique tal
excepción en razones de índole legal o de comunicación estratégica o prioritaria.”
La publicidad institucional se asignara un 60%, en partes iguales, a los diarios que
acrediten circulación mayor a 10 mil ejemplares diarios. El restante 40% se destinará a
los medios gráficos de alcance local y/o regional “que sin alcanzar la tirada mencionada
posean cobertura comprobada en la zona a la que está dirigido el mensaje.”
Para el caso de las publicidades de bienes y servicios, se manejará conforme el esquema
de efectividad mercantil, asignando la publicidad de acuerdo al “grupo objetivo” o
“receptor del mensaje”.
La norma debería especificar si los porcentajes a los que se refiere el esquema refieren a
cada campaña publicitaria o al monto destinado a publicidad oficial a lo largo de, por
ejemplo, un año; y en este último caso, si se considera el presupuesto originario, el
devengado o el finalmente ejecutado.
6. Medidas para fomentar el pluralismo informativo
Según el esquema, “dada la función del Estado de garantizar el pluralismo informativo,
de toda la publicidad oficial, la Provincia se reserva un 20% de la misma para ser
asignada a aquellos medios más pequeños o que representan a sectores minoritarios,
asociaciones civiles, etc., o aquellos a los que busca promover por razones de interés
público”.
La existencia de una cuota de publicidad oficial para sostener a medios de comunicación
pequeños o minoritarios debe implementarse de un modo que garantice la transparencia,
el control y reduzca la discrecionalidad gubernamental, para así evitar los premios y
castigos por las líneas editoriales de los medios y favorecer una auténtica diversidad
informativa.
En ese sentido, es necesario que la norma defina claramente cómo se asignarán estos
fondos y qué medios de comunicación podrán acceder a estos beneficios. La norma
deberá definir si la distribución será equitativa entre todos los medios de esta categoría, o
por el contrario, si los medios deberán “competir entre sí”. La definición de “interés
público”, por su vaguedad, puede dar lugar a abusos que es necesario acotar a través de
una reglamentación precisa de los medios de comunicación incluidos en esta categoría.
Asimismo, y de igual manera que en lo referente a los restantes porcentajes, la norma
debería especificar si este 20 por ciento refiere a cada campaña publicitaria o al monto
destinado a publicidad oficial a lo largo del año presupuestario; y en este último caso, si
se considera el presupuesto originario, el devengado o el finalmente ejecutado.
Por último, sería recomendable que la norma establezca algún mecanismo u organismo
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de consulta, integrado de modo plural por expertos en comunicación social,
representantes de organizaciones no gubernamentales y/o la academia, entre otros, que
colaboren con la definición de las pautas de asignación.
7. Definición de la publicidad oficial y prohibiciones
El esquema presentado por la provincia de Neuquén clasifica a la publicidad en tres
categorías –actos de gobierno, institucional y de bienes y servicios- en función de la
naturaleza de los actos a difundir. Independientemente de esta clasificación, una
normativa de publicidad oficial debe además definir claramente qué se entiende por pauta
oficial. Una definición simple y posible es la que sostiene que: “es publicidad oficial todo
anuncio o espacio contratado por los organismos comprendidos en la normativa en
cualquier medio de comunicación, en cualquier soporte”. Por otro lado, principios como
los de interés público, transparencia, rendición de cuentas (accountability), no
discriminación, eficiencia y buen uso de los fondos públicos deberían servir como
principios rectores de la asignación de pauta e interpretación de la ley.
Es importante, además, que la norma que se adopte establezca claramente qué avisos o
campañas el Estado no puede realizar. En este sentido, deberían prohibirse las
publicidades que difundan o favorezcan la exclusión o diferencia por motivos
discriminatorios, que provoquen el descrédito de una persona física o jurídica, que
contengan información que sea engañosa, subliminal o encubierta, o que incorporen
elementos de propaganda política (ver punto siguiente).
8. Prohibición de uso propagandístico de la pauta oficial
La publicidad oficial no debe promover –explícita o implícitamente– los intereses de
ningún partido político ni del gobierno, ni estar al servicio de destacar sus logros de
gestión. Es importante que la norma a sancionarse incorpore prevenciones para que la
publicidad estatal no sea utilizada como propaganda encubierta1. Es recomendable, por
ejemplo, que la norma prohíba expresamente las publicidades que contengan la imagen o
voz de algún funcionario o candidato; que contengan elementos, símbolos, frases,
imágenes o colores que se confundan con los de algún partido político u organización
política, o que tengan como finalidad ensalzar los logros de gestión.
En períodos de campañas electorales los avisos gubernamentales pueden, en particular,
confundirse o ser usados con fines de propaganda partidaria. Para evitarlo, es necesario
que se dispongan mecanismos que impidan el uso propagandístico de la publicidad
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La mayoría de las regulaciones comparadas tiene, de algún modo, prevenciones para que la
publicidad estatal no sea utilizada como propaganda encubierta. Por ejemplo, la Política de
Comunicaciones del Gobierno de Canadá (Communications Policy of the Government of Canada) prohíbe
contratar publicidad oficial “en apoyo de un partido político”. En la provincia de Ontario, Canadá, la ley
establece que los avisos del gobierno no deben tener como propósito “crear una imagen positiva del partido
gobernante o generar una impresión negativa de una persona o entidad crítica del gobierno” (Government
Advertising Act, 2004). En España, la ley 29/2005 de Publicidad y Comunicación Institucional
específicamente prohíbe contratar campañas “que tengan como finalidad destacar los logros de gestión o
los objetivos alcanzados” por el gobierno.
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oficial. Una vía posible es la suspensión de la emisión de pauta durante un tiempo
razonable antes de la realización de los comicios2.
9. Medidas de transparencia y control de la publicidad oficial
La información sobre pauta oficial es información pública y el Estado debe garantizar el
acceso de la población a esos datos. Es necesario que la norma incluya mecanismos que
promuevan la transparencia de los datos relativos a pauta estatal, a través de la
publicación periódica y obligatoria de los presupuestos, gastos y contratos publicitarios,
incluyendo los montos de publicidad discriminados por medios, campañas y organismos
contratantes.
Además, la ley a adoptarse debe incluir procedimientos de control externo que permitan
un monitoreo exhaustivo de la pauta estatal, que incluyan: auditorías anuales sobre los
gastos y prácticas, y procesos judiciales que permitan la suspensión o cancelación de
campañas inapropiadas, junto a la sanción de los funcionarios que promuevan pautas
prohibidas por la norma.
Conclusiones
1- La Provincia del Neuquén tiene, tras el fallo Río Negro, la oportunidad de sancionar
una norma que regule la publicidad oficial de acuerdo a los estándares existentes en
materia de transparencia y libertad de expresión. El esquema aprobado por la Corte
constituye una base sobre la cual elaborar un marco regulatorio adecuado.
2 - La ley que se sancione debería garantizar el libre ejercicio de la libertad de expresión sin restricciones indirectas- para todos los medios de comunicación neuquinos, regionales
y nacionales que contraten con la Provincia del Neuquén. Para ello, debería ser inclusiva
de todos los tipos de medios de comunicación (no solo los diarios de alcance regional),
precisar la ponderación de los criterios de asignación, e incluir estándares de la materia
más allá de los criterios de distribución, en particular prohibiciones de uso
propagandístico de la pauta y mecanismos de transparencia y control externo.
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En Canadá, por ejemplo, rige la suspensión de toda la publicidad oficial durante las elecciones
generales, desde la convocatoria a los comicios hasta la asunción del nuevo gobierno. Sólo se permite en
los casos en que existan obligaciones legales de informar, peligros a la salud pública, seguridad o medio
ambiente, o cuando se trate de publicaciones de avisos de empleos. En España, está prohibida la realización
de campañas entre el llamado a elecciones y el mismo día de la votación, con excepción de las campañas
relacionadas “con la información a los ciudadanos sobre la inscripción en las listas del censo electoral” o
“las que puedan resultar imprescindibles para la salvaguarda del interés público o para el correcto
desenvolvimiento de los servicios públicos”.
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