GCIA. DE ENTES REGULADORES Y EMPRESAS PRESTADORAS DE SERVICIOS PÚBLICOS Dto. Sector Infraestructura Informe aprobado por Resolución AGN 004/14 OBJETO DE AUDITORÍA Estudio especial de seguridad vial vinculado a los aspectos de la infraestructura vial. PERIODO AUDITADO 1995 hasta diciembre de 2012. NORMATIVA ANALIZADA/MARCO NORMATIVO APLICABLE Leyes 24.449 - 26.363. Decretos 87/01 - 1020/09 - 1787/08. Resoluciones DNV 405/01 - 1659/10 - 2308/11. AGN 130/08 - 75/96 - 221/01 - 148/0363/12 - 149/08 96/11 - 47/08. AUTORIDADES AGN Presidente Dr. Leandro O. Despouy Auditores Generales Dr. Vicente Brusca Dra. Vilma Castillo Dr. Francisco Fernández CPN Oscar Lamberto Dr. Alejandro Nieva Dr. Horacio F. Pernasetti AGN Hipólito Yrigoyen 1236 (C1086AAV) CABA – Argentina Tel.: (54 11) 4124-3700 Fax: (54 11) 4124-3775 informacion@agn.gov.ar www.agn.gov.ar SEGURIDAD VIAL. INFRAESTRUCTURA Dirección Nacional de Vialidad (DNV) Órgano de Control de las Concesiones Viales (OCCOVI) Estudio Especial ACLARACIONES PREVIAS CONCLUSIONES La sanción de la Ley 26.363, de Seguridad Vial, y la creación de un organismo específico, la Agencia Nacional de Seguridad (ANSV), dependiente del Ministerio del Interior y Transporte, se proponen reducir la tasa de siniestralidad en el territorio nacional, en el marco de un plan estratégico y con la asignación de recursos específicos. La ANSV ha tomado como modelo procedimientos y prácticas de España, uno de los países líderes en materia de avances y logros en el campo de la seguridad vial. División Seguridad Vial. De recursos técnicos limitados, no coordina ni centraliza las actividades específicas a esta temática que se desarrollan en diversas áreas de la DNV. Tiene formalmente un Plan Estratégico de Seguridad Vial, pero carece de programas y metas concretas evaluables. El Convenio de Cooperación con la ANSV no produjo efectos ni tuvo principio de ejecución, lo que ha impedido el desarrollo de acciones fundamentales que requieren la coordinación de ambas reparticiones. En consecuencia, estos entes no tienen un programa conjunto de tratamiento de los “puntos negros” o tramos de concentración de accidentes en la red nacional. Costo de los accidentes - Vinculados a las víctimas. Equipos de emergencia que asistieron al accidente, costos médicos de hospitalización, terapias, internación y tratamientos de rehabilitación; valoración de las pérdidas de productividad por lesiones que implican discapacidades, indemnizaciones; y los costos humanos propiamente dichos (valoración de la vida humana). - Costos administrativos. Los generados por el tratamiento administrativo del siniestro: policía, judiciales (fiscales y jueces), compañías de seguros; y los gastos burocráticos asociados: informes, formularios, etc. -Costos materiales. Según el daño del vehículo, reparación o sustitución, pérdidas materiales de los usuarios afectados y reparación de los elementos de la carretera, defensas, mobiliario urbano, elementos de señalización e iluminación, etc. Para proponer acciones eficientes en seguridad vial es necesario comprender primero por qué ocurren los accidentes. En el proceso de conducción intervienen tres factores: el Conductor, el Vehículo y el Camino (CVC). El camino incide en un 2 a 3% del total de los accidentes; el conductor, en 65 a 67% y solo el 2% se le asigna al vehículo. En este trabajo nos interesa especialmente la combinación de los factores Conductor y Camino, factor que representa entre un 24 y un 27% de la totalidad de los accidentes. Normas de Diseño. Como las utilizadas para proyectar los caminos están desactualizadas en lo técnico, la DNV encomendó elaborar las nuevas Normas de Diseño Geométrico, pero esta actualización, con aprobación administrativa de la DNV desde 2010, aún no fue puesta en vigencia. No haber agotado las instancias para la puesta en práctica de la nueva normativa, que insumió recursos humanos y erogaciones, constituye un punto débil en materia de compromiso institucional con la construcción de caminos más seguros. Base de datos de accidentes. La Base SIAT de la DNV lleva un significativo retraso de 5 años en exponer sus registros. Aún no han logrado recomponer la integridad de toda la Red, al no incluir datos de la red vial concesionada, dependiente del OCCOVI. Ambos organismos descargan recíprocamente responsabilidades en el otro y aducen que esta irregularidad está superada, lo cual pudo ser comprobado en el presente estudio. Para avanzar en políticas de seguridad vial, hay que contar con un sólido sistema de captura y tratamiento de los datos de siniestralidad. Gestión del OCCOVI. Es insuficiente y algunas acciones se presentan inconsistentes y aisladas. Por ej., su organigrama no contiene un área específica; su operativa no está organizada por un plan rector o programa específico y tampoco sigue el Plan Estratégico de la DNV; no tiene una base de datos que registre la siniestralidad en los corredores viales y no produce informes ni indicadores para evaluar la evolución de la siniestralidad de la red compuesta por los principales corredores viales. Tampoco su dependencia de la DNV le ha servido para fortalecer su gestión. Sostiene la visión de que la mayoría de los accidentes se produce por fallas humanas, lo cual puede ser hoy considerado una actitud oficial negligente, por provenir En Argentina se ha producido un fuerte aumento de la motorización y por ende del tránsito, lo cual implica mayor exposición al riesgo. Esto conlleva problemas operativos y aumenta la siniestralidad en caminos no diseñados para soportar volúmenes crecientes de tránsito y cambios en su composición. Para ampliar la capacidad vial, en nuestro país lo más común es duplicar la calzada de las autovías. En rutas convencionales (un carril por sentido), la mayor exposición al riesgo en maniobras críticas causa una de las tipologías más frecuentes de accidentes graves con muertos. En los últimos años se han acentuado los problemas estructurales de nuestra infraestructura. Por falta de políticas eficaces de planificación no se ha establecido un “sistema integrado” que asigne una adecuada participación a cada modo de transporte. Entre otros efectos no deseados, esto trajo una transferencia relativa de carga del ferrocarril al camión, a pesar de la economía comparativa del ferrocarril. Construir autopistas es una solución incompleta, pues si bien la duplicación o separación física de las calzadas es muy efectiva en términos de reducción de accidentes con víctimas, no resuelve la totalidad de la problemática (por ej., en la Autopista Buenos Aires-Rosario se registra alta siniestralidad). Las actuales carreteras, casi todas del tipo convencional, deben ser revisadas desde el punto de vista de la seguridad para detectar sus falencias. Está comprobado que la inconsistencia entre la velocidad de diseño y la deseada hace que los índices de accidentes sean hasta 4 veces mayores en curvas que en tramos rectos. de una autoridad responsable de la infraestructura vial. En el mismo sentido, el asumir que hay un solo organismo responsable de la seguridad no constituye una adecuada posición de cooperación tendiente a detectar deficiencias de seguridad en las rutas. Se percibe un bajo compromiso institucional con la problemática y no hay signos de que intente revertir su posición. Las consideraciones al presente Estudio Especial realizadas por el organismo también fortalecen esta opinión. Agencia Nacional de Seguridad Vial. Ha logrado posicionarse como el organismo líder en seguridad vial con base en campañas relacionadas con el factor humano y el factor vehículo. Ha creado un área específica con funciones asignadas por decreto, lo que constituye un punto positivo de su estructura. Sin embargo, algunas de sus acciones principales, aunque formalmente encaminadas, no se han hecho efectivas. El objetivo de esa área es realizar estudios y trabajos de campo para definir un mapa global de rutas nacionales y su riesgo asociado. Ese trabajo debiera completarse con un adecuado diagnóstico que justifique la propuesta de las obras de remediación. No obstante, por la desarticulación entre la Agencia y el organismo encargado de realizar las obras –la DNV–, el circuito no logrará completarse, de modo que hasta ahora los relevamientos de riesgo vial son productos ineficaces. No se han implementado a) las Inspecciones y Auditorías de Seguridad Vial, diseñadas para detectar problemas de seguridad en carreteras en servicio ni b) la identificación de Tramos de Concentración de Accidentes, que debe ser complementada por un tratamiento posterior, de obras correctivas. Iniciativas informadas por la Agencia van en este sentido. No obstante, para hacerse efectivas, deben contar con el compromiso y la necesaria coordinación con la DNV, que hasta ahora no se ha mostrado receptiva a los insumos de la Agencia. El convenio de cooperación entre la Agencia y la DNV se agotó en los aspectos meramente formales, no tuvo principio de ejecución. Es de importancia vital que los dos organismos articulen políticas y coordinación de acciones, pues comparten jurisdicción y escenario: el de la red nacional de caminos. Observatorio de la Agencia. Una de sus funciones es la estimación anual del daño económico producido por los siniestros viales. La información de costos a nivel país es de gran importancia para mostrar los efectos de las lesiones causadas por el tránsito sobre las personas y para justificar las solicitudes presupuestarias asociadas a los programas de seguridad vial. El Observatorio no realiza regularmente esta estimación, pero ha emitido el informe “Costo de los Accidentes de Tránsito en Argentina para el período 2008-2009”. Un último antecedente estimaba que el costo de los accidentes en Argentina en 2007 fue de 6000 millones de dólares. Según la OMS, la Argentina es uno de los países con mayor subregistro en materia de seguridad vial, en parte por la dispersión de los organismos que recolectan la información. La OMS estima que el impacto económico para un país es de aproximadamente un 2% de su PBI. Contar con esta estimación sería útil a las Administraciones en el proceso de asignación de recursos y prioridades en las políticas de mejora de la seguridad vial. Estadísticas de siniestralidad. La base de datos utilizada por la Agencia es la generada por su Observatorio. Esta base sigue los lineamientos del IRTAD desde 2010, lo que implica su estandarización internacional, paso importante para consolidarla, pues para evitar el subregistro la somete a más controles y exigencias, en particular, la de cruzar información con el Ministerio de Salud. Estadísticas y tendencias. El Informe IRTAD 2011 registra una disminución, con respecto a 2010, de la cantidad de choques, de muertos y de personas gravemente heridas. En contraste con las cifras oficiales, las estadísticas de entes no gubernamentales reportan cerca de 7500 muertos para 2012 –un promedio de 21 por día–, cifras sensiblemente más altas que las oficiales. Apenas publicado, ese informe fue descalificado por la Agencia por carecer de rigor científico metodológico. No abordamos en este Estudio las controversias sobre las estadísticas de los entes que desde diferentes visiones e intereses están vinculados a la seguridad vial, pero sí hemos analizado la metodología aplicada por los organismos gubernamentales, señalamos tanto sus deficiencias como sus avances. Si el Estado consolida sus estadísticas, tornándolas confiables e indiscutibles, las polémicas por el número de muertos se agotarán y darán paso a las acciones necesarias para que el número de víctimas de accidentes disminuya definitiva y sostenidamente, objetivo principal de las políticas públicas en seguridad vial. MEJORAS DE LA INFRAESTRUCTURA. PRINCIPALES ASPECTOS A CONSIDERAR Mejoras en la sección transversal de un camino (corte ideal por un plano vertical y perpendicular al eje, en un punto cualquiera). Banquinas, integrándolas a la misma superficie de la calzada, a modo de carril adicional más estrecho. Áreas de descanso y servicio, ya que manejar en forma continua por largos períodos de tiempo reduce la aptitud psicofísica de los conductores. Las márgenes del camino, su configuración, influyen en la accidentalidad, en particular la presencia de árboles u otros elementos fijos próximos a la calzada en los que se puede impactar en caso de despistes. Sistemas de contención (barreras de seguridad –o defensas): protegen de impactos contra elementos próximos a la calzada y contienen las salidas de los vehículos de la calzada. Condiciones superficiales de los pavimentos: la adherencia neumático-pavimento, debida a una textura inadecuada, produce la pérdida del control del vehículo. Los crónicos problemas de los organismos de control en la calibración de los equipos que miden este parámetro (Mu-meter), denunciados muchas veces por la AGN, han imposibilitado exigir, al menos a los Concesionarios de la Red Troncal, el cumplimiento de los valores mínimos admisibles prácticamente desde el inicio de las concesiones. Deficiente señalización horizontal (marcas viales pintadas en la calzada; la más común es la línea de borde de calzada). Se debe a ineficaces gestiones de mantenimiento y al empleo de pinturas que incumplen las especificaciones técnicas y brindan escasa retrorreflectancia durante la noche. Rectificaciones en el trazado o diseño geométrico para mejorar la distancia de visibilidad, reducida en determinados sectores por las curvas, por cambios de pendiente o por la vegetación de las márgenes del camino. A medida que los núcleos poblacionales crecían y el paso de las rutas se convertía en barreras urbanas y zonas de enorme peligro para los habitantes, se desarrollaron las “travesías urbanas” (pasos urbanos), donde se modifican las características del entorno vial e incluso de la calzada misma. Es necesario someter a las rutas existentes a revisiones sistemáticas de la seguridad: las denominadas “Inspecciones de Seguridad Vial”, que se están implementando en otros países.