2012_244info.pdf

AUDITORÍA DE GESTION SOBRE EL
PROGRAMA DE SERVICIOS AGRICOLAS PROVINCIALES II
CONVENIO DE PRÉSTAMO BID Nº 1956/OC-AR
Departamento de Control de Operaciones de Crédito Público y Sustentabilidad
Gerencia de Control de la Deuda Pública
Auditoría General de la Nación
1
Índice General
I.
II.
OBJETO ..............................................................................................................................................................5
ALCANCE ..........................................................................................................................................................5
II.1
Ejecución del trabajo ..................................................................................................................................5
II.2
Enfoque del trabajo ....................................................................................................................................6
II.3
Procedimientos aplicados ...........................................................................................................................7
III.
ACLARACIONES PREVIAS ........................................................................................................................9
III.1
Descripción del Programa ..........................................................................................................................9
III.2
Objetivo del Programa..............................................................................................................................10
III.3
Marco normativo y contexto institucional................................................................................................11
III.4
Financiamiento y estructura programática ...............................................................................................11
III.5
Ejecución del Programa............................................................................................................................12
III.6
Proyectos provinciales..............................................................................................................................13
III.7
Proyectos nacionales ................................................................................................................................17
IV.
CONTROL INTERNO y SISTEMAS DE INFORMACION.......................................................................18
IV.1
Ambiente de control y procedimientos administrativos ...........................................................................18
IV.2
Gestión de la información ........................................................................................................................19
IV.3
Recursos humanos....................................................................................................................................20
V. ANALISIS DE GESTION DE LA DEUDA .....................................................................................................21
V.1
Introducción .............................................................................................................................................21
V.2
Cumplimiento de metas financieras .........................................................................................................21
V.3
Cumplimiento de metas físicas.................................................................................................................24
VI.
FINANCIAMIENTO DE PROYECTOS......................................................................................................25
VI.1
Introducción .............................................................................................................................................25
VI.2
Proyectos Provinciales .............................................................................................................................25
VI.3
Proyectos Nacionales ...............................................................................................................................34
VII.
SEGUIMIENTO Y MONITOREO...............................................................................................................36
VII.1
Acciones verificadas............................................................................................................................36
VIII.
OBSERVACIONES......................................................................................................................................37
VIII.1
Ambiente de control y procedimientos administrativos ......................................................................37
VIII.2
Análisis de Gestión de la deuda e indicadores de avance físico ..........................................................38
VIII.3
Gestión y seguridad de la información ................................................................................................39
VIII.4
Gestión de Recursos Humanos ............................................................................................................39
VIII.5
Seguimiento y Monitoreo ....................................................................................................................40
IX.
RECOMENDACIONES ...............................................................................................................................40
IX.1
Ambiente de control y procedimientos administrativos ...........................................................................40
IX.2
Análisis de Gestión de la deuda e indicadores de avance físico ...............................................................41
IX.3
Gestión y seguridad de la información .....................................................................................................41
IX.4
Gestión de Recursos Humanos.................................................................................................................41
IX.5
Seguimiento y Monitoreo.........................................................................................................................42
X. COMUNICACION CON EL AUDITADO.......................................................................................................42
XI.
CONCLUSIONES ........................................................................................................................................44
XI.1
Introducción .............................................................................................................................................44
XI.2
Relacionadas con la eficacia.....................................................................................................................44
XI.3
Relacionadas con la eficiencia..................................................................................................................45
XI.4
Relacionadas con la economía..................................................................................................................46
XII.
ANEXOS ......................................................................................................................................................47
XII.1
Anexo I ................................................................................................................................................47
XII.2
Anexo II...............................................................................................................................................48
XII.3
DESCARGO DEL AUDITADO FECHA 22 DE JUNIO DE 2012 ....................................................49
2
Índice de Cuadros
Cuadro 1 – Áreas de auditoría .......................................................................................................................................7
Cuadro 2 – Actividades del PROSAP II........................................................................................................................9
Cuadro 3 – Préstamos precedentes al BID 1956/OC-AR ............................................................................................10
Cuadro 4 – Distribución de los fondos ........................................................................................................................11
Cuadro 5 – Proyectos Provinciales en ejecución al 30/6/2011 ....................................................................................21
Cuadro 6 – Proyectos sin ejecución financiera............................................................................................................23
Cuadro 7 – Proyectos nacionales en ejecución al 30/6/2011.......................................................................................23
Cuadro 8 – Metas e indicadores Marco lógico BID 1956/OC-AR..............................................................................24
Cuadro 9 – Comparación de metas del ML con proys aprobados ...............................................................................24
Cuadro 10 – Resumen adquisiciones PER III..............................................................................................................27
Cuadro 11 – Entre Ríos: Distribución de financiamiento por área ..............................................................................29
Cuadro 12 – Mendoza: Distribución de financiamiento por área ...............................................................................32
Cuadro 13 – BID 1956/OC-AR Proyectos nacionales.................................................................................................34
Índice de Gráficos
Gráfico 1 - Esquema Institucional del PROSAP .........................................................................................................14
Gráfico 2 – Portada de una EPSA ...............................................................................................................................15
Gráfico 3 – Esquema de operación para proyectos provinciales .................................................................................16
Gráfico 4 – Página inicial de un CMSP......................................................................................................................17
Gráfico 6 – Dist. por Área de Intervención ................................................................................................................22
Gráfico 7 – Distribución de costo de proyectos por provincia ....................................................................................26
Índice de Fotografías
Fotografía 1 – Sub estac. transformadora en B. de Irigoyen .......................................................................................28
Fotografía 2 -- Tramo entre Yeso y Federal (Entre Ríos)............................................................................................31
Fotografía 3 – Canal Socavón Frugoni en Paredes – Cap. Montoya ...........................................................................33
Fotografía 4 -- INV: Vista parcial del laboratorio .......................................................................................................35
3
Abreviaturas empleadas
CCLIP
CTE
EPDA / EE
EPAF
EMSA
EPSA
POA
ROP
SAGPyA
UEC
UEP
SIIG
UEPEX
DPV
DGI
SIIG
IICA
OEI
DCIDEEA
DNA
SIIA
Línea de Crédito Condicional para Proyectos de Inversión (Conditional
Credit Line for Investment Projects)
Comité Técnico de Evaluación de la UEC
Entidad de Programación de Desarrollo Agropecuario / Entidad de Enlace
Entidad Provincial de Administración Financiera
Electricidad de Misiones S.A.
Estrategia Provincial para el Sector Agroalimentario
Plan Operativo Anual
Reglamento Operativo del Programa
Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación
Unidad Ejecutora Central
Unidad Ejecutora de Proyecto
Sistema Integrado de Información Gerencial
Sistema de Gestión de Unidades Ejecutoras de Préstamos Externos
Dirección Provincial de Vialidad
Departamento General de Irrigación (Pcia de Mendoza)
Sistema Integrado e Integral de Gestión
Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura
Organización de Estados Iberoamericanos
Dir. de Coord. de Información, Delegaciones y Elaboración de
Estimaciones Agropecuarias
Dirección Nacional de Agricultura
Sistema Integrado de Información Agropecuaria
4
INFORME DE AUDITORIA
Al Sr. Ministro
del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca
Sr. Norberto G. YAUHAR
C/C al Sr. Coordinador Ejecutivo del PROSAP
Lic. Jorge NEME
En uso de las facultades conferidas por el artículo 118 de la Ley N° 24.156 la AUDITORIA
GENERAL DE LA NACION procedió a efectuar una auditoría de gestión en el ámbito del
Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca, con el objeto que se detalla en el apartado I.
I.
OBJETO
Efectuar una auditoría de gestión, en el marco del préstamo 1956/OC-AR, del Programa de
Modernización de los Servicios Agrícolas Provinciales.
Esta auditoría abarcó a) la evaluación de los criterios de financiamiento y asistencia de proyectos
provinciales y nacionales del 1º de Mayo de 2008 al 30 de Junio de 2011; b) el análisis de los
procedimientos administrativos y control interno de asignación y seguimiento de los fondos
financiados por el programa; c) el análisis de las herramientas informáticas empleadas para el
proceso administrativo y para la generación de información de seguimiento y gestión.
II.
ALCANCE
II.1 Ejecución del trabajo
El examen fue realizado de acuerdo con las Normas de Auditoría Externa (NAE)
específicamente de los puntos IV-a 1 y IV-a 2 (“Auditoría de Economía y Eficiencia” y
“Auditoría de Eficacia”, respectivamente), aprobadas por la AGN mediante la Res. N° 145/93,
dictada en virtud de las facultades conferidas por el artículo 119, inciso d) de la Ley N°.24.156,
habiéndose aplicado los procedimientos que se detallan en el punto II.3.
5
El período auditado comprendió el lapso entre el 1° de Mayo de 2008 y el 30 de Junio de 2011,
período tomado para análisis, muestreo y visitas de campo de los proyectos alcanzados. En este
sentido, la auditoría se focalizó, dada su significatividad relativa y el grado de avance, sobre los
proyectos de infraestructura rural y servicios.
En aspectos relacionados con procedimientos internos e informes de seguimiento y monitoreo, se
tuvieron en cuenta hallazgos con posterioridad a esa fecha y que abarcan hasta el 30 de
Septiembre de 2011.
Las tareas de campo se desarrollaron entre el 21 de Marzo al 30 de Agosto de 2011 y entre el 1º
de Octubre y el 30 de Noviembre de 2011.
II.2 Enfoque del trabajo
En el desarrollo de la presente auditoría se establecieron tres áreas críticas (Ver Cuadro 1) sobre
las que se enfocó el análisis. En primer lugar, por su materialidad financiera, el “Análisis de
Gestión de la Deuda” aborda la ejecución financiera del Préstamo. Resulta oportuno señalar que
es potestad de las Provincias la priorización a partir de la estrategia provincial así como la
selección de los proyectos específicos, por ende, solamente se verificó la compatibilidad de los
proyectos con la estrategia provincial formulada para el sector agroalimentario. En este sentido,
también resulta relevante apuntar que el PROSAP cubre la demanda financiera de las Provincias
pero éstas tienen como condicionante sus topes normativos de endeudamiento y la disponibilidad
financiera de sus fondos de contraparte.
En segundo lugar, se analiza el proceso de “Financiamiento de Proyectos” en diferentes
provincias para distintas áreas de intervención según la terminología empleada por el Programa;
con este fin se seleccionaron las áreas de intervención en donde se emprendieron los proyectos
de mayor importancia relativa, los que fueron objeto de visitas de campo. Por su menor
importancia relativa y grado de desarrollo, no se realizaron procedimientos sobre la línea de
Negocios Agroalimentarios.
Por último, en función de la relevancia que implica la función de “control y supervisión” de
cualquier organización, se analizan las acciones de “Seguimiento y Monitoreo” del Programa,
tanto en las herramientas de procesamiento de la información como en su comunicación interna.
6
En las distintas áreas críticas establecidas, se analizaron datos relacionados con la eficacia, la
economía y la eficiencia en los aspectos operativos y administrativos de gestión del préstamo.
Cuadro 1 – Áreas de auditoría
Áreas de Auditoría
1. Análisis de la gestión del
pasivo correspondiente al
Proy. 1956/OC-AR por los
componentes alcanzados
2.
Financiamiento de proyectos en diferentes áreas de
intervención
3.
Seguimiento y Monitoreo
de Proyecto
Fundamento de selección
El análisis de la gestión de pasivos es competencia directa del Depto. de Control de
Operaciones de Crédito Público y Sustentabilidad, específicamente por los fondos
provenientes de endeudamiento externo.
Si bien los fondos de contraparte provienen de los distintos presupuestos provinciales
y por ende no se encuentran alcanzados, forman parte de los recursos afectados a
inversión pública.
U$S 158,3 millones de dólares (un 79,15% del total del tramo de préstamo) están
destinados a financiar diferentes emprendimientos de infraestructura de servicios,
ejecutados mediante sub-préstamos otorgados a las provincias y a entes de alcance
nacional (v.g. INV). Este importe incluye también los estudios de pre-inversión y la
preparación de proyectos.
La unidad de ejecución descansa sobre la capacidad institucional de unidades
provinciales y operadores que reciben financiamiento para licitaciones y planes de
fortalecimiento institucional.
El control del avance del proyecto está vinculado con el cumplimiento de la metas y
con la eficacia prevista del proyecto. También está vinculado con la capacidad
financiera y de gestión de la Provincia que promueve el proyecto.
II.3 Procedimientos aplicados
Durante la ejecución de la auditoría se aplicaron los procedimientos detallados a continuación:
 Análisis documental
o Informes de Auditoría Financiera y de Gestión de la AGN (1) con relación al objeto.
o Normativa y procedimientos (leyes y decretos, manuales y guías de procedimientos)
o Estados de cuenta e informes emitidos por el SIGADE
o Documentación del préstamo (Marcos lógicos generales, marcos lógicos por proyectos
analizados, convenio de préstamo, Reglamento Operativo, Informes Semestrales por
los años 2009, 2010 y 2011)
o Estrategias Provinciales para el Sector Agroalimentario (EPSA) de las Provincias de
Misiones, Entre Ríos y Mendoza
o Documentación técnica de herramientas informáticas (manuales de usuario y de
sistema)
 Entrevistas a funcionarios y personal del Programa y funcionarios provinciales de contraparte;
7
 Muestreos de expedientes sustanciados en las provincias de Misiones, Entre Ríos y Mendoza;
 Visitas a unidades provinciales de coordinación (las que denominamos en adelante EPDA), a
unidades ejecutoras de proyecto y donde resultó posible a autoridades locales, beneficiarios
directos o sus representantes de ellos.
1
Informes aprobados por Resoluciones 66/2010 y 60/2011
8
III.
ACLARACIONES PREVIAS
III.1 Descripción del Programa
El Programa de Servicios Agrícolas Provinciales (en adelante PROSAP) es primordialmente un
programa de asistencia financiera a las Provincias mediante subpréstamos, los que deben estar
destinados a proyectos de infraestructura agropecuaria. Estos proyectos deben pertenecer a
alguna de las “áreas de intervención” previstas (Ver Cuadro 2) y que constituyen su núcleo
central.
Cuadro 2 – Actividades del PROSAP II
Actividades
BID 1956/OC-AR BIRF 7597–AR
Actividades Centrales
Gerencia de Programa
Preinversión
Areas de Intervención
Riego y Drenaje
Caminos rurales
Electrificación Rural
Otras fuentes de energía
Desarrollo comercial
Desarrollo tecnológico
Sanidad animal
Sanidad vegetal
Titulación y regularización de tierras
Tecn. de Información y conectividad rural
Fortalecimiento Institucional
Planes de fortalecimiento para ent. pciales
Desarrollo Inst. de base
Otras intervenciones mediante Aportes no Reembolsables (ANR)
Cadenas Productivas
Complemento de Inv. Públicas
Iniciativas de Desarrollo de Clusters
Iniciativas de Transf. de Innovación
Iniciativas de Desarrollo Regional
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Fuente: Elab. propia sobre datos provistos por el PROSAP.
Además de las actividades de coordinación y apoyo (gerencia de proyecto, fortalecimiento
institucional, entre otras) existen líneas destinadas a complementar las inversiones públicas o a
apoyar emprendimientos de diferente índole. En este sentido, el cuadro muestra el origen del
financiamiento, según cada actividad del PROSAP.
9
III.2 Objetivo del Programa
El PROSAP tiene como objetivo “el incremento en forma sostenible de la cobertura y calidad de
la infraestructura económica rural y de los servicios agroalimentarios, con el fin de contribuir a
incrementar la productividad y las ventas de las pequeñas y medianas empresas agropecuarias,
contribuyendo a mejorar, en el largo plazo, la competitividad agropecuaria de las economías
regionales”(2).
Está orientado a la inversión pública directa en infraestructura provincial, en desarrollo
institucional e inversión en el sector privado, y en conglomerados productivos o clusters.
Vale la pena recordar que PROSAP I fue financiado tanto por el BID como por el BIRF
mediante los siguientes préstamos:
Cuadro 3 – Préstamos precedentes al BID 1956/OC-AR
Préstamo
Monto en u$s
(en millones)
BID 899/OC-AR
125.0
BID 899/OC-AR 1 y 2
200.0
BIRF 4150-AR
105.0
BIRF 7425-AR
37.0
467.0
TOTAL
La continuidad del programa se materializa con el préstamo BID1956/OC–AR que es la primera
operación financiera de la segunda etapa del PROSAP, designado en documentos oficiales como
PROSAP II (3).
Cada uno de los préstamos enunciados más arriba opera con sus objetivos y metas específicas,
aunque en la práctica el PROSAP funciona como una unidad que recibe fondos de ambos bancos
financiadores y los aplica a los proyectos que cumplen con las condiciones establecidas. Como
ejemplo, la firma del Préstamo BIRF 7597 – AR el 27 de marzo de 2009 (u$s 300 mill. con un
plazo de ejecución de seis años) está orientado también a obras de infraestructura y a preinversión e inversiones para mejora de competitividad.
2
ROP, Pág. 6.
Por cuestiones de legibilidad mantendremos a lo largo del informe la denominación PROSAP para el programa
aunque se trate de su segunda etapa.
3
10
III.3 Marco normativo y contexto institucional
Un aspecto novedoso del Préstamo 1956/OC–AR es que se inscribe en la modalidad de línea de
crédito condicional para proyectos de inversión (Conditional Credit Line for Investment Projects
o CCLIP por su sigla en inglés). Esta modalidad implicó por parte del BID, acordar la concesión
de una línea de crédito por un total de u$s 600 millones en diez años, según se estableciera
mediante el Convenio AR–X1006.
En forma simultánea, se instrumentó el Contrato de Préstamo 1956/OC–AR por u$s 200
millones que representa la primera operación o Programa que se inicia bajo esta Línea,
refrendado por el Decreto 657/08 del 17 de abril de 2008.
Su plazo de ejecución es de cuatro años, por lo que se prevé su finalización para el año 2012.
La Unidad de Ejecución Central funciona actualmente en el ámbito del MAGyP, creado por el
Decreto 1366/09 del 2/10/2009, aunque al momento de suscribirse el préstamo dependía de la
ex-SAGPyA.
III.4 Financiamiento y estructura programática
El costo total de proyecto asciende a u$s 250 millones (Ver Cuadro 4), con la siguiente
distribución por fuentes de financiamiento según su formulación original (la matriz de
financiamiento detallada y sus modificaciones puede verse en XII.1):
Cuadro 4 – Distribución de los fondos
Concepto
Aporte local
Financiamiento BID
Costo Total
Monto
(en mill. de u$s)
50
200
250
Porcentaje
20%
80%
100%
El Programa se estructura en diversas líneas cuyo detalle puede verse en el Anexo antes
mencionado y entre las que se destacan:
11
1. Preparación y financiamiento de proyectos de Infraestructura rural y servicios (74,1 % del
costo total de proyecto), desagregado en áreas de intervención específicas: caminos rurales,
energía eléctrica y energías alternativas e irrigación entre las de mayor relevancia;
2. Negocios Agroalimentarios (12,2 % del costo total de proyecto) , integrado a su vez por a)
Apoyo a la competitividad de cadenas productivas y b) Apoyo a intervenciones de clusters;
Además, integrado a las líneas mencionadas, se desarrollan acciones de fortalecimiento
institucional, lo que permitió financiar inversiones de diversa índole en todos los proyectos,
aunque especialmente en los denominados proyectos nacionales, i.e. aquellos cuyas unidades de
ejecución no son los Estados provinciales sino el MAGyP o entes descentralizados de su ámbito
y con jurisdicción de alcance nacional, como por ejemplo el INV.(4)
III.5 Ejecución del Programa
La ejecución del Componente de Infraestructura rural y servicios se desarrolla en tres grandes
grupos de proyectos, los que clasificamos según el beneficiario del financiamiento en:

Proyectos provinciales: orientados a mejorar la infraestructura de servicios disponibles en
las distintas provincias, cuyo trámite incluye la formalización de un vínculo con el
PROSAP mediante la firma de un Convenio Marco Subsidiario de Préstamo. Opera como
un subpréstamo que se otorga a las Provincias con destino específico al proyecto.
Asimismo, tiene similares cláusulas de desembolso, metas y eventuales penalizaciones
por la no utilización de los fondos que las que, a su vez, el BID acordó con el PROSAP.

Proyectos nacionales: dirigidos al fortalecimiento de infraestructura de uso interno (tales
como sistemas de información, laboratorios y otros equipamientos y servicios)
emprendidos por ejecutores con alcance nacional. Estos proyectos, como se mencionara
más arriba, abarcan acciones llevadas adelante por unidades dependientes del MAGyP u
organismos descentralizados. Junto con los proyectos provinciales mencionado en el
punto anterior involucran el 74,8% de los fondos.
12

Proyectos con participación privada: incluyen proyectos de menor envergadura con
participación del sector privado y con apoyo financiero parcial del PROSAP por medio
de subsidios; en este caso el requisito es la relación, en términos de cercanía geográfica y
vinculación económica, con obras de infraestructura financiados por el PROSAP.
III.6 Proyectos provinciales
Entre los distintos requisitos que la Provincia debe cumplir, se encuentra el de comunicación con
el PROSAP. Para manejar los aspectos operativos y técnicos entre el PROSAP y los restantes
actores del programa, el ROP acude a las figuras de las Entidades de Enlace (EE) o de las
Entidades de Programación de Desarrollo Agropecuario (EPDA) que la Provincia debe designar
o establecer. Es el interlocutor primario del PROSAP en la Provincia y su función básica es la de
coordinar y supervisar la implementación de los proyectos en cada Provincia. Naturalmente, la
regla general es que se trata de dependencias que funcionan bajo la órbita del Ministerio o
Secretaría Provincial con competencia en aspectos agrícolas (Ver Gráfico 1).
La ejecución de estos proyectos es responsabilidad técnica de las distintas Unidades Ejecutoras
de Proyecto (UEPs), designación que agrupa a diferentes tipos de organizaciones o instituciones;
así por ejemplo:

Los proyectos viales provinciales son responsabilidad de las Direcciones Provinciales de
Vialidad (DPVs) que además de confeccionar los pliegos por las obras priorizadas deben
llevar adelante las licitaciones o adquisiciones que el proyecto requiera y realizar el
control sobre los contratistas y proveedores;

Los proyectos de energía (electrificación, gas u otros) pueden recaer sobre las empresas
provinciales de energía (el caso de EMSA en Misiones) en sus diversas variantes y con
similares responsabilidades jurídicas sobre los contratos surgidos de las licitaciones o
adquisiciones y su control;
4
En el caso de préstamos previos, otras instituciones incluyeron al INTA y al SENASA.
13

Los proyectos de riego pueden ser emprendidos por organizaciones autárquicas (como
por caso el Departamento General de Irrigación de la Provincia de Mendoza).
Nivel de
Decisión
MAGyP
Nivel de
Coordinación
PROSAP
Estado
Provincial
EPDA / EE
Unidad
Ejecutora
de Proyecto
Unidad
Ejecutora
de Proyecto
Unidad
Ejecutora
de Proyecto
Proyecto 1
Proyecto 2
Proyecto 3
Nivel de
Ejecución
Contratistas, Proveedores, etc.
Gráfico 1 - Esquema Institucional del PROSAP
Ciclo de proyecto
La decisión por parte del Poder Ejecutivo de una Provincia de solicitar financiamiento al
PROSAP para sus proyectos de inversión pública, da comienzo al proceso que concluye con la
firma del CMSP. Además de los trámites de designación de un interlocutor con el PROSAP en la
figura institucional de las EPDAs, deben realizarse los trámites legislativos que aprueben la
solicitud de endeudamiento, autorización que usualmente se gestiona con la discusión de la ley
de Presupuesto de las respectivas Provincias.
14
Como requisito, las EPDAs deben coordinar la realización del análisis del sector agrícola y
formular documentos descriptivos del estado de situación así como las acciones provinciales
prioritarias para el sector. Estos documentos – conocidos como Estrategias Provinciales para el
Sector Agroalimentario (en adelante, EPSA) – incluyen los análisis estratégicos para las distintas
cadenas agroalimentarias o agroindustriales. El propósito de estas Estrategias es el de servir
como marco de referencia en los que se inscriben las acciones que las Provincias planean
emprender por medio de los proyectos a ser financiados con los fondos que gestiona el PROSAP.
En este proceso de formulación de las EPSA, las Provincias reciben asistencia técnica directa del
PROSAP y financiamiento para la contratación de consultores.
Una vez formulada la EPSA, las Provincias comienzan con el
proceso de identificación,
Gráfico 2 – Portada de una EPSA
formulación y ponderación
financiera de los proyectos que se consideren prioritarios y
que naturalmente, deben ser compatibles con la EPSA. Este
proceso es responsabilidad de las unidades competentes en el
área agrícola de cada Provincia.
Dado que los proyectos prioritarios pueden pertenecer a
diferentes áreas de intervención, también son diferentes las
organizaciones con responsabilidad de proveer información y
conocimiento técnico en el proceso de preparación del
proyecto. Esta responsabilidad, como mencionamos más
arriba, es de las distintas UEPs, pero el proceso de preparación y formulación de proyectos es
acompañado por el área competente del PROSAP, tanto en los aspectos técnicos sustantivos
como en su análisis económico-financiero.
15
Gráfico 3 – Esquema de operación para proyectos provinciales
MAGyP
PROSAP
Poder Ej.Provincial
Decide operar
con PROSAP
Presta asistencia
técnica en
formulación y
preparación
Tramita autorización
legislativa de
endeudamiento
Evalúa la
compatibilidad del
proyecto con la
EPSA
EPDA / EE
Participa en la
formulación de la
EPSA
UEP
Formula o
Actualiza
Proyectos
EPSA
Doc. de
proyecto
Recomienda firma
de Convenio Marco
Suscribe CMSP
Conv. Marco
Subs. de
Préstamo
Suscribe CMSP
Anexo/s
El CMSP se suscribe una vez que se cuenta
con un documento de proyecto aprobado y
que se transforma en su Anexo.
La culminación del proceso de formulación del proyecto, habilita el trámite formal de
suscripción del CMSP del cual el/los proyecto/s específico/s son sus Anexos. Posteriores
proyectos pueden ser igualmente anexados al mismo CMSP siempre y cuando no superen el
límite de endeudamiento establecido por la respectiva ley provincial. (Ver Gráfico 3)
16
Gráfico 4 – Página inicial de un CMSP
Resulta relevante destacar que los
CMSP que se suscribieron indicaron
como fuente de financiamiento de los
proyectos a los diferentes préstamos
precedentes, v.g. 899-1 y 899-2,
además de los fondos provenientes del
1956/OC-AR. (Gráfico 4)
Esta circunstancia permitió manejar
los
aspectos
proyectos
financieros
con
independencia
de
de
los
flexibilidad
e
la
fuente.
Sin
embargo, puede generar situaciones de
“financiamiento compartido”, lo que a
su
vez
dificulta
las
tareas
de
asignación de metas y resultados que
solicita el BID.
Por último, es oportuno destacar que el ritmo de solicitudes de desembolso se encuentra
condicionado por la disponibilidad de fondos de contraparte de las respectivas Provincias; de
acuerdo con los CMSP, los atrasos en la solicitud de los desembolsos habilitan al PROSAP a
aplicarlos a otros proyectos a menos que se tramiten las prórrogas requeridas.(5)
III.7 Proyectos nacionales
Estos proyectos presentan diferencias respecto de los vistos en el apartado anterior. Si bien
cumplen similares pasos de formulación y evaluación técnica y financiera, los Convenios que
formalizan el compromiso son suscriptos, en forma directa, por la autoridad del organismo
nacional participante con la UEC del PROSAP.
5
CMSP, cláusulas 7ª a 10ª
17
La anterior regla, sin embargo, presenta excepciones: en algunos proyectos el organismo ejecutor
y responsable directo es el MAGyP a través de unidades organizativas específicas, como por
ejemplo, la Dirección de Coordinación de Información, Delegaciones y Elaboración de
Estimaciones Agropecuarias (DCIDEEA).
En estos casos, participan como una instancia adicional el IICA y la OEI (Ver Gráfico 5), cuya
Gráfico 5 -- Esquema de operación para proyectos. nacionales
Nivel de
Decisión
MAGyP
Nivel de
Coordinación
Convenios marco de asistencia técnica
IICA
PROSAP
OEI
Asistencia técnica
Asistencia
financiera
Nivel de
Ejecución
Proyectos
INV
DNA
DCIDEEA
Modernizac.
Técnica
Operativa
PROCAL II
SIIA II
vinculación con el MAGyP se encuentra formalizada mediante convenios de asistencia técnica y
administración de proyectos. De este modo, brindan servicios de consultoría, capacitación y
gestión de compra a proyectos como el PROCAL II y la segunda etapa de implantación del SIIA.
IV.
CONTROL INTERNO y SISTEMAS DE INFORMACION
IV.1 Ambiente de control y procedimientos administrativos
Documentación de Procedimientos
El PROSAP cuenta con un reglamento operativo, disponible en su Intranet, el cual es común
para los precedentes Préstamos BID 899/OC-AR (en sus diferentes tramos), BID 1956/OC-AR y
18
para el BIRF 7597-AR. Esto posibilita mantener un juego de procedimientos similar, con
independencia del Préstamo del que en definitiva provengan los fondos para el financiamiento de
los proyectos. Esto es compatible también con el alcance de los CMSP que se firman con las
Provincias: en ellos se indica que los fondos con que se financian los proyectos provinciales
pueden provenir de cualquiera de ambos Préstamos.
Los procedimientos que abarcan la evaluación y aprobación de los proyectos, una vez concluida
la etapa de formulación y preparación que se maneja por separado, se encuentran integrados en
el sistema de información – en la forma de un workflow no estructurado – que también provee
facilidades para el seguimiento, aunque no se explotan en su máximo potencial.
IV.2 Gestión de la información
El PROSAP mantiene dos sistemas de información troncales, cuyo acceso se maneja en ambos
casos empleando navegadores Web:

Para los aspectos financieros y en cumplimiento de normas vigentes, la información
sobre desembolsos, operatoria bancaria, avance financiero entre otras, se registra en el
Sistema UEPEX. Es oportuno señalar que el UEPEX maneja la información financiera
correspondiente a un único contrato de Préstamo. Por esta razón, cada uno de los
diferentes Préstamos gestionados por el PROSAP se manejan con este Sistema pero por
separado. En el caso particular del BID 1956/OC-AR, los datos de evolución de las metas
físicas de los proyectos nacionales no se encuentran registrados en el Sistema.

Por otro lado, se encuentra implantado un Sistema Integrado e Integral de Gestión (SIIG)
que mantiene información de los diferentes proyectos, sean a Provincias o a otros
organismos participantes, con independencia del Préstamo que provee los fondos para su
financiamiento. Como se mencionó previamente, opera de modo similar a un wokflow
(con la posibilidad de manejar notificaciones y pases de trámites entre áreas) pero de
modo no mandatorio o estructurado entre los diferentes pasos.
19
Esta situación produce redundancia de la información de proyectos contenida en cada sistema;
además se han detectado desfases en la información financiera contenida en ellos, lo que en
ocasiones ha dificultado las tareas de auditoría.
El Sistema UEPEX cuenta con la funcionalidad, disponible desde 2011, de exportar la
información en forma total o parcial para su uso por otros sistemas (6). Esto posibilita que esta
información sea luego procesada e importada a otros sistemas, como es el caso del SIIG.
Por su parte, el Área de Preparación de Proyectos cuenta con un módulo de base de datos,
desarrollado internamente en Access, que registra la evolución de los pre-proyectos hasta que
son presentados a consideración como proyectos en condiciones de recibir financiamiento. Este
módulo no se encuentra integrado con el SIIG, sistema que los ingresa una vez que son
formalmente aprobados por resolución. El módulo Access, además, tiene almacenados la
totalidad de los proyectos que fueron objeto de preparación y formulación pero sólo desde su
implantación por lo que 6 proyectos no están ingresados en su base. Finalmente, se detectaron en
el módulo 9 casos de proyectos reiterados.
Para el Seguimiento y Monitoreo se emplea una elaborada planilla electrónica, externa al
Sistema, que toma como base la información de UEPEX y que desarrolla en diferentes pestañas
la información por cada proyecto en ejecución. El acceso a las pestañas internas se realiza
mediante enlaces desde la primera pestaña que opera como una hoja índice. Esta planilla es
circularizada internamente con una frecuencia semanal por parte de Área de Seguimiento hacia
las otras Áreas interesadas.
IV.3 Recursos humanos
El PROSAP cuenta con la mayor parte de su dotación de personal bajo régimen de contrato,
financiado por los diferentes préstamos que gestiona. Asimismo, existen consultores contratados
bajo convenio con otras instituciones (IICA, OEI, Fundación ArgenINTA) y que desarrollan
actividades en los proyectos financiados mediante estos convenios.
6
Según lo informado por el Área de administración del Sistema UEPEX, Secr. de Hacienda.
20
El Área de Recursos Humanos mantiene información básica en planillas electrónicas como
también archivos o expedientes en papel por cada consultor, organizada en función del
préstamo/convenio que soporta su costo. La iniciativa de integrar la información de recursos
humanos disponible en UEPEX con el SIIG aún no se encuentra finalizada, lo que genera para el
Área la necesidad de actualizar en paralelo las planillas y la información de los sistemas.
V.
ANALISIS DE GESTION DE LA DEUDA
V.1 Introducción
Para el análisis de la aplicación de los fondos provenientes de financiamiento internacional, se
presentan a continuación los avances financieros de los proyectos provinciales y nacionales.
V.2 Cumplimiento de metas financieras
Proyectos con desembolsos al 30/06/2011
Los siete proyectos en ejecución bajo regímenes de subpréstamos con Provincias al 30/06/2011
pueden verse en el Cuadro 5 en donde también se consignan los meses transcurridos desde la
firma del CMSP a fin de ponderar el avance en función de la formalización del PROSAP con la
Provincia. En este sentido, resulta oportuno recordar que el Contrato de Préstamo del BID
1956/OC-AR se firmó en Abril de 2008, por lo que está prevista la finalización en Abril de 2012.
Cuadro 5 – Proyectos Provinciales en ejecución al 30/6/2011
Cod.
Pcia
Pcia
MI
CT
LR
MZ
MZ
ER
MZ
Misiones
Chubut
La Rioja
Mendoza
Mendoza
Entre Ríos
Mendoza
Denominación de Proyecto con
Ejecución Financiera
Electrificación Rural III
Riego Valle Inf. Rio Chubut
Sistemas de Riego Superficiales
Riego Nuevo Alvear
Riego Socavón-Frugoni Marco
Caminos Areas Rurales (Zona VII)
Mejoramiento Caminos Rurales
TOTALES
CMSP
28/04/2009
20/04/2009
16/09/2009
16/09/2009
16/09/2009
24/11/2010
15/04/2010
Duración
Meses desde
planeada de
firma CMSP
obra
24
26.4
60
26.7
24
21.7
24
21.7
48
21.7
21
7.3
48
14.7
Total
Planificado
(en u$s)
23,332,608.48
28,053,174.50
8,524,231.15
42,301,180.00
13,918,581.00
48,126,057.71
16,172,025.48
180,427,858.32
Monto
desembolsado
(en u$s)
4,921,770.00
11,162,134.00
3,201,585.00
33,506,886.00
8,585,380.00
5,049,099.00
2,032,798.00
68,459,652.00
Avance
financiero
(en %)
21.09%
39.79%
37.56%
79.21%
61.68%
10.49%
12.57%
37.94%
Fuente: Elaboración propia sobre diferentes fuentes de datos del PROSAP
El trámite de firma de los CMSP – cuyos requisitos son la obtención de la autorización de
endeudamiento por parte de las Legislaturas Provinciales además de las tareas de preparación de
proyectos y fortalecimiento institucional –
insumió al menos un año: el primer Convenio
suscripto bajo este Préstamo y que posibilitó iniciar ejecución, data de Abril de 2009 para la
21
Provincia de Chubut. Naturalmente, esto impactó en los inicios de proyectos y en sus grados de
avance y desembolso. Por esta razón, el PROSAP solicitó y obtuvo una prórroga del vencimiento
de este tramo ante el BID para Abril de 2013.
Los proyectos con mayor grado de avance corresponden a los de riego de la Provincia de
Mendoza, los que además muestran factibilidad en el cumplimiento de los plazos. En los
restantes casos, ninguno supera el 40% de ejecución financiera y algunos de ellos –
notoriamente el de Electrificación Rural en Misiones y el de Riego Superficial en La Rioja –
requerirán ampliaciones de plazo para su finalización.
Desde el punto de vista de las áreas de intervención financiadas por el Préstamo, la distribución
de los fondos desembolsados beneficia mayoritariamente (51,43% del total) a distintos proyectos
de riego, como puede verse en el Gráfico 6 (basado en la información del Cuadro 5).
Gráfico 6 – Dist. por Área de Intervención
Distribución de fondos desembolsados
(en porcentaje por Área de Intervención)
Energia
12.93%
Vial
35.64%
Riego
51.43%
22
Este dato es ilustrativo de las necesidades provinciales priorizadas en las respectivas Estrategias
para el Sector Agroalimentario, especialmente en el caso de Mendoza en donde taxativamente el
endeudamiento está autorizado por la ley, siempre que el 85% se destine a obras de riego (7).
Resta señalar que se identificaron proyectos que no registraban ejecución financiera, cuyos
montos planeados pueden verse en el Cuadro 6
Cuadro 6 – Proyectos sin ejecución financiera
Pcia
Denominación de Proyecto sin Ejecución Financiera
Total
Planificado
(en u$s)
%
Optimización de la Infraestructura de Riego del Río Colorado
6,607,560.10
18.32%
Cordoba
Entre Ríos
Conservación de Suelos y Manejo de los Escurrimientos Hídricos
Gasoducto en Areas Productivas
9,346,316.00
4,652,406.00
25.92%
12.90%
Entre Ríos
Riego en la Zona Citrícola Villa del Rosario
7,444,625.00
20.65%
La Rioja
Sistema de Información de Recursos Hídricos
1,628,158.30
4.52%
San Juan
Mejora de la Red Secundaria de riego del área del proyecto de Desarrollo
Agrícola y Gestión Área bajo Riego: Canal del Norte – 25 de Mayo
TOTALES
B. Aires
6,379,822.80 17.69%
36,058,888.20 100.00%
Fuente: Elaboración propia sobre diferentes fuentes de datos del PROSAP
Por su parte, los proyectos nacionales con ejecución financiera pueden verse en el Cuadro 7:
Cuadro 7 – Proyectos nacionales en ejecución al 30/6/2011
Org. Part.
MAGyP
MAGyP
MAGyP
Meses de
Ejecución
desde CMSP
PROCAL II
28.9
Sist. Integrado de Información Agropecuaria II
23.4
Denominación de Proyecto
Modernización del INV
TOTALES
12.9
Duración
Proyectos en
meses
48
36
24
Total
Planificado
Monto
desembolsado
3,747,038.00
4,165,236.00
465,929.00
728,166.00
15,937,628.00
23,849,902.00
1,330,164.18
2,524,259.18
Avance
financiero
(en %)
12.43%
17.48%
8.35%
10.58%
Fuente: Elaboración propia sobre datos del PROSAP
De las comunicaciones mantenidas con PROCAL II y SIIA II, fue informado que los porcentajes
de avance financiero registrado al 31/12/2011 alcanzaban respectivamente el 58% (u$s 2,1 mill.)
y aprox. 28,14% (u$s 1,1 mill.). Estas diferencias entre lo informado por el PROSAP y por las
7
Art. 108 de la Ley Pcial 7490 (modificatorio del art. 14 de la Ley Pcial 6455) cuyo texto es el siguiente: "Artículo
14: El monto total del PROSAP, determinado por la presente ley para la Provincia de Mendoza, tendrá la siguiente
afectación: para el Programa de Riego y Drenaje, será como mínimo el 85% y para Caminos Rurales vinculados a la
Producción, Inversión para Programas de Sanidad y Calidad Vegetal y Animal, Programas de Transferencia de
Tecnología, Información y Capacitación de Productores la afectación será como máximo del 15%".
23
UEPs se atribuyó a la demora en informar al PROSAP, por parte de las organizaciones
administradoras de los fondos (IICA y OEI).
V.3 Cumplimiento de metas físicas
La formulación inicial de las metas del BID 1956/OC-AR se estructuró alrededor del método de
“Marco Lógico”, con las metas globales para las áreas de intervención de mayor significatividad
(Ver Cuadro 8):
Cuadro 8 – Metas e indicadores Marco lógico BID 1956/OC-AR
Descripción de la meta
1.1) Al Final del 4º año: (i) 5.100 Km adicionales de redes tendidas ó adecuadas a
una mayor capacidad; (ii) 20 cooperativas fortalecidas.
1.2) Al final del 4º año: 2.369 Km han sido rehabilitados en la red de caminos
rurales provicinciales.
1.3 a) Al final del 4º año: 236 Km de canales de riego rehabilitados
273 Km de acueductos instalados.
Cant.
U. de Medida
5,100
2,369
236
273
kms
kms
kms
Fuente: Elab. propia sobre datos del PROSAP
La ejecución física planeada según los proyectos aprobados dista sustancialmente de las metas
planeadas originalmente, como puede verse en el Cuadro 9:
Cuadro 9 – Comparación de metas del ML con proys aprobados
Area de Intervención
Meta del ML
Proyectos aprobados
Energía
5100
kms
1020 Kms
Vial (Caminos rurales)
2369
kms
344 Kms
Riego
236
kms
(*)
Fuente: ML del PROSAP y datos del Inf. de Medio Término a Junio de 2011
En el caso particular del área de Riego (referenciado con (*) en el Cuadro anterior), las metas
consignadas en el Informe de Medio Término (IMT) se encuentran definidas como “ 194.717
hectáreas de riego rehabilitadas y 106.205 hectáreas con mejoramiento de escurrimiento” (8), por
lo que no resulta una base homogénea de comparación de la meta de kilómetros lineales de
canales o acueductos rehabilitados.
8
PROSAP, Informe de Medio Término – Junio 2011, pág. 31.
24
Por otro lado, desde el IMT mencionado, pudo identificarse un cambio en la metodología de
medición de las metas físicas. Se introdujo el método de medición por “valor ganado” el cual
pondera el avance financiero con las unidades físicas de las metas que contribuye a lograr.
Si bien resulta un método que vincula el avance físico con avance financiero, produjo en este
caso la modificación de los parámetros de comparación respecto a la situación inicial (las metas
del ML) de proyecto respecto de las metas efectivamente obtenidas a la fecha.
Debe señalarse también una diferencia en el registro de las unidades de medida entre el UEPEX
y el IMT: para el caso particular de los proyectos de riego, en el primer Sistema registra la meta
del ML (km. de canales) y el IMT las superficies beneficiadas en hectáreas.
VI.
FINANCIAMIENTO DE PROYECTOS
VI.1 Introducción
Como se describió introductoriamente en el capítulo anterior, el PROSAP financia, por un lado,
proyectos de inversión en infraestructura mediante subpréstamos a las Provincias; por otro,
proyectos de alcance nacional mediante financiamiento específico a unidades organizativas del
MAGyP u organismos descentralizados.
VI.2 Proyectos Provinciales
Introducción
Los proyectos emprendidos en el ámbito provincial con ejecución financiera al momento de
ejecutarse tareas de campo, abarcaron las provincias de Misiones, Mendoza, Entre Ríos, Chubut
y La Rioja. Siguiendo el criterio de significatividad financiera de los proyectos, la distribución
por provincia puede verse en el Cuadro 9:
25
Gráfico 7 – Distribución de costo de proyectos por provincia
Distribución por Provincias
(en porcentaje respecto del costo total planificado por proyectos)
Chubut
15.55%
Mendoza
40.12%
Entre Rios
26.67%
Misiones
12.93%
La Rioja
4.72%
Para las visitas en campo de los distintos proyectos se seleccionaron las Provincias de Misiones,
Mendoza y Entre Ríos cuya participación conjunta sobre el total de proyectos planificados
asciende al 79,73%.
Provincia de Misiones
El área de intervención priorizada por la Provincia de Misiones fue el de electrificación rural (9).
En este sentido, el PROSAP ha asistido financieramente a distintas obras en el marco del
“Proyecto de Electrificación Rural III” (PER III). La unidad responsable de este proyecto es la
empresa provincial de energía: Electricidad de Misiones S.A. (EMSA).
La Provincia suscribió el CMSP el 28 de Abril de 2009, por el que solicitó un subpréstamo de
hasta u$s 16.470.000, a la fecha de suscripción, equivalente a la fecha de $ 60,6 millones (10). El
9
Esto surge del Documento EPSA suscripto por el Ministerio del Agro y la Producción y formalizado mediante Res.
266/09, Sept. 2009.
10
Cotización del 28/4/2009 Dólar. ref. BCRA: 3,6798 $/u$s
26
aporte provincial previsto asciende a u$s 6,9 millones. Según las previsiones del inciso f) del
Art. 1° del CMSP, se suscribió en su primer Anexo la asignación de los fondos al PER III.
El PER III se estructuró por medio de dos licitaciones – una internacional y otra nacional –
además de cinco concursos de precios relacionados con la provisión de otros bienes. La LPI tuvo
como objeto el servicio de tendido, montaje y puesta en funcionamiento de líneas eléctricas y
estaciones transformadoras. La LPN se orientó a la compra de material rodante empleado en
control y fiscalización de la red. Por último, los concursos abarcaron la provisión de
equipamiento informático, mobiliario de oficina, instrumental técnico de medición y de
fotografía.
Los montos adjudicados mediante estos procedimientos pueden verse en el Cuadro 10.
Cuadro 10 – Resumen adquisiciones PER III
Tipo de
Codigo Nº
Adquisición
LPI
LPI BD-MSP-DO-004-O-01/09
LPI
LPI BD-MSP-DO-004-E-01/09
Monto Adjudicado
(en $)
41,783,285.00
12,742,463.80
LPN
LPN BD-MSP-DO-004-E-02/09
1,099,643.17
CP
CP
CP
CP
CP
CP BD-MSP-DO-004-E-004/09
CP BD-MSP-DO-004-E-003/09
CP BD-MSP-DO-004-E-005/09
CP BD-MSP-DO-004-E-006/09
CP BD-MSP-DO-004-E-007/09
TOTAL
227,688.08
270,202.00
15,924.40
50,075.21
92,990.32
56,282,271.98
Avance de Proyecto
El inicio de obras de este proyecto, en parte por cuestiones institucionales de la UEP, se demoró
respecto de las fechas inicialmente planeadas. La ejecución financiera registra un 16,90%.
27
Procedimientos de auditoría ejecutados
La información provista por la UEP se encontraba sectorizada geográficamente en cinco zonas a
cargo de sendos Inspectores de Zona y abarcaban un total de 70 obras de variada envergadura.
Sobre este total se seleccionaron 21 obras ubicadas en cada una de las cinco zonas mencionadas;
esto significó el 30% del total del universo de obras y el 59,41% de los beneficiarios potenciales
de estas obras. Se tomó como criterio de selección para las visitas de auditoría, el grado de
avance de obra o bien su eventual conclusión. Se realizaron visitas y entrevistas in situ a personal
técnico, autoridades locales y
Fotografía 1 – Sub estac. transformadora en B. de Irigoyen
11
beneficiarios en 18 de ellas ( ).
Los municipios en los que se
desarrollaron
estas
visitas
incluyeron Corpus, San Ignacio,
2 de Mayo, San Pedro, San
Vicente, Bernardo de Irigoyen,
San
Antonio,
Eldorado
y
Aristóbulo del Valle.
Por último, pudo relevarse el
manejo del mantenimiento de red realizado por la UEP que incluye un sistema con
referenciación geográfica del equipamiento instalado y que se extenderá a las redes tendidas con
el Préstamo.
Provincia de Entre Ríos
Las áreas de intervención priorizadas por Entre Ríos fueron:

Mejoras en infraestructura vial en la Zona VII de la Provincia que abarca los
departamentos de Feliciano, La Paz, Federal, Paraná, Diamante y Nogoyá lo que
11
No pudieron realizarse tres verificaciones en el Depto de Puerto Iguazú por razones climáticas.
28
significó obras de diferente índole planeadas por 155 km. de caminos aunque el Anexo
del CMSP estipula 161,4 km.;

Canalización secundaria mediante dos tomas y cañerías de distribución lo que incluye
estaciones de bombeo e infraestructura eléctrica de alimentación. La zona beneficiada es
el área costera de Villa del Rosario y Santa Ana y está orientada al riego de producción
citrícola;

Construcción de 32 km. –
según lo suscripto en el CMSP/Anexo – de ramales
secundarios de gasoducto que se conectan con el gasoducto troncal que conecta Aldea
Brasilera con Concepción del Uruguay; esto beneficia a las localidades de María Luisa,
Sauce Pinto, Villa Fontana y General Racedo. La UEP de este proyecto es la Secretaría
de Energía de Entre Ríos, la que emplea fondos del Fideicomiso Financiero Desarrollo
Gasífero de Entre Ríos.
La Provincia firmó CMSP el 27 de Noviembre de 2010 y el monto total suscripto de
endeudamiento ascendió a u$s 60 millones; los Anexos en donde se aplica este endeudamiento a
proyectos de obras formulados asignan un total de u$s 47,8 mill. según detalle del Cuadro 11:
Cuadro 11 – Entre Ríos: Distribución de financiamiento por área
Area de Intervención
Prést. BID
Aporte local
Total
Infraestructura Vial
38.5
9.6
48.1
Riego
5.6
1.7
7.3
Energía
3.7
0.9
4.6
Total
47.8
12.2
60.0
Todas las cifras expresadas en dólares
%
80.17%
12.17%
7.67%
100.00%
Avance de proyectos
El programa vial de Caminos Provinciales abarca un total de siete tramos de caminos rurales,
agrupados en dos lotes; el avance global de proyecto medido por sus desembolsos al 30/06/2011
alcanza el 12,57%. La Dirección Provincial de Vialidad controla la ejecución de las obras –
cuya duración prevista es de 18 meses – a cargo de dos contratistas constituidos en UTEs:

DYCASA S.A. que firmó contrato por $94,8 millones; inició obras el 14 de Marzo de
2011 para tareas sobre aprox. 73 km. de los tres tramos del Lote A;
29

L.P. Pietroboni S.A., con importe contractual por $104,8 millones; inició obras el 21 de
febrero de 2011y es responsable por los aprox. 82 km. de los cuatro tramos Lote B.
El proyecto de riego tiene cumplidas las etapas de formulación y preparación (12) y se adjudicó a
la empresa Hidroconst S.A. Inicialmente, este proyecto iba a desarrollarse en la localidad de
Santa Ana. Por diferentes razones, el proyecto fue postergado por las autoridades de ese
municipio. Luego fue retomado por las autoridades del municipio vecino, i.e. Villa del Rosario,
quienes llevaron adelante el proceso de audiencia pública la que se cumplió en Marzo de 2010.
Con posterioridad a nuestra visita de auditoría el BID emitió en Octubre de 2010, la no objeción
para este proyecto. Como aspectos adicionales, la Asociación de Citricultores de Villa del
Rosario será la entidad administradora del consorcio de regantes que realizará el mantenimiento
de las obras una vez ejecutadas. Este consorcio abarca a 74 quintas beneficiarias lo que involucra
a 1678 hectáreas. Finalmente, con el avance que se produjo en la ejecución del proyecto se
renovó el interés de los productores de la zona del Municipio de Santa Ana lo que implicó la
solicitud de ampliación de este proyecto.
En el área de energía, se realizaron las tareas de formulación y preparación, incluyendo la
evaluación ambiental, así como la presupuestación final del proyecto. También se realizó la
consulta pública requerida en la localidad de María Luisa y reuniones específicas con
beneficiarios del sector industrial en la localidad de Sauce Pinto. Las obras del gasoducto se
adjudicaron el 9 de Noviembre de 2011 a la UTE Milicic / Coarco y contaban con “no objeción”
del BID (13) por un monto de $19,6 millones.
Dado que la red de distribución se encuentra operada por la licenciataria de la región, GasNea,
ésta última empresa es la que tiene participación en los aspectos de monitoreo y verificación de
las obras a ser ejecutadas por el eventual contratista. GasNEA a su vez, está sometido al control
del ente rector en la materia a nivel nacional, esto es, ENARGAS.
12
13
De hecho se trata de un proyecto cuya idea previa cuenta con cerca de 20 años.
Nota CAR 5948/2011 del 23 de Noviembre 2011
30
Procedimientos de auditoría ejecutados
El equipo de auditoría
Fotografía 2 -- Tramo entre Yeso y Federal (Entre Ríos)
realizó recorridas sobre la
totalidad de los 161,4 kms
de
caminos
rurales,
distribuidos en 7 lotes por
los departamentos, de La
Paz, Federal, Feliciano,
Paraná,
Diamante
y
Nogoyá.
Las visitas se realizaron
en forma conjunta con autoridades y personal técnico de la DPV con quienes se mantuvieron
reuniones en forma previa. También se realizaron entrevistas a tres autoridades comunales y
varios beneficiarios y productores de diferentes localidades.
Sobre los proyectos que no presentaban inicio de obras ni avances de ejecución se realizaron
reuniones con el responsable del área de energía de la Provincia y con el Intendente de la
localidad de Villa del Rosario además de productores de la localidad.
Provincia de Mendoza
En la Provincia de Mendoza la administración del agua se encuentra estrictamente regulada por
la ley provincial 1920/50. En este marco normativo se regulan los aspectos y procedimientos
relacionados con la ejecución de obras, servidumbres y en general asignación del recurso a
usuarios y productores. Allí se establece como órgano rector de la materia al Departamento
General de Irrigación.
Un indicador de la importancia de este recurso lo demuestra el destino de los fondos
provenientes de endeudamiento externo la Provincia dispuso comprometer como mínimo el 85%
31
de los recursos del PROSAP a proyectos de infraestructura de riego (14). El restante 15% como
máximo, por otro lado, se asigna a proyectos de mejoramiento de caminos provinciales y sanidad
animal y vegetal, entre otros.
La Provincia de Mendoza suscribió un CMSP original el 15 de Abril de 2009 por un monto total
de u$s 70 millones de subpréstamo; a posteriori el 24 de Junio de 2009 se acordó una addenda a
ese CMSP que amplió los fondos en u$s 41,7 millones y totalizando el monto de endeudamiento
en u$s 111,7 millones. Los Anexos en donde éstos se aplican a proyectos de obras formulados
ascienden a u$s 72,1 según detalle del Cuadro 12
Cuadro 12 – Mendoza: Distribución de financiamiento por área
Area de Intervención
Prést. BID
Aporte local
Total
Riego
42.5
13.5
56.0
Infraestructura Vial
12.1
4.0
16.1
Total
54.6
17.5
72.1
Todas las cifras expresadas en dólares
%
77.67%
22.33%
100.00%
Obras adicionales de riego se encuentran en ejecución con fondos del BIRF en el Proyecto
Integral del Sistema Naciente Chachingo – Pescara y Modernización del Sistema Río Tunuyán
Inferior – Area San Martin Canal Norte, que implican endeudamiento adicional por u$s 38,9
millones.
Avance de proyectos
Los proyectos de riego financiados por el Préstamo son dos:

Modernización del Sistema del Canal Matriz Nuevo Alvear (con avance financiero del
78,47%) y con intervención sobre 65 km. de canales para la optimización de
infraestructura de riego y drenaje . La licitación fue adjudicada a la empresa C.E.O.S.A.

Unificación de Canales Socavón –
Frugoni – Marco (acumula desembolsos por el
60,90%) y con impacto sobre 14 km. de canales. La empresa proveedora de obra es
Constructora San José S.A.
El proyecto de caminos rurales en ejecución se conforma de tres tramos, todos adjudicados a la
empresa Green S.A. :
14
Según lo dispuesto por el art. 108 de la Ley 7490, modificatorio del art. 14 de la Ley 6455.
32

Tramo 1: desde RP 41 hasta RP 153, por un total de 64,5 km.;

Tramo 2: desde la Escuela La Gloriosa (Depto La Paz) hasta calle Valli, con 83,1 km. de
extensión;

Tramo 3: desde RN 7 hasta RP 34, por 44,3 km.
Procedimientos de auditoría ejecutados
El equipo de auditoría se
Fotografía 3 – Canal Socavón Frugoni en Paredes – Cap. Montoya
focalizó en los proyectos
de irrigación y caminos
provinciales próximos a la
ciudad de Mendoza, razón
por la que no se realizaron
visitas sobre las obras del
Canal
Matriz
Alvear.
Se
Nuevo
realizó
la
recorrida completa sobre
las obras de los canales
Socavón, Frugoni–Marco;
en esta actividad se contó
con la presencia de inspectores de cauces de distintos distritos de riego lo que permitió
identificar y conocer el funcionamiento de compuertas derivadoras de cauce, hijuelas, entre otros
dispositivos.
Respecto del proyecto de caminos rurales el equipo de auditoría recorrió los tres tramos,
acompañado por dos inspectores de obra quienes sirvieron como informantes clave. También se
realizaron entrevistas no estructuradas a productores rurales y otros beneficiarios.
33
VI.3 Proyectos Nacionales
Los proyectos nacionales con ejecución abarcan los que se exponen en el Cuadro 13.
Cuadro 13 – BID 1956/OC-AR Proyectos nacionales
Proyecto
Ejecutor Costo total de Proy.
Modernizac. Tec-Op. INV
INV
u$s 15,937,628.00
PROCAL II
MAGyP
u$s 3,747,038.90
SIIA 2da Etapa
MAGyP
u$s 4,165,236.00
Instituto Nacional de Vitivinicultura (INV)
El proyecto, cuya responsabilidad de ejecución está a cargo del INV, tiene como objetivo el
fortalecimiento interno del Instituto especialmente en su función de fiscalización al sector,
promover la calidad de la vitivinicultura por vía tecnológica y propiciar la integración de
pequeños establecimientos al sector.
Avance de proyecto
Para cumplir los objetivos enunciados en el punto anterior, se emprendieron las siguientes
acciones: la realización de un censo nacional de productores del sector (cuyas tareas de campo se
encuentran en fase de finalización); la modernización de equipamiento e infraestructura de los
laboratorios en Mendoza y San Rafael; la adquisición de 18 rodados e instrumental para contar
con más laboratorios móviles (la licitación fue adjudicada previa al 31/12/2011); el
establecimiento de una red informática entre sede central y sub delegaciones e implantación de
sistemas informáticos (entre ellos expediente electrónico, digitalización documental y trámites
vía Web) y por último, fortalecer la presencia institucional interna y a nivel internacional del
INV. En forma parcial, algunas de estas iniciativas fueron iniciadas con fondos provenientes de
préstamos precedentes al BID 1956/OC-AR
34
Procedimientos de auditoría ejecutados
Se
visitaron
las
Fotografía 4 -- INV: Vista parcial del laboratorio
instalaciones recientemente
sujetas a refacción; por otro
lado,
se
observó
el
funcionamiento de uno de
los laboratorios móviles y
se presenció la operación
de la red informática. En
otro orden, de las cuatro
entrevistas
efectuadas
pudieron conocerse detalles sobre actividades de capacitación y de apoyo a la participación del
INV en congresos y eventos nacionales e internacionales.
PROCAL II
Este proyecto representa la segunda etapa del Programa Nacional de Agregado de Valor a la
Producción Agroalimentaria y está orientado a apoyar iniciativas de fortalecimiento por medio
de la provisión de servicios de certificación de calidad (sellos de calidad, denominación de
origen entre otros) además de difusión y capacitación destinada a productores beneficiarios de
estos servicios y de los sistemas disponibles de gestión de calidad. El proyecto prevé también el
fortalecimiento de la Dirección Nacional de Alimentos, designada como unidad ejecutora.
Con un presupuesto total de proyecto de u$s 3,7 millones su ejecución financiera alcanza en 28
meses de ejecución el 62% según informara la unidad ejecutora en entrevista. Este porcentaje
difiere de la información registrada en PROSAP.
Como aspecto adicional, este proyecto se desarrolla en el marco de un convenio con el IICA
(Conv. 133/09 del 19 de Agosto de 2009), institución que opera como administradora de los
fondos del PROSAP y como organismo técnico de apoyo a cambio de una Tasa Institucional
Neta (TIN) del 6% calculada sobre el total del costo de proyecto.
35
El indicador físico del componente de Proyectos Piloto (u$s 2,0 mill que representan un 54% del
total de proyecto) demuestra también sub–cumplimiento: para una meta de 35 proyectos se
informan 15 proyectos piloto (42,8% de la meta).
Sistema Integrado de Información Agropecuaria II (SIIA)
El SIIA persigue como objetivo la mejora de calidad de las estadísticas agropecuarias y de las
proyecciones o estimaciones que se generen a partir de ellas. El proyecto fue iniciado con
financiamiento previo del BID 899 y continuado ahora con el BID 1956 luego de la gestión de
un préstamo puente que permitió darle continuidad. Para su gestión, el PROSAP suscribió el
Acta Complementaria Nª 24 con la OEI el 26 de Enero de 2010, mediante el cual dicho ente
administra los fondos del proyecto por el que se le reconoce un costo de administración del 4%
sobre el monto total ejecutado.
Sobre los u$s 4,1 surge del Informe Semestral al 31/12/2011 un grado de ejecución del 47%,
aunque de la entrevista mantenida con el responsable de la unidad ejecutora y una consulta
posterior en el SIIG al cierre de la auditoría pudo establecerse que el grado de ejecución alcanza
el 53,61% al 30/3/2012.
VII.
SEGUIMIENTO Y MONITOREO
VII.1 Acciones verificadas
El PROSAP realiza el seguimiento de avance de proyecto mediante consultores contratados ad
hoc y que realizan tareas de revisión e inspección de obras.
Para el caso de proyectos provinciales, los niveles de control con los que el PROSAP interactúa
incluyen los controles propios de cada UEP (en el caso de proyectos viales, los certificados de
obra son verificados y refrendados por los inspectores de obra de las DPVs con que se mantuvo
entrevistas) y son también los que proveen información de base a los consultores contratados por
PROSAP.
36
Para la comunicación de los avances físicos y financieros, el Área de Seguimiento y Evaluación
envía semanalmente una planilla electrónica a los distintos responsables de área del PROSAP,
por medio del correo electrónico, y cuyo contenido incluye información de último momento que
no surge de los sistemas.
VIII. OBSERVACIONES
VIII.1 Ambiente de control y procedimientos administrativos
1. El Reglamento Operativo prevé la participación del Comité de Programación (en
algún otro pasaje el ROP lo denomina de Priorización) de Inversiones pero, en los
hechos, este Comité no registra actividad reciente.
El funcionamiento del Comité de Programación o Priorización de Inversiones, previsto en
el capítulo V del ROP, tiene como función el análisis de los proyectos presentados y la
emisión de dictámenes, como parte de un control de elegibilidad de proyectos. Con el
cambio institucional que creó el Ministerio en Octubre de 2009, dicho Comité no se
conformó nuevamente y la última actividad que registra es de mediados de 2009 (15).
2. En el caso de los proyectos nacionales bajo convenio, surgen diferencias entre las
ejecuciones financieras efectivas respecto de las registradas por el PROSAP.
Los proyectos con administración de fondos con convenio – IICA y OEI – muestran
diferencias en su avance financiero. Suelen producirse demoras en el proceso de
incorporación de los gastos ejecutados al SIIG, por lo que la información para estos
proyectos no resulta confiable (16).
15
El auditado en su descargo manifestó que “ […]No se conformó nuevamente a partir de la creación del MAGyP
en el año 2009, habida cuenta que los proyectos en ejecución objeto de esta auditoría contaban con antelación con el
aval del CPI.”
16
El auditado en su descargo expresó que se están implementando tareas administrativas a fin de agilizar los
tiempos entre la ejecución y la registración de la misma en UEPEX, lo que se tendrá en cuenta para futuras
auditorías.
37
3. En el Sistema SIIG se detectaron, en la interacción con el Sistema, algunos campos
relevantes sin información: como por ejemplo la fecha de firma de contrato y la
fecha de inicio de obras para casos de proyectos que se encontraban en curso de
ejecución.
El Sistema SIIG permite cargar información de ejecución sin que ciertos datos
obligatorios para estas situaciones sea incorporada al sistema, lo que no constituye una
buena práctica (17).
VIII.2 Análisis de Gestión de la deuda e indicadores de avance físico
4. Las metas fijadas en el marco lógico están sobredimensionadas en las áreas de
energía y caminos rurales, ya que tanto los resultados previstos de los proyectos en
ejecución como los indicadores financieros muestran una capacidad operativa
sensiblemente menor del programa.
En el caso de área de energía, la meta factible de ser obtenida es del 20% de la planeada
inicialmente en el marco lógico; por su parte, en el caso de caminos rurales esta relación
es del 14,5%. Semejante diferencia, dado un nivel de ejecución financiera del 41% al
31/3/2011 según el Informe de Medio Término, indica un incorrecto dimensionamiento
de la meta planeada.
5. En el caso de los proyectos de riego, no existe homogeneidad entre las unidades
físicas que miden las metas planificadas entre el IMT y el UEPEX.
La diferencia en unidades de medida no hace posible una comparación sobre bases
homogéneas que permita establecer el grado de obtención de la meta (18).
17
El auditado mencionó que por este motivo se siguieron dos cursos de acción, los que se tendrán en cuenta para
futuras auditorías.
18
El auditado manifestó en su descargo que esta situación ocurre ya que entre proyectos, existen diferencias
contextuales que hacen que las propuestas técnicas del plan de trabajo a llevar a cabo no sean comparables entre sí.
Por otro lado, también puede ocurrir que en un determinado proyecto deban cambiarse las unidades de medida, en
virtud de la factibilidad de medición de un determinado indicador.
38
VIII.3 Gestión y seguridad de la información
Gestión de la Información
6. El PROSAP no mantiene la información de preparación de proyectos en forma
integrada con la de gestión de proyectos.
El Área de Preparación de Proyectos cuenta con un módulo autónomo desarrollado en
Access que no está integrado al Sistema SIIG, que los registra desde su aprobación
formal. El módulo Access, por su parte, no contiene la información de todos los
proyectos formulados sino solamente aquellos desde que se implantó el módulo (19).
7. El PROSAP maneja en forma simultánea dos sistemas troncales, el UEPEX y el
SIIG, y la información disponible en ellos no siempre se encuentra con el mismo
grado de actualización, pese a tratarse de los mismos proyectos.
La coexistencia de los dos sistemas implica un grado de redundancia considerable; por su
parte, el SIIG maneja la información sobre una “base programa” a diferencia del UEPEX
que lo hace sobre la “base préstamo”, por lo que si bien su integración resultaría
deseable, la relación costo-beneficio de un operativo semejante no parece viable. No
obstante, se han detectado diferencias entre uno y otro, especialmente en la información
financiera y de avance físico que manejan ambos sistemas (20).
VIII.4 Gestión de Recursos Humanos
8. La información de los recursos humanos del PROSAP aún no está integrada al SIIG
y se maneja con planillas electrónicas y con el criterio del préstamo que los financia.
19
El auditado señaló en su descargo que “El módulo Access al que alude el informe era una herramienta interna de
trabajo para ordenar las actividades del Área, que ha resultado útil en un principio para tener concentrada
básicamente toda la información de los perfiles recibidos en un archivo con posibilidades de acceso para todos los
consultores del Área, y no tenía como objetivo su utilización como recursos para informar a otras áreas de la UEC
[…] El objetivo de esta herramienta se circunscribía a posibilitar el análisis de los mismos como parte del
seguimiento de la formulación de los proyectos que iban siendo solicitados al Área. Ese módulo Access ya no está
siendo operativo…”.
20
El auditado indicó en su descargo que “…al momento de realizarse la Auditoría de Gestión, ya se habían
detectado estas diferencias y se estaba trabajando en reconocer las fuentes de las mismas. Este proceso se ha
terminado y se definió un circuito para la registración de la información troncal de los sistemas SIIG y UEPEX. de
esta manera se logra consistencia en los sistemas..” lo que se tendrá en cuenta para futuras auditorías.
39
Un porcentaje mayoritario del personal afectado al PROSAP lo compone personal bajo
régimen de contratos (locaciones de servicios u obras) y la información está asociada al
proyecto que lo financia y no al Programa en forma integral. Se presenta la situación de
personal financiado por un préstamo pero cuyas tareas benefician a otro préstamo,
aunque existe información que detalla el área en que presta servicios.
VIII.5 Seguimiento y Monitoreo
9. UEPEX no tiene cargada la información de avance físico para el caso de los
proyectos nacionales y el SIIG no registra el avance físico de ninguno de ellos.
En este sentido, el potencial de los sistemas no es aprovechado en forma total y se suple
esta carencia con la circularización de las planillas electrónicas de seguimiento (21).
IX.
RECOMENDACIONES
IX.1 Ambiente de control y procedimientos administrativos
Procedimientos administrativos y de desembolsos
1. Evaluar la necesidad de contar con la instancia del Comité de Programación de
Inversiones previsto en el Reglamento y actualizar los procedimientos y documentación
correspondiente.
2. Mejorar los procedimientos de flujo de información y registración de modo que las
demoras en la incorporación de las novedades financieras sean mínimas y la información
de los sistemas existentes resulte similar.
21
El auditado expresó en su descargo que “…el sistema UEPEX se utiliza con el propósito de administrar contable y
financieramente el programa. Toda la información completa y detallada de la ejecución física de todos los proyectos
que integran la cartera de inversiones se encuentra registrada y accesible para consultas en el SIIG […] cabe
destacar que el sistema UEPEX no tiene un desarrollo acorde para el seguimiento de la ejecución física de los
proyectos tal como lo solicitan los organismos financiadores […] motivo por el cual el PROSAP desarrolló un
sistema a medida, el SIIG, que cumpla con los estándares exigidos por ambos financiadores.”
40
3. Para el caso del SIIG, ajustar los controles y validaciones de modo tal que la ausencia de
ciertos campos obligatorios no permita la carga de información producida sobre el avance
del proyecto.
IX.2 Análisis de Gestión de la deuda e indicadores de avance físico
4. Replantear y ajustar las metas físicas originalmente planeadas en el ML para que se
alineen con el nuevo método de seguimiento físico y establecerlas con precisión y
parámetros realistas de desempeño.
5. En tiempo de formulación, categorizar los proyectos según clasificaciones de menor nivel
de análisis por área de intervención y con sus propios indicadores. Como alternativa,
establecer algún indicador uniforme para toda el área de intervención y mantenerlo a lo
largo del proyecto.
IX.3 Gestión y seguridad de la información
Gestión de la información
6. Integrar la información relacionada con la formulación y preparación de proyectos del
módulo en Access con el sistema de gestión SIIG a fin de contar con un repositorio de
datos, único e integrado, desde la preparación inicial del proyecto hasta los desembolsos
que indican su ejecución.
7. Ajustar los mecanismos de interface o integración de los datos disponibles en uno y otro
sistema para que su consulta en los aspectos relevantes – i.e. información financiera y
avance de proyecto – entregue idénticos resultados o minimice las diferencias. También,
asegurar que los sistemas cuenten con la totalidad la información relevante de los
proyectos.
IX.4 Gestión de Recursos Humanos
8. Contar con una base de personal integrada y con asignación del personal a centros de
costo independientemente del préstamo que los financia, constituye una práctica
recomendable.
41
IX.5 Seguimiento y Monitoreo
9. Mantener actualizados los datos de avance físico y unidades de medida en el Sistema
UEPEX y mediante sus facilidades incorporadas, la actualización de esta misma
información en el SIIG.
X.
COMUNICACION CON EL AUDITADO
El presente informe de auditoría fue remitido por nota fechada el 10 de Mayo de 2012 al
MAGyP, recibida el 17 de Mayo, con el fin de permitir la formulación de comentarios por parte
del PROSAP. La respuesta fue enviada mediante nota 102/2012 SP-MAGyP recibida en AGN el
22 de Junio de 2012.
El análisis de la respuesta del auditado a las observaciones formuladas puede verse en detalle en
el XII.3. Como resultado de este análisis, se aceptaron en forma parcial los comentarios sobre la
Observación 5 y se modificó el texto de la Recomendación 5, a saber:
Recomendación 5:
En tiempo de formulación, categorizar los proyectos según clasificaciones de menor nivel de análisis
por área de intervención y con sus propios indicadores. Como alternativa, establecer algún indicador
uniforme para toda el área de intervención y mantenerlo a lo largo del proyecto.
Sobre este particular el auditado, además de sus comentarios sobre las observaciones y
recomendaciones, realizó señalamientos y correcciones sobre puntos del cuerpo del informe, que
significaron las siguientes modificaciones:

En el Cuadro 2 se agregaron marcas para indicar el cofinanciamiento de las actividades
de Gerencia de proyecto y de Preinversión (pág. 9);

Se modificaron referencias al INV para denominarlo con la máxima precisión como
organismo descentralizado del MAGyP (pág. 12 y 13);

Se precisó la frase que ilustraba acerca del destino de los ANRs del BID 1956/OC-AR
hacia encadenamientos productivos y grupos asociativos de productores (pág. 13);

Se volvió a incorporar el Cuadro 5, una de cuyas columnas estaba oculta (pág. 22);

Se aclaró que el Gráfico 6 se corresponde con los proyectos del Cuadro 5 y en el Cuadro
6 se incorporó el nombre completo de un proyecto en San Juan que se prestó a confusión
(págs. 23 y 24);
42

Se introdujo nota al pie para comentar el hecho de que se aprobó un segundo tramo del
CCLIP; también se introdujo en el texto el comentario sobre los tiempos de tramitación,
los que incluyen gestiones frente a la Secretaría de Hacienda de la Nación (pág. 43);

Se reemplazó en Anexo I el cuadro que refleja la última serie de reasignaciones
presupuestarias que modifican la matriz de financiamiento (pág. 45);

Por último se modificaron los pasajes (pág. 11 y pág. 47) que aludían a un área de
intervención (Titulación de Tierras) según la propuesta del auditado.
43
XI.
CONCLUSIONES
XI.1 Introducción
A continuación se presentan las principales conclusiones de la auditoría de gestión del Préstamo
BID 1956/OC-AR (u$s 200 millones) cuya ejecución está a cargo del Programa de Servicios
Agrícolas Provinciales II (PROSAP II), como unidad ejecutora en el ámbito del Ministerio de
Agricultura, Ganadería y Pesca. Las tareas se desarrollaron sobre el destino de mayor
significatividad, esto es, la fase de pre-inversión y preparación de proyectos y de financiamiento
de infraestructura de servicios agrupadas en diferentes “áreas de intervención” (u$s 158,3
millones, 79,15% del total del préstamo).
Estas conclusiones responden a consideraciones sobre el logro de las metas comprometidas, el
empleo de las herramientas tecnológicas adecuadas para el tratamiento de la información y el
mejor aprovechamiento de los recursos económicos involucrados en el Programa.
XI.2 Relacionadas con la eficacia
El PROSAP II formuló un conjunto de metas físicas para las diferentes áreas de intervención
bajo el método del “Marco Lógico”. Las metas fijadas en el marco lógico están
sobredimensionadas en las áreas de energía y caminos rurales, ya que tanto los resultados
previstos de los proyectos en ejecución como los indicadores financieros muestran una capacidad
operativa sensiblemente menor de programa. Los proyectos en ejecución en el área de energía
aportan el 20% de la meta planeada inicialmente en el Marco Lógico; de modo similar, los
proyectos del área de caminos rurales, significan un 14,5% de la meta de esta área de
intervención. La significatividad de la diferencia permite afirmar que las metas establecidas no
son realistas y no constituyen un indicador adecuado de gestión.
Sobre esta cuestión el auditado expresa que “Dado que el PROSAP es un programa que funciona
como un fondo de financiamiento para proyectos de desarrollo rural, la asignación de éstos
obedece a la demanda de las jurisdicciones adheridas y es por lo tanto incierta y desconocida al
momento de la preparación de la operatoria” y por tal razón sostiene que “Se deben comparar las
metas físicas planeadas de los proyectos que efectivamente ingresaron a la operatoria versus las
metas físicas ejecutadas de éstos. De esta manera, no resultarían desvíos significativos”.
44
Desde el punto de vista financiero, al 30/06/2011 el monto desembolsado para proyectos
provinciales ascendía a u$s 68,4 millones para un total planificado de u$s 180,4 millones (un
avance del orden del 37,9%). Si bien a primera vista se trata de un proyecto con un nivel de subejecución significativo para su tercer año de ejecución, es oportuno recordar que el PROSAP II
otorga sub-préstamos a las Provincias cuyo tiempo de gestión hasta que resultan operativos es
prolongado. Los trámites abarcan la preparación técnica del proyecto, la gestión de las
autorizaciones de endeudamiento en las respectivas Legislaturas Provinciales, en la Secretaría de
Hacienda de la Nación (22) y por último la suscripción de los Convenios Marco. Todos estos
pasos habilitan los procesos licitatorios cuyos inicios de obra, a su vez, se encuentran
condicionados por la disponibilidad y efectividad de los recursos financieros de contraparte
provincial. El PROSAP II, no obstante, ha gestionado y obtenido una prórroga de un año (fin
previsto para Abril de 2013) para la ejecución de este primer tramo del BID 1956/OC-AR.(23)
XI.3 Relacionadas con la eficiencia
Desde el punto de vista de la eficiencia administrativa, el PROSAP II emplea el sistema
informático requerido por las normas (Sistema UEPEX) para su gestión financiero – contable,
aunque tal utilización no es completa. Por otro lado, debido a la concepción del UEPEX (la
implantación del sistema se realiza para cada préstamo) el PROSAP II utiliza un sistema de
gestión (Sistema SIIG) que resulta, en ciertos aspectos, redundante respecto del UEPEX pero que
permite el manejo de la información de los proyectos con independencia del origen de los
fondos.
Aun considerando aceptable la redundancia de la información, un aspecto de relevancia tiene que
ver con la consistencia y actualización de la información en ambos sistemas, la que debe ser
equivalente o con desvíos poco significativos. En el mismo sentido, se deben ajustar los
procedimientos y el flujo de la información de los proyectos gestionados mediante convenios
(IICA, OEI entre otros).
22
23
Se requiera autorización de esta Secretaría para dar cumplimiento a la Ley de Responsabilidad Fiscal.
La línea CCLIP del PROSAP cuenta desde Septiembre de 2011 con un nuevo instrumento: el BID 2576/OC–AR.
45
XI.4 Relacionadas con la economía
Dado que las Provincias son las que soportan los costos por comisiones de compromiso de
fondos no utilizados, el Programa no registra conceptos significativos por retrasos en su
ejecución. La aplicación de los recursos a los proyectos presentados ha permitido establecer que
en todos los casos se trató de proyectos elegibles de acuerdo con las áreas de intervención
definidas y no se han producido desvíos hacia destinos no previstos.
Buenos Aires, … de Diciembre de 2012
46
XII.
ANEXOS
XII.1 Anexo I
Matriz de Financiamiento del BID 1956/OC–AR - Original
Nº
Categorías
BID
(en miles de
u$s)
A
B
B.1
B.2
B.2.a
B.2.b
Unidad Ejecutora Central
Costos Directos
Infraestructura rural y servicios
Negocios Agroalimentarios
Apoyo a competitividad de cadenas
Apoyo a intervenciones de clusters
SUBTOTAL
Costos Concurrentes
Auditoria, Evaluac. y Seguimiento
Costos Financieros
Intereses
Comisión de Crédito
Comisión de Insp. y vigilancia
Costo Total
Financiamiento por Fuente
7.500
190.500
160.000
30.500
20.000
10.500
198.000
2.000
2.000
Otros
Local
(en miles de
u$s)
Total
(en miles de
u$s)
%
4,0 %
10.000
87,0 %
217.500
187.000 74,8 %
30.500 12,2 %
20.000
10.500
91,0 %
29.500
227.500
0,8 %
2.000
2.000
8,2 %
20.500
20.500
20.000
20.000
500
500
200.000
80%
2.500
27.000
27.000
50.000
20%
250.000
100%
100,0 %
Matriz de Financiamiento del BID 1956/OC–AR – Modificación sobre fondos BID al 9/11/2010
Nº
Categorías
1
2
2.1
2.2
2.2.1
2.2.2
2.3
2.4
3
Unidad Ejecutora Central
Costos Directos
Infraestructura rural y servicios
Negocios Agroalimentarios
Apoyo a competitividad de cadenas
Apoyo a intervenciones de clusters
Fortalecimiento Institucional
Preparación de Proyectos
Costos Concurrentes
Auditoría, Evaluac. y Seguimiento
Costo Total
BID
(en miles de u$s)
Reasignaciones
Presupuestarias
(en miles de u$s)
7.500
191.500
149.100
30.500
20.000
10.500
200
22.400
-17.000
-8.500
-8.500
2.700
9.200
1.000
1.000
-5.200
-200
-200
200.000
Total
(en miles de
u$s)
7.500
191.700
171.500
13.500
11.500
2.000
2.700
4.000
800
800
200.000
47
XII.2 Anexo II
Fecha Nota
Nota
CSC/CAR
03/07/2009
17/07/2009
2081-21
4178-54
09/11/2010
4951-60
5735/2010
Respuesta del BID
El Banco no tiene objeción
que realizar a la reasignación
Presupuestaria.
Solicitud de no objeción a la siguiente reasignación
presupuestaria: Aumento en 2.1 Infraestructura Rural y
Servicios por U$S 21.900.000 y Disminución en 2.2.1
Apoyo a competitividad de cadenas por U$S 8.500.000
2.2.2 Apoyo a intervenciones de clusters por U$S
8.000.000 2.4 Preparación de Proyectos por U$S
5.200.000 y 3.1 Auditoría, Evaluación y Seguimiento por
U$S 200.000. El fundamento de la reasignación que se
solicita, se basa en el hecho de que con la misma
quedarían incluidos en el financiamiento del BID
1956/OC-AR los 14 proyectos mencionados en el Anexo
3 de la nota.
Reasignación de Partidas
Presupuestarias.
Responde la Nota PROSAP
4701-89 mediante la cual
solicita dejar sin efecto la Nota
PROSAP 4178-54 en la que
se solicitaba una reasignación
presupuestaria.
Responde la Nota CAR 5398. Reitera lo dicho en la Nota
PROSAP 4178-54 y acompaña una planilla sobre
"Control de Transferencias de Categorías de Gastos".
Reasignación de Partidas
Presupuestarias.
1956/OC-AR Programa de
Servicios Agrícolas
Provinciales II - Reasignación
de Partidas Presupuestarias.
Pedido por parte del PROSAP
Solicitud de no objeción a la creación de dos nuevas
subcategorías de inversión: 2.3 Fortalecimiento
Institucional por U$S 2.700.000 y 2.4 Preparación de
Proyectos por U$S 9.200.000, y a una disminución
presupuestaria en 2.1 Infraestructura Rural y Servicios
por U$S 10.900.000 y 3.1 Auditoría, Evaluación y
Seguimiento por U$S 1.000.000.
Solicitud de No Objeción.
Reasignación de Partidas
Presupuestarias.
5398/2010
04/11/2010
Referencia
1956/OC-AR Programa de
Servicios Agrícolas
Provinciales II - PROSAP II
Creación de nuevas
subcategorías de inversión y
Reasignación de Partidas
Presupuestarias.
3737/2009
24/09/2010
25/10/2010
Nota
PROSAP
Responde la Nota PROSAP
4951-60. El Banco no tiene
objeción que realizar a la
reasignación presupuestaria
solicitada.
48
XII.3 DESCARGO DEL AUDITADO FECHA 22 DE JUNIO DE 2012
49
50
51
52
53
54
55
56
57
58
Introducción
El descargo producido por el auditado incluyó también precisiones sobre puntos del cuerpo del informe que fueron tomadas en consideración. Por esta
razón, se analizan a continuación los comentarios sobre Observaciones y Recomendaciones y a posteriori las precisiones mencionadas sobre el texto.
Observaciones y Recomendaciones de AGN
Observación 1:
El Reglamento Operativo prevé la
participación
del
Comité
de
Programación (en algún otro pasaje el
ROP lo denomina de Priorización) de
Inversiones pero, en los hechos, este
Comité no registra actividad reciente.
Descargo del Auditado
Participación del Comité de Programación sin
actividad reciente:
Cabe mencionar que el Comité de Programación
de Inversiones- CPI- no se conformó nuevamente
a partir de la creación del MAGyP en el año
2009, habida cuenta que los proyectos en
ejecución objeto de esta auditoría contaban con
antelación con el aval del CPI.
Análisis y Fundamentos
La mención al CPI se encuentra en el ROP, el
cual también es compartido por varios Préstamos.
En este sentido, si el CPI no se encuentra
operativo, proyectos posteriores (del presente
Préstamo o posteriores) no contarán con una
aprobación formal prevista en el ROP. Por esta
razón, se mantiene la observación y su
recomendación.
El funcionamiento del Comité de Programación o
Priorización de Inversiones, previsto en el
capítulo V del ROP, tiene como función el
análisis de los proyectos presentados y la emisión
de dictámenes, como parte de un control de
elegibilidad de proyectos. Con el
cambio
institucional que creó el Ministerio en Octubre de
2009, dicho Comité no se conformó nuevamente
y la última actividad que registra es de mediados
de 2009.
Observación 2:
En el caso de los proyectos nacionales bajo
convenio, surgen diferencias entre las
ejecuciones financieras efectivas respecto de las
registradas por el PROSAP.
Diferencias en la ejecución financiera efectiva y
la registrada en proyectos nacionales bajo
convenio.
Se están implementando tareas administrativas a
fin de agilizar los tiempos entre la ejecución y la
Se mantiene la observación y se tendrá en cuenta
para futuras auditorías o seguimiento de
recomendaciones.
59
Los proyectos con administración de fondos con
convenio – IICA y OEI – muestran diferencias en
su avance financiero. Suelen producirse demoras
en el proceso de incorporación de los gastos
ejecutados al SIIG, por lo que la información para
estos proyectos no resulta confiable.
Observación 3:
En el Sistema SIIG se detectaron, en la
interacción con el Sistema, algunos campos
relevantes sin información: como por ejemplo
la fecha de firma de contrato y la fecha de
inicio de obras para casos de proyectos que se
encontraban en curso de ejecución.
El Sistema SIIG permite cargar información de
ejecución sin que ciertos datos obligatorios para
estas situaciones sea incorporada al sistema, lo
que no constituye una buena práctica.
registración de la misma en UEPEX, debiendo
tenerse en cuenta que la ejecución de estos
proyectos se lleva a cabo mediante Convenios de
Cooperación técnica lo que requiere controles
adicionales para su registración
Se tomó nota de esta situación y es por este
motivo que se siguieron dos cursos de acción
para tratar este tema:
a.
Se toma mediante WEB Service toda la
base de datos del UEPEX de manera diaria. En
particular para este punto se puede obtener de la
Base de Datos la información referente a los
contratos registrados en UEPEX, evitando así
duplicidad de tareas en la carga de información.
Este proceso se encuentra en la etapa de
explotación de datos.
b.
Se formuló en el SIIG el concepto de
registro y seguimiento de contratos de Obras,
RRHH, Bienes, Servicios de No consultoría y
Servicios de Consultoría. De este módulo ya está
finalizado su desarrollo y testeo. Se encuentra en
la etapa de implementación.
En el caso del área de preparación de proyectos,
se realizó un nuevo análisis de los desarrollado
previamente en SIIG y se están implementando
mejoras (la etapa de desarrollo ya finalizó) en
este módulo del SIIG. Ya se puede obtener del
Se mantiene la observación y se tendrá en cuenta
en futuras auditorías o seguimiento de
recomendaciones.
60
sistema el perfil de proyecto para ser presentado
en formato estándar para su análisis.
Parte del objetivo de este último desarrollo es la
sustitución de la utilización de la Base de Datos
en Access que está utilizando en el Área de
Preparación de Proyectos.
Observación 4:
Las metas fijadas en el marco lógico están
sobredimensionadas en las áreas de energía y
caminos rurales, ya que tanto los resultados
previstos de los proyectos en ejecución como
los indicadores financieros muestran una
capacidad operativa sensiblemente menor del
programa.
En el caso de área de energía, la meta factible de
ser obtenida es del 20% de la planeada
inicialmente en el marco lógico; por su parte, en
el caso de caminos rurales esta relación es del
14,5%. Semejante diferencia, dado un nivel de
ejecución financiera del 41% al 31/3/2011 según
el Informe de Medio Término, indica un
incorrecto dimensionamiento de la meta planeada.
De acuerdo a lo que se hace mención en los
comentarios de la página 25, consideramos que
la conclusión a la que arriba el informe de AGN
no ha tenido en cuenta la naturaleza del programa
tal como hemos comentado.
Tal como se ha referido en los comentarios de la
página 25, el informe de AGN ha comparado las
metas físicas de los proyectos que han integrado
la muestra versus las metas de los proyectos que
efectivamente integraron la operatoria. En
realidad se deberían comparar las metas físicas
planeadas de los proyectos que efectivamente
ingresaron a la operatoria versus las metas físicas
ejecutadas de éstos. De esta manera, no
resultarían desvíos significativos.
La observación original se reemplaza por la
redacción que se lee en la primera columna de
este cuadro.
Comentarios de la pág. 25 : Sobre la disparidad
entre las metas del marco lógico del Préstamo
BID 1956/OC-AR y la ejecución efectiva de los
proyectos:
Dado que el PROSAP es un programa que
funciona como un “fondo de financiamiento para
61
proyectos de desarrollo rural”, la asignación de
éstos obedece a la demanda de las jurisdicciones
adheridas y es por lo tanto incierta y desconocida
al momento de la preparación de la operatoria
(esta definición es válida para todas las
operaciones de préstamo en el marco del
PROSAP, no obstante ello el informe se centra
en el préstamo BID 1956/OC-AR). Dada la
situación anterior se utiliza una muestra de
proyectos que con mayor o menor probabilidad
podrían ingresar efectivamente en la operatoria.
La sustancial diferencia, se debe a que la
operación de préstamo BID 1956/OC-AR ha sido
evaluada, en términos técnicos, económicos y
financieros, utilizando como base una muestra de
proyectos distinta a los proyectos que
efectivamente se ejecutan en el marco del
mencionado préstamo. Cabe aclarar que los
proyectos que integraron la mencionada muestra
se ejecutaron en su mayoría en el marco del
préstamo BID 899-1 y 2/OC-AR.
En el mencionado informe se han comparado las
metas físicas de los proyectos que han integrado
la muestra versus las metas de los proyectos que
efectivamente integraron la operatoria. En
realidad se deberían comparar las metas físicas
planeadas de los proyectos que ingresaron a la
operatoria versus las metas físicas ejecutadas de
62
éstos. Haciendo este ejercicio se notará que no
existen desvíos significativos. En función de lo
anterior, se desprende que las metas físicas
propuestas han sido alcanzadas en su totalidad.
Observación 5:
En el caso de los proyectos de riego, no existe
homogeneidad entre las unidades físicas que
miden las metas planificadas entre el IMT y el
UEPEX.
La diferencia en unidades de medida no hace
posible una comparación sobre bases homogéneas
que permita establecer el grado de obtención de la
meta.
En este inciso, se hace mención a la falta de
homogeneidad de las unidades de medida de los
indicadores de los marcos lógicos de los
proyectos. Esta situación ocurre ya que entre
proyectos, existen diferencias contextuales que
hacen que las propuestas técnicas del plan de
trabajo a llevar a cabo no sean comparables entre
sí. Por otro lado, también puede ocurrir que en un
determinado proyecto, deban cambiarse las
unidades de medidas, en virtud de la factibilidad
de medición de un determinado indicador.
Informe de medio término:
En relación al informe del medio término del
Préstamo BID 1956/OC-AR, que ha sido
aprobado por el BID en cumplimiento de lo
estipulado por el contrato entre la República
Argentina y el Banco, y a la utilización del
indicador de superficie “hectáreas” en lugar de
“kilómetros de canal rehabilitado” para los
proyectos de riego, cabe aclarar que este criterio
ha sido solicitado por el Banco en función a su
Parcialmente aceptada.
Es cierto que una misma área de intervención
puede incluir proyectos cuya índole sea disímil y
requiera indicadores diferentes v.g. en el caso de
riego no resulta medible en forma equivalente un
proyecto de impermeabilización de un canal
existente en tierra, cubrir un canal de hormigón o
la construcción de un azud para alimentar un
canal derivador.
Sin embargo, la observación plantea la
uniformidad de las unidades de medida,
cualesquiera que sean, siempre que resulten
técnicamente apropiadas y de razonable costo de
medición.
Se reformula la Recomendación 5 con el
siguiente texto:
Recomendación 5:
En tiempo de formulación, categorizar los
proyectos según clasificaciones de menor nivel de
análisis por área de intervención y con sus
propios indicadores. Como alternativa, establecer
algún indicador uniforme para toda el área de
intervención y mantenerlo a lo largo del proyecto.
63
propia metodología de evaluación. No obstante
ello, ambos indicadores guardan estrecha
relación, ya que el resultado de los proyectos de
riego puede expresarse en ambas magnitudes.
Registro en UEPEX de las metas físicas y la
diferencia entre lo informado en el informe de
medio término:
Observación 6:
El PROSAP no mantiene la información de
preparación de proyectos en forma integrada
con la de gestión de proyectos.
El Área de Preparación de Proyectos cuenta con
un módulo autónomo desarrollado en Access que
no está integrado al Sistema SIIG, que los registra
desde su aprobación formal. El módulo Access,
por su parte, no contiene la información de todos
los proyectos formulados sino solamente aquellos
desde que se implantó el módulo
Dado que el PROSAP informa trimestralmente al
Ministerio, las metas físicas del presupuesto (km
de canales, caminos rurales y otras), se ha optado
por registrar éstas en UEPEX y no seguir el
criterio solicitado por el BID en el informe de
medio término.
El módulo Access al que alude el informe era
una herramienta interna de trabajo para ordenar
las actividades del Área, que ha resultado útil en
un principio para tener concentrada básicamente
toda la información de los perfiles recibidos en
un archivo con posibilidades de acceso para
todos los consultores del Área, y no tenía como
objetivo su utilización como recurso para
informar a otras áreas de la UEC. Por esa misma
razón es que ese módulo no contenía información
de todos los proyectos formulados sino
solamente de los correspondientes a los perfiles
que se fueron recepcionando y procesando desde
que se implementó el mismo, ya que el objetivo
de esta herramienta se circunscribía a posibilitar
Se mantiene la observación y se tendrá en cuenta
para futuras auditorías o seguimiento de
recomendaciones.
64
el análisis de los mismos como parte del
seguimiento de la formulación de los proyectos
que iban siendo solicitados al Área.
Ese módulo Access ya no está operativo, y
solamente contaba con un registro a modo de
listado de los perfiles y fichas ambientales que
iban siendo recepcionadas en el área y no
contenía detalle ni documentos producidos en la
etapa de formulación de los proyectos a nivel de
factibilidad, la cual es registrada en el SIIG.
Los documentos correspondientes a los proyectos
formulados a nivel de factibilidad son subidos al
SIIG, y mediante este sistema se busca la
vinculación de la información con el Área de
Gestión de Proyectos Públicos y con otras Áreas
de la UEC, más allá de diversas reuniones
especificas que se llevan a cabo al efecto de la
presentación de los proyectos y sus alcances.
Según sea el caso, existen diversas etapas en las
cuales se concreta esta acción:
a.
Cuando se completa la formulación de
un proyecto a nivel de factibilidad y el mismo es
sometido a consideración de los integrantes del
Comité Técnico de Evaluación.
b.
Cuando se efectúan correcciones y/o
modificaciones a los documentos anteriores a
requerimiento de cualquiera de los integrantes
del Comité Técnico de Evaluación que así lo
requieran como productos de sus análisis.
c.
Cuando se efectúan correcciones y/o
65
modificaciones a los documentos a requerimiento
de las provincias que solicitaron la asistencia
técnica para su formulación.
d.
Cuando se efectúan correcciones y/o
modificaciones a los documentos a requerimiento
de los Bancos financiadores que así los soliciten
como producto de su análisis para la No
Objeción a su financiamiento en el marco del
PROSAP.
Observación 7:
El PROSAP maneja en forma simultánea dos
sistemas troncales, el UEPEX y el SIIG, y la
información disponible en ellos no siempre se
encuentra con el mismo grado de actualización,
pese a tratarse de los mismos proyectos.
La coexistencia de los dos sistemas implica un
grado de redundancia considerable; por su parte,
el SIIG maneja la información sobre una “base
programa” a diferencia del UEPEX que lo hace
sobre la “base préstamo”, por lo que si bien su
integración resultaría deseable, la relación costobeneficio de un operativo semejante no parece
viable. No obstante, se han detectado diferencias
entre uno y otro, especialmente en la información
financiera y de avance físico que manejan ambos
sistemas.
– Grado de actualización sistemas UEPEX y
SIIG:
Al momento de realizarse la auditoría de Gestión,
ya se habían detectado estas diferencias y se
estaba trabajando en reconocer las fuentes de las
mismas. Este proceso se ha terminado y se
definió un circuito para la registración de la
información troncal de los sistemas SIIG y
UEPEX. De esta manera se logra consistencia en
los sistemas.
Además, tomar mediante WEB Service toda la
base de datos del UEPEX de manera diaria es
parte de la solución a esta cuestión . En particular
para este punto se puede obtener de la Base de
Datos la información referente a los contratos
registrados en UEPEX, evitando así duplicidad
de las tareas en la carga de información. Este
proceso se encuentra en la etapa de explotación
de datos.
Se mantiene la observación y se tendrá en cuenta
para futuras auditorías o seguimiento de
recomendaciones.
66
Observación 8:
La información de los recursos humanos del
PROSAP aún no está integrada al SIIG y se
maneja con planillas electrónicas y con el
criterio del préstamo que los financia.
Un porcentaje mayoritario del personal afectado
al PROSAP lo compone personal bajo régimen de
contratos (locaciones de servicios u obras) y la
información está asociada al proyecto que lo
financia y no al Programa en forma integral. Se
presenta la situación de personal financiado por
un préstamo pero cuyas tareas benefician a otro
préstamo, aunque existe información que detalla
el área en que presta servicios.
– Integración información de los recursos
humanos al SIIG:
Tal como se ha mencionado anteriormente, el
Programa cuenta con un Sistema de
Administración Financiera provisto por el
Ministerio de Economía y Finanzas Públicas para
los Proyectos que tienen financiamiento externo,
Sistema UEPEX, el mismo tiene diferentes
centros de costos por Préstamos en ejecución.
Se mantiene la observación y se tendrán en
cuenta los comentarios para futuras auditorías o
seguimiento de recomendaciones.
Asimismo, el PROSAP desarrolló un sistema
propio llamado SIIG, Sistema Integrado e
Integral de Gestión que permite unificar los datos
actualizados del Programa ya sea de
planificación, ejecución y consultorías y que está
interrelacionado con el UEPEX.
Cabe mencionar que el SIIG es un sistema a
medida desarrollado por el Programa y que
cuenta con la aprobación del Banco
Interamericano de Desarrollo y del Banco
Mundial.
Observación 9:
UEPEX no tiene cargada la información de
avance físico para el caso de los proyectos
nacionales y el SIIG no registra el avance físico
de ninguno de ellos.
En este sentido, el potencial de los sistemas no es
aprovechado en forma total y se suple esta
Sobre la carga de la información de avance
físico en UEPEX:
Tal como hemos comentado anteriormente, el
sistema UEPEX se utiliza con el propósito de
administrar contable y financieramente el
Programa. Toda la información completa y
detallada de la ejecución física de todos los
Se mantiene la observación.
UEPEX cuenta con módulos para el seguimiento
de metas físicas además de administración
presupuestaria y financiera que la observación
propone sean empleadas para el mejor
aprovechamiento del sistema. Se tendrá en cuenta
el comentario para futuras auditorías.
67
carencia con la circularización de las planillas
electrónicas de seguimiento.
proyectos que integran la cartera de inversión se
encuentra registrada y accesible para consultas en
el SIIG.
En este sentido, cabe destacar que el sistema
UEPEX no tiene un desarrollo acorde para el
seguimiento de la ejecución física de los
proyectos tal como lo solicitan los organismos
financiadores, ya que no tiene incorporada la
metodología de marco lógico, ampliamente
utilizada para este tipo de programas, motivo por
el cual el PROSAP desarrolló un sistema a
medida, el SIIG, que cumpla con los estándares
exigidos por ambos financiadores.
Comentarios adicionales del auditado
Página 9
Sobre las áreas de intervención del PROSAP II descriptas en el cuadro 2 del Ítem III del proyecto de informe de auditoría de
gestión:
Se debe tener en cuenta que el Cuadro 2, no contempla al BIRF (Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento)
cofinanciando la Gerencia del Programa, así como tampoco se menciona que el Préstamo BID 1956, cofinancia las actividades de
Preinversión (Preparación de Proyectos)
68
Respuesta:
Se corrigió el Cuadro 2 mencionado para que en sus cuadros muestre la participación de ambos bancos en las
actividades financiadas. La nueva versión del Cuadro 2 es la siguiente:
Actividades
BID 1956/OC-AR BIRF 7597–AR
Actividades Centrales
Gerencia de Programa
Preinversión
Areas de Intervención
Riego y Drenaje
Caminos rurales
Electrificación Rural
Otras fuentes de energía
Desarrollo comercial
Desarrollo tecnológico
Sanidad animal
Sanidad vegetal
Titulación y regularización de tierras
Tecn. de Información y conectividad rural
Fortalecimiento Institucional
Planes de fortalecimiento para ent. pciales
Desarrollo Inst. de base
Otras intervenciones mediante Aportes no Reembolsables (ANR)
Cadenas Productivas
Complemento de Inv. Públicas
Iniciativas de Desarrollo de Clusters
Iniciativas de Transf. de Innovación
Iniciativas de Desarrollo Regional
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Página 12
Referencias al INV (Instituto Nacional de Vitivinicultura) organismo descentralizado del MAGyP.
Al referirse al INV, el informe de la AGN no se refiere al mismo como un Organismo Descentralizado del MAGyP. Lo
mencionan como: “Instituciones a él (el MAGyP) vinculadas” en la página 12, a “Unidades dependientes” en la página 13, o
69
bien a “Organismo Nacional Participante” en la página 18. Se sugiere referirse al mismo como “Organismo Descentralizado del
MAGyP” para el mejor entendimiento de los convenios suscriptos con dicho Organismo.
Respuesta
La descripción del Programa a que alude el comentario en las páginas 12 y 13 es general. Se han modificado los
párrafos a los que se hace referencia para otorgarle mayor precisión. Sin embargo, la denominación de
“organismo nacional participante” es la adoptada por el Reglamento Operativo como genérica para diferentes
ejecutores (unidades dependientes u organismos descentralizados) y por su sentido, se la ha mantenido en la
página 18.
Página 13
Sobre los proyectos con participación privada:
La auditoría se refiere exclusivamente al BID, no obstante lo cual la definición de ANR que se refleja en el informe, corresponde
al Banco Mundial. Se debería mencionar únicamente a la promoción de inversiones en encadenamientos productivos, financiando
a grupos asociativos de productores a través de convocatorias públicas.
Respuesta
El señalamiento es correcto y se modificó la redacción.
Ítem: IV. – Control interno y Sistemas de información
Página 20-21
70
Sobre la Gestión de la Información:
Se encuentra en proceso de implementación las siguientes funcionalidades para lograr una mayor integración de los sistemas de
información utilizados en el organismo:
a.
Obtener acceso a toda la base de datos del UEPEX de manera diaria y mediante WEB Service. La ventaja de esto es que
se puede lograr una actualización diaria de la información de ejecución financiera de los proyectos. El sistema SIIG (Sistema
Integrado e Integral de Gestión) toma la información, la procesa y la presenta según requerimiento de los usuarios. El estado
actual de este desarrollo se encuentra en la etapa de explotación de datos de la Base de Datos UEPEX y se están generando
reportes a partir de esta.
b.
En el caso del Area de Preparación de Proyectos, se realizó un nuevo análisis de lo desarrollado previamente en SIIG y se
están implementando mejoras (la etapa de desarrollo ya finalizó) en este módulo del SIIG. Ya se puede obtener del sistema el
perfil de proyecto para ser presentado en formato estándar para su análisis.
En referencia a que existe redundancia de información entre ambos sistemas, cabe aclarar que existen diferencias en el enfoque,
capacidades y objetivos de los sistemas UEPEX y SIIG:
a.
El sistema UEPEX es la herramienta de administración financiera del programa y posee características puramente
transaccionales. En lo referente a su capacidad de explotación de datos se hace compleja para usuarios gerenciales .
b.
El sistema UEPEX es un sistema desarrollado por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, por lo tanto responde a
necesidades y prioridades que fueron definidas por dicho Ministerio, cumpliendo adecuadamente con las necesidades
administrativas financieras del Programa.
c.
El sistema SIIG fue desarrollado y mejorado según necesidades del PROSAP y es su Unidad Ejecutora Central quien
define y puede controlar los desarrollos. Además el concepto original de diseño responde a que debe tener alta capacidad de
integración con otros sistemas, ser un sistema de información tanto a nivel operativo como de gestión, y por último ser de fácil
acceso cualquiera sea el entorno en el que se desarrolla.
Respuesta
Sin comentarios.
71
Ítem: V - Análisis de gestión de la deuda
Página 22
Sobre los proyectos en ejecución, y cumplimiento de metas financieras y los meses transcurridos:
En el cuadro 5 donde muestran los Proyectos Provinciales en ejecución al 30/06/2011, en el texto anuncian “que se consignan los
meses transcurridos desde la firma del CMSP”. Dicha información no consta en el cuadro.
Respuesta
El señalamiento es correcto – la columna de marras se encontraba oculta al momento de agregarse el cuadro – y
se procedió a modificarlo.
Página 23
Distribución de fondos desembolsados por áreas de intervención:
En el Gráfico 6, donde se muestra la distribución de fondos desembolsados en porcentaje por Área de intervención se incluye el
proyecto de riego de Canal del Norte 25 de Mayo (San Juan), el que fue financiado por el BID 899-1/OC-AR, no por el
1956/OC-AR objeto de esta auditoría.
Página 24
72
Complementariamente en el Cuadro 6, donde se reflejan los proyectos sin ejecución financiera se incluye el Proyecto de riesgo
Canal del Norte 25 de Mayo (San Juan), el que fue financiado por el préstamo BID 899/OC-AR1 y no por el BID 1956, tal como
ocurre en el punto anterior.
Respuesta
Los porcentajes del Gráfico 6 hacen referencia a la distribución por área de los “fondos desembolsados” de
proyectos en ejecución (los que se muestran en el Cuadro 5 previo). El Cuadro 6, muestra los proyectos que se
encuentran sin desembolsos y que incluye un proyecto sobre Canal del Norte 25 de Mayo (San Juan).
Efectivamente, el proyecto de “Desarrollo agrícola y gestión del área bajo riego del Canal del Norte y 25 de
Mayo” cuyas obras corresponden al BID 899-1/OC–AR ascendió a u$s 20,9 millones y su ejecución se
encuentra finalizada.
La confusión se produce dado que este nombre es similar al de otro proyecto sobre el mismo Canal y cuya
denominación completa es: “Mejora de la red secundaria de riego del proyecto de Desarrollo Agrícola y
Gestión área bajo riego: Canal del Norte – 25 de Mayo” por u$s 6,3 millones y visto durante tareas de campo
asignado al 1956/OC–AR con status “En formulación”. Actualmente, se encuentra asignado al BID 2573/OC–
AR con status de “En Banco para no objeción” según el SIIG.
Para evitar el equívoco se introdujo en el Cuadro 6 el nombre completo del proyecto.
Página 25
Sobre la disparidad entre las metas del marco lógico del Préstamo BID 1956/OC-AR y la ejecución efectiva de los proyectos:
73
Dado que el PROSAP es un programa que funciona como un “fondo de financiamiento para proyectos de desarrollo rural”, la
asignación de éstos obedece a la demanda de las jurisdicciones adheridas y es por lo tanto incierta y desconocida al momento de
la preparación de la operatoria (esta definición es válida para todas las operaciones de préstamo en el marco del PROSAP, no
obstante ello el informe se centra en el préstamo BID 1956/OC-AR). Dada la situación anterior se utiliza una muestra de
proyectos que con mayor o menor probabilidad podrían ingresar efectivamente en la operatoria.
La sustancial diferencia, se debe a que la operación de préstamo BID 1956/OC-AR ha sido evaluada, en términos técnicos,
económicos y financieros, utilizando como base una muestra de proyectos distinta a los proyectos que efectivamente se ejecutan
en el marco del mencionado préstamo. Cabe aclarar que los proyectos que integraron la mencionada muestra se ejecutaron en su
mayoría en el marco del préstamo BID 899-1 y 2/OC-AR.
En el mencionado informe se han comparado las metas físicas de los proyectos que han integrado la muestra versus las metas de
los proyectos que efectivamente integraron la operatoria. En realidad se deberían comparar las metas físicas planeadas de los
proyectos que ingresaron a la operatoria versus las metas físicas ejecutadas de éstos. Haciendo este ejercicio se notará que no
existen desvíos significativos. En función de lo anterior, se desprende que las metas físicas propuestas han sido alcanzadas en su
totalidad.
Informe de medio término:
En relación al informe del medio término del Préstamo BID 1956/OC-AR, que ha sido aprobado por el BID en cumplimiento de
lo estipulado por el contrato entre la República Argentina y el Banco, y a la utilización del indicador de superficie “hectáreas” en
74
lugar de “kilómetros de canal rehabilitado” para los proyectos de riego, cabe aclarar que este criterio ha sido solicitado por el
Banco en función a su propia metodología de evaluación. No obstante ello, ambos indicadores guardan estrecha relación, ya que
el resultado de los proyectos de riego puede expresarse en ambas magnitudes.
Registro en UEPEX de las metas físicas y la diferencia entre lo informado en el informe de medio término:
Dado que el PROSAP informa trimestralmente al Ministerio, las metas físicas del presupuesto (km de canales, caminos rurales y
otras), se ha optado por registrar éstas en UEPEX y no seguir el criterio solicitado por el BID en el informe de medio término.
Respuesta
Este comentario fue analizado como parte de la Observación 4 en el Cuadro previo, a la que nos remitimos.
Ítem: X – Conclusiones:
Página 43
Introducción
Entendemos que sería importante que el informe mencione también el segundo tramo del CCLIP (línea de crédito condicional
para proyectos de inversión). El mismo fue aprobado por el Directorio del BID en septiembre de ese año y es la nueva operatoria
BID 2573/OC-AR, y la AGN recabó información hacia fines del 2011. En el informe se pone énfasis en la baja ejecución, sin
75
embargo para la aprobación del 2do.tramo se cumplió con el 50% de desembolsos, lo que permitió acceder al mismo antes de la
finalización originaria del 1956/OC-AR (Abril 2012).
Respuesta
Sin comentarios.
Relacionadas con la eficacia
Cabe mencionar que al 30/05/12, el total desembolsado correspondiente a Proyectos provinciales ascendía a USD 97.2 mill. de
un total de USD 171 mill. (56%). Por otro lado, a dicha fecha el monto desembolsado de todo el Programa ascendía a USD 133.9
mill. de los USD 200 mill. (66.9%).
Entre las demoras para la ejecución se hace mención a los tiempos requeridos por la Provincias para la sanción de las leyes de
endeudamiento y la suscripción de los Convenios. Se recomienda que se mencione asimismo las tramitaciones provinciales de
capacidad de endeudamiento ante la Secretaría de Hacienda de la Nación en el marco de la Ley de Responsabilidad Fiscal.
Respuesta
Sin comentarios.
Página 44
Inciso 3 – Relacionada con la eficiencia:
76
Tratándose del ítem donde la AGN presenta las principales conclusiones de la auditoría de gestión del Préstamo BID 1956/OCAR, se considera oportuno la lectura de lo expresado en los párrafos del presente informe comentados en nuestras
consideraciones sobre Control interno, Sistemas de información y Gestión de la información.
Respuesta
Sin comentarios.
Página 45
Anexo I- Matriz de Financiamiento del BID 1956:
Se debe considerar como matriz vigente la que fuera aprobada por el BID con fecha 9/11/10 según nota CAR 5735/2010, tal
como se reproduce a continuación:
Respuesta
La nota CAR mencionada aparece en el Anexo, no así la última de las versiones de la Matriz. Se subsanó con el
agregado de su última versión.
Página 47
Inciso1 – Relacionada a las “áreas de intervención”:
Entre las áreas de intervención que se enumeran, tanto en la página 11 como en la página 47, el informe de auditoría destaca:
riego, caminos, energía y … regulación de títulos de dominio (Titulación de Tierras). Consideramos que esta última no es de
77
“mayor relevancia” como se destaca, ya que en el 1956/OC-AR no hay ningún proyecto de ese tipo. Se considera mucho más
importante Desarrollo Tecnológico, por el peso de los componentes blandos en los proyectos de riego.
Respuesta
Se modificó la frase comentada en el Informe Ejecutivo.
78