1997_068info.pdf

BUENOS AIRES, 5 de mayo de 1997
VISTA la actuación nro 620/95 –AGN- del registro de la AUDITORIA
GENERAL DE LA NACION y,
CONSIDERANDO:
Que la ley 24.156, aprobó el Régimen de Administración Financiera y
los Sistemas de Control del Sector Público Nacional, creando la AUDITORIA GENERAL
DE LA NACION como órgano rector del sistema de Control Externo.
Que el artículo 118, incisos b) y g), de la precitada ley establece que la
entidad tendrá a su cargo, entre otras funciones, la de “Realizar auditorías financieras,
de legalidad, de gestión, exámenes especiales de las jurisdicciones y entidades bajo su
control, así como las evaluaciones de programas, proyectos y operaciones” y “Realizar
exámenes especiales de actos y contratos de significación económica…”.
Que en el marco de las mencionadas funciones, se ha practicado un
examen especial sobre contrataciones significativas realizadas en la jurisdicción 50 –
MINISTERIO DE ECONOMIA Y DE OBRAS Y SERVICIOS PUBLICOS-.
Que la jurisdicción auditada mediante Nota GG No 473/96 – SPNNF fue
puesta en conocimiento del proyecto de informe respectivo, no planteando
observaciones ni comentarios al vencimiento del plazo que se le otorgo.
Que la Comisión de Supervisión respectiva ha producido el despacho
correspondiente, compartiendo los términos del informe de auditoría elaborado por la
Gerencia General de Control del Sector Público Nacional No Financiero.
Que el Colegio de Auditores Generales, en su sesión del día 08/04/97,
ha dado aprobación a todo lo hasta aquí actuado.
Que el artículo 123 de la Ley No 24.156, señala que el Presidente de la
Auditoría General de la Nación ejerce la representación del órgano.
Por ello,
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EL PRESIDENTE DE LA AUDITORIA GENERAL DE LA NACION
R E S U E L V E:
ARTICULO 1°: Aprobar el informe producido por la Gerencia General de Control del
Sector Público Nacional No Financiero, con motivo del examen especial sobre
contrataciones significativas realizadas en la jurisdicción 50 –MINISTERIO DE
ECONOMIA Y DE OBRAS Y SERVICIOS PUBLICOS, que obra a fs. 82 a 93 de la
Actuación no 620/95-AGN.
ARTICULO 2°: Poner en conocimiento del MINISTERIO DE ECONOMIA Y DE OBRAS
Y SERVICIOS PUBLICOS y de la SINDICATURA GENERAL DE LA NACION el
informe aprobado.
ARTICULO 3°: Regístrese, comuníquese a la COMISIÓN PARLAMENTARIA MIXTA
REVISORA DE CUENTAS. Cumplido, archívese.
RESOLUCION
N° 68/97
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INFORME ESPECIAL DE AUDITORÍA DE CONTRATOS
DE SIGNIFICACIÓN ECONÓMICA EN EL MINISTERIO
DE ECONOMÍA Y DE OBRAS Y SERVICIOS PÚBLICOS
En uso de las facultades conferidas por el artículo 118 inciso g) de la ley 24.156, la Auditoria
General de la Nación procedió a efectuar un examen especial sobre contrataciones significativas,
realizadas en la jurisdicción 50 - MINISTERIO DE ECONOMÍA Y OBRAS Y SERVICIOS
PÚBLICOS.
1. OBJETO DEL EXAMEN.
Análisis de los siguientes temas, abarcando los contratos e información particular que
para cada caso se indica:
1.1. Uso de vehículos. Información producida por la SINDICATURA GENERAL DE LA
NACIÓN sobre el parque automotor en virtud de lo dispuesto en el Decreto 289/95, las
incorporaciones y procesos de compra de dichos automóviles.
1.2. Adquisición de pasajes. Sistema de adquisición de pasajes, sus eventuales características
monopólicas y formas de contratación.
1.3. Reformas de inmuebles. Gestión de las contrataciones más significativas, y su
razonabilidad.
1.4. Servicio de seguridad. Sistema instalado, costos, trámites y procedimientos licitatorios.
1.5. Publicidad en medios de difusión. Montos involucrados, incluyendo el análisis cuantitativo
de medios.
2. ALCANCE.
El examen fue realizado de conformidad con las normas de auditoría externa de la
AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN aprobadas por la Resolución nº 145/93, dictada en
virtud de facultades conferidas por el artículo 119, inciso d) de la ley 24.156. Asimismo, el
presente informe ha sido comunicado al responsable del Servicio Administrativo del Ministerio
para que se expida en el término de 10 días de acuerdo con lo establecido en Disposición 88/96AGN, no habiendo mediado observaciones ni comentarios a su vencimiento.
Dado que todos los temas detallados en el objeto revisten significatividad económica, se
analizó la totalidad de los expedientes en que se desarrollan los temas citados, con excepción de
los siguientes casos:
- Reformas de inmuebles. En el lapso que abarca los ejercicios 1991 a 1995, se realizaron 72
contrataciones vinculadas con la refacción de inmuebles, totalizando la suma de $ 39.046.262.
Se seleccionaron los 3 contratos de mayor significación económica: reparación integral de placas
de mármol; instalación de cañerías y reparación de baños y cocinas; e instalación de un nuevo
sistema de telecomunicaciones.
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- Publicidad en medios de difusión. Se han tenido en cuenta todas aquellas contrataciones
realizadas en virtud de campañas publicitarias, seleccionándose la de mayor valor y
contemporaneidad, esto es, la de difusión del destino social de los impuestos.
3. COMENTARIOS.
Uso de vehículos. Información producida por la SINDICATURA GENERAL DE LA NACIÓN
sobre el parque automotor en virtud de lo dispuesto en el Decreto nº 289/95, las incorporaciones
y los procesos de compra de dichos automóviles.
En base a lo informado por la Dirección Nacional de Bienes del Estado, existe un escaso
cumplimiento del Decreto nº 289/95, en lo relativo a la enajenación de vehículos. Evidencia de
ello resultan los 405 automotores existentes al 02/03/95, si se los compara con las 22 unidades
habidas al 06/03/90. Gran parte del incremento se debe a la absorción de otros servicios
administrativos.
Al 02/03/95, existían 11 vehículos destinados al traslado de Subsecretarios. El Decreto nº
289/95 autoriza el uso de automotores oficiales para traslado de funcionarios, pero hasta el nivel
de Secretario.
La SINDICATURA GENERAL DE LA NACIÓN se ajustó a lo establecido en el
artículo 1º del referido decreto, consistiendo su intervención en la recepción del informe
producido por la Unidad de Auditoría Interna.
El Ministerio alquiló 17 vehículos Renault 21 TXE al BANCO DE LA NACIÓN
ARGENTINA, para destinarlos al traslado de funcionarios. La locación se realizó con
anterioridad al Decreto nº 289/95 ya comentado, previéndose la opción de compra de los
automotores. Desde el momento en que el Ministerio alquiló y afectó los automotores al traslado
de funcionarios, se elude la normativa específica en materia de vehículos oficiales, que establece
su desafectación y venta.
No surge de las actuaciones que se haya realizado un análisis de la cantidad de vehículos
que se necesitaban, como así tampoco de las ventajas técnicas de los modelos que habrían de
afectarse al servicio requerido
La última modificación de la estructura del Ministerio establece 8 Secretarios
ministeriales, por lo que actualmente 9 automotores resultarían suficientes para el traslado de
funcionarios, en concordancia con el Decreto nº 289/95.
El contrato de locación de los automotores se realizó en forma directa con el Banco
Nación, amparándose tal excepción en el carácter estatal de dicha entidad financiera (artículo 56
inc. 3º ap. i) del régimen de contrataciones). La justificación para apartarse del procedimiento
general de la licitación pública no es procedente, toda vez que el alquiler de automotores no se
encuentra entre las finalidades previstas en la carta orgánica del Banco (Ley nº 21.799).
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Con posterioridad al vencimiento del plazo estipulado en el contrato de locación, el
Ministerio de Economía celebró un nuevo contrato con Banco Nación, por la adquisición de los
automotores. El nuevo contrato carece de aprobación mediante acto administrativo. El análisis
conjunto de ambos contratos indica que el Ministerio oportunamente no estableció con claridad,
el objeto que necesitaba contratar: esto es, alquilar los automotores o adquirirlos. Asimismo,
refuerza la conclusión referente a que el alquiler se realizó a los efectos de eludir la normativa.
La compra de los vehículos hubiera resultado más económica que su alquiler y posterior
adquisición por el valor residual de los mismos.
Adquisición de pasajes. Sistema de adquisición de pasajes, sus
monopólicas y formas de contratación
eventuales características
A raíz de la desregulación dispuesta por el Decreto nº 2.438/90, el Ministerio discontinuó
la adquisición de pasajes aéreos en forma directa con Aerolíneas Argentinas, y comenzó las
gestiones tendientes a procurar la atención de tales servicios a través de agencias de turismo. La
iniciación del proceso contractual carece de una justificación que dé cuenta de los elementos
fácticos, jurídicos, contables y económicos, que se correspondan con la decisión de contratar.
Las actuaciones sólo dan cuenta del requerimiento de un “número de expediente”, para iniciar la
contratación.
Con fecha 10/12/91, se remiten notas a tres firmas: AMERICAN EXPRESS, FURLONG
ARGENTINA y WAGONS-LITS TURISMO, invitándolas a realizar la tipificación del servicio
de venta de pasajes de cabotaje e internacionales, atendiendo a la realización de comisiones de
servicio por parte de funcionarios del Ministerio. Asimismo, se encarga a las empresas
establecer el procedimiento administrativo a emplear, para encuadrar su contratación. La
contratación directa se fundamentó por “urgencia”, basada en el escaso lapso que suele mediar
entre la decisión de efectuar un viaje y su realización. Pero la fundamentación desarrollada no es
extensiva a la compulsa de antecedentes de las empresas, toda vez que la iniciación del trámite
contractual data del 05/12/91, y la remisión de las órdenes de compra es del 24/09/92. Si la
compulsa de antecedentes (que es en definitiva el objeto de esta contratación) se hubiese
efectuado a través de una licitación, se habría asegurado una mayor participación de oferentes
interesados en la prestación del servicio, y ajustados a las condiciones previamente fijadas por el
Ministerio.
El rasgo saliente del mecanismo de adquisición de pasajes empleado por el Ministerio, es
que se disminuye el gasto por dicho concepto al obtener bonificaciones por parte de las agencias
de viajes. Sin embargo, sería preciso contar con más de una oferta al momento de realizar la
solicitud de la reserva, para poder constatar que las tarifas contratadas son las más convenientes.
En marzo de 1993, Wagons-Lits se retiró del negocio en Latinoamérica. En virtud de
ello, Furlong SA posee la exclusividad de hecho para la provisión de pasajes aéreos, por las
comisiones realizadas en ámbito del Ministerio, siendo renovables sus servicios en forma
automática, al vencimiento de cada período anual.
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Refacciones en el Palacio de Hacienda. Reformas de inmuebles. Gestión de las contrataciones
más significativas, y su razonabilidad.
Las obras y aprovisionamientos que se realizaron en correspondencia con el programa de
racionalización de espacios físicos del Ministerio (aprobado por Resolución MEyOSP 1.691/91),
importaron una erogación de $ 39.046.262 al 31/12/95. En base a dicha información y en orden
a su significatividad, se han seleccionado para su examen las siguientes obras.
Sistema de Telecomunicaciones.
Por licitación pública nº 23.449/92, se contrató la instalación de un nuevo sistema de
telecomunicaciones integral para los edificios del Palacio de Hacienda; Secretaría de Industria y
Comercio; Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca; Comisión Nacional de Valores; y del
INDEC. Para su instalación, se descartó por completo el material y equipos existentes, teniendo
el nuevo sistema funciones adicionales, como ser la aptitud para la transmisión de datos, registro
de llamadas telefónicas o emisión de reportes de usuarios.
Se llamó a concurso para la selección de profesionales especializados en
telecomunicaciones, para la realización de los estudios técnicos sobre las instalaciones y
tecnología existente, y la elaboración del pliego de bases y condiciones del sistema a contratar.
No existen constancias de publicaciones ni invitaciones cursadas para la integración de este
plantel, como tampoco surge por qué medios tomaron conocimiento los profesionales que se
presentaron. No se conocen cuáles han sido los criterios a tener en cuenta para la selección de
los profesionales ni la asignación de sus responsabilidades. El equipo profesional así formado es
Identificado en el Ministerio como la “Comisión de Telecomunicaciones”, y sus integrantes
prestan servicios ad-honorem.
No existe un acto administrativo que establezca la creación de la Comisión de
Telecomunicaciones, ni un ordenamiento que regule sus misiones y funciones. Dicha comisión
entendió en todas las etapas de la contratación del sistema de telecomunicaciones, pese a que no
se encuentra prevista en el organigrama aprobado por el Decreto nº 866/95.
La Comisión de Telecomunicaciones desechó mediante un informe el sistema de
telecomunicaciones pre-existente. Dicho informe carece de elementos de juicio que respalden la
conclusión final, como por ejemplo un detalle del material que se encontraba en uso, descripción
de su tecnología, detalle de fechas de altas de los bienes, entre otros aspectos.
Los profesionales de la Comisión de Telecomunicaciones, fueron incorporados a la
Comisión de Preadjudicación. Se solicitaron aclaraciones acerca del vínculo laboral de estos
profesionales con el Ministerio de Economía, habiéndose informado que están contratados por el
Ministerio de Relaciones Exteriores con financiamiento del Banco Mundial, para la realización
de un proyecto vinculado con el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Cuando en
una contratación se requieren conocimientos técnicos específicos, la Comisión de
Preadjudicación debe estar integrada por un técnico de la dependencia, o bien puede solicitarse a
organismos estatales o privados competentes, todos los informes que resulten necesarios. Lo
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actuado por el Ministerio al incluir a los profesionales contratados en la Comisión de
Preadjudicación, no se compadece con el ordenamiento vigente.
Se llama a licitación pública para contratar la locación o adquisición de un nuevo sistema
de telecomunicaciones, según lo que resulte más conveniente. El pliego que rigió el llamado,
estipuló la presentación de la oferta en doble sobre: un primer sobre con la oferta técnica, de
cuyo análisis y ponderación surge la consideración del segundo sobre u oferta económica. Los
criterios establecidos para asignar el puntaje técnico a las distintas ofertas, fueron conocidos con
la apertura del primer sobre. El establecimiento de tales criterios y su conocimiento en el pliego,
habría garantizado mayor transparencia al llamado.
Industria Argentina de Telecomunicaciones Alcatel SA (IATA) resultó adjudicataria. En
el transcurso de la ejecución de las obras, ocurrieron cambios societarios. Cambió su
denominación por la de Industrias Argentinas de Telecomunicaciones SA (IATEL), y también se
cedió el contrato a favor de Alcatel Business System Argentina (ABSA). Esto último no mereció
al Ministerio ningún tipo de actividad o pronunciamiento administrativo. La Comisión de
Telecomunicaciones informó que desde el punto de vista formal, las certificaciones de obra
siguieron suscribiéndose a nombre de IATEL, pero en la práctica fue ABSA quien se encontraba
realizando tareas en el Ministerio.
A raíz del incumplimiento de la contratista en la entrega de la obra, se rescindió el
contrato, con afectación de las garantías por la parte incumplida. Para la culminación de los
trabajos, se contrató en forma directa a la empresa ABSA, comentada anteriormente. No surge
de las actuaciones que la nueva contratista, sea el proveedor exclusivo de los equipos Alcatel, o
bien que posea conocimientos específicos insustituibles, como para justificar el encuadre a la
selección directa de dicha empresa.
No se ha emitido un acto administrativo para aprobar la contratación directa de ABSA,
que habilite la firma del contrato de continuación de los trabajos pendientes. Además, el nuevo
contrato especifica su carácter de locación de obra, en contraposición con el llamado original,
regulado como un aprovisionamiento de suministros.
Instalación de montantes y cañerías, y reparación integral de baños de damas y cocinas.
Esta contratación se relaciona con la instalación de montantes y reemplazo de cañerías de
agua, y con la reparación integral de baños de damas y cocina del Palacio de Hacienda. La
fundamentación elaborada por la Dirección de Patrimonio y Suministros radicó en que “las
mencionadas instalaciones son originales de la construcción del edificio, habiendo cumplido ya
satisfactoriamente su vida útil”. Asimismo señala que es necesario realizar “un trabajo de
remodelación, que incluye la totalidad de sus instalaciones”.
La estimación previa de la Dirección de Patrimonio y Suministros, fue de $ 1.200.000 por
todo concepto. Sin embargo, se autorizó la licitación pública para la realización de tales trabajos,
resultando adjudicada la empresa ASFAC SA, por $ 3.490.000. Esta empresa es la misma firma
que presta el servicio de comedor, en el piso 12 del Ministerio.
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La contratación resultó ampliada en dos oportunidades. En la primera ampliación,
existen 10 ítems sobre un total de 14 que -según el ordenamiento previsto en la Ley nº 13.064 de
obras públicas- no constituyen adicionales sino que son una obra distinta de la original, y por los
cuales debió realizarse una nueva contratación. El Ministerio es anuente a la solicitud de la
ampliación efectuada por la contratista, mediante la suscripción “conforme” del detalle de
trabajos adicionales.
La aprobación de la segunda ampliación es explicada por el Ministerio, por el carácter
condicionante de los trabajos adicionales para la continuación de la obra. No se adjuntan
elementos de juicio que permitan medir con objetividad dicha situación. Igual carencia se
destaca con respecto a los imprevistos surgidos al desmantelar las instalaciones pre-existentes,
reconocidos por la Dirección de Patrimonio y Suministros.
Se aprobaron adicionales hasta la concurrencia del tope de 10%, previsto en el decreto
5.720/72. Ello sumado a la imprecisión para justificar la procedencia de adicionales, permite
interpretar que no todos los trabajos adicionales habrían sido necesarios. En ese sentido, cabe
mencionar la instalación de cañerías para calefacción en los 23 baños del edificio, en los que actualmente- no existe calefacción.
Se concedieron ampliaciones del plazo de entrega, sin detallar el análisis que haya
merecido tal proceder, y sin aplicar penalizaciones. No se ha dictado el acto administrativo
correspondiente.
Reparación integral de placas de mármol.
La presente licitación se refiere a la extracción y/o reparación de las placas de mármol, y
al hidrolavado de las mismas, ubicadas sobre los tres frentes del edificio del Ministerio. El
expediente se inicia mediante nota de la Dirección de Patrimonio y Suministros de fecha
28/07/93, haciendo mención del deterioro sufrido por el inmueble y agregando las
especificaciones técnicas.
En las especificaciones técnicas del pliego, se establece que los trabajos involucran,
además del hidrolavado, la reparación de placas deterioradas, y el recambio de aquellas que no
pudieran ser reparadas.
La precisión de la cantidad de placas a reparar y reponer, se especificaron en oportunidad
de realizarse la visita en el lugar de la obra. En tal ocasión, el Ministerio extendió una constancia
de visita, determinando en la misma la refijación de 3.500 metros cuadrados de placas, y el
recambio de 750 metros cuadrados.
La empresa que resultó adjudicataria, no cotizó en su oferta la provisión de placas de
mármol, para satisfacer el recambio de los 750 metros cuadrados de mármol, ni tampoco surge de
las certificaciones de avance que se hayan recambiado dichas placas.
Se autorizó el llamado a licitación pública, resultando adjudicada la oferta de la empresa
TAFIDE SA, por un valor de $ 3.240.000. La estimación del costo realizada en el informe del
Departamento de Compras y Contrataciones, fue de $ 1.500.000.
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Sobre esta contratación, merece destacarse el pedido de prórroga para la entrega de las
obras en dos oportunidades, los cuales merecieron conformidad tácita de parte de las áreas
responsables del seguimiento de las obras, sin realizar un análisis de las tareas que estaban
pendientes de ejecución en cada caso.
Se aprobaron trabajos adicionales, que no estaban previstos en la orden de compra
original:
- Reconstrucción de la fachada del edificio de Av. Paseo Colón 171.
- Picado de cielorraso en la recova de Paseo Colón, aplicación de yeso y pintura.
- Colector sobre frente de Hipólito Yrigoyen, para descarga de equipos de aire
acondicionado.
Bajo el ordenamiento de la ley nº 13.064 de Obra Pública (encuadramiento apropiado
para estos trabajos), los adicionales 2 y 3 hubieran constituído una obra distinta de la original, y
por lo tanto no procedentes. En las facultades que otorga el Decreto nº 5.720/72, si bien no se
excedieron del tope de 10%, la reparación de cielorrasos y trabajos vinculados con el aire
acondicionado son tareas diferentes a las de reparación de placas de mármol, por lo que no
procedía la ampliación.
Publicidad en medios de difusión. Montos involucrados, incluyendo análisis cuantitativo de
medios.A los efectos de informar al respecto, se tuvieron en cuenta todos los gastos incurridos en
campañas publicitarias impulsadas por el Ministerio.
Según información proporcionada, los gastos en campañas fueron los siguientes:
C.Dir.
Aprobado por
CONCEPTO
23.244 Dto. 2786/91
Dto. 362/91
Cambio de signo monetario, la lucha contra
la evasión impositiva y la evolución y logros
del plan económico.24.093 Res. S.C.L.T y A Informar a los jubilados con tenencia de
126/93, 413/93
bonos de consolidación y propuesta del
gobierno con relación a la recompra de los
mismos, a través de la venta de acciones de
Y.P.F.25.052 Res. M.E.O y. S.P Recaudación Fiscal y Destino Social de los
174/95
Impuestos.-
IMPORTE
A 127.680.320.000
$ 4.000.000
$ 7.000.000
La campaña citada en último término se realizó a los efectos de modificar el estado de la
opinión pública con respecto a la recaudación fiscal y al destino social de los impuestos, ligando
la recaudación tributaria con el bienestar y calidad de vida de la sociedad.
El Ministerio contrató la difusión de la campaña en forma directa con Télam. La gestión
creativa fue encargada a la agencia publicitaria VERDINO BATES SA. por indicación de la
consultora RESEARCH INTERNATIONAL SA
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Cabe señalar que la normativa que regula la operatoria publicitaria en el sector público
(Decreto nº 2219/71 modificado por sus similares nºs 1638/72 y 56/75, y reglamentado por
Resolución SPyD 447-0200/75) establece que los organismos deben encargar la publicidad
integral a la agencia Télam. Las alternativas con respecto a la creatividad publicitaria, deben ser
acordadas con la intermediación de la agencia oficial.
En el caso que nos ocupa, el marco normativo expresado sólo fue tenido en cuenta a los
efectos de canalizar los pagos a la agencia Verdino y a la consultora Research, toda vez que la
actividad de esta última (evaluar propuestas creativas) es identificable con una función que
Télam normalmente no delega; y la indicación de la agencia publicitaria Verdino-Bates fue
determinada en la misma Resolución nº 174/95, de adjudicación a Télam.
Las solicitudes de publicidad, aprobación de pautas e introducción de modificaciones,
fueron realizadas por la Jefatura de Gabinete del Ministerio y en ocasiones por la Dirección
General de Prensa y Difusión. Los funcionarios especialmente habilitados para dichos trámites
en el Ministerio de Economía, eran el Director General de Administración y la Jefatura del
Departamento Licitaciones.
El presupuesto elaborado por la agencia Télam para realizar la campaña en forma integral
fue de $ 7.000.000; importe que resulta coincidente con el saldo de cuota trimestral de
compromiso presupuestario, que tenía el Ministerio al adjudicar la contratación directa (Febrero
1995).
El citado presupuesto incluyó $ 1.796.610 en concepto de “Mes de Marzo a pautar”, sin
estar respaldado en pautas publicitarias pre-establecidas y programadas. Asimismo, el
presupuesto antedicho desagregó la suma de $ 4.328.390 en concepto de publicidad en TV,
radios, medios gráficos y vía pública; pero sólo se adjuntaron pautas a las que debió ajustarse
dicha publicidad, hasta la suma de $ 2.169.402.
El servicio de difusión en medios publicitarios, fue facturado en forma global por Télam
en la suma de $ 5.672.551,35. La Subsecretaría de Coordinación Administrativa y la Jefatura de
Gabinete del Ministerio, prestaron conformidad a la factura, pero no se agregan al expediente los
comprobantes de publicación respectivos, ni las pautas publicitarias aprobadas por el Ministerio
de Economía (Resolución SPyD nº 447-0200/75 reglamentaria del Decreto 2219/71).
La producción publicitaria de la campaña -que abarca la impresión de afiches, realización
de cortos comerciales, bocetos y servicios de locutores- se facturó por un importe total de $
1.002.429,47. Habiendo sido conformada por las mismas instancias citadas en el párrafo
anterior, esta factura no discrimina cuánto irrogó cada rubro de la producción, ni tampoco se
adjunta documentación que permita determinar la razonabilidad de las sumas pagadas.
Cabe señalar además que la Comisión de Recepción remitió las facturas detalladas al
Departamento Liquidaciones, sin prestar conformidad a tales documentos.
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Los controles existentes para dar curso al pago de las facturas de Télam (pese a su
significatividad) carecen de resguardos y rutinas administrativas que permitan prestar
conformidad a los servicios respectivos, con elementos de juicio contundentes y pre-establecidos.
Servicio de seguridad instalado.
licitatorios.
Sistema instalado, costos, trámites y procedimientos
El servicio de seguridad instalado, consiste en un sistema que registra el ingreso y egreso
del personal del Ministerio, de eventuales visitantes y de vehículos.
La Comisión de Preadjudicación se integró parcialmente por ingenieros de la Comisión
de Telecomunicaciones ya comentada, para el análisis de la contratación de un sistema de
seguridad. Tales profesionales no tienen vínculo laboral con el Ministerio, por lo que su
inclusión no se corresponde con el ordenamiento jurídico vigente.
Al llamar a licitación para adquirir un sistema de control de acceso, se estableció que el
sistema a ofertar debía utilizar tecnología de “proximidad”: el acceso es habilitado mediante la
aproximación de una tarjeta a la unidad lectora, la cual está empotrada de manera que no existan
componentes expuestos al vandalismo de los usuarios. Las tarjetas funcionan mediante la
emisión de una señal de resonancia (sin caracteres magnéticos o de fricción), correspondiéndose
su lectura con los datos de cada agente del Ministerio. Esta tecnología es la misma que en mayo
de 1993 se había instalado en la empresa YPF. No se agregan evidencias de que el Ministerio
haya comparado las ventajas y desventajas de diferentes tipos de tecnología, antes de adoptar la
de “proximidad”. Según constancias obrantes en el expediente, la Administración requirió
precisiones acerca de otra tecnología (la de “inducción” que es utilizada en Alemania), en
oportunidad de analizar las ofertas.
La Comisión de Preadjudicación señaló que en nuestro país, son escasas las instalaciones
que utilizan tecnología “proximidad”, y nulas las de magnitud como la solicitada. Tales
limitaciones debieron ser atendidas en el pliego y especialmente en las pautas de ponderación,
toda vez que la experiencia en tecnología de “proximidad” resultó desencadenante de la
diferencia entre la adjudicataria y las demás ofertas
El proceso licitatorio habría ganado transparencia si los criterios de ponderación de las
ofertas para asignar el puntaje técnico, hubiesen sido conocidos en el pliego.
Los antecedentes societarios, balances, documentación tributaria y de seguros que exhibió
la adjudicataria al presentarse en la licitación, describen a una empresa cuya capacidad
económico-financiera no resulta proporcional con la magnitud de la contratación encarada por el
Ministerio. Para ejemplificar lo señalado, cabe mencionar que la adjudicataria certificó el avance
de la instalación adquirida mediante facturas nºs B 0000-00000001 al 3., por la segunda y cuarta
etapas de la obra. Si bien son facturas destinadas a consumidores finales, la numeración revela la
inexistencia de ventas de este tipo con anterioridad a esta contratación.
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Existen imprecisiones en la medición del puntaje obtenido por Estudio CEPI, al
ponderarse su oferta técnica. El principal aspecto a mencionar en este sentido es que la
adjudicataria denunció como instalación más antigua de sistemas de seguridad, al trabajo
realizado para la firma DASA, del año 1988 (permitiendo así computar el mínimo de 5 años
requerido). Mediante nota remitida por la empresa DASA -Descartables Argentinos SA- a la
auditoría actuante, se tomó conocimiento que la instalación realizada en esa empresa fue puesta
en servicio en diciembre de 1989 y no en 1988, por lo que no reuniría el mínimo de 5 años
exigido en el pliego. No obstante ello, las diferencias detectadas individualmente consideradas,
no modifican la posición relativa de los demás oferentes.
El precio por el que finalmente se adjudicó la contratación fue de $ 1.891.000, habiendo
sido la estimación previa del Ministerio, de $ 910.000 por todo concepto. La tecnología utilizada
por la adjudicataria es la más onerosa, de acuerdo a una aclaración realizada por Estudio CEPI en
oportunidad de analizarse las ofertas. Por otra parte, la empresa aceptó una rebaja de 40% en el
precio, poniendo en evidencia una ganancia injustificada en la cotización original, y creando un
margen de duda acerca del equilibrio en la ecuación económico-financiera que debió tener el
contrato.
Consideraciones Generales.
Los trabajos de mantenimiento, o en general, las tareas que se ubican entre la obra y el
suministro, suelen crear confusión en el ordenamiento jurídico que habrá de regir la contratación.
La solución en estos casos intermedios debe encontrarse en las disposiciones que rigieron el
llamado, a efectos de desentrañar la magnitud de los trabajos a realizar como así también la
importancia relativa de cada uno de estos componentes, desde el punto de vista económico. Solo
en el caso de que la provisión supere con creces el de la instalación, representando ésta un
porcentaje ínfimo respecto del valor de los bienes provistos, se entiende que puede contratarse
por suministros. La jurisprudencia siempre ha hecho prevalecer el elemento “obra pública” en
contratos mixtos (Procuración del Tesoro de la Nación. Dictámenes, 81:247). Las
contrataciones realizadas por LP 24.200/93 - Sistema de control de acceso, LP 23.449/92 Sistema de Telecomunicaciones, LP 24.102/93 -Reparación Integral de Mármoles y LP
23.938/93 - Montantes y Baños, fueron tratadas como suministros, bajo el régimen de
contrataciones del Estado (Decreto nº 5.720/72). Correspondió utilizarse el régimen de Obra
Pública, regulado por ley nº 13.064.
Por otra parte, los actos realizados por el Ministerio enmarcados en procesos de
contrataciones que, de acuerdo con el marco normativo pertinente, deben ser publicados en el
Boletín Oficial, carecen de constancias que acrediten su efectiva publicación.
Cabe señalar por último que los precios que en definitiva resultaron adjudicados en las
licitaciones analizadas, superan holgadamente las estimaciones que se realizaron en el Ministerio,
antes de encarar las diversas contrataciones.
BUENOS AIRES, 30 de agosto de 1996.
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