2001_149info.pdf

COMISION NACIONAL DE ENERGIA ATOMICA
INFORME DE AUDITORIA
Al Sr. Presidente de la
Comisión Nacional de Energía Atómica
Dr. Aldo Ferrer
S
/
D
En uso de las facultades conferidas por el artículo 118 de la ley nº 24.156, la
Auditoría General de la Nación procedió a efectuar un examen especial, en la COMISION
NACIONAL DE ENERGIA ATOMICA, con el objeto que se detalla en el apartado I.
I.- OBJETO DE AUDITORIA:
El examen se practicó con el propósito de evaluar la gestión del Programa 18Investigación, Desarrollo y Formación de Recursos Humanos en el Ambito Nuclear, previsto en
el Presupuesto General de la Administración Pública Nacional, a través de las Metas Físicas
fijadas para el Ejercicio 1999.
II.- ALCANCE DEL EXAMEN:
El examen fue realizado de conformidad con las normas de auditoría externa de
la Auditoría General de la Nación, aprobadas por la resolución nº 145/93, dictada en virtud de las
facultades conferidas por el artículo 119, inciso d) de la ley n° 24.156. La evaluación se
encaminó hacia los aspectos administrativos y operativos, quedando excluidos de la
consideración los procesos técnicos de que se vale la COMISION NACIONAL DE ENERGIA
ATOMICA en el ejercicio de su competencia en materia nuclear.
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No se analizaron tampoco, en particular, los mecanismos de gestión aplicados a
los Proyectos de Inversión asociados al Programa que nos ocupa, en razón de su limitada
significatividad económica, aunque sí se evaluó el circuito de información sobre el cumplimiento
del grado de avance programado para dichos Proyectos en el Presupuesto de la Comisión. Dentro
del mencionado alcance, se practicaron los siguientes procedimientos:
II.1.- Relevamiento preliminar a partir del estudio de la estructura orgánica
vigente, en lo concerniente a las unidades que intervienen en la ejecución del Programa, de la
conformación del presupuesto y de los mecanismos de control que operan sobre la recaudación
de recursos y ejecución de gastos.
II.2.- Análisis de los sistemas de información y de planificación, ejecución y
control de las Metas fijadas para el Programa, dentro del período tomado como base.
II.3.- Determinación de las modalidades bajo las que se lleva a cabo la
formación de recursos humanos en el ámbito del auditado.
II.4.- Examen de las restantes actividades que se financian con el Programa en
cuestión.
Las tareas propias del objeto del examen han sido desarrolladas entre el 1º de
junio y el 20 de octubre de 2000.
Por otra parte, cabe señalar que las conclusiones a que se arribara, como
consecuencia de los procedimientos de auditoría, fueron puestas en conocimiento del organismo
examinado, que se expidió a través de la nota de fecha 11 de mayo de 2001, con la que
acompaña antecedentes complementarios. Dichas consideraciones fueron tenidas en cuenta y
quedan receptadas en el presente Informe. Por otra parte, en todos aquellos casos en que se
afirma haber arbitrado mecanismos correctivos, los mismos serán objeto de evaluación en
oportunidad de efectuarse el seguimiento de las recomendaciones formuladas, cuando esta
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instancia se incluya en la planificación de la AUDITORIA GENERAL DE LA NACION.
III.- ACLARACIONES PREVIAS:
La COMISION NACIONAL DE ENERGIA ATOMICA fue creada por el
decreto nº 10.936/50 y reorganizada por el decreto ley n° 22.498/56, ratificado por la ley n°
14.467. Posteriormente, la ley n° 24.804 regulatoria de la actividad nuclear y de las funciones del
Estado en ese ámbito, estableció que el auditado continuaría operando como ente autárquico en
jurisdicción de la PRESIDENCIA DE LA NACION, con la misión, entre otras, de implementar
programas de investigación básica y aplicada en las ciencias base de la tecnología nuclear y
promover la formación de recursos humanos de alta especialización, así como la transferencia de
tecnologías adquiridas, desarrolladas y patentadas por el organismo.
De conformidad con la Decisión Administrativa n° 517/96, aprobatoria de su
estructura orgánica, la COMISION NACIONAL DE ENERGIA ATOMICA cuenta con una
Gerencia General, de la cual dependen seis Gerencias. Tres de ellas corresponden a los Centros
Atómicos Bariloche, Constituyentes y Ezeiza y otras tres poseen competencia en Tecnología,
Cooperación y Transferencia de Tecnología y Administración. Se ha previsto además, una Sub
Gerencia de Asuntos Jurídicos y dos Departamentos (Secretaría y Despacho y Relaciones
Públicas). Por resolución n° 1/96 dictada por el Directorio, se instrumentaron las aperturas
inferiores a estos primeros niveles.
El Presupuesto General para la Administración Pública Nacional establecido por
la ley n° 25.064, cuyos fondos fueron distribuidos en virtud de la Decisión Administrativa n°
1/99, le asignó a la Comisión un crédito global que, al 31/12/99, ascendía a NOVENTA Y
CUATRO MILLONES TRESCIENTOS CINCO MIL OCHOCIENTOS DOCE PESOS
($94.305.812). A la misma fecha, el Programa 18-Investigación, Desarrollo y Formación de
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Recursos Humanos en el Ambito Nuclear insumía CINCUENTA Y DOS MILLONES
TREINTA Y UN MIL NOVECIENTOS TREINTA Y SIETE PESOS ($52.031.937), por lo que
resulta representativo de un 55% de dicho Presupuesto.
IV.- COMENTARIOS Y OBSERVACIONES:
IV.1.- RELEVAMIENTO PRELIMINAR
IV.1.a.- Estructura Orgánica
El análisis de la organización vigente al tiempo de la auditoría lleva a concluir
que:
a) A través de la resolución n° 14/96-CNEA se establece que el Departamento
de Recursos Humanos, creado originariamente como una apertura inferior de la Gerencia de
Administración, reportará directamente a la Gerencia General, acordándosele así un nivel que
sólo podría ser asignado por Decisión Administrativa, según lo estipulado en el Decreto n°
1545/94 que aprueba el régimen de estructuras.
b) Igual situación se plantea respecto de la Gerencia de Tecnología y la Unidad
Complejo Tecnológico Pilcaniyeu.
c) Por otra parte, la Gerencia de Cooperación y Transferencia de Tecnología
tiene asignada, en virtud de la Decisión Administrativa n° 517/96, la responsabilidad primaria de
entender en los programas de cooperación técnica nacional e internacional y en la transferencia
de tecnología en el área nuclear, lo cual incluye la facultad de “coordinar la realización de
convenios con entes nacionales, públicos o privados”, “fomentar la generación y desarrollo de
emprendimientos tecnológicos externos al organismo” y “promover y gestionar la transferencia
de tecnología generada por el organismo”. Ahora bien, por Resolución n° 18/97-CNEA se
instituyó una Coordinación de Asistencia Tecnológica, a la que mediante su similar n° 27/99CNEA se le acordó dependencia de la Gerencia General y se le atribuyeron funciones que se
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superponen, al menos parcialmente, con las reservadas a la mencionada Gerencia de
Cooperación y Transferencia de Tecnología. Cabe aclarar que el auditado afirmó que a partir del
19/7/2000, dichas actividades habrían sido restituidas al área competente.
d) De acuerdo con la resolución n° 1/96-CNEA, el Departamento de
Contabilidad y Finanzas interviene en el movimiento de fondos, actividad que es propia de un
área de Tesorería que, a los fines de posibilitar el control recíproco, debiera tener un nivel
jerárquico equivalente al de aquél.
e) La auditoría de calidad de los reactores debería centralizarse en un área
independiente de los Jefes de Reactor.
IV.1.b.- Análisis Presupuestario
El 89% del crédito vigente al 31/12/99 para el Programa 18-Investigación,
Desarrollo y Formación de Recursos Humanos en el Ambito Nuclear tenía por objeto solventar
los gastos fijos, representados por remuneraciones, cargas sociales, servicios, bienes de
consumo, etc., destinándose un 11% para atender planes de inversión y formación de recursos
humanos especializados.
A su vez, el 73% del financiamiento total fue provisto por el Tesoro Nacional y
el resto por la Fuente de Financiamiento 12-Recursos Propios. Este último concepto, de acuerdo
con el listado de Formularios C-10 adjuntado por el organismo, se origina en la venta de bienes y
servicios, el canon que paga NUCLEOELECTRICA ARGENTINA S.A., los dividendos
devengados por las empresas COMBUSTIBLES NUCLEARES ARGENTINOS S.A.,
FABRICACION DE ALEACIONES ESPECIALES S.A. y DIOXITEK S.A., el cobro de
alquileres y otros ítems menores.
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IV.1.b.1.- Recaudación de Recursos Propios
Examinada la información proporcionada por el auditado, surge que en el
Ejercicio 1999 se recaudaron VEINTISEIS MILLONES NOVECIENTOS SESENTA Y SEIS
MIL DOSCIENTOS DIECINUEVE PESOS CON OCHENTA Y NUEVE CENTAVOS
($26.966.219,89), por rubros que conforman los Recursos Propios. Además ingresaron DOS
MILLONES CIENTO CINCUENTA Y TRES MIL SETECIENTOS SETENTA Y TRES
PESOS CON CINCUENTA Y TRES CENTAVOS ($2.153.773,53), como conceptos
“extrapresupuestarios”, procedentes de la aplicación de la mecánica prevista en la Ley de
Promoción y Fomento de la Innovación Tecnológica n° 23.877, del recupero de fondos, de
garantías de terceros, etc.
Obtenida una muestra en base a los montos que se incorporaron como Recursos
Propios, se advirtió que:
a) La empresa NUCLEOELECTRICA ARGENTINA S.A. que, en virtud del
artículo 14 del decreto n° 1540/94, debe abonar al auditado un canon destinado a financiar las
funciones de investigación y desarrollo, mantenía al 31/12/99 una deuda impaga por dicho
concepto de CUARENTA Y UN MILLONES SEISCIENTOS TRENTA MIL OCHOCIENTOS
PESOS CON CUARENTA Y DOS CENTAVOS ($41.630.800,47), que se ha incrementado en
el Ejercicio 2000, a la que se deben añadir prestaciones pendientes por alquileres, ventas y otros
rubros. Si bien el auditado acreditó haber formulado reclamos, éstos han tenido resultado
negativo.
b) Los elementos de juicio aportados por el auditado al momento del examen, no
posibilitaron validar la base de cálculo del alquiler facturado a la empresa FABRICACION DE
ALEACIONES ESPECIALES S.A..
c) El recibo 33.383 documenta el reingreso de fondos en razón de pagos que no
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se concretaron. Cabe señalar que, si bien se tuvieron a la vista las constancias que registran
contablemente dicho movimiento, no se pudo respaldar con los respectivos actos la causa que
sustentó la anulación de la Orden de Pago 965/97.
d) La COMISION NACIONAL DE ENERGIA ATOMICA percibe sumas en
compensación por el uso de, entre otras, las instalaciones del Centro Atómico Ezeiza, no
pudiendo determinarse los criterios en base a los que se define el porcentaje de retribución por
áreas comunes ni el material consumido o los rubros que integran las expensas.
e) En una situación el pago, que ingresó el 9/2/99, tiene fundamento en lo
facturado a los hospitales dependientes del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires,
en los meses de enero a setiembre del año anterior, en virtud de un convenio que en realidad se
suscribió recién el 2/4/99, sobre el que, además, no se pudo constatar su aprobación por la
Legislatura, tal como se estableciera expresamente en el mismo. Ello se repite en otro caso,
donde además el monto recibido equivale a un 70% de lo facturado. El auditado indicó, en su
descargo, los motivos que originaron esta última situación, aduciendo que la misma ha dado
lugar a un reclamo judicial.
En lo que hace a los conceptos “extrapresupuestarios”:
a) En un caso no se aportaron antecedentes que permitan establecer el motivo
del recupero, ni la razón por la que se lo expone como extrapresupuestario.
b) En otro no pudo contarse con el acuerdo respaldatorio del pago que efectúa la
empresa COMBUSTIBLES NUCLEARES ARGENTINOS S.A. por el suministro de energía
eléctrica que le efectúa la Comisión. Por otra parte, el mismo concepto, en otras ocasiones, es
ingresado como presupuestario.
Independientemente de ello, es necesario apuntar que:
a) La recaudación de los Recursos Propios se realiza en forma descentralizada a
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través de la Tesorería de la Sede Central del organismo y de las Tesorerías de los Centros
Atómicos. Si bien los recibos con que se documentan los ingresos, son prenumerados y se
distribuyen bajo registro del Departamento de Contabilidad y Finanzas, el auditado no tenía
instrumentado en 1999, un mecanismo de control cruzado que le permitiera conocer que la
totalidad de los recibos entregados a los responsables de los Centros Atómicos, ha sido rendida y
que las sumas remitidas por éstos para su depósito en la Cuenta Recaudadora, constituyen
íntegramente lo recaudado. Ahora bien, en el descargo se informó que la situación ha quedado
subsanada al presente.
b) Consultados los Centros Atómicos, señalaron que en ocasiones se cuenta con
fuentes de financiamiento complementarias, tales como subsidios otorgados por entidades
públicas o privadas a los investigadores, que se emplean para paliar las restricciones
presupuestarias. Dichos aportes tienen carácter personal para sus beneficiarios y no son
registrados como recursos de la Comisión, ni se los contabiliza en su circuito administrativo. En
ese sentido, de los antecedentes proporcionados por dos Unidades de Actividad surge que en uno
de los casos, los montos recibidos por subsidios, equivalentes a NOVENTA Y CINCO MIL
CUATROCIENTOS PESOS ($95.400.-), superaron al presupuesto acordado a dicha Unidad que
ascendía a SESENTA Y CINCO MIL PESOS ($65.000.-).
c) Durante 1999, la COMISION NACIONAL DE ENERGIA ATOMICA prestó
servicios de asistencia tecnológica a terceros, en forma onerosa, a través de las Unidades de
Vinculación “José A. Balseiro” y “Polo Tecnológico Constituyentes”, con arreglo a las
previsiones de la mencionada ley n° 23.877 y sus normas reglamentarias. Como resultado de los
mismos, estas Unidades reciben los montos fijados como precio de las prestaciones,
reembolsando a la Comisión el valor de las horas extras, viáticos, asignaciones especiales al
personal y costos operativos del proyecto.
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Cabe señalar que, como compensación por su intermediación, la Unidad retiene
el 5%, definido como “costo de administración”. Además, de acuerdo con lo informado,
mantiene depositado a disposición de la Institución el saldo, que incluye un margen de utilidad,
presupuestado como beneficio económico. En todos los casos, las facturas a las empresas
adquirentes de los servicios, son emitidas por la Unidad de Vinculación, donde quedan
archivadas.
Procede aclarar que, aún cuando fue solicitada, no pudo obtenerse
documentación respaldatoria de las transacciones, nómina de las prestaciones ejecutadas durante
el ejercicio, ni de las sumas de dinero y bienes de uso incorporados al patrimonio de la Comisión
como consecuencia de la aplicación de la referida mecánica.
Tampoco ha podido verificarse el cumplimiento del extremo que impone la
resolución n° 18/97-CNEA, que instrumenta el “Régimen para el Desarrollo de Actividades” en
el marco de la referida ley, según el cual los medios empleados para este tipo de prestaciones, no
deben afectar la realización de otras tareas sustantivas de la Comisión.
d) Las soluciones descriptas en los dos puntos anteriores comportan el riesgo de
desviar los objetivos de la investigación y el desarrollo hacia intereses propios de las entidades
que financian las actividades, en detrimento de las acciones de la COMISION NACIONAL DE
ENERGIA ATOMICA. El auditado afirmó haber implementado medidas tendientes a paliar tales
efectos.
IV.1.b.2.- Ejecución de Gastos
Configurada una muestra de 23 expedientes sobre la ejecución de los gastos que
se solventan a través del Programa en análisis, se aprecia que, en general, se aplican en forma
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adecuada los procedimientos para la adquisición de bienes y servicios, con excepción de los
siguientes aspectos:
a) falta de cumplimiento de recaudos tales como la habilitación del local o la
presentación de la documentación técnica requerida por el pliego de condiciones, que se dan en
situaciones puntuales. Cabe señalar que, en todos los casos, las adjudicaciones se formalizaron
igualmente, otorgándosele al contratista un plazo posterior para completar la documentación
faltante.
b) en dos casos no se pudo contar con las actuaciones originarias, sino con una
ampliación posterior, en tanto que en ocho casos, se recibió sólo copia de los contratos suscriptos
con ex agentes del referido organismo, que se desvincularon en base al Régimen de Retiro
Voluntario y Egreso Concertado regulado en los decretos nros. 1540/94, 2336/94 y 624/95, y que
se organizaron bajo la forma de “microemprendimientos” con el objetivo de prestar servicios
para la Comisión. Al respecto, es dable precisar que el auditado posee veinticuatro prestadores
encuadrados en esta figura, que ocupan instalaciones de la misma.
Examinados los antecedentes disponibles se considera que, en aquellos
supuestos en que el convenio se ha concertado con una persona de existencia visible, con miras a
la ejecución de una tarea personal, se trata en los hechos de una locación de servicios que
debería ajustarse a las prescripciones específicas, atendiendo a las restricciones que pesan sobre
quienes se han acogido al régimen de retiro voluntario. Por su parte, en las situaciones en que el
prestador ha configurado una persona de existencia ideal, debieron aplicarse las normas que
disciplinan las contrataciones del Estado, especificándose las prestaciones a cargo de cada una
de las partes. En este sentido, en los casos particulares revisados, se trató de contrataciones
directas sin encuadre en los supuestos admitidos por la reglamentación.
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IV.2.- MECANISMOS DE CONTROL DE LA GESTION
El Programa 18 fue instituido con el objetivo de continuar con las actividades de
investigación y desarrollo en el ámbito nuclear, coordinar y evaluar los proyectos y líneas de
investigación, mantener y acrecentar la estructura científico técnica de la Institución, a través del
sistema de formación y capacitación del personal permanente y de becarios y formar graduados
de excelencia en las carreras del área que se desarrollan en los Institutos Balseiro, Profesor Jorge
Sábato y de Enseñanza Superior, creados en el ámbito de los Centros Atómicos Bariloche,
Constituyentes y Ezeiza, respectivamente. A tal fin, el Presupuesto discrimina las siguientes
Actividades y Proyectos:
Actividad
Denominación
Unidad Ejecutora
01
Investig. y Desarrollo
Ctro Atóm.Constituyentes
Gerencia Centro
Atóm. Constituyentes
02
Investig. y Desarrollo
Ctro Atóm.Bariloche
Gerencia Centro
Atóm. Bariloche
03
Investig. y Desarrollo
Ctro Atóm. Ezeiza
Gerencia Centro
Atóm. Ezeiza
04
Promoc. y Coord. De
Proy. de Inv. y Desarrollo
Gerencia. De
Administración
Proyecto
Denominación
Unidad Ejecutora
01
Constr. de Instalac. Para
Investig. CAC Fase 1
Gerencia de Tecnología
02
Constr. de Instalac. Para
Investig. CAE Etapa 1
Gerencia de Tecnología
03
Constr. de Instalac. Para
Investig. CAB Etapa 1
Gerencia de Tecnología
11
04
Infraestructura
CAC Fase 1
Gerencia de Tecnología
05
Infraestructura
CAC Fase 2
Gerencia de Tecnología
Los resultados se plasmaron en Metas, según el detalle que a continuación se
expone:
Denominación
Unidad de Medida
Formación de Becarios
Becario
Formación en Disciplinas Nucleares
Egresados
Como se aprecia, el Presupuesto sólo estipula Metas, con su correspondiente
Unidad de Medida, para los objetivos atinentes a la formación y capacitación de becarios y a la
formación de graduados que insumen un monto equivalente al 5,50% del Presupuesto global del
Programa. Es decir que, respecto de los restantes objetivos delineados en el mismo, no se
definieron indicadores ni se cuantificaron los logros a alcanzar. Frente a ello, el organismo
indicó en su descargo que se iniciaron acciones a través de un grupo de trabajo conformado con
personal de la Dirección de Evaluación Presupuestaria de la SECRETARIA DE HACIENDA,
con el propósito de subsanar la situación en los próximos Ejercicios.
IV.2.a.- Factibilidad de la evaluación de la gestión y de los sistemas de
información
El auditado no ha desarrollado un Sistema de Información Gerencial integral que
contenga un tablero de comando para la toma de decisiones, ni defina indicadores fuera de las
Unidades de Medida mencionadas. No quedó acreditada la existencia de una planificación de los
objetivos a cumplir en el Ejercicio, diseñada en forma que permita una correlación entre gasto y
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logros, ni de mecanismos de seguimiento y autoevaluación de la gestión, más allá de los que se
expondrán en los acápites siguientes. No se ha arbitrado tampoco una estructura de costos, a
excepción de la que se utiliza en los contratos que se celebran con terceros en el marco de la Ley
de Innovación Tecnológica, según el esquema que prevé la resolución n° 18/97-CNEA.
Respecto de las Metas definidas, los resultados de la ejecución pueden
sintetizarse así:
Meta
Formación
Egresados
Formación
Becarios
Programado
Inicial
57
Reprogramado
(1)
50
Ejecutado
(2)
36
Desvío Total
(3) = (2) - (1)
- 14
%Desv./Reprog.
(4) = (3) / (1)
(28)
230
230
181
- 49
(21)
Del mismo modo, respecto de los Proyectos de Inversión, la ejecución informada
asciende a:
Meta
Constr.Inst. para
Inv. CAC Fase 1
Constr.Inst. para
Inv.CAE Etapa 1
Constr.Inst. para
Inv.CAB Etapa 1
Infraestructura
CAC Fase 1
Infraestructura
CAC Fase 1
% Avance
Programado
Inicial
2,48
% Avance
Reprogramado
(1)
1,56
% Avance
Ejecutado
(2)
1,49
Desvío Total
(3) = (2) - (1)
%Desv./Reprog.
(4) = (3) / (1)
- 0,12
(7,69)
10,38
7,37
6,94
- 0,43
(5,83)
13,78
11,90
10,36
- 1,54
(12,94)
2,06
2,06
2,06
0
0
18,81
7,82
7,19
- 0,63
(8,05)
El auditado explicó el motivo de los desvíos atribuyéndolos, en el caso de los
egresados, a razones académicas y en el de los becarios y Proyectos de Inversión, a las
restricciones presupuestarias e insuficiencia de cuotas, respectivamente. Ahora bien, la
evaluación de los mecanismos de información imperantes en el ente, en base a los cuales se
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arriba a los resultados antedichos, indica que:
a) Las planillas de “Ejecución Física” incluyen sólo las becas de
perfeccionamiento, quedando excluidos los alumnos que cursan en los Institutos y que perciben
una beca de formación. Cabe aclarar que el auditado acreditó haber consignado a la
SECRETARIA DE HACIENDA la cantidad programada para el primer trimestre en este rubro,
pero la misma no quedó incorporada como Meta.
b) La comunicación interna del grado de avance en la ejecución en lo que hace a
la formación de becarios y graduados, se realiza en forma verbal, en tanto que para los Proyectos
de Inversión se canaliza, en un número significativo de casos, mediante envíos informales.
Por otra parte, para la Actividad 02-Investigación y Desarrollo Centro Atómico
Bariloche, se prevén como Volumen de Tareas, las siguientes:
Código
01
02
03
Denominac.
Publicac.
Científicas
Nacionales
Publicac.
Científicas
Internac.
Informes y
Asistencia
Técnica
Unidad de
Medida
Cantidad
Programada
Publicación
93
Publicación
345
Informe
180
Al respecto, cabe señalar que si bien el referido Centro Atómico suministró un
listado que incluye publicaciones, informes técnicos, planos y especificaciones que se habrían
ejecutado durante 1999, no se obtuvo información que discrimine el grado de ejecución
trimestral de las referidas tareas, en forma que posibilite un análisis comparativo con las bases
presupuestarias. Por otro lado, los restantes Centros Atómicos también realizan trabajos
análogos, para los cuales no se han especificado unidades de medida ni volúmenes de
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producción.
Ante la insuficiencia de un sistema global de medición de objetivos y resultados,
se diseñaron procedimientos de auditoría tendientes a examinar la operatoria y los mecanismos
de control interno tal como se plantean en la práctica, agrupándoselos de la siguiente forma:
IV.2.b.- Formación de Recursos Humanos
Tal como se señalara, el Programa 18 -Investigación, Desarrollo y Formación de Recursos
Humanos en el Ambito Nuclear financia la capacitación en disciplinas afines a la competencia
del organismo. Ella se canalizaba en 1999 mediante el otorgamiento de 302 becas para cursar las
carreras de grado en ingeniería nuclear y de materiales y la licenciatura en física, así como los
estudios de nivel terciario que se imparten en los Institutos Balseiro, de Tecnología Profesor
Jorge Sábato y Universitario de Estudios Nucleares y los de posgrado, bajo la supervisión de
profesionales de la entidad. El Programa solventaba, además, 1299 cargos asignados a agentes de
la planta permanente del organismo. Ahora bien:
a) El otorgamiento y eventual prórroga de una beca interna, no conlleva el
compromiso por parte de la Comisión de incorporar posteriormente al estudiante a su plantel. En
1999, sobre un total de 2016 agentes que revistaban en la planta permanente de la COMISION
NACIONAL DE ENERGIA ATOMICA, sólo un 5% cursaron sus carreras de grado en los
Institutos dependientes de aquélla. Desde el año 1995, no se han sumado becarios a la dotación
del auditado, en razón de las políticas de racionalización de recursos humanos, aún cuando, de
acuerdo con la información recibida, la edad promedio del personal y el tiempo que insume la
capacitación práctica, harían necesario el recambio.
b) Consultados los Institutos acerca del costo económico que conlleva la
formación de un egresado, no proporcionaron bases uniformes, lo que dificulta un análisis
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comparativo.
c) Según lo informado por los referidos Institutos, un número significativo de
egresados ha emigrado al exterior o se ha incorporado a la actividad privada.
d) Conformada una muestra sobre los legajos que administra el Departamento de
Recursos Humanos, correspondientes al total de beneficiarios con becas en curso durante el año
1999, se comprobó que en un número significativo de casos faltan constancias tales como la
copia del acto administrativo que adjudica el beneficio o su prórroga y de los comprobantes que
acreditan la aprobación de las materias básicas para el ingreso. En otros, media divergencia entre
el tipo de beca o el lugar de ejecución que figuran en el legajo y los que surgen de la base de
datos proporcionada por el citado Departamento. En un caso, además, hay discordancia entre la
información de este área y la suministrada por el respectivo Instituto, en la cual el beneficiario
no consta como becario.
e) Cotejadas las Ordenes de Pago emitidas contra los fondos del Programa que
nos ocupa, por los meses de mayo y agosto de 1999 con las respectivas liquidaciones de becas,
se advirtieron discrepancias en los totales. Practicadas comprobaciones complementarias, se
entiende que se ha recurrido a compensaciones con otros Programas a fin de paliar eventuales
insuficiencias de crédito.
f) En relación con el personal permanente se obtuvo una muestra equivalente al
5% de los legajos pertenecientes a la dotación financiada por el Programa. Sobre ellos se verificó
que no obran constancias de los actos administrativos que dispusieron la incorporación del
agente ni la situación de revista actual en el 89% de los casos y del seguro de vida obligatorio en
el 100% de los legajos consultados. En el 55%, la declaración jurada de acumulación de cargos
no se encuentra actualizada y en un 19% no obra copia del título profesional.
IV.2.c.- Investigación y Desarrollo
En 1999, las funciones de Investigación y Desarrollo que ejecutaba la
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COMISION NACIONAL DE ENERGIA ATOMICA se organizaban en torno a cuatro
“Programas Troncales”, a saber: Reactores y Centrales Nucleares, Ciclo de Combustible,
Radioisótopos y Radiaciones y Residuos y Desmantelamiento, estructurados a su vez, en
Actividades Internas. El Programa 18-Investigación, Desarrollo y Formación de Recursos
Humanos en el ámbito Nuclear financiaba parcialmente los tres primeros. Las debilidades
apuntadas al analizar la factibilidad de una evaluación de la gestión, se traducen en el caso, en
los siguientes aspectos:
a) La Investigación y Desarrollo durante el Ejercicio 1999 se centró en las
temáticas que ya se venían desarrollando, en el marco de los referidos Programas Troncales. Por
otra parte, al describir las líneas de investigación en curso, los Centros Atómicos no utilizaron
criterios expositivos uniformes, situación que dificulta un análisis comparativo, no obstante lo
cual se pudo establecer que los trabajos se materializan en informes técnicos, bienes físicos,
planos y/o especificaciones, que no se reflejan en los indicadores presupuestarios.
b) La organización en base a los Programas Troncales, conlleva la coexistencia
de la estructura jerárquica tradicional, con una estructura matricial en la que se da una
articulación horizontal de las tareas. Los Jefes de los referidos Programas, que dependen de la
Presidencia del Directorio a través de la Gerencia de Tecnología, tienen bajo su responsabilidad
primaria la gestión de las actividades, cuya ejecución material incumbe a personal que no les
está subordinado a ellos, sino a los Jefes de las Unidades de Actividad, integrantes de la
estructura de los Centros Atómicos. Ello involucra el riesgo que, de no existir una adecuada
planificación conjunta de los tiempos por parte de todos los Jefes de Programa y los titulares de
Unidades de Actividad, se incurra en una sobrecarga en la demanda de tareas para algunos
agentes, con la consiguiente superposición temporal y la dificultad para establecer prioridades.
c) De las consultas llevadas a cabo a fin de evaluar en qué medida las
actividades comportan la ejecución de prácticas que comprometen el medio ambiente por
generación de efluentes y residuos peligrosos convencionales, se desprende que en los Centros
17
Atómicos, se han instrumentado mecanismos de control proporcionales a los riesgos, aunque
debería asegurarse la continuidad de tareas de mantenimiento preventivo, así como
procedimientos que provean soluciones con inmediatez cuando se detectan deficiencias.
d) En materia de seguridad radiológica y nuclear, la AUTORIDAD
REGULATORIA NUCLEAR, expresó que a su criterio, la COMISION NACIONAL DE
ENERGIA ATOMICA mantiene, respecto de todas sus instalaciones en general, un grado
aceptable de cumplimiento con relación a las normas que rigen el tema y a los requerimientos
regulatorios.
e) Por otra parte, en el ámbito del auditado se consignaron 93 hechos sufridos
por sus agentes en ocasión del trabajo, de los cuales tres corresponden a accidentes y los
restantes a enfermedades profesionales. De ellos se derivaron acciones judiciales que, en un 10%
de los casos, se han resuelto con sentencia desfavorable a la Comisión. Además, el Servicio de
Medicina del Trabajo reportó otras 182 contingencias acaecidas desde el 1° de febrero de 1998.
En ambos casos el número de damnificados incluye a agentes que se desempeñan en Sede
Central, Centros Atómicos, plantas de producción e inclusive en instalaciones que al presente
han dejado de pertenecer al auditado y en empresas contratadas por éste para prestar servicios en
su ámbito, por lo que resulta impreciso establecer un índice de incidencia.
f) Sobre un total de 23 recomendaciones, efectuadas por la Unidad de Auditoría
Interna en el curso de auditorías operacionales y ambientales, que se practicaron desde el año
1997 hasta junio de 1999, en 12 casos no se atendieron los requerimientos, en 5 el nivel de
cumplimiento fue equivalente o inferior a un 40%, en 2 fue de un 80% y en 1 de un 90%. En otro
caso la recomendación fue suspendida y en 2 el acatamiento tuvo lugar en el primer trimestre del
año 2000. Cabe aclarar que, entre los 20 incumplimientos totales o parciales registrados, en 6
casos la implementación de las mejoras no está directamente relacionada con una demanda de
financiamiento, en tanto que por el contrario, en 14 casos la observancia de la recomendación
conlleva la realización de un gasto.
IV.2.c.1..- Funcionamiento de un Programa Troncal
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Se seleccionó a tal fin el Proyecto “Reactores Experimentales”, que se ejecuta
como Actividad 2, en la órbita del Programa Troncal 1-Reactores y Centrales Nucleares, cuyo
propósito consiste en la generación de nuevas tecnologías y sus aplicaciones en reactores de
experimentación. En el transcurso del relevamiento se constató que:
a) Cada uno de los reactores depende de una Unidad de Actividad, que
determina en forma descentralizada su uso.
b) Si bien el objetivo del Proyecto es la generación de nuevas tecnologías, en los
hechos se ocupa también de problemas que se presentan en el funcionamiento rutinario de los
reactores, circunstancia que ha impedido durante 1999 encarar nuevos desarrollos.
c) El circuito de comunicación instaurado no asegura el intercambio de la
totalidad de la información necesaria ni acredita la efectiva recepción de la misma por parte de
los involucrados.
d) El déficit de personal incide en las posibilidades de incrementar su
capacitación. Esto ocurre particularmente respecto de los operadores de reactores, con riesgos de
sub utilización de las instalaciones por desconocimiento o imposibilidad de conformar la
dotación mínima exigible. Tales situaciones llevan asociada, por otra parte, la necesidad de
limitar la pérdida, por vía del retiro voluntario, de agentes con conocimientos específicos.
e) En general, el equipamiento se renueva en base al instrumental que se obtiene
como resultado de contratos de prestación de servicios por aplicación de la ley nº 23.877.
f) En la implementación de las recomendaciones emergentes de la aplicación del
Plan de Emergencia que poseen los reactores, la AUTORIDAD REGULATORIA NUCLEAR
consideró que mediaba un aceptable grado de cumplimiento, no obstante lo cual observó que es
necesario mejorar la coordinación entre cada uno de ellos y el Centro Atómico en el que
funciona.
g) El Reactor RA-8, emplazado en el Complejo Tecnológico Pilcaniyeu, se
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encuentra en parada prolongada desde principios de 1999, en razón de la dificultad para afrontar
su costo de operación.
h) No quedó acreditado que hubiere un sector que registrara la emisión de las
boletas de solicitud de irradiación.
V.- RECOMENDACIONES
En razón de lo expuesto, se considera necesario recomendar al organismo
auditado que:
V.1.- Se ajuste a la estructura orgánica aprobada formalmente y, de considerar
necesaria su adecuación, propicie la intervención de la autoridad competente (Cde.IV.1.a.).
V.2.- Extreme los recaudos para obtener el recupero de los créditos, ateniéndose
en su cobro a las bases legales o contractuales y generando archivos de la documentación
respaldatoria de cada concepto. Subsane, además, las deficiencias constatadas en el circuito
administrativo, releve los subsidios u otros aportes que reciben las áreas de Investigación y
Desarrollo, así como las actividades hacia las que se canalizan y optimice el control sobre las
sumas que administran las Unidades de Vinculación y las transferencias en dinero o bienes al
organismo, controlando que la integración de estos conceptos se efectúe con inmediatez a su
ingreso en la Unidad de Vinculación (Cde.IV.1.b.1.).
V.3.-
Regularice
la
situación
en
que
operan
los
denominados
"microemprendimientos" (Cde.IV.1.b.2.).
V.4.- Instrumente un Sistema de Información Gerencial que, a partir de la
definición de objetivos concretos, planifique los cursos de acción y los refleje en cantidades
físicas, permitiendo evaluar la adecuada inversión presupuestaria. En ese sentido, la utilización
de los elementos con que ya cuenta el organismo y la optimización del sistema de información,
posibilitaría el armado de un tablero de comando, disminuyendo el riesgo en la toma de
decisiones y permitiendo autoevaluaciones de gestión periódicas. Además, convendría tener en
cuenta la posibilidad de diferenciar en el conjunto de Metas definidas, aquellas que obedecen al
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cumplimiento de requerimientos de terceros, de las que corresponden a la actividad discrecional
del Estado. Ello permitiría exponer las consecuencias fácticas de las reducciones presupuestarias
sobre el equipamiento, las políticas de investigación y la formación de recursos humanos
(Cde.IV.2.a.).
V.5.- Subsane las deficiencias consignadas en el punto IV.2.b.
V.8.- Mejore los mecanismos de comunicación institucionales entre los niveles
participantes en la ejecución de los proyectos y canalice los recursos que permitan asegurar el
mantenimiento preventivo y la corrección de las debilidades en higiene y seguridad
(Cde.IV.2.c.).
V.9.- Mejore, en lo posible, el aprovechamiento de los reactores, subsanando las
situaciones consignadas en IV.2.c.1.
Buenos Aires,
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