2011_213info.pdf

MINISTERIO DE TRABAJO, EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL
INFORME DE AUDITORIA
PROGRAMA 20 – FORMULACION Y REGULACION DE LA POLITICA
LABORAL
AL SEÑOR MINISTRO DE TRABAJO,
EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL
Dr. Carlos TOMADA
S.
/
D.
En orden a las funciones conferidas por el artículo 85 de la Constitución Nacional y
en uso de las facultades otorgadas por el artículo 118 de la Ley N° 24.156, la AUDITORÍA
GENERAL DE LA NACIÓN llevó a cabo un examen en el ámbito del Ministerio de
Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTEySS), con el objeto que se detalla en el apartado
1.
1.- OBJETO DE AUDITORIA
Los sistemas y/o mecanismos de control implementados para el seguimiento y
evaluación de la gestión del Programa 20 - Formulación y Regulación de la Política
Laboral, ejecutado en el ámbito de la Secretaría de Trabajo, dependiente del Ministerio de
Trabajo, Empleo y Seguridad Social, y de las acciones llevadas a cabo al efecto durante el
ejercicio 2009 y primer trimestre de 2010.
2.- ALCANCE DE LA TAREA
El examen fue realizado de acuerdo con las normas de auditoría aprobadas por la
AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN mediante Resolución N° 145/93, dictada en
virtud de las facultades conferidas por el artículo 119, inciso d) de la Ley N° 24.156.
Los procedimientos aplicados consistieron en el análisis integral de los mecanismos
de control implementados en el ámbito de cada una de las áreas dependientes de la citada
Secretaría de Trabajo, que interactúan en la ejecución del Programa Presupuestario 20 –
1
Formulación y Regulación de la Política Laboral. En tal sentido, se desarrollaron las
siguientes actividades:
2.1.Relevamiento y análisis del marco normativo aplicable al objeto de examen, a
saber:
a)
Análisis de las normas vinculadas con la estructura y la organización
administrativa real del auditado, de modo tal de tener un acabado conocimiento
sobre la dimensión y el ambiente de control imperante en el mismo.
b)
Organización y clasificación de la normativa pertinente en vigencia, a los
efectos de su utilización en la etapa de ejecución de las pruebas de auditoría
correspondientes.
2.2.Análisis de los recursos humanos afectados, respecto de la planta de personal
habilitada por la D.A. nº 2/09 (Planta Permanente y Transitoria; Cargos Ocupados y
Vacantes; Altas y Bajas).
2.3.Verificación de la validez de las registraciones, en materia de créditos
presupuestarios (Crédito Inicial-Crédito Vigente-Devengado), en relación con la
documentación respaldatoria pertinente. Evaluación de los niveles de ejecución
presupuestaria del año 2009 respecto de la asignación de créditos y las acciones
realizadas en dicho período.
2.4.Determinación de una muestra de actuaciones y/o expedientes tramitados durante el
ejercicio 2009, como base para la verificación del grado de cumplimiento de
instructivos y/o manuales de funcionamiento operativo y administrativo en
vigencia, según el detalle de los puntos que siguen:
2.4.1 En materia de Negociaciones Colectivas y/o Acuerdos Salariales, tramitados
en el ámbito de la Dirección de Negociaciones Colectivas (DNC), sobre un total de
1.331 resoluciones/disposiciones de homologación dictadas en el año 2009, se
seleccionaron -al azar- 133 casos homologados, contemplando la inclusión de los
acuerdos salariales derivados de cada uno de ellos (hubieron 1.605 registros de
acuerdos salariales ratificados).
2.4.2 Respecto de los conflictos laborales a nivel individual, a partir de los cuales
tiene intervención directa la Dirección del Servicio de Conciliación Laboral
2
Obligatoria (SECLO), sobre un total de 103.549 expedientes de Conciliación
Laboral Obligatoria tramitados en el año 2009, tuvieron Acuerdo un total de 36.504
casos (36.177 Homologados y 327 no Homologados). También en el ámbito del
SECLO se registraron, durante el año 2009, trámites de presentación espontánea y
voluntaria de las partes (“Acuerdos Espontáneos”) por un total de 21.195
expedientes, de los cuales resultaron Homologados 14.919 casos. Sobre este grupo
se seleccionaron expedientes al azar, respetando la proporcionalidad representativa
detallada en cada caso particular.
2.5.Verificación de la metodología de Control de Gestión considerada en el desarrollo
de la etapa inherente a la definición de la/s meta/s del período, y su relación de
correspondencia con las de planificación y ejecución de acciones vinculadas a la/s
misma/s y el plan de producción del período.
2.6.Evaluación de las ponderaciones realizadas respecto de los niveles de alcance
obtenidos sobre la/s meta/s oportunamente programadas, así como de los desvíos
potencialmente originados en los planes de producción respectivos (identificación y
análisis de las razones de causalidad argumentadas en cada caso particular y de las
medidas correctivas adoptadas al efecto).
Las tareas de campo, en sede del auditado, se llevaron a cabo a partir del mes de
junio y hasta el 30 de noviembre de 2010, habiéndose comunicado al organismo copia del
proyecto de auditoria mediante Nota Nº 24/11–A G4, a fin de obtener los comentarios o
aclaraciones pertinentes. En tal sentido, mediante Memorando Nº 1278, del 9 de
septiembre de 2011, la Dirección Nacional de Relaciones Federales adjunta los
comentarios y/o aclaraciones respectivas, de cuyo texto surge una serie de comentarios
sobre el proyecto de informe, que fueron tenidos en cuenta al momento de la redacción
final del mismo.
3.- ACLARACIONES PREVIAS
3.1.- Marco Conceptual y Normativo
3
El Programa 20 - Formulación y Regulación de la Política Laboral tiene
como unidad ejecutora a la Secretaría de Trabajo (ST), con competencia en la
administración, regulación, fiscalización y control de las acciones de las partes
involucradas en el mundo laboral, siendo algunas de sus funciones (Conf. D.A. nº
2/2009), las siguientes:
a)- Participar en el diseño de la política laboral nacional y planes tendientes a
asegurar los derechos fundamentales de los trabajadores.
b)- Colaborar en la preparación, revisión, promoción, gestión y control del
cumplimiento de las normas relativas al régimen de contrato de trabajo y otras de
protección del trabajo, a las asociaciones profesionales de trabajadores y de
empleadores, a las negociaciones y convenciones colectivas, al tratamiento de los
conflictos individuales y colectivos de trabajo, al poder de policía del trabajo, a
regímenes especiales de trabajo, a la salud y seguridad en el trabajo.
c)- Entender en la promoción, regulación y fiscalización del cumplimiento de la
igualdad de oportunidades y de trato entre hombres y mujeres en el acceso al
empleo y en el trabajo, así como en la protección de la maternidad, la eliminación
del trabajo forzoso y del trabajo infantil.
d)- Entender en la formulación de políticas de la inspección del trabajo,
destinadas a la eliminación del empleo no registrado y las demás distorsiones que
el incumplimiento de la normativa laboral y de la seguridad social provoquen.
e)- Participar en la elaboración de la política salarial del sector privado y en la
Presidencia del Consejo Nacional del Empleo, de la Productividad y el Salario
Mínimo Vital y Móvil.
f)- Intervenir en la fijación de los salarios del Sector Público Nacional, así como
en la gestión de las negociaciones colectivas de ese sector.
En el presupuesto del ejercicio 2009 se propusieron llevar a cabo las siguientes
acciones:
4

Continuar con los procedimientos que permitan la simplificación de trámites
y procedimientos en materia de inscripción laboral y de la seguridad social en
concordancia con la puesta en marcha del registro único de datos de
trabajadores y empleadores.

Intervenir en cuestiones técnicas y legales referentes a la regulación del
trabajo y la normativa laboral para la instrumentación de políticas nacionales
en materia de relaciones laborales.

Propender a la progresiva erradicación del trabajo infantil.

Entender en la aplicación de las normas legales relativas a la existencia y
funcionamiento de las Asociaciones Sindicales de Trabajadores y del Registro
de las Asociaciones Profesionales de Empleadores.

Gestionar las negociaciones colectivas de trabajo e intervenir en los conflictos
colectivos de trabajo en el marco de la normativa vigente.
3.2.- De la estructura organizativa
A través del dictado de la Resolución N° 11 del 06/01/2006 el MTEySS
aprueba su estructura organizativa en vigencia, con apertura a nivel de Direcciones.
Posteriormente con la Resolución N° 962 del 03/09/2007 se completa la
desagregación estructural hasta el nivel de Departamentos, según consta en los
organigramas que siguen:
5
a) Estructura Orgánica del MTEySS
MINISTERIO DE TRABAJO, EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL
SECRETARIA DE
EMPLEO
SECRETARIA DE
SEGURIDAD SOCIAL
SECRETARIA DE
TRABAJO
GABINETE
SUBSECRETARIA DE
COORDINACION
DIRECCION
NACIONAL DE
RELACIONES
FEDERALES
Dirección
Regional NEA
Dirección
Regional Centro
Dirección
Regional Cuyo
Dirección
Regional Pampeana
Dir. Reg. Conurbano
Bonaerense
SUBSECRETARIA DE
FISCALIZACION DEL TRABAJO Y
DE LA SEGURIDAD SOCIAL
SUBSECRETARIA DE
RELACIONES
LABORALES
DIRECCION
NACIONAL DE
RELACIONES DEL
TRABAJO
DIRECCION
NACIONAL DE
FISCALIZACION
Dirección de
Programación
Operativa
Dirección de
Negociación
Colectiva
Dirección de
Seguimiento y
Control
Dirección del
SECLO
Dirección de
Relaciones
Individuales
Dirección de
Inspección
Federal
Dirección de
Resolución de la
Fiscalización
Dirección
Regional NOA
Dirección
Regional Austral
Coordinación del
Consejo Federal
del Trabajo
Tribunal del
Servicio Doméstico
6
SUBSECRETARIA DE
PROGRAMACION
TECNICA Y ESTUDIOS
LABORALES
DIRECCION
NACIONAL DE
ASOCIACIONES
SINDICALES
Dirección de
Regulaciones
del Trabajo
b) Organigrama estructural de la Dirección Nacional de Relaciones del
Trabajo (DNRT), a nivel departamental
DIRECCION NACIONAL DE RELACIONES DEL TRABAJO
SUBDIRECCION
DIRECCION DEL SECLO
DIRECCION DE RELACIONES
INDIVIDUALES
DIRECCION DE NEGOCIACION COLECTIVA
COORDINACION DEL TRIBUNAL DE
TRABAJO DOMESTICO
DEPARTAMENTO DE
ASUNTOS LEGALES
DEPTO. SERV.
ASESORAMIENTO Y
PATROC. JURID.
GRATUITO
DEPARTAMENTO DE
ADMINISTRACION
DEPTO. REG.
VENDEDORES
DIARIOS Y REV.
DEPARTAMENTO DE
ASESORIA TECNICO
LEGAL
DEPTO.
RELACIONES
LABORALES Nº 1
DEPTO.
RELACIONES
LABORALES Nº 2
DEPTO.
RELACIONES
LABORALES Nº 3
DEPARTAMENTO DE
COORDINACION
3.3.- Aspectos de índole presupuestaria
a) La asignación inicial de créditos presupuestarios del Programa 20 –
Formulación y Regulación de la Política Laboral, para el ejercicio 2009,
ascendía a la cantidad de $79.936.470.- que, luego de sucesivas modificaciones
durante el ejercicio, concluyó en un crédito vigente de $81.994.282.-, con un
devengado total de $78.751.630.-, desagregados a nivel de incisos, según el
siguiente detalle:
7
INC
F.F.
11
DENOMINACION
CREDITO INICIAL CREDITO VIGENTE DEVENGADO .(1) %
Tesoro Nacional
74.982.495
78.418.474
75.766.472 96,62
11
1
Gastos en Personal
59.398.480
65.033.480
65.014.166 99,97
11
2
Bienes de Consumo
562.203
718.591
557.518 77,58
11
3
Servicios No Personales
14.789.312
12.433.903
10.066.992 80,96
11
4
Bienes de Uso
229.000
229.000
125.511 54,81
11
5
Transferencias
3.500
3.500
2.285 65,29
4.953.975
129.000
3.575.808
2.985.158 83,48
Gastos en Personal
129.000
0,00
650.000
127.300
43.713 34,34
3.888.975
3.033.508
2.863.091 94,38
286.000
286.000
81.994.282
78.354 27,40
78.751.630 96,05
13
Recursos con Afectación Específica
13
1
13
2
Bienes de Consumo
13
3
Servicios No Personales
13
4
Bienes de Uso
79.936.470
Fuente: DA 2/09 y Modificaciones Presupuestarias.
(1) Porcentaje de Ejecución del Devengado respecto del Crédito Vigente
b) La programación física considerada para el mismo ejercicio fue la siguiente:
DENOMINACION
METAS:
Negociación de Convenios
Colectivos
Resolución de Controversias
UNIDAD DE MEDIDA
CANTIDAD
Convenio
Conciliación
1.100
68.000
Fuente: DA 2/09.
c) La dotación total de Recursos Humanos establecida inicialmente para el
ejercicio 2009, a través de la D. A. nº 2/09 alcanzaba a la cantidad de 1307
agentes. Posteriormente, con fecha 30-06-2009 se emitió la Resolución
Ministerial nº 566, por la cual, con fundamento en la pertinencia de “…una
distribución adecuada de la dotación de cargos, compatible con las necesidades
operativas de esta Cartera de Estado, y una depuración de la normativa vigente
al respecto” se aprobó “...la dotación del MINISTERIO DE TRABAJO,
EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL...”, que contempla -para el Programa 20un total de 1.273 agentes (excluidos 2 cargos extra-escalafonarios).
Según las registraciones existentes en el auditado, los cargos totales del
escalafón para el programa bajo examen -ocupados al 31-12-2009- ascendían a
543 agentes (42,66%), y los vacantes a 730 (57,34%).
8
3.4.- Información Estadística
El organismo auditado cuenta con datos compilados y procesados con
fines estadísticos, los cuales son utilizables para la evaluación de la gestión en su
conjunto, a saber:
a) Respecto de la Negociación Colectiva
La Negociación Colectiva en 2009 – Resumen Anual y del Cuarto Trimestre.
Estado de la Negociación Colectiva – Cuarto Trimestre de 2009.
Índice de Fragilidad Laboral – Marco Conceptual y Desarrollo Metodológico.
Informe estadístico – Mayo 2003 a Diciembre 2009.
b) Referida al SECLO
Informe de estadísticas y cuadros comparativos mensuales – Febrero a
Diciembre 2009.
Informe de estadísticas y cuadros comparativos, acumulado a Junio 2010.
Memoria anual SECLO 2009.
Memoria anual SECLO 2008.
3.5.- Aspectos relacionados con el control de gestión
Las metas y sus correspondientes unidades de medida deben permitir la
identificación y ponderación cuantitativa de los respectivos niveles de alcance
(programado y real), respecto del cuadro situacional que se pretende revertir o
corregir.
Las normas básicas para la formulación del presupuesto y los diversos
formularios y cuadros anexos que las integran, oportunamente establecidos por el
órgano rector en la materia, fijan las pautas tanto para la programación de la
ejecución (formularios F1 a F3), como para la ejecución real del ejercicio
(formularios F11 a F15) (http://www.mecon.gov.ar/onp/html/manuales/el sistema
presupuestario público.pdf).
Del juego armónico entre el Presupuesto Público (por programas), instituido
como la herramienta principal para el control de la gestión del Estado, con toda la
normativa relacionada con el Sistema Presupuestario Estatal, surgen los términos
9
“Objetivo”, “Meta”, “Producción Bruta”, “Proyecto”, “Obra” y “Volumen de
Tareas”.
Cada uno de dichos términos representa conceptos bien diferenciados entre si.
Si el Objetivo es la manifestación expresa de la intención/aspiración de lograr una
situación mejor/ideal (hace a la esencia y la razón de ser de la organización), la
Meta es la expresión acotada en el tiempo (en nuestro caso, un ejercicio anual) que
se hace del Objetivo, a los efectos de analizar la eficacia de una gestión.
La determinación de la Meta debe partir de la exposición del cuadro de
situación que origina la definición del objetivo, cuantificado en términos relativos
(% total), respecto del universo correspondiente. A partir de ello se manifiesta la
capacidad potencial de producir modificaciones a esa situación (% de mejora
programado para el ejercicio), en función de los recursos con que se cuenta.
El grado de alcance de la Meta, al final de cada período, surge de comparar
los valores iniciales (% de mejora programado) y finales (% de mejora real
obtenido) y calcular la variación incremental resultante.
A todo esto le sigue la proposición de las acciones necesarias para obtener los
niveles de alcance programados para la Meta, con la posterior determinación y
definición de los Productos generados por el organismo, a partir de dichas
acciones.
Ello representa lo que comúnmente se denomina “ejecución física de la
Meta”, y las variaciones emergentes de la comparación entre los valores de
producción programados y los reales dan como resultado lo que se denomina
“Desvíos de Producción” o simplemente “Desvíos”.
4.- COMENTARIOS Y OBSERVACIONES
4.1.- Sobre el resultado de las pruebas de cumplimiento
1) En el ámbito de la Dirección de Negociaciones Colectivas no existen manuales
de procedimientos unificados que, desde el punto de vista administrativo,
regulen el funcionamiento de cada una de las etapas sustanciadas en
cumplimiento de sus tareas específicas.
10
Si bien hay una evidente heterogeneidad entre los diferentes casos de
conflictos que se presentan, resulta necesario establecer parámetros que
coadyuven a una organización operativa y administrativa común para cada una
de las actuaciones tramitadas en el ámbito del auditado.
Abona esta postura la situación verificada en el ámbito de la Dirección del
SECLO que sí cuenta con un manual operativo y administrativo desarrollado e
implementado para la homogeneización y control de las actividades generadas
en su ámbito, cuya aplicación no merece objeciones.
4.2.- Sobre las acciones específicas de control de gestión
a) De los procedimientos de control ex-ante
1) No se obtuvieron -a partir del relevamiento y de las entrevistas- evidencias
suficientes que permitan verificar la metodología de participación de la DNRT
en las etapas relacionadas con la definición de metas, de las acciones inherentes
a las mismas, y de la planificación de la producción bruta y volumen de tareas
relacionadas con las actividades oportunamente establecidas para el programa
en estudio. Se destaca que tanto la DNC como la Dirección del SECLO emiten
periódicamente diversos informes estadísticos y memorias anuales sobre el
particular.
2) No existen ponderaciones sobre la razonabilidad de la asignación de recursos
humanos a las diferentes áreas que interactúan en cumplimiento de las
previsiones del Programa de Formulación y Regulación de la Política Laboral; a
fin de determinar niveles de capacidad operativa mínima, normal y máxima,
para la satisfacción -en tiempo y forma- de las necesidades de aportar, entre
otros aspectos, el ámbito de discusión apropiado para la resolución de
conflictos.
Ello surge de la ejecución de las tareas de campo respectivas y se ve
reflejado en el alto porcentaje de vacantes existente en la planta de personal
aprobada por el presupuesto del ejercicio (superior al 57%).
3) Las metas definidas para el Programa 20 – Formulación y Regularización de la
Política Laboral, para el ejercicio 2009 (“Negociación de Convenios
11
Colectivos”; “Resolución de Controversias”) no representan al conjunto de
objetivos, acotados en el tiempo, que se pretenden alcanzar con la
implementación del aludido Programa.
Sólo reflejarían el resultado esperado de la ejecución de diversas tareas no
especificadas, no aportando parámetro alguno en cuanto a su nivel de
efectividad e impacto final programados.
En la exposición de la ejecución física detallada en los cuadros antes
referenciados no se contemplan algunas de las funciones esenciales establecidas
en la manifestación teórica de la Ley de Presupuesto del ejercicio para el
organismo auditado (v.gr.: Punto 3.1.a), c) y d)).
Tampoco se considera la situación real de tener que responder a los
requerimientos de información (Oficios) periódicamente recibidos desde el
ámbito judicial, que demandan una considerable aplicación de recursos al
efecto.
b) De los procedimientos de control ex-post
1) No se aportan evidencias sobre evaluaciones periódicas, por parte de un área
específica dentro del ámbito del auditado, tanto del “grado de alcance/nivel de
cumplimiento” de las metas oportunamente programadas, como de la
implementación de las acciones y/o de los eventuales desvíos respecto de la
producción emergente y de la exposición de las causas que los justifican.
Los valores que, como ejecución física de metas, se informan a través de
los formularios elevados a la Dirección de Evaluación Presupuestaria de la
Secretaría de Hacienda, sólo representan el resultado/impacto de las acciones
llevadas a cabo en el transcurso de cada período, para el logro parcial de los
objetivos del programa auditado. Nada se dice sobre la cuantificación de la
producción bruta específica del auditado.
El Cuadro I sobre la Gestión de la Ejecución Física de Metas – Cierre
del Ejercicio 2009, oportunamente elevado al Ministerio de Economía y
Finanzas Públicas, da cuenta de la siguiente información:
12
METAS
UNIDAD DE MEDIDA
CODIGO
DENOMINACION
CODIGO
DENOMINACION
CANTIDAD
PROGRAMADA AL
01/01/2009
CANTIDAD
PROGRAMADA AL
31/12/2009
CANTIDAD
EJECUTADA AL
31/12/2009
DESVIO
9
Negociación de
Convenios Colectivos
167
Convenio
1.100
1.100
1.593
493
457
Resoluciones de
Controversias
451
Conciliación
68.000
130.000
108.341
-21.659
CODIGO
DE META
9
457
CAUSA DE LOS DESVIOS
El aumento en el ritmo de la negociación colectiva se debió a la actualización
generalizada de salarios.
No se alcanzó la meta prevista, atento que hubo una menor cantidad de demanda de
resolución de controversias por la emergencia sanitaria
Las causas de los desvíos expuestas son variables exógenas que no
dependen de decisiones propias del auditado.
El auditado expone, al cierre del ejercicio, en un solo cuadro, denominado
“Ejecución Física de Metas” datos que reflejan cantidades asimilables a
unidades de producción, pero bajo el subtítulo de “Meta”. Asimismo, se citan el
código y la denominación de la Meta, pero en la parte correspondiente a la
unidad de medida se agrega la denominación del Producto, las cantidades
programadas, las ejecutadas y los desvíos.
Posteriormente se confecciona un cuadro denominado “Causa de los
Desvíos”, que contiene como primer dato el “Código de la Meta” y luego un
detalle de las supuestas razones de causalidad que justificarían las variaciones
en los niveles de alcance previstos, dato este que, como se manifestó
anteriormente, nunca se determina expresamente.
No se confecciona el Cuadro II, sobre la Gestión de la Ejecución Física de
Producciones Brutas.
2) No se desarrollaron indicadores que -en conjunto- permitan evaluar la gestión
del auditado, en cumplimiento de las previsiones establecidas a partir de los
objetivos del Programa bajo examen.
13
3) No se desarrollaron Tableros de Comando, por áreas, que agilicen y mejoren el
acceso a la información necesaria para la toma de decisiones de nivel gerencial.
5.- DESCARGO DEL ORGANISMO.
En la respuesta obtenida, según lo señalado en el último párrafo del Apartado 2.(ver
ANEXO I al presente informe), el organismo auditado ha efectuado comentarios respecto
de las observaciones contenidas en los puntos 4.2.a) 1); 4.2.a) 2) y 4.2.b) 1) del presente
informe, pero no ha aportado elementos de juicio que justifiquen reconsiderar las
cuestiones planteadas.
Asimismo, pone de relieve la predisposición para adoptar los cursos de acción
necesarios a fin de revertir las debilidades señaladas en los Puntos 4.1.1; 4.2.a) 3); 4.2.b) 2)
y 4.2.b) 3) que serán objeto de evaluación en futuras labores de auditoría. En el ANEXO II
al presente informe se agrega el análisis practicado respecto de la respuesta brindada por el
auditado.
6.- RECOMENDACIONES
6.1).- Desarrollar instructivos y/o manuales de procedimientos integradores, tendientes
a la organización homogénea de las etapas sustanciadas en cumplimiento de las
actividades que hacen a la función específica de cada una de las áreas componentes
de la Dirección de Negociaciones Colectivas. [Punto 4.1.1)]
6.2).- Promover y proponer la definición concreta de la/s meta/s, estableciendo el grado
de alcance esperado, la correspondiente programación del conjunto de acciones, el
plan de producción para cada período y el volumen de tareas ejecutables al efecto,
en orden al logro de los objetivos esenciales del Programa de Formulación y
Regulación de la Política Laboral. Considerar como factor relevante, la elaboración
de ponderaciones sobre la razonabilidad de la asignación de recursos (humanos y
materiales) a las diferentes áreas que interactúan en cumplimiento de las
previsiones del referido Programa [Punto 4.2. a) 1); 2) y 3)]
14
Todo ello debería instrumentarse a partir de una participación activa de la
DNRT y de cada una de las áreas que la componen, susceptible de ser verificada a
través de evidencias documentales válidas y suficientes.
6.3).- Establecer rutinas de procedimientos de control que contemplen el seguimiento
permanente de las actividades realizadas y de la producción emergente de las
mismas, como así también el análisis de la estructura presupuestaria, de la
asignación y distribución de los recursos humanos y materiales, por áreas, y de la
relación de éstos con la planificación del conjunto de acciones del período,
necesarias para alcanzar el nivel de cumplimiento esperado de la/s meta/s
oportunamente establecida/s para facilitar el logro de los objetivos del Programa.
Esto debería aumentar la correlación entre los guarismos físicos y los
monetarios, permitiendo la exposición precisa de las razones que expliquen los
desvíos resultantes de la confrontación entre la producción ejecutada y la
programada. [Punto 4.2. b) 1)]
6.4).- Desarrollar indicadores que permitan controlar y evaluar la gestión de la DNRT
en su conjunto, y de cada una de las áreas que la integran, en cumplimiento de las
previsiones del Programa bajo examen. [Punto 4.2. b) 2)]
6.5).- Implementar la utilización de Tableros de Comando, por áreas de responsabilidad
y/o regiones, que agilicen y mejoren el acceso a la información necesaria para la
toma de decisiones a nivel gerencial. [Punto 4.2. b) 3)]
7.- CONCLUSIONES
El Programa 20 – Formulación y Regulación de la Política Laboral fue concebido
para garantizar un marco de igualdad y equidad que favorezca al mejoramiento permanente
de la calidad del trabajo, y consecuentemente de vida, de toda la comunidad.
Al momento de definir las metas de producción de cada ejercicio, el auditado
prescinde de la consideración integral tanto de los recursos aplicables como de los
objetivos estratégicos, misiones y funciones preestablecidos al efecto. Una gran parte de
estos objetivos dan lugar a la realización de acciones, producción bruta y volumen de
tareas en general, que no se exponen en el detalle de la ejecución física del presupuesto.
15
Así, resulta dificultoso lograr una correlación armónica entre los valores físicos y
financieros, siendo que éstos tienen su justificación en aquéllos, necesarios para obtener los
grados de alcance de los objetivos estratégicos programados para el ejercicio.
La organización administrativa inherente a la función que cumple el Ministerio de
Trabajo, Empleo y Seguridad Social, a través de la Dirección Nacional de Relaciones del
Trabajo, si bien ayuda al logro de los objetivos del programa presupuestario bajo examen,
carece de los mecanismos de control necesarios para poder evaluar la gestión del auditado
en su conjunto.
BUENOS AIRES,
16
ANEXO I
DESCARGO DEL ORGANISMO
17
18
19
ANEXO II
MEMORANDO DE ANÁLISIS DEL DESCARGO
OBSERVACIÓN
4.1.- Sobre el resultado de las pruebas de
cumplimiento
1)
En el ámbito de la Dirección de
Negociaciones Colectivas no existen
manuales de procedimientos unificados que,
desde el punto de vista administrativo,
regulen el funcionamiento de cada una de
las etapas sustanciadas en cumplimiento de
sus tareas específicas.
Si bien hay una evidente heterogeneidad
entre los diferentes casos de conflictos que
se presentan, resulta necesario establecer
parámetros que coadyuven a una
organización operativa y administrativa
común para cada una de las actuaciones
tramitadas en el ámbito del auditado.
Abona esta postura la situación verificada
en el ámbito de la Dirección del SECLO
que sí cuenta con un manual operativo y
administrativo desarrollado e implementado
para la homogeneización y control de las
actividades generadas en su ámbito, cuya
aplicación no merece objeciones.
DESCARGO DEL AUDITADO
COMENTARIOS
A pesar de la evidente complejidad que
representa la heterogeneidad de los
conflictos que se presentan en la
Dirección de Negociaciones Colectivas,
conforme se desprende del propio
informe de auditoria, se destaca que
existe una organización operativa y
administrativa. Es así como existe el
Sector
“REGISTRACION
DE
CONVENIOS”- que pertenece a este
Departamento- el cual recibe los
EXPEDIENTES
donde
se
han
homologado los CONVENIOS y
ACUERDOS para cumplimentar lo
ordenado en las RESOLUCIONES Y/O
DISPOSICIONES en lo referente al
REGISTRO respectivo, asignándole
NUMERO según se trate, anotándolos
en un LIBRO en forma manual y
cargando esta información en una base
de datos – de donde surgen todas las
registraciones con su número, resolución
– partes – vigencia etc. y si modifica
algún CONVENIO anterior o se trata de
1.- No obstante destacar la existencia de
una organización administrativa y
operativa tal que posibilita llevar a cabo
las actividades inherentes a su función
específica, el auditado comparte los
términos de la observación planteada,
señalando que “…se tomará la
recomendación y se establecerán los
mecanismos necesarios para comenzar a
trabajar
en
Manuales
de
procedimientos…”.
Consecuentemente, se mantiene la
observación.
20
OBSERVACIÓN
DESCARGO DEL AUDITADO
COMENTARIOS
acuerdo que formara parte de un
convenio. Se realiza el mismo
procedimiento con respecto a los TOPES
INDEMNIZATORIOS que calcula la
DIRECCION
NACIONAL
DE
REGULACION DEL TRABAJONo obstante lo señalado se tomará la
recomendación y se establecerán los
mecanismos necesarios para comenzar a
trabajar en Manuales de procedimiento
que regulen el funcionamiento de cada
una de las etapas sustanciales en
cumplimiento de sus tareas específicas,
tal como se sugiere.
4.2.- Sobre las acciones específicas de
control de gestión
a) De los procedimientos de control exante
1)
No se obtuvieron -a partir del
relevamiento y de las entrevistasevidencias suficientes que permitan
verificar la metodología de participación de
la DNRT en las etapas relacionadas con la
definición de metas, de las acciones
inherentes a las mismas, y de la
planificación de la producción bruta y
volumen de tareas relacionadas con las
actividades oportunamente establecidas para
1.- Periódicamente las áreas involucradas
(DNC y SECLO), se reúnen con el fin de
evaluar, analizar y actualizar la
proyección de sus actividades, lo que
permite la evaluación continua de las
necesidades y de los gastos a fin de
producir informes que permitan realizar
reformas continuas de ser necesarias.
Cabe destacar que ambos sectores
cuentan con información estadística que
21
1.- El argumento principal de la
observación se sustenta en la ausencia
de evidencia documental sobre las
actividades inherentes a la definición de
metas y planificación de acciones,
producción bruta y volumen de tareas
del período. No se desconoce la
existencia de las mismas.
Se mantiene la observación.
OBSERVACIÓN
DESCARGO DEL AUDITADO
el programa en estudio. Se destaca que tanto
la DNC como la Dirección del SECLO
emiten periódicamente diversos informes
estadísticos y memorias anuales sobre el
particular.
es utilizada para la elaboración de
informes de gestión.
2)
No existen ponderaciones sobre la
razonabilidad de la asignación de recursos
humanos a las diferentes áreas que
interactúan en cumplimiento de las
previsiones del Programa de Formulación y
Regulación de la Política Laboral; a fin de
determinar niveles de capacidad operativa
mínima, normal y máxima, para la
satisfacción -en tiempo y forma- de las
necesidades de aportar, entre otros aspectos,
el ámbito de discusión apropiado para la
resolución de conflictos.
Ello surge de la ejecución de las tareas de
campo respectivas y se ve reflejado en el
alto porcentaje de vacantes existente en la
planta de personal aprobada por el
presupuesto del ejercicio (superior al 57%).
2.- VER PERSONAL AFECTADO A LA 2.- No se aportan datos que permitan
modificar la observación.
DNC.
3)
Las metas definidas para el Programa
20 – Formulación y Regularización de la
Política Laboral, para el ejercicio 2009
(“Negociación de Convenios Colectivos”;
3.- Actualmente esta Secretaría de Trabajo
se encuentra trabajando en la revisión y/ o
definición de nuevas metas tendientes a
reflejar más acabadamente la relación
22
COMENTARIOS
3.- El auditado señala que “…se
encuentra trabajando en la revisión y/o
definición de nuevas metas…”.
Se mantiene la observación.
OBSERVACIÓN
DESCARGO DEL AUDITADO
COMENTARIOS
“Resolución
de
Controversias”)
no “volumen de tarea – recursos – objetivo”.
representan al conjunto de objetivos,
acotados en el tiempo, que se pretenden
alcanzar con la implementación del aludido
Programa.
Sólo reflejarían el resultado esperado de la
ejecución
de
diversas
tareas
no
especificadas, no aportando parámetro
alguno en cuanto a su nivel de efectividad e
impacto final programados.
En la exposición de la ejecución física
detallada en los cuadros antes referenciados
no se contemplan algunas de las funciones
esenciales establecidas en la manifestación
teórica de la Ley de Presupuesto del
ejercicio para el organismo auditado (v.gr.:
Punto 3.1.a), c) y d)).
Tampoco se considera la situación real de
tener que responder a los requerimientos de
información
(Oficios)
periódicamente
recibidos desde el ámbito judicial, que
demandan una considerable aplicación de
recursos al efecto.
b) De los procedimientos de control expost
1)
No se aportan evidencias sobre
evaluaciones periódicas, por parte de un
1.- En las áreas de Negociación
Colectiva y el SECLO, se trabaja según
23
1.- Las evaluaciones sobre grados de
alcance o niveles de cumplimiento
OBSERVACIÓN
DESCARGO DEL AUDITADO
COMENTARIOS
área específica dentro del ámbito del
auditado, tanto del “grado de alcance/nivel
de
cumplimiento”
de
las
metas
oportunamente programadas, como de la
implementación de las acciones y/o de los
eventuales desvíos respecto de la
producción emergente y de la exposición de
las causas que los justifican.
Los valores que, como ejecución física de
metas, se informan a través de los
formularios elevados a la Dirección de
Evaluación Presupuestaria de la Secretaría
de Hacienda, sólo representan el
resultado/impacto de las acciones llevadas a
cabo en el transcurso de cada período, para
el logro parcial de los objetivos del
programa auditado. Nada se dice sobre la
cuantificación de la producción bruta
específica del auditado.
Las causas de los desvíos expuestas son
variables exógenas que no dependen de
decisiones propias del auditado.
la demanda que tiene que ver con el
mercado laboral y con el caudal de las
presentaciones espontáneas y acuerdos
registrados
Con respecto a las diferencias dadas
entre lo estimado y lo real, no tenemos
forma cierta de determinar los motivos,
por lo que es definido como mayor o
menor demanda de controversias. Se
destaca que las causas de los desvíos son
variables y que no dependen de acciones
propias.
tienen relación con los objetivos
estratégicos del período; en tanto que el
análisis de los desvíos involucra a la
producción bruta programada, también
llamada meta de producción.
Las evaluaciones sobre el grado de
avance de los objetivos estratégicos del
período permiten sacar conclusiones
sobre el nivel de eficacia del organismo
auditado.
Los desvíos se justifican en función de
sus razones de causalidad, a fin de
deslindar
las
responsabilidades
operativas del caso. Las debilidades
apuntadas en el punto 4.2.a) conllevan a
las
dificultades
de
estimación
esgrimidas.
Por lo expuesto, se mantiene la
observación.
2)
No se desarrollaron indicadores que en conjunto- permitan evaluar la gestión del
auditado, en cumplimiento de las
previsiones establecidas a partir de los
objetivos del Programa bajo examen.
2.- Respecto de la observación en cuanto
al desarrollo de indicadores, esta
Dirección comparte las consideraciones
manifestadas y pone en su conocimiento
que si bien no cuenta con indicadores
explícitos, los registros estadísticos con los
2.- La existencia de datos estadísticos
no reemplaza la necesidad de los
indicadores, tanto los de gestión como
los de control de gestión, y son estos
últimos los que posibilitan sacar
conclusiones
sobre
la
eficacia,
24
OBSERVACIÓN
3)
No se desarrollaron Tableros de
Comando, por áreas, que agilicen y mejoren
el acceso a la información necesaria para la
toma de decisiones de nivel gerencial.
DESCARGO DEL AUDITADO
COMENTARIOS
que posee permiten establecer mecanismos eficiencia y economía de la gestión del
de control y evaluación.
auditado.
Se mantiene la observación.
3.- Reconocemos las ventajas de la 3.- Existe consenso generalizado,
implementación de un Tablero de inclusive el propio auditado lo admite,
Comando en las áreas involucradas. No sobre los beneficios de la utilización de
obstante, las mismas cuentan con tableros de comando, a fin de
información actualizada que emiten los implementar un adecuado sistema de
sistemas informáticos y que permiten el control de gestión. Dicho instrumento
monitoreo de las metas establecidas.
no puede ser reemplazado, sino que se
nutre de los datos que aportan los
sistemas
informáticos,
para
el
monitoreo, no sólo de las metas de
producción sino también de cada unas
de las acciones llevadas a cabo por el
organismo auditado.
Se mantiene la observación.
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