2002_026info.pdf

INFORME DE AUDITORIA
MINISTERIO DE DESARROLLO SOCIAL
Y MEDIO AMBIENTE.
A la Señora
MINISTRO DE DESARROLLO SOCIAL
Lic. María Nélida DOGA
S.
/
D.
En uso de las facultades conferidas por el artículo 118 de la Ley Nº 24.156, la
AUDITORíA GENERAL DE LA NACIóN procedió a practicar un examen especial en ámbito
del MINISTERIO DE DESARROLLO SOCIAL Y MEDIO AMBIENTE.
1. OBJETO.
Efectuar un relevamiento del sistema de información sobre metas y objetivos que sustenta
los resultados alcanzados por los Programas 20 - Acciones Compensatorias y 21 - Desarrollo del
Capital Social, durante el ejercicio 2000.
2. ALCANCE.
El examen fue practicado de acuerdo con las normas de auditoría externa de la
AUDITORíA GENERAL DE LA NACIóN aprobadas por la Resolución Nº 145/93, dictada en
virtud de lo establecido en el artículo 119, inciso d) de la Ley Nº 24.156.
El trabajo encomendado se abordó mediante el criterio de seleccionar las actividades
presupuestarias que revistieron mayor significatividad financiera, o bien aquéllas cuya gestión se
haya identificado más fielmente con la política del responsable. Aquellas actividades
presupuestarias que cuentan con financiamiento internacional se han analizado desde el punto de
vista presupuestario, en base a las metas y objetivos alcanzados en el ejercicio 2000. El trabajo
realizado no abarca tareas de auditoría financiera sobre los préstamos acordados.
Las tareas de campo se han desarrollado desde el 19 de abril hasta el 20 de julio de 2001,
habiéndose puesto en conocimiento del auditado las conclusiones preliminares, sin que -a la
fecha- haya producido comentarios sobre el particular.
3. ACLARACIONES PREVIAS.
3.1. Con la administración iniciada a partir del 10/12/1999, se decidió la creación del Ministerio
de Desarrollo Social y Medio Ambiente, como medida tendiente a priorizar la problemática
social en la agenda de gobierno. Esta decisión dio lugar a un período de transición durante el
1
cual se produjeron cambios en los cargos con decisión política, en los circuitos administrativos,
en los procedimientos de intervención para concretar la asistencia, como asimismo se detectó la
existencia de estructuras informales. Todo ello ha provocado una cadena de reordenamientos,
que se prolongaron durante casi todo el año 2000.
3.2. La característica saliente de los programas 20 y 21 bajo estudio, es la asistencia a personas o
grupos de personas necesitadas. Las necesidades que se pretende satisfacer mediante estos
programas se vinculan con motivaciones económico-sociales, que generalmente encuentran
respuesta a través de la transferencia gratuita de fondos, bienes o servicios.
3.3. Los programas en cuestión se encuentran desagregados en 15 actividades presupuestarias en
total, que son ejecutadas por diversas áreas pertenecientes a la Secretaría de la Tercera Edad y
Acción Social y a la Secretaría de Desarrollo Social. Tales actividades concentran políticas,
recursos físicos, recursos financieros, toma de decisiones y resultados a alcanzar, que hacen que
cada una de ellas se comporte como un programa. En consecuencia, no es posible abordar la
gestión de los programas 20 y 21 como un todo, sino a través de las actividades que los
componen.
3.4. La gestión de cada Secretaría no se identifica con un programa determinado. La política
presupuestaria del año 2000 para la jurisdicción 85 (MDSyMA), consigna erróneamente que la
Secretaría de la Tercera Edad y Acción Social es responsable del programa 20 - Acciones
Compensatorias y que la Secretaría de Desarrollo Social es responsable del programa 21 Desarrollo del Capital Social. La realidad muestra un cuadro de responsabilidades en el que se
entrecruzan las competencias. Así resulta que:
Responsabilidad de Secretaría de Tercera Edad y Acción Social.
PROGR-ACTIV.
CRED.VIGENTE DEVENGADO
21-01 Ctro.Nac.Organizaciones de la Comunidad
1.373.065,00
1.419.007,69
21-02 Fortalecimto. de la Sociedad Civil
1.480.652,00
972.320,11
21-06 Atención Grupos Prioritarios
2.333.387,00
2.228.246,30
21-07 Atención Grupos Vulnerables
13.463.000,00
9.716.547,86
2.758.000,00
2.465.780,78
21.408.104
16.801.902,74
21-09 Sist.Evaluac.y Monit.Prog.Soc.-SIEMPRO
TOTAL S.T.E. y A.S. (*)
(*) Se destaca que dentro de este total, las Actividades 07 y 09 -que sumadas tienen una
incidencia superior al 70%- son ejecutadas por las Unidades Coordinadoras de préstamos
internacionales.
2
Responsabilidad de Secretaría de Desarrollo Social.
PROGR-ACTIV.
CRED.VIGENTE DEVENGADO
20-01 Emergencias Sociales
8.012.801,00
6.104.419,86
20-02 Ayuda Directa a Personas
5.689.564,00
5.377.477,22
20-03 Subsidios Institucionales
4.248.227,00
3.285.068,87
21-03 Atención Poblaciones Indígenas
2.838.536,02
2.465.086,48
621.060,98
354.602,37
2.402.000,00
1.064.094,70
10.730.000,00
8.749.093,28
21-10 ProaMBA
2.505.000,00
1.974.340,45
21-11 Proy.Integrac.Aborígenes Dpt.Ramón Lista
2.940.000,00
1.417.752,84
21-12 ProaMe II
8.467.000,00
4.102.406,86
48.454.189
34.894.342,93
69.862.293,00
51.696.245,67
21-04 Fortalecimiento Desarrollo Juvenil
21-05 ProaMe I
21-08 Fopar
TOTAL S.D.S.
TOTAL PROGRAMAS 20 Y 21
3.5. Los programas 20 y 21 concentran en conjunto, gran parte de los proyectos sociales que se
ejecutan en el Ministerio. Sin embargo, ambos programas sumados representan sólo el 5,12%
del presupuesto de la jurisdicción. Cabe destacar que aproximadamente el 85% de dicho
presupuesto corresponde al programa de Pensiones No Contributivas.
3.6. Se han sumado actividades bajo la responsabilidad de una u otra Secretaría, sin poder
advertirse el criterio para su agrupamiento. Por otra parte, se ha formulado un total de 30 metas
para los dos programas.
Con relación a la evaluación o monitoreo de los programas sociales, el mismo se
implementa dentro del área a la que le compete cada actividad. Si bien existe un Sistema de
Información, Monitoreo y Evaluación de Programas Sociales (SIEMPRO), el mismo aborda el
estudio de las políticas sociales consideradas en su conjunto, realizando análisis estadísticos
sobre transferencias de fondos y condiciones de la población necesitada.
3.7. Gestión de la Secretaría de Tercera Edad y Acción Social. Su desarrollo se correspondió
con un nivel de ejecución presupuestaria del 78,84%. Las distintas actividades presupuestarias
desarrolladas en ámbito de esta Secretaría son denominadas "programas", por lo que se deberá
asimilar este término a las líneas de acción emprendidas por cada uno de los ejecutores de
presupuesto.
3
3.7.1. Programa de Atención a Grupos Vulnerables (PAGV).
Constituye un componente del préstamo BID 1021/OC-AR, cuyo objetivo es contribuir a
mejorar las condiciones de vida de los grupos más vulnerables, de entre la población pobre de los
grandes aglomerados urbanos. El concepto de grupo vulnerable coincide con adultos mayores,
menores, discapacitados y mujeres jefas de hogar.
La intervención del programa a favor de los grupos poblacionales está dada por la
articulación de "planes barriales" o "multibarriales".
Los planes barriales constituyen un mecanismo de asistencia en el cual se identifican dentro de un barrio o paraje- los grupos a asistir y sus necesidades. Tal conocimiento da lugar a
la formulación de diversos proyectos dentro de un mismo barrio. Dichos proyectos pueden
referirse al acondicionamiento de viviendas, actividades recreativas, asistencia a comedores,
capacitación, infraestructura comunitaria y equipamiento, entre otras prestaciones. Para cada
uno de los proyectos se estipula una cronología de pagos, el seguimiento a realizar y el resultado
esperado. La ejecución del proyecto está a cargo de una Organización No Gubernamental
(ONG) a quien se giran los fondos para financiar el proyecto. El seguimiento o monitoreo de su
ejecución se conviene con otra ONG, denominada "organización de apoyo" (ODA). El
Programa es responsable de analizar los informes trimestrales de cada proyecto. Remite fondos
a los ejecutores de los proyectos contra rendición de la remesa anterior, pero dicha rendición
incluye informes de la ODA y relaciones de gastos, sin incorporar documentación de respaldo.
Con la actual administración, se reorientó la metodología del PAGV de planes barriales,
hacia un nuevo mecanismo de asistencia que denominaron "planes multibarriales". Consisten en
la capacitación de mujeres jefas de hogar -domiciliadas en más de un barrio de una misma
región- (que tienen a su cargo menores de 14 años) a quienes se les otorga una beca mensual de $
150 durante 15 meses. La condición de su otorgamiento es que las beneficiarias continúen o
completen sus estudios. Se realizaron dos experiencias piloto, en las provincias de Mendoza y
Chaco.
El financiamiento del programa abarca la utilización del préstamo detallado al inicio, más
una contraparte local de fuente 13-Recursos de Afectación Específica. En lo referente al
financiamiento de los planes multibarriales, la contraparte local se financió con crédito de otra
actividad (el programa para atención de grupos prioritarios).
3.7.2. Programa de Atención a Grupos Prioritarios.
Está concentrado presupuestariamente en la actividad 06 del programa 21-Desarrollo del
Capital Social. Los grupos prioritarios invocados en su denominación están compuestos por
personas con discapacidad. El origen de esta actividad está dado por la creación del Comité
Coordinador de Programas para Personas con Discapacidad (según Decreto Nº 153/96), cuya
integración comparte la Secretaría de Tercera Edad y Acción Social con otras jurisdicciones, y
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que a su vez es destinatario de los fondos recaudados por la Ley Nº 24.452, artículo 7
(denominada ley del cheque). Los fondos recaudados bajo dicha normativa se deben destinar
exclusivamente al financiamiento de programas de atención integral para personas con
discapacidad.
El mecanismo de asistencia que aquí se analiza consiste en la tramitación de solicitudes
de subsidios a favor de discapacitados, por parte de organizaciones gubernamentales o no, cuya
aprobación es propiciada por la STEyAS y concretada por Acta del Comité Coordinador. Su
pago se realiza en la Jefatura de Gabinete con fondos provenientes de la ley del cheque ya
referida.
En ámbito de la STEyAS, se redactaron modelos e instructivos que orientan a las
organizaciones, para efectuar las solicitudes de subsidios, pero no tienen carácter reglamentario.
De su lectura surge que la Secretaría orienta el otorgamiento de estos subsidios a la adquisición
de transportes para los discapacitados y para la compra, construcción o refacción de inmuebles
de las organizaciones. Una vez aprobado el subsidio por el Comité y pagado por la Jefatura de
Gabinete, la organización beneficiaria tiene un plazo de 60 días contados a partir de la aplicación
de los fondos, para rendir cuenta del subsidio a la STEyAS (según Decreto Nº 961/98).
La Secretaría dedicó el primer semestre al análisis de los subsidios aprobados durante la
administración anterior (cuando el accionar operaba en ámbito de la Secretaría de la
Presidencia), requiriendo rendiciones de cuenta a gran cantidad de beneficiarios. En razón de
que la normativa fija plazo para rendir cuenta pero no para aplicar el subsidio, puede ocurrir que
existan organizaciones que no respondan los requerimientos de la Secretaría o que aún no hayan
aplicado los fondos.
Durante el segundo semestre, la Secretaría emprendió un nuevo modelo de asistencia,
denominado Programa de Promoción de Espacios Asociativos (ProPEA). Los fondos
presupuestarios de la actividad 06 fueron asignados a la implementación del ProPEA, siendo el
total devengado durante el año 2000 de $ 2.228.246,30 (un 95,49% del crédito vigente). Las
metas alcanzadas e informadas por el Programa de Atención a Grupos Prioritarios, consistieron
en la constitución y asistencia de 5 "redes de organizaciones" y la capacitación de 14 integrantes
de dichas organizaciones.
Para poder interpretar cuál es el resultado de la gestión informada por este programa, es
preciso abordar algunos aspectos que hacen al ProPEA. Es una línea de intervención que prevé
la conformación de "foros" o "espacios asociativos", integrados por organizaciones de la
comunidad. Su objetivo es fortalecer el protagonismo de la sociedad civil, fomentando la
participación de sus integrantes mediante la identificación de necesidades comunes,
desarrollando proyectos para su satisfacción y ejecutando los mismos. El programa los reúne,
los capacita, los ayuda a redactar proyectos y financia parcialmente los mismos. Los logros
informados se refieren a la integración de foros en Sierra Grande (Rio Negro), Florencio Varela
(Buenos Aires), Goya (Corrientes), Concordia (Entre Ríos) y Oberá (Misiones).
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3.7.3. Sistema de Evaluación y Monitoreo de Programas Sociales (SIEMPRO).
Esta es una actividad cuyo objetivo es brindar información permanente acerca de los
grupos sociales en situación de pobreza. Se encarga de evaluar y monitorear programas sociales.
La modalidad de ejecución es a través de la evaluación de programas según la demanda de
autoridades nacionales, provinciales o de los mismos programas.
El SIEMPRO cuenta con financiamiento internacional, a través del préstamo BIRF
3957/4398-AR (que destina fondos tanto para el SIEMPRO como para otro programa llamado
FOPAR). El total ejecutado durante 2000 fue de $ 2.465.780,78 correspondiendo a la fuente de
financiamiento 22 su casi totalidad. El presupuesto devengado durante el año, con respecto al
crédito vigente, fue un 89,38%. Según el convenio celebrado con el BIRF, el financiamiento fue
acordado para lograr la ampliación de la información social y el análisis de políticas sociales.
Asimismo, especifica la creación de un sistema de monitoreo y evaluación de impacto, y la
divulgación y transferencia de la información social a los organismos correspondientes y a las
provincias.
Por otra parte, la ejecución física reportada por el SIEMPRO durante el año 2000, da
cuenta de una producción de:
- 601 informes sobre oferta de programas sociales;
- 9 informes de evaluación de programas sociales;
- 6 investigaciones sobre problemáticas sociales;
- 43 publicaciones;
- 791 informes sobre condiciones de vida de la población y
- 103 seminarios de capacitación.
También cuenta con un área encargada del diseño e implementación del Sistema de
Registro de Beneficiarios de programas sociales (denominado SISFAM). Dicho sistema
constituye el registro único de beneficiarios de programas sociales. Se compone de dos
mecanismos complementarios entre sí: el relevamiento territorial y el registro de beneficiarios.
Ambos se concretan a través del llenado de las "fichas de identificación de beneficiarios actuales
y potenciales de programas sociales" (FIBAPS). A su vez, la implantación del SISFAM en los
municipios es responsabilidad de los equipos provinciales. En razón de que la población que
puede ser usuaria de estos programas se encuentra en diversas localidades de las provincias, el
éxito del registro único descansa en la implementación definitiva del sistema.
3.8. Gestión de la Secretaría de Desarrollo Social. Con injerencia en los programas 20 y 21
(según detalle obrante en el punto 3.4.), el nivel de ejecución presupuestaria fue del 72%. Se han
seleccionado las siguientes actividades para dar cumplimiento a la tarea encomendada:
3.8.1. Asistencia a Poblaciones en Situación de Emergencia.
La asistencia a poblaciones en situación de emergencia reconoce dos causales:
emergencias climáticas y pobreza extrema. Durante el año 2000, en la medida en que no se
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generaron situaciones de emergencia climática, se brindó asistencia a poblaciones en condición
de pobreza estructural.
La asistencia brindada no consiste en transferencias de dinero o subsidios, sino que se
asiste con insumos (básicamente chapas, colchones, frazadas, vigas, alimentos). No se trabajó
bajo la modalidad de previsión, sino que se asistió a posteriori de producida la emergencia. Sin
perjuicio de ello, actualmente se trabaja con el conocimiento y la organización necesaria para
asistir a la región Noroeste durante marzo (por las temperaturas extremas), la región Central en
mayo (por las inundaciones) y la región sur en julio y agosto (por las intensas nevadas).
Esta actividad no procura resolver las situaciones que motivan la asistencia, sino que
tienen por objeto mitigar o atenuar las necesidades. Durante el año 2000 se repartió asistencia
por un total de 3.992.235 kilogramos, de los cuales el 59% responde a causales de emergencia
climática exclusivamente. Un 24% se destinó a poblaciones de extrema pobreza y el 17%
restante no es susceptible de encasillar en una ni otra causal.
3.8.2. Ayuda Directa a Personas.
Esta actividad está destinada a la atención directa y orientación de personas cuya
demanda está caracterizada por situaciones de extrema necesidad, imposibles de afrontar con
recursos propios ni con otros recursos comunitarios.
La modalidad de la asistencia es, generalmente, de subsidios para atención médica o
compra de medicamentos. Dichos subsidios son otorgados por única vez y por lo general, no
importan la transferencia de fondos a favor del beneficiario, sino la entrega de los insumos o el
pago al prestador médico. No se tienen en cuenta prescripciones realizadas en centros privados,
salvo constancia expresa de que dicha prestación no puede llevarse a cabo en hospitales públicos.
El programa no abarca tratamientos prolongados, originados en enfermedades crónicas. Los
elementos más frecuentes a que se refiere la ayuda brindada son la entrega de prótesis,
cardiodesfibriladores, audífonos, medicamentos, transplantes de médula, etc.
Se asiste a personas de todo el país, debiendo tratarse de ciudadanos carenciados en
emergencia social, sin cobertura médico-asistencial y deben demostrar que su necesidad no
puede ser satisfecha por el gobierno provincial o municipal de que se trate.
El programa ejecuta acciones a través de dos tipos de subsidios:
1) Asistencia Menor (no supera los $ 200), de trámite personal por parte del interesado en la
Dirección de Ayuda a Personas. No posee delegaciones en el interior del país, por lo que todos
los necesitados deben acudir a la sede de la Dirección, en la Capital Federal. Las asistencias
menores son pagadas en la citada Dirección, mediante el fondo rotatorio interno.
2) Asistencia de más de $ 200, es dirimida por expediente, con apertura de actuación mediante el
pedido expreso del interesado. Son pagadas generalmente mediante el fondo rotatorio de la
Dirección General de Administración del Ministerio. El cheque, en esos casos, es emitido a
7
favor del prestador médico y diligenciado por el mandatario del beneficiario.
importes significativos, se ordena su pago a través de la CUT.
En caso de
Asimismo, la Dirección efectúa asistencia por motivos de pobreza extrema, bajo la
modalidad de “ayuda económica”. El monto de la asistencia es fijado según el criterio del
evaluador social que haya intervenido.
También se presta asistencia bajo la forma de alojamiento y comidas, a favor de pacientes
del interior que se atienden en la ciudad de Buenos Aires, más un acompañante.
3.8.3. Subsidios Institucionales.
El presupuesto devengado del programa 20-Actividad 03 fue de $ 3.285.068,87. Su grado
de ejecución con respecto al crédito vigente al 31/12/2000, fue del 77,33%. A través de esta
actividad se brinda asistencia técnico-financiera a instituciones gubernamentales y no
gubernamentales, dedicadas a la atención de necesidades en materia de infraestructura y
equipamiento básico, provisión de alimentos para comedores comunitarios, capacitación de
recursos humanos que intervengan en actividades promocionales y toda otra acción tendiente a la
elevación del nivel socio cultural de la población con necesidades básicas insatisfechas.
Los pedidos de subsidios deben ser presentados a la Dirección de Acciones
Compensatorias, acompañando la información y documentación requerida por el programa.
Dicha documentación es evaluada previo a la aprobación y efectivización del subsidio. Con
posterioridad, se procede a efectuar una verificación del cumplimiento del objeto del mismo
mediante la rendición de cuentas presentada por la organización beneficiaria.
Se seleccionaron diversos expedientes de subsidios acordados, verificándose la
razonabilidad en el otorgamiento y aplicación de los mismos.
3.8.4. Fondo Participativo de Inversión Social -FOPAR-.
Su gestión se realiza a través de la actividad 08 del programa 21. Su ejecución financiera
da cuenta de un presupuesto devengado de $ 8.749.093,28, que constituye el 81,53% del crédito
vigente al cierre. Está destinado a desarrollar capacidades locales de gestión, a través de
experiencias participativas y concretas en la formulación, desarrollo y ejecución de proyectos
destinados a mejorar las condiciones socio-económicas de grupos y comunidades en situación de
pobreza. Posee financiamiento externo mediante el préstamo BIRF 3957-4398, que comparte
con el SIEMPRO. El FOPAR tiene dos componentes: el desarrollo comunitario y el desarrollo
de capacidades. El primero está destinado a mejorar las condiciones de vida de las poblaciones,
focalizadas a través de la financiación de proyectos. El segundo, se refiere a la implementación
de proyectos con modalidades participativas, en profesionales, técnicos y organizaciones de
apoyo.
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La ejecución de ambos componentes es complementaria, encontrándose presentes en
todas las etapas del ciclo de los proyectos, toda vez que confluyen en fortalecer el protagonismo
de las comunidades, en la identificación de sus propias necesidades, en la formulación de
propuestas para afrontarlas y contribuyen a su sostenibilidad. La intervención del programa es a
través de la asistencia directa a núcleos de beneficiarios, que pueden ser grupos de vecinos o de
integrantes de un barrio o comunidad, sin necesidad de conformar personería jurídica. El núcleo
de beneficiarios es identificado por un promotor (agente del programa), que informa de la
existencia del grupo, detecta cuáles son sus necesidades más urgentes, ayuda a la redacción de un
proyecto y hace la presentación del mismo.
Para acceder a la asistencia del FOPAR se debe tratar de comunidades de las provincias
del noroeste, del noreste o sur Argentino, y se deben reunir las siguientes condiciones:
- Estar asentadas en municipios o departamentos con 39,7% o más, de personas con necesidades
básicas insatisfechas.
- Barrios con población en situación de pobreza, de ciudades capitales de provincia y
conglomerados urbanos, de más de 30.000 habitantes.
Los proyectos pueden referirse a capacitación, asistencia técnica, obra civil o
equipamiento. Los mismos son evaluados a nivel provincial y Nacional por agentes del FOPAR,
previo a su aprobación. Luego se determinan dos integrantes del núcleo de beneficiarios para
firmar el contrato, en el que se habrán de formalizar los cronogramas de pago y la obligatoriedad
de rendir cuenta. La ejecución trae aparejado un primer anticipo para comenzar el proyecto,
debiendo los representantes rendir cuenta de lo gastado para acceder a las remesas subsiguientes.
La rendición de cuentas es en el lugar de aplicación, ante los supervisores del proyecto, primero
en ámbito provincial y luego a nivel Nacional, hasta llegar a la coordinación del programa,
debiendo cada instancia de control realizar un informe que se adjunta al legajo del proyecto. De
la selección realizada sobre los 177 proyectos promovidos, se han cotejado los elementos de
juicio reunidos de diversas asistencias, encontrándose razonable su formulación, ejecución y
seguimiento, hasta la conclusión de los proyectos.
Por otra parte, el informe de gestión del préstamo BIRF 3957-4398 AR, da cuenta de la
baja ejecución del programa, señalando que el FOPAR ha ejecutado el 43% de los desembolsos
acumulados previstos, al 31/12/00.
4. COMENTARIOS Y OBSERVACIONES.
4.1. En la gestión ejecutada en el año 2000, no se ha encontrado accionar que esté en condición
de resolver o revertir la situación socio-económica de las personas a las que asiste. En cambio, sí
se distinguen acciones que tienden a mitigar dicha situación, pero no es dable aseverar que
alcance a todos los eventuales necesitados en igualdad de condición. Se destaca además que los
sucesivos cambios políticos en la jurisdicción, sumado a la existencia de estructuras informales,
la ausencia de reglamentaciones para el otorgamiento y la rendición de subsidios, atentan contra
la organización de una gestión eficaz y eficiente de la asistencia social. No ha sido posible
identificar en cada uno de los programas, los objetivos que se persiguen y las acciones que se
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emprenden para arribar a un resultado concreto y cuantificable. Del total de 30 metas
instrumentadas en dichos programas, no se ha podido analizar la eficiencia, eficacia y economía
de la gestión. Las mismas no traducen objetivos de ningún tipo, sino que expresan -en algunos
casos- la producción esperada de las actividades definidas.
Con respecto a la planificación, la asistencia a los eventuales beneficiarios de programas
sociales debería contar con el conocimiento previo de la población beneficiaria, sus
características y sus necesidades. Si no se cuenta con dicha información, no es posible planificar
qué material, recursos financieros, conocimiento o capacidad se debe proveer, para atenuar o
revertir la situación económico-social de la población necesitada. En términos generales, los
elementos citados no se conocen en forma previa a la asistencia.
4.2. Las actividades que poseen financiamiento externo mediante préstamos acordados por el
BID o el BIRF, registran el devengamiento de dichas sumas cuando se lo informan las
respectivas unidades coordinadoras. En dicha oportunidad se comunica a la Secretaría de
Hacienda el devengamiento de la fuente 22, sin que existan elementos de juicio en el SAF que
permitan satisfacernos de la aplicación del gasto y de la correspondencia del monto ejecutado.
Asimismo, se devengan sumas por contrapartida local, mediante la emisión de órdenes de pago
con fuente de financiamiento 13-Recursos de Afectación Específica.
Solicitada la
documentación de respaldo de una muestra de transacciones, sólo se remitió la resolución
MDSyMA 248/00 que aprobó el cronograma de desembolsos, no siendo suficiente para
interpretar el destino de los fondos y la procedencia de lo mandado a pagar. No queda
demostrada cabalmente la procedencia de la aplicación de la fuente 13 como contrapartida del
préstamo, toda vez que la citada resolución no menciona el financiamiento de la contrapartida
local. Los recursos que dan origen a la fuente 13, están regulados por ley Nº 24.452 y su
aplicación está prevista en programas para discapacitados, exclusivamente.
4.3. La ejecución presupuestaria del año 2000 por el PAGV (programa 21, actividad 07) no
coincide con la información que elabora la unidad coordinadora del préstamo BID. Según la
contabilidad de presupuesto, se devengó la suma de $ 9.716.547,86, mientras que el Informe de
Evaluación Anual del PAGV consigna un total de $ 9.089.891. Por otra parte, el total devengado
representa el 72,17% del crédito vigente al 31/12/2000.
4.4. El resultado de la gestión del PAGV informada a la Secretaría de Hacienda, es notoriamente
distinto que el resultado informado por la coordinación del préstamo. Según los formularios
remitidos a la Oficina Nacional de Presupuesto, la gestión del PAGV asistió a 40 organizaciones
en procesos de planificación participativa; promovió 959 proyectos de planes barriales y 972
proyectos de asistencia financiera a grupos vulnerables. En cambio, el Informe de Evaluación
Anual del PAGV señala que se financiaron 613 proyectos, organizados en 32 planes barriales (28
de los cuales se iniciaron con la gestión administrativa anterior al ejercicio bajo examen).
4.5. En el PAGV, los proyectos relativos a capacitación son los más numerosos con relación a
los demás tipos de prestaciones (365 proyectos de capacitación sobre un total de 613, mientras
que -por ejemplo- para acondicionamiento de viviendas sólo se financiaron 20 proyectos).
10
4.6. El costo más significativo de los proyectos de capacitación está dado por "honorarios". Se
seleccionaron dos planes barriales del PAGV, para verificar las rendiciones presentadas y el
seguimiento ejercido por las organizaciones de apoyo correspondientes. Se destaca que la
incidencia de "honorarios" y "sueldos" es de más de un 40% del total transferido, en
comparación con las demás aplicaciones (alimentos, equipamiento, materiales, etc.)
4.7. Se solicitaron precisiones acerca de diversos proyectos de capacitación, correspondientes al
Plan Barrial Don Orione-Florencio Varela. De la respuesta obtenida surge que:
4.7.1. Un mismo curso de capacitación se utilizó para promover varios proyectos de diversas
ONGs. Se presentaron varios proyectos de capacitación de diversas organizaciones ejecutoras,
quienes no llevaron a cabo por sí mismas su ejecución, sino que todas ellas contrataron la
capacitación a la Fundación Proydesa. El temario del curso presentado en cumplimiento de los
proyectos, es el mismo para todas las ONGs.
4.7.2. La organización de apoyo responsable del seguimiento de los proyectos mencionados en el
punto anterior, es una de las ONGs participantes del curso.
4.7.3. Se requirió el temario del taller sobre sensibilización de la problemática de las mujeres
jefas de hogar, a fin de poder ponderar el tenor de la capacitación. El PAGV no informó sobre el
particular.
4.7.4. Habiéndose requerido el detalle del lugar físico de la realización de los cursos y nómina de
concurrentes de algunos proyectos de capacitación, el PAGV informó no contar con dicha
información ni tampoco poder obtenerla de las ONGs ejecutoras, ni de la Fundación Proydesa.
La organización de apoyo encargada del seguimiento del proyecto no fue considerada por el
PAGV para que dé cuenta de lo solicitado.
4.7.5. Se requirieron precisiones acerca del proyecto Acondicionamiento de Infraestructura de la
Sociedad de Fomento El Nacional, que irrogó la suma de $ 118.182,93 (un 24% del total del
plan barrial). La respuesta obtenida no especifica qué grupo vulnerable resultó beneficiado con
dicha obra, ni qué necesidades o demandas sociales resolvieron. En cambio, el PAGV señala
que el acondicionamiento de la sociedad de fomento se articula con otros proyectos
(sensibilización, cuidados infantiles, etc.) que también tienen financiamiento del Programa y se
presume que sí pueden identificarse con personas necesitadas y con su asistencia directa. No se
cuenta con elementos que respalden dicha articulación.
4.8. En el Programa de Atención a Grupos Prioritarios, se implementó una modalidad de
intervención denominado Programa de Promoción de Espacios Asociativos (ProPEA). La
misma no está dirigida a discapacitados, pese a que la fuente de financiamiento utilizada está
destinada exclusivamente a la atención de personas con discapacidad. Por ejemplo, en el Foro de
Oganizaciones de la Sociedad Civil de Florencio Varela, se asignó un subsidio al Centro de
Discapacitados Ruca Hueney, para que patrocine la creación de un espacio asociativo para reunir
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organizaciones dedicadas a atender grupos de extrema pobreza. Los proyectos presentados por
la gente consistieron en la instalación de agua potable, en barrios de emergencia.
4.9. El programa ProPEA considera un logro la realización de las reuniones y no la concreción
de los proyectos. Existen casos en los que los proyectos no se concluyeron o sólo se diseñaron,
sin iniciarlos.
4.10. En la gestión del Programa de Atención de Grupos Prioritarios, se encuentra la
capacitación de integrantes de diversas organizaciones, que fue encomendada a la Fundación
Padre Catena para la “transferencia metodológica” y al Centro Nueva Tierra para la creación de
espacios asociativos, formulación y ejecución de proyectos sociales y su seguimiento. La
temática de la capacitación no resulta acorde con las urgencias y necesidades que tienen los
grupos de personas a asistir. Prueba de ello está dada por el tenor de los proyectos presentados,
que se vinculan con la obtención de agua potable, el control de adicciones, microemprendimientos comerciales, entre otros.
4.11. El ProPEA fue discontinuado a partir del ejercicio 2001, dando lugar a una nueva
modalidad de asistencia. Las acciones que se habían iniciado en torno de los 5 espacios
asociativos constituidos, fueron suspendidas y abandonado su financiamiento.
4.12. Parte del crédito presupuestario de la actividad 06-Programa de Atención a Grupos
Prioritarios ($ 1.000.000) fue aplicado al financiamiento de la contraparte local de los planes
multibarriales del PAGV, por los que se asistieron a mujeres jefas de hogar de Mendoza y de
Chaco. Los beneficiarios de esta línea de acción no se vinculan con discapacitados, pese a que la
Ley Nº 24.452 reservaba su aplicación a tales grupos prioritarios.
4.13. Con relación a la actividad desplegada por el SIEMPRO, se encuentra en implementación
el SISFAM, cuyo avance a la fecha de relevamiento era del 70%, pero no resulta claro si lo
pendiente son las Provincias que no lo implementaron o los municipios no relevados
(supuestamente, por falta de interés por parte de las administraciones provinciales).
4.14. De la producción informada a la Oficina Nacional de Presupuesto, no se puede corroborar
la veracidad de algunas metas:
1) 601 informes sobre oferta de programas sociales y 791 informes sobre condiciones de la
población. Se refieren a contestaciones de pedidos de información, que son formulados al
SIEMPRO por autoridades gubernamentales, estudiantes y personas en general. No es posible
cotejar un listado de trabajos o informes realizados.
2) 9 evaluaciones de programas sociales. Entre ellos se incluyen actividades de construcción de
la línea de base, que constituye el punto de partida para proceder a la evaluación. El seguimiento
de cada programa no es un tema que aborde el SIEMPRO, sino que le compete al programa
respectivo.
4.15. La información que posee el SIEMPRO sobre beneficiarios de programas sociales
(SISFAM) no es provista a los programas sociales, sino que la misma es transferida a solicitud.
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No existe un procedimiento de divulgación o transferencia de información social a los
organismos pertinentes y a las Provincias.
4.16. El SIEMPRO ha diseñado un procedimiento de monitoreo del conjunto de programas
sociales y de la situación social en general, pero no está en condiciones de informar acerca de la
marcha de un programa determinado. En este último sentido, no analiza el logro de objetivos de
los programas sociales en particular, ni tampoco se refiere al cumplimiento de planes o al
impacto de las acciones emprendidas.
4.17. En lo referente al pago de subsidios en la Dirección de Ayuda a Personas, se ha detectado
gran cantidad de subsidios impagos, a la espera de que los beneficiarios se presenten a cobrar.
De acuerdo con listados obtenidos en la Tesorería jurisdiccional, existen expedientes con hasta 2
años de antigüedad. No hay precisiones sobre el motivo, pero ha quedado puesto de manifiesto
que el beneficiario del subsidio no es informado de que su expediente ha sido aprobado, y que
puede cobrarlo. Se ha tomado conocimiento de que la tesorería somete a intervención previa de
la Dirección de Ayuda a Personas, los pagos de los subsidios directos. La intervención antedicha
es informal y, según las entrevistas mantenidas, innecesaria a los efectos del pago.
En cuanto a las actividades desarrolladas en ámbito de Emergencias Sociales (programa
20, actividad 01), se ha podido observar que los pedidos tramitados no generaron actuación o
expediente. Sólo se pueden cotejar legajos por las asistencias brindadas (que carecen de
numeración), correspondiendo señalar que:
1) Los legajos por los que se tramitaron las asistencias presentan disposiciones de autorización,
sin firma del funcionario competente. Pese a ello, las asistencias correspondientes se ejecutaron.
2) Las previsiones de insumos se concretan mediante adquisiciones por contratación directa (en
ocasiones, de legítimo abono) de los bienes necesarios. La mercadería comprada es estibada en
el depósito que posee la Institución, generando un stock mínimo para cada producto. Las
compras no son realizadas por el área, ni tampoco tienen intervención en el procedimiento de
selección. Sólo emiten el pedido y llevan un control paralelo del stock.
3) La entrega a las municipalidades solicitantes se concreta mediante un transportista privado.
Una vez que los insumos llegan a jurisdicción del solicitante, la responsabilidad de su
distribución queda en el funcionario con representatividad ante la ciudadanía (ó en quien éste
delegue). Si bien se prevé que se cumple con una rendición de la mercadería distribuida, no hay
un procedimiento que asegure la veracidad de lo rendido.
4.18. La Ayuda Directa a Personas, bajo la modalidad de asistencia mediante el alojamiento y
comidas, presenta las siguientes características:
1) No se tramita por actuación o expediente. Se presta asistencia mediante la consignación de
formularios de pedido, que se remiten a los prestadores del servicio.
2) Se paga por reconocimiento de legítimo abono, por los servicios prestados por los dos hoteles
y el comedor, utilizados en esta modalidad de intervención.
3) De la documentación respaldatoria surgen superposiciones de alojamiento (igual habitación y
período a distintos pasajeros).
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Por otra parte, se ha constatado en varios expedientes de Ayuda Directa a Personas que el
pedido es respaldado por un funcionario ejecutivo o legislativo. No obstante, se ha verificado
que el otorgamiento de los respectivos subsidios encuentra fundamentos demostrados en dichos
expedientes.
4.19. Existen asistencias brindadas que se originan en situaciones de extrema pobreza. Se
adjuntan elementos de juicio que dan cuenta de esa situación, pero no de la cantidad otorgada.
El monto de la ayuda queda a criterio del asistente social interviniente. No se advierten
elementos que permitan ponderarlo.
5. RECOMENDACIONES.
En función de lo señalado en el apartado precedente, es dable efectuar las siguientes
recomendaciones:
5.1. Desarrollar un sistema integral de información gerencial y de control de gestión para la toma
de decisiones, que permita determinar si las acciones desarrolladas están alcanzando de manera
efectiva y económica los objetivos trazados, en los programas 20 y 21. Determinar metas físicas
en consonancia con los objetivos, acciones que permitan concretarlas, costos de producción e
indicadores de calidad, a fin de que la medición física del presupuesto informada a la Secretaría
de Hacienda se corresponda con la realidad.
5.2. Implementar las medidas necesarias para que el devengado de la fuente 22-Crédito Externo
se corresponda con la ejecución real de los préstamos, disponiendo la emisión de órdenes de
pago por las contrapartidas locales, con algún elemento que corrobore el objeto de la aplicación
de fondos y la procedencia de las sumas involucradas.
5.3. Ajustar los mecanismos de información del resultado de la gestión, de tal manera que las
metas que se informan a la Oficina Nacional de Presupuesto sean acordes con la información de
gestión elaborada por las unidades coordinadoras de préstamos internacionales.
5.4. Replantear la metodología de seguimiento de los proyectos financiados por el PAGV,
ejercido por las denominadas “organizaciones de apoyo”.
5.5. Ajustar la utilización de la fuente de financiamiento 13-RAE prevista por Ley Nº 24.452 a la
asistencia de personas con discapacidad.
5.6. Disponer la divulgación o transferencia de la información procesada por el SIEMPRO, a
todas las áreas gestoras de programas de asistencia social.
5.7. Organizar un sistema de asignación de alojamiento y comidas, que permita el análisis de su
otorgamiento como así también, su control y seguimiento. Proceder a la selección de los
prestadores del servicio mediante los mecanismos previstos en el régimen de contrataciones.
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Tener presente que el reconocimiento de los mismos por legítimo abono, atenta contra la
transparencia del gasto.
5.8. En lo referente a la ayuda directa a personas, reglamentar la comunicación a los
beneficiarios de los subsidios que se encuentran en condiciones de ser pagados. Establecer un
responsable y un procedimiento para efectuar dicha comunicación.
BUENOS AIRES,
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