2003_202info.pdf

- AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN Índice del Informe de Auditoría
- Actuación AGN N° 59/03 1 OBJETO DE AUDITORÍA: ............................................................................................................ 1
2 ALCANCE DEL EXAMEN: ........................................................................................................... 1
2.1
CON RESPECTO A LA AUTORIDAD DE APLICACIÓN..................................................................2
2.2
CON RESPECTO AL PROGRAMA DE CONTROL DE LA CALIDAD DE LOS COMBUSTIBLES .......3
2.3
CON RESPECTO A LAS SANCIONES APLICADAS. ........................................................................6
3 ACLARACIONES PREVIAS: ........................................................................................................ 7
3.1
3.1.1
3.2
3.2.1
3.3
AUTORIDAD DE APLICACIÓN. ....................................................................................................7
ESTRUCTURA ORGANIZATIVA .............................................................................................7
MARCO NORMATIVO. ...............................................................................................................11
LEGISLACIÓN IMPOSITIVA.................................................................................................13
PROGRAMA DE CONTROL DE CALIDAD DE COMBUSTIBLES..................................................15
3.3.1
PROGRAMACIÓN DE INSPECCIONES .......................................................................................15
3.3.2
EQUIPO DE TRABAJO .............................................................................................................16
3.3.3
TRABAJO DE CAMPO ..............................................................................................................17
3.3.4
.CONTROL VOLUMÉTRICO DE LOS SURTIDORES......................................................................18
3.3.5
TOMA Y RETIRO DE MUESTRAS DE COMBUSTIBLES..................................................................19
3.3.6
EXHIBICIÓN DE PRECIOS Y CALIDAD. .....................................................................................20
3.3.7
DETECCIÓN DE TRAZADORES. ...............................................................................................20
3.3.8
ANÁLISIS DE LAS MUESTRAS ...................................................................................................22
3.3.9
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS ...........................................................................................23
3.4
REGISTRO DE BOCAS DE EXPENDIO DE COMBUSTIBLES LÍQUIDOS Y BOCAS DE EXPENDIO
DE FRACCIONADORES Y REVENDEDORES DE COMBUSTIBLES A GRANDES CONSUMIDORES
CREADO MEDIANTE RESOLUCIÓN S.E.
3.5
N° 79/99. ...............................................................................23
INSPECCIONES REALIZADAS POR EL INTI. .............................................................................24
4 COMENTARIOS Y OBSERVACIONES: ................................................................................... 26
4.1. CON RESPECTO AL PROGRAMA DE CONTROL DE CALIDAD DE COMBUSTIBLES. .....................26
1
4.2
CON RESPECTO A LAS SANCIONES APLICADAS DE CONFORMIDAD CON LA RESOLUCIÓN SE
N° 79/99.................................................................................................................................................36
5 COMUNICACIÓN DEL DEL PROYECTO DE INFORME Y ANÁLISIS DE LOS
DESCARGOS FORMULADOS POR LA SECRETARÍA DE ENERGÍA. ................................... 39
6 RECOMENDACIONES: ............................................................................................................... 40
6.1
CON RESPECTO AL PROGRAMA DE CONTROL DE CALIDAD DE COMBUSTIBLES: ...............40
6.2
CON RESPECTO A LAS SANCIONES: ..........................................................................................43
7 CONCLUSIONES: ......................................................................................................................... 44
8 LUGAR Y FECHA DE EMISIÓN DEL INFORME: ................................................................. 46
9 FIRMA: ........................................................................................................................................... 46
10 ANEXO I ....................................................................................................................................... 47
11 ANEXO I I ..................................................................................................................................... 53
12 ANEXO I I I .................................................................................................................................. 56
Gerencia de Entes Reguladores y Privatizaciones
Departamento de Control de los Sectores Energía y Agua
- Año 2003 -
2
INFORME DEFINITIVO DE AUDITORÍA
Al Señor Secretario de
Energía de la Nación
Ing. Daniel CAMERON
Av. Paseo Colón 171 –
Ciudad Autónoma de Buenos Aires
En uso de las facultades conferidas por el artículo 118 de la Ley 24.156, la
AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN procedió a efectuar una auditoría de gestión en el
ámbito de la SECRETARÍA DE ENERGÍA del MINISTERIO DE ECONOMÍA Y
PRODUCCIÓN, con el objeto que se detalla en el apartado 1.
1
Objeto de Auditoría:
Verificación de los procedimientos y controles realizados por la Secretaría de
Energía sobre la calidad de los combustibles líquidos durante los ejercicios 2001 y 2002, a fin
de detectar incumplimientos a lo dispuesto en la Resolución N° 54/96-ex-SOySP y sus
normas complementarias que determinan las especificaciones técnicas de los mismos. Así
como la correspondiente aplicación de sanciones de acuerdo a lo establecido por la
Resolución N° 79/99-SE.
2
Alcance del examen:
El examen fue realizado de conformidad con las normas de auditoría externa de la
AUDITORIA GENERAL DE LA NACIÓN, aprobadas por la Resolución N° 145/93, dictada
en virtud de las facultades conferidas por el artículo 119 inciso d) de la Ley 24.156.
1
Las tareas propias del objeto de examen fueron desarrolladas entre el 24 de febrero
de 2003 y el 13 de junio de 2003.
En virtud de la información obtenida como consecuencia de los procedimientos
preliminares de auditoría, se constató que las inspecciones que dan cumplimiento al Programa
Nacional de Control de Calidad de Combustibles, fueron suspendidas desde el 10 de Octubre
de 2001 hasta el 30 de junio del ejercicio 2002 por razones presupuestarias.
A fin de dar cumplimiento a las tareas encomendadas, se aplicaron los siguientes
procedimientos de auditoría:
2.1
2.1.1
Con respecto a la Autoridad de Aplicación.
Entrevistas con funcionarios de áreas administrativas y técnicas dependientes de la
Secretaría de Energía (en adelante S.E.) - Subsecretaría de Combustibles - Dirección
Nacional de Recursos Hidrocarburíferos y Combustibles - Dirección de Combustibles.
2.1.2
Definición de los objetivos en función de los conceptos involucrados en el Programa
de Control de Calidad de los Combustibles. Determinación de aspectos críticos y
descripción de los mecanismos de certificación de calidad de combustibles líquidos
que se comercializan a través de las estaciones de servicio, empresas refinadoras,
elaboradoras, comercializadoras y distribuidoras de combustibles.
2.1.3
Relevamiento de antecedentes normativos y determinación del marco regulatorio.
2.1.4
Identificación de funciones y obligaciones de la S.E. como autoridad de aplicación en
materia de control de calidad de combustibles líquidos.
2
2.1.5
Recopilación de antecedentes en el Instituto Argentino del Petróleo y Gas Licuado
(IAPGL).
2.2
2.2.1
Con respecto al Programa de Control de la Calidad de los Combustibles
Se presenciaron siete inspecciones, a efectos de verificar los procedimientos
inherentes a las actividades de control desarrolladas por el INTI.
2.2.2
Se realizaron pruebas de cumplimiento sobre los controles practicados por la S.E..
2.2.3
Se determinó, a los efectos comparativos, la cantidad de inspecciones publicadas en la
página web de la S.E. desde julio de 1999 hasta setiembre de 2001 (última
información publicada).
2.2.4
En base a la información descripta en el punto anterior se procedió a determinar la
cantidad de Bocas de Expendio que fueron inspeccionadas en el país, bajo contrato de
exclusividad con empresas petroleras, de marca o bandera , y aquéllas que operan en
forma independiente, identificadas por periodo y por provincia.
2.2.5
Sobre la información procedente del Registro de Bocas de Expendio suministrada por
la Dirección de Combustibles, se determinó el total de estaciones de servicio que
operan en cada provincia del país y se encuentran en dicho registro desde su
implementación, año 1999 y las incorporaciones realizadas durante los ejercicios
2000, 2001 y 2002.
2.2.6
Se solicitó a la Dirección de Combustibles de la S.E. la información correspondiente a
las inspecciones realizadas durante el período 2001-2002. Se recepcionó un soporte
electrónico (CD) con el detalle de los “Informes de Ensayos” emitidos por el INTI y
laboratorios subcontratados por éste en el citado período. En base a esta información
se seleccionó la muestra, de acuerdo al siguiente detalle:
3
PERIODO
2001
2002
TOTAL
ENSAYOS
NUMERACIÓN
CANTIDAD
7.925-12.859
4.935
12.860-14.275
1.416
6.351
MUESTRA
PORCENTAJE
987
284
1.271
20,00 %
20,06 %
20,01 %
1
2.2.7
Se elaboró una planilla excel con la totalidad de la información obtenida para cada
muestra seleccionada.
2.2.8
Se cotejó la información con la documentación respaldatoria.
2.2.9
De acuerdo a la fecha y numeración de informes presentados por el INTI a la S.E. en
forma quincenal y mensual, se controló que el total se correspondiera con el
autorizado a realizar en cada mes, de conformidad con las pautas y límites
establecidos en los convenios respectivos (aproximadamente 500 inspecciones por
mes) en todo el territorio nacional.
2.2.10 Se realizó la comparación entre la cantidad de estaciones de servicio inspeccionadas
de acuerdo a la información publicada y las autorizadas según los límites mínimos y
máximos determinados en los convenios desde su inicio hasta setiembre de 2001.
2.2.11 Se realizó un análisis comparativo del total de bocas de expendio registradas por
provincia y por zona, respecto del total de inspecciones realizadas por el INTI durante
los períodos detallados en los puntos precedentes.
2.2.12 Se verificó en cada muestra, la constancia de la inscripción de la boca de expendio
inspeccionada en el registro de la S.E., creado mediante Resolución N° 079/99-SE.
1
A los efectos de determinar el tamaño de la muestra se tuvo en consideración que el porcentaje determinado
superara el que surge de aplicar la fórmula ISO9002 (VN +1).
4
2.2.13 Se verificó que el número de inscripción de las bocas de expendio denunciado en las
actas de inspección seleccionadas, se corresponda con la numeración informada en la
base de datos del registro suministrado por la Dirección de Combustibles.
2.2.14 En aquellos casos que no constara o no se exhibiera la inscripción de la boca de
expendio en el mencionado registro, se verificó que la autoridad de aplicación haya
sancionado dicho incumplimiento.
2.2.15 Del total de casos verificados, se determinó la cantidad de ensayos que arrojaron
resultados fuera de las especificaciones técnicas exigidas en la normativa vigente y su
incidencia respecto del universo bajo análisis.
2.2.16 Para los casos mencionados en el punto anterior, se verificó la aplicación de las
sanciones que pudieran corresponder de acuerdo a la normativa vigente.
2.2.17 Se relevaron los convenios celebrados entre la S.E. y el INTI-CEQUIPE (Instituto
Nacional de Tecnología Industrial - Centro de Investigación y Desarrollo en Química
y Petroquímica) a fin de llevar a cabo el Sistema de Control de la Calidad de
Combustibles, conforme a las Resoluciones N° 54/96-ex-SOySP y 79/99-S.E., desde
el inicio de actividades en 1999, a fin de verificar su consistencia con respecto a los
ejercicios 2001 y 2002.
2.2.18 Con respecto a los procedimientos de inspección llevados a cabo por el INTICEQUIPE y la S.E., se presenciaron inspecciones realizadas en el ámbito de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires, verificando:
2.2.18.1 Si los planes de muestreo son programados y determinados por la Subsecretaría de
Combustibles e informados al INTI para su ejecución.
2.2.18.2 Si las actividades de control se realizan sobre: bocas de expendio, almacenajes y
depósitos de combustibles privados, plantas de almacenaje y despacho de empresas
petroleras y refinerías.
5
2.2.18.3 Si se verifica la inscripción de la boca de expendio inspeccionada en los registros
creados por Resolución N° 079/99-SEyOSP.
2.2.18.4 Si se verifica la existencia del certificado emitido por una auditoría habilitada donde
conste el cumplimiento de las condiciones de seguridad de acuerdo a lo requerido
por Resolución N° 404/94-S.E..
2.2.18.5 Si se realiza el control volumétrico del caudal expendido.
2.2.18.6 Si se verifica la obligación de exhibir la calidad de los productos.
2.2.18.7 Si se toman y retiran las muestras de combustibles de conformidad con la resolución
S.E. N° 217/01.
2.2.18.8 Si se efectúa el análisis físico-químico de las muestras extraídas con la
determinación de las especificaciones técnicas exigidas en la reglamentación vigente.
2.2.18.9 Si los resultados de los procedimientos efectuados por el INTI son comunicados en
tiempo y forma a la S.E..
2.2.19 Se relevaron las obligaciones a cargo de la S.E. relacionadas con el cumplimiento del
Programa Nacional de Verificación de Combustible.
2.3
2.3.1
Con respecto a las sanciones aplicadas.
Se realizó una revisión de los expedientes tramitados por la S.E. en concepto de
aplicación de sanciones por incumplimientos a lo establecido en las resoluciones N°
54/96-ex-SOySP y 79/99-S.E..
2.3.2
A fin de relevar la documentación correspondiente a las sanciones aplicadas, se
identificaron las resoluciones emitidas por la autoridad competente durante los
6
periodos 2001 y 2002 por incumplimiento a la normativa relacionada con las
especificaciones técnicas exigidas sobre la calidad de combustibles líquidos.
2.3.3
Del total de 94 resoluciones emitidas durante 2002 se analizaron 52 casos que
representan el 55,32% del universo y cuya selección se efectuó en función del tipo de
sanción aplicada, en orden decreciente según su gravedad.
2.3.4
Para el período 2001 se seleccionaron 35 casos que representan el 35,71 % de las 98
resoluciones emitidas durante ese ejercicio.
3
Aclaraciones previas:
3.1
Autoridad de Aplicación.
La ley N° 17319 de Hidrocarburos del 13 de junio de 1967, designa a la S.E. como
autoridad de aplicación en materia de calidad de combustibles líquidos, estableciendo en su
artículo 97 que: “La aplicación de la presente Ley le compete a la S.E. o a los organismos que
dentro de su ámbito se determinen, con las excepciones que determina el art.98”, que asigna
al P.E.N. la decisión sobre algunas materias en particular.
3.1.1
Estructura Organizativa
Al cierre del ejercicio 2002 se encontraba vigente el decreto N° 475/02 del 08/03/02
(modificatorio de su similar N° 357/02) que transforma a la entonces SUBSECRETARÍA DE
ENERGÍA en SECRETARIA DE ENERGÍA dependiente del MINISTERIO DE
ECONOMÍA y
aprueba su estructura organizativa, sus objetivos y los de la
SUBSECRETARÍA DE COMBUSTIBLES dependiente de aquélla. A su vez, el decreto N°
67/2003 del 13/01/03 aprueba el Primer Nivel Operativo de dicha estructura.
7
Por último el decreto N° 27/03 del 27/05/03, vigente al momento de realización de
las tareas de campo, ratifica los objetivos de la S.E. en el ámbito del MINISTERIO DE
PLANIFICACIÓN FEDERAL, INVERSIÓN PÚBLICA Y SERVICIOS, con el siguiente
esquema:
MINISTERIO DE
PLANIFICACION FEDERAL,
INVERSIÓN PÚBLICA Y
SERVICIOS
SECRETARIA
DE
ENERGÍA
SUBSECRETARÍADE
ENERGÍA
ELÉCTRICA
DIRECCIÓN
NACIONAL
DE
PROSPECTIVA
DIRECCIÓN
NACIONAL
DE
PROMOCIÓN
SUBSECRETARÍA
DE
COMBUSTIBLES
DIRECCIÓN
NACIONAL
DE ECONOMÍA DE
LOS HIDROCARBUROS
DIRECCIÓN
NACIONAL DE
RECURSOS
HIDROCARBURÍFEROS Y
COMBUSTIBLES
DIRECCIÓN
GENERAL DE
COOPERACIÓN Y
ASISTENCIA
FINANCIERA
El citado decreto N° 475/02 define los objetivos de la S.E y de la
SUBSECRETARÍA DE COMBUSTIBLES, dependiente de la primera.
8
SECRETARÍA DE ENERGÍA:
-
Entender en la elaboración, propuesta y ejecución de la política nacional en materia de
energía, supervisando su cumplimiento y proponiendo el marco regulatorio destinado a
facilitar su ejecución.
-
Intervenir en el contralor respecto de aquellos entes u organismos de control de los
servicios públicos privatizados o concesionados, cuando éstos tengan una vinculación
funcional con la Secretaría, y en la supervisión del cumplimiento de los marcos
regulatorios correspondientes.
-
Atender, cuando corresponda, los recursos de carácter administrativo que se interpongan
contra las resoluciones emanadas del órgano superior de los entes descentralizados de su
jurisdicción, con motivo de sus actividades específicas.
-
Conducir las acciones tendientes a aplicar la política sectorial orientando el proceso de
adaptación de los nuevos operadores al interés general respetando la explotación racional
de los recursos y la preservación del ambiente.
-
Promover y participar en los acuerdos de cooperación e integración internacionales e
interjurisdiccionales, en los que la Nación sea parte, y supervisar los mismos,
coordinando las negociaciones con los organismos crediticios internacionales.
-
Efectuar la propuesta y control de la ejecución de la política nacional de hidrocarburos,
carbón mineral y otros combustibles, en lo que hace a la promoción y regulación de sus
etapas de exploración, explotación, transporte y distribución, en coordinación con las
demás áreas competentes.
-
Estudiar y analizar el comportamiento del mercado desregulado de hidrocarburos y
carbón mineral, promoviendo políticas de competencia y de eficiencia en la asignación de
recursos.
-
Promover y supervisar la explotación racional de los recursos hidrocarburíferos y la
preservación del ambiente en todas las etapas de la industria petrolera.
9
-
Entender
en
los
acuerdos
de
cooperación
e
integración
internacionales
e
interjurisdiccionales, en los que la Nación sea parte, y supervisar los mismos,
coordinando las negociaciones con los organismos crediticios internacionales.
SUBSECRETARÍA DE COMBUSTIBLES:
-
Asistir en la propuesta y control de la ejecución de la política nacional de hidrocarburos,
carbón mineral y otros combustibles, en lo que hace a la promoción y regulación de sus
etapas de exploración, explotación, transporte y distribución, en coordinación con las
demás áreas competentes.
-
Asistir en el estudio y análisis del comportamiento del mercado desregulado de
hidrocarburos y carbón mineral, promoviendo políticas de competencia y de eficiencia en
la asignación de recursos.
-
Asistir en la aprobación de los pliegos de bases y condiciones para llamados a concurso
y/o licitaciones, así como también entender en los procesos licitatorios o contrataciones
directas que se efectúen con motivo de las acciones vinculadas al área de su competencia,
hasta su finalización.
-
Asistir en la promoción y supervisión de la explotación racional de los recursos
hidrocarburíferos y la preservación del ambiente en todas las etapas de la industria
petrolera y ejecutar las demás acciones de control y fiscalización, previstas para la
autoridad de aplicación de la ley Nº 17319 y el decreto Nº 44 de fecha 7 de enero de 1991
y ejercer el poder de policía en materia de gas envasado.
-
Conducir, en el ámbito de su competencia, las acciones tendientes a aplicar la política
sectorial orientando el proceso de adaptación de los nuevos operadores al interés general
respetando la explotación racional de los recursos y la preservación del ambiente.
-
Asistir en el contralor respecto de aquellos entes u organismos de control de los servicios
públicos privatizados o concesionados, cuando éstos tengan una vinculación funcional
con el área.
10
-
Asistir en la resolución de los recursos de carácter administrativo que se interpongan en
contra del accionar de las actividades específicas de los Entes Reguladores, cuando éstos
tengan una vinculación funcional con el área.
-
Asistir, en el ámbito de su competencia, en los acuerdos de cooperación e integración
internacionales e interjurisdiccionales, en los que la Nación sea parte, y supervisar los
mismos, coordinando las negociaciones con los organismos crediticios internacionales.
3.2
Marco Normativo.
La S.E. como autoridad de aplicación, tiene a su cargo las obligaciones de inspección
y fiscalización a las actividades de explotación, industrialización, transporte y
comercialización de los hidrocarburos definidas en el artículo 2° ley N° 17319 (Título VInspección y Fiscalización).
Asimismo, establece en su artículo 78 que: “Para el ejercicio de sus funciones de
inspección y fiscalización, la autoridad de aplicación podrá hacer uso de los medios que a tal
fin considere necesarios.”
A su vez, el decreto N° 1212 del 8 de noviembre de 1989, por el que se inicia el
proceso de desregulación del sector Hidrocarburos, introduce el término de calidad en la
verificación y control de los combustibles líquidos toda vez que establece en su artículo 17
que “La persona jurídica o física propietaria de la marca identificatoria de la boca de
expendio, será la única responsable de la especificación, calidad y la cantidad de los
productos y que los mismos se ajusten a lo anunciado o prometido. La verificación y contralor
será competencia de todos los organismos que ejercen atribuciones en materia de lealtad
comercial y de la Secretaría de Energía.”
11
En virtud del aumento verificado en la comercialización y consumo de combustibles
a nivel nacional debido al aumento del parque automotriz, con el consecuente aumento de los
gases de combustión emitidos por los motores de autos así como las calidades de los
combustibles que se elaboran, transportan y comercializan en el Territorio Nacional, se
produce un impacto en la calidad del aire. Ello hace necesario la emisión de normas que
permitan garantizar la calidad del combustible comercializado, razón por la cual se pone en
vigencia a partir del 1° de setiembre de 1996, la resolución ex-SOySP N° 54/96 que determina
las especificaciones que hacen a la calidad del aire que deberán cumplir todos los
combustibles que se comercialicen para consumo en el Territorio Nacional.
Esta norma establece además, que la SUBSECRETARÍA DE COMBUSTIBLES
aplicará las sanciones que pudieran corresponder, a través de la suspensión de los registros
respectivos, y en caso de reiteración o según la gravedad del incumplimiento, la exclusión
definitiva de los registros y su consecuente declaración de clandestinidad, comunicando en
todos los casos a la provincia y municipio donde se encuentre instalado, a los efectos de la
clausura u otra medida que pudiere corresponder.
Con fecha 9 de marzo de 1999, se dictó la resolución S.E. N° 79/99 mediante la cual
se reglamentan y tipifican los incumplimientos de la normativa vigente en materia de
seguridad y medio ambiente, como así también las especificaciones y calidad de combustibles
líquidos por parte de los titulares de estaciones de servicio, plantas de fraccionamiento y/o
depósitos de combustibles.
A su vez, la S.E. acuerda con el INTI el diseño e implementación del sistema de
control de calidad de combustibles y aspectos vinculados a la comercialización, de
12
conformidad con las disposiciones vigentes, a través del convenio celebrado en el marco de la
resolución SE N° 448/99 de fecha 27 de agosto de 1999 que aprueba la Contratación Directa
N° 260/99 y dando inicio a la celebración de sucesivos contratos entre dichos entes.
Por último, mediante resolución ex-SEyM N° 217/01 del 24 de agosto de 2001, se
crea en el ámbito de la SUBSECRETARÍA DE COMBUSTIBLES, el “Programa Nacional de
Control de Calidad de Combustibles”, cuyo servicio de inspección está a cargo del
INSTITUTO NACIONAL DE TECNOLOGÍA INDUSTRIAL (en adelante INTI), organismo
autárquico en el ámbito de la SECRETARÍA DE LA INDUSTRIA dependiente del
MINISTERIO DE ECONOMÍA Y PRODUCCIÓN, a través del SISTEMA DE CENTROS
DE INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO del INTI.
Las inspecciones que se realicen en el marco del citado programa deben comprender
todas las etapas de comercialización de combustibles, ésto es, las estaciones de servicio, las
plantas de despacho, los importadores, los distribuidores y los comercializadores.
3.2.1
Legislación Impositiva
Durante el periodo bajo análisis era de aplicación la Ley 23966 que en el Título III
crea el Impuesto a los Combustibles Líquidos.
En virtud de dicha Ley se encontraban gravados con un impuesto específico (de
pesos por litro) las naftas (de hasta 92 RON y de más de 92RON, esto es común y súper según
13
la denominación habitual), la nafta virgen, gasolina natural, solventes, aguarrás, el gasoil y el
diesel oil.
Sin embargo, se prevé la exención del impuesto a: a) las naftas, por destino
geográfico (combustibles que se expenden al sur de la línea que divide a la Pcia. de Río
Negro, por debajo del paralelo 52), y b) la nafta virgen, gasolina natural, solventes y aguarrás
que tuvieren como destino “el uso como materia prima en la elaboración de productos
químicos y petroquímicos, como insumo en la producción de pinturas, diluyentes, adhesivos,
agroquímicos y en el proceso de extracción de aceites para uso comestible”.
Para controlar el destino geográfico de las naftas exentas del impuesto, se le
adicionan “trazadores”. La detección de éstos forma parte de los controles que realiza la
Secretaría de Energía y que se analizan en el presente.
Con relación al resto de los productos exentos por destino (nafta virgen, gasolina
natural, solventes, etc.) y dado que dichos hidrocarburos son aptos para formular naftas, la
exención constituye, desde el punto de vista económico, un incentivo a la adulteración con los
consiguientes perjuicios para el medio ambiente, para los usuarios de automotores y el fisco.1
Dado que la formulación de naftas a partir de estos cortes puede afectar directamente
la calidad de las mismas, el programa de control de la calidad de combustibles que se analiza
1
Para controlar el destino de los combustibles exentos fue dictada la Ley 25.345 de Prevención de la Evasión
Fiscal (B.O.17/11 /00), modificatoria de la Ley 23.966 en el sentido que precisa y acota el alcance de la exención
14
en el presente, “tiene por objeto garantizar a los consumidores la calidad de los combustibles
líquidos que adquieren en las estaciones de servicio y al estado nacional la recaudación del
gravamen previsto en
la Ley” (conf. Séptimo considerando de la Resolución SEyM
N°217/01).
3.3
Programa de Control de Calidad de Combustibles.
En el marco del convenio celebrado entre la S.E. y el INTI, se lleva a cabo el citado
programa, y las inspecciones como consecuencia del mismo, se realizan mediante el siguiente
procedimiento:
3.3.1
Programación de inspecciones
El INTI programa las inspecciones a las Estaciones de Servicio (en adelante EESS)
de manera aleatoria, y por razones operativas, agrupadas en una misma zona geográfica,
respetando las cantidades máximas autorizadas a inspeccionar por mes (por zonas
geográficas), según el convenio vigente con la S.E..
ZONA 1
ZONA 2
ZONA 3
ZONA 4
ZONA 5
ZONA 6
Capital
Federal
Prov.Bs.As.
más de 100
Km.
Formosa
Jujuy
San Juan
Chubut
Chaco
Salta
Mendoza
Santa Cruz
Santa Fé
Catamarca
San Luis
Trra.del
Fuego
Misiones
Corrientes
Entre Ríos
La Rioja
Tucumán
Sgo.del Estero
Córdoba
La Pampa
Neuquén
Río Negro
Prov.Bs.As.
hasta 100 Km.
que se dispone.
15
Cantidad de inspecciones mensuales a realizar por zona:
Zona
EESS
1
123
2
147
3
100
4
73
5
46
6
11
Promedio
500
El INTI le comunica con escasa antelación (un día aproximadamente) a la S.E., las
EESS. que se van a inspeccionar.
3.3.2
Equipo de Trabajo
El equipo de trabajo está integrado por un (1) inspector y un (1) ayudante que se
trasladan en un vehículo utilitario acondicionado para el transporte de las muestras. El INTI
cuenta con seis (6) vehículos subcontratados actualmente en servicio y dos (2) vehículos de
propiedad del INTI en condiciones de operar a requerimiento de las necesidades operativas.
De acuerdo a lo informado por el responsable del INTI, en función de las
programaciones previstas y considerando el límite de 500 EESS a inspeccionar por mes, se
encuentran operando en campo cuatro (4) vehículos, los mismos no están asignados por zonas
y sus recorridos son aleatorios. Los dos (2) restantes son utilizados para reemplazos,
emergencias y operativos especiales.
Las camionetas son de color blanco y en las puertas delanteras o en sus laterales
llevan la identificación: “PNCCC-SE-INTI” y la leyenda “Transporte de Sustancias
Peligrosas - Combustibles”, de conformidad con los requerimientos estipulados en el
convenio con la SE. Estos vehículos se encuentran acondicionados y habilitados para el
transporte de las citadas sustancias.
16
Los inspectores presentan una credencial personal firmada por la autoridad
competente de la S.E..
La aceptación y capacitación del personal, así como la habilitación, controles y
auditorías, procedimientos, recorridos, zonas y áreas a verificar son responsabilidad del INTI.
3.3.3
Trabajo de campo
Presentación en la EESS: el inspector se presenta al responsable de la EESS,
exhibiendo la credencial que lo habilita como tal, exponiendo el objeto de la inspección y los
pasos a seguir.
Luego solicita la constancia de inscripción de la EESS en el Registro de Bocas de
Expendio de Combustibles Líquidos (Res. 79/99 S.E.), verificando que sea exhibida en lugar
visible, y el certificado vigente de auditoría de condiciones de seguridad (Res. 404/94 S.E.)
que verifique que se encuentre en condiciones operativas, datos que deben ser asentados en el
Acta de Inspección.
17
3.3.4
.Control volumétrico de los surtidores.
Se eligen al azar dos (2) mangueras de naftas y una (1) de gasoil, se vierte el
producto en un recipiente calibrado de veinte (20) litros de capacidad y se verifica que el
volumen medido se encuentre dentro de la tolerancia de la norma (+ 120 ml). De no ser así, se
procede a repetir dos (2) veces más el procedimiento a velocidad de carga rápida y lenta,
respectivamente, para contemplar eventuales variaciones volumétricas, registrando los
resultados en el Acta de Inspección.
En algunos casos, a pedido del encargado o el playero, se asienta en el Acta el
volumen de las muestras tomadas, como constancia de la diferencia que surgirá entre el
volumen total expedido y la facturación de los surtidores donde se han tomado las muestras.
En los casos en que por distintas razones no es posible realizar la prueba de control
volumétrico, se anota la novedad en el Acta. Estas razones consisten, entre otras, en la
imposibilidad de acceder a las tapas de los tanques subterráneos en los que debe volcarse el
contenido del recipiente calibrado, por encontrarse precintados, o en un lugar inaccesible en el
momento de hacer la inspección (cerrado con llave; que el playero se niegue a hacerlo por no
poder justificar el expendio del volumen correspondiente contra la facturación; o por la
modalidad de operación de las petroleras que entregan el combustible en consignación y por
lo tanto el volumen expedido en el control no aparece registrado en la facturación).
18
3.3.5
Toma y retiro de muestras de combustibles
Se eligen tres (3) mangueras al azar, una de Nafta Normal, otra de alguna Nafta
Super y una (1) de Gasoil y se toman cuatro (4) muestras de cada una de las naftas y tres (3)
de gasoil.
Las muestras se envasan en botellas de vidrio de color caramelo (para preservarlas de
la acción de la luz), se tapan e identifican con un número impreso en un talón que es firmado
por el responsable de la EESS y el inspector, el cual es colocado sobre la tapa de la botella; se
protege con un film de polietileno y se precinta.
Una de las muestras de nafta tomada, se le entrega como “contraprueba” al
encargado de la EESS y las otras tres, las coloca el inspector en una caja y las traslada a las
instalaciones del INTI, una de ellas queda en el depósito del INTI como contraprueba, la
segunda se envía al laboratorio del Subcontratista para la determinación del Research Octane
19
Number (RON), y del Motor Octane Number (MON), que miden el octanaje del combustible,
y la tercera se analiza en los laboratorios del INTI .
Para el gas oil, una de las muestras queda en poder del responsable de la estación de
servicio como contraprueba, las otras dos son trasladadas al INTI. Una de ellas queda como
contraprueba en el depósito y la tercera se analiza en los laboratorios del INTI.
3.3.6
Exhibición de precios y calidad.
Luego se procede a verificar que los precios exhibidos en la vía pública coincidan
con los que figuran en los surtidores y la condición de tal exhibición, asentándose en el Acta.
También se controla que la exhibición de la calidad de los combustibles se corresponda con lo
que establece la normativa.
3.3.7
Detección de Trazadores.
El trazador es una substancia que se adiciona a las naftas para identificar aquellas
exentas de impuestos que se comercializan debajo del paralelo 52 (parte de Río Negro,
Chubut, Santa Cruz y Tierra del Fuego). Para efectuar “la prueba del trazador”, el inspector
debe comprobar que la EESS cuente con el Kit de reactivo y material necesario.
20
Así, el inspector entrega una copia de la parte pertinente de la resolución general N°
1359/02 de la Administración Federal de Ingresos Públicos, que establece la obligatoriedad de
realizar el ensayo para la detección de trazadores a la totalidad de las compras y se asienta en
el Acta la recepción de la copia de referencia.
Por último, con los datos obtenidos, se procede a la firma del Acta de Inspección por
parte del encargado de la EESS y el inspector en tres (3) ejemplares, original y una copia para
el INTI y una segunda copia para la EESS.
El procedimiento realizado insume aproximadamente 1 hora 20 min., dependiendo,
según el caso, si debe repetirse el control volumétrico o la prueba de trazador “in situ”.
21
3.3.8
Análisis de las muestras
El INTI recibe de los equipos de trabajo las muestras de los combustibles líquidos: 3
(tres) botellas de 1 litro de cada una de las Naftas y 2 (dos) botellas de 1 litro cada una de Gas
Oil. Una botella de cada muestra se guarda como testigo para el caso de una eventual
recusación por parte de la EESS, durante 120 días en el Depósito de Sustancias y Residuos
Peligrosos del INTI.
Las botellas que contienen las muestras que van a ser analizadas son reidentificadas
(muestras ciegas) para que no pueda identificarse su procedencia y enviadas al Centro
Investigación y Desarrollo en Química y Petroquímica (CEQUIPE).
En el caso de las naftas, una botella reidentificada es entregada al laboratorio
subcontratista para la determinación del RON (100% de las muestras) y del MON (10% de las
muestras). Estos ensayos se deben realizar usando un motor estandarizado que el INTI no
posee.
En el CEQUIPE se procede a determinar:
22
Benceno y Aromáticos Totales
Naftas:
Curva de Destilación
Detección de trazadores
Plomo (Pb) (50% de las muestras)
Azufre (S) (50% de las muestras)
Presión de Vapor Reid (solamente en Plantas de
Despacho)
Gasoil:
3.3.9
Indice de Cetano
Curva de Destilación
Punto de Inflamación
Densidad
Viscosidad
Contenido de Azufre
Presentación de Resultados
Con los resultados de los análisis efectuados, el INTI presenta en forma quincenal,
un “Informe de Resultados” juntamente con el Acta de Inspección, el ensayo realizado por el
laboratorio y un soporte magnético que incluye la información de cada ensayo practicado
durante el período relevado.
En los casos en que se detectan irregularidades que puedan dar lugar a
incumplimientos graves (p.ej.: presencia de trazador en combustible para zona exenta
expendido en zona no exenta) son comunicados telefónicamente en forma inmediata a la S.E.
y una vez confirmado el incumplimiento, se envía el correspondiente Protocolo.
3.4
Registro de Bocas de Expendio de Combustibles Líquidos y Bocas de Expendio de
Fraccionadores y Revendedores de Combustibles a Grandes Consumidores creado
mediante Resolución S.E. N° 79/99.
23
Se crea el “Registro de Bocas de Expendio de Combustibles Líquidos y Bocas de
Expendio de Fraccionadores y Revendedores de Combustibles a Grandes Consumidores” con
la finalidad de: a) monitorear el mercado nacional de combustibles; b) promover una leal
competencia en el sector; c) colaborar con el control fiscal; d) asegurar la calidad de
combustibles y subproductos suministrados y e) controlar el cumplimiento de la normativa
vigente para el sector.
En consecuencia, la actividad comercial de compra y venta de combustibles sólo
puede realizarse a través de las empresas debidamente inscriptas en los registros creados por
la autoridad de aplicación.
3.5
Inspecciones realizadas por el INTI.
Se expone en el siguiente cuadro la cantidad de bocas de expendio inspeccionadas en
todo el país durante el periodo agosto/1999 a setiembre/2001, identificadas por provincia
(según página web de la S.E.).
24
CANTIDAD DE BOCAS DE EXPENDIO INSPECCIONADAS
AÑO
Cap.Fed
Bs.As
Gran Bs.As
Córdoba
Mendoza
Río Negro
Santa Fe
Catamarca
Chaco
Chubut
Corrientes
Entre Ríos
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Misiones
Neuquén
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santiago
Tierra del F.
Tucumán
1999
392
383
590
93
86
28
154
18
19
60
27
49
18
19
24
3
18
17
32
0
15
12
20
0
29
%
18,61
18,19
28,02
4,42
4,08
1,33
7,31
0,85
0,90
2,85
1,28
2,33
0,85
0,90
1,14
0,14
0,85
0,81
1,52
0,00
0,71
0,57
0,95
0,00
1,38
Total
2.106
100,00
2000
440
1.959
1.082
748
200
113
810
25
112
58
71
276
35
23
117
31
87
46
62
34
48
81
49
25
61
%
6,67
29,71
16,41
11,35
3,03
1,71
12,29
0,38
1,70
0,88
1,08
4,19
0,53
0,35
1,77
0,47
1,32
0,70
0,94
0,52
0,73
1,23
0,74
0,38
0,93
6.593 100,00
2001
345
1.234
968
486
178
56
609
27
31
79
46
227
53
41
45
36
23
42
33
63
54
9
40
0
36
%
total
7,25
1.177
25,92
3.576
20,33
2.640
10,21
1.327
3,74
464
1,18
197
12,79
1.573
0,57
70
0,65
162
1,66
197
0,97
144
4,77
552
1,11
106
0,86
83
0,95
186
0,76
70
0,48
128
0,88
105
0,69
127
1,32
97
1,13
117
0,19
102
0,84
109
0,00
25
0,76
126
4.761 100,00
%
8,74
26,57
19,61
9,86
3,45
1,46
11,69
0,52
1,20
1,46
1,07
4,10
0,79
0,62
1,38
0,52
0,95
0,78
0,94
0,72
0,87
0,76
0,81
0,19
0,94
13.460 100,00
El total de inspecciones realizadas durante el período detallado precedentemente
responde a la siguiente composición, según correspondan a empresas con contrato de
exclusividad, empresas independientes y “cadena de bandera” o marca.
25
COMPOSICIÓN DE LAS
INSPECCIONES REALIZADAS
SEGÚN TIPO DE EMPRESA
Independ.
19.07%
MARCA
2,98%
Empresa
s c/contr.
Ex
77.94%
Las aclaraciones respecto a la calidad y adulteración de combustibles, la
composición de precios y el impacto ambiental se agrega como anexo I.
4
Comentarios y Observaciones:
4.1. Con respecto al Programa de Control de Calidad de Combustibles.
4.1.1
La S.E. no controló la calidad de los combustibles entre el 10 de Octubre de 2001
y el 30 de junio de 2002, incumpliendo las funciones de inspección y fiscalización
asignadas por Ley 17319 ( Título V-Inspección y Fiscalización ) y disposiciones
complementarias (Resolución Nº 217/01 S.E.y M.).
El Programa de Control de Calidad de Combustible se instrumentó a través de la
Resolución S.E. N° 448/99, que aprueba el contrato suscripto con el INTI y financiado con
créditos presupuestarios asignados a la Subsecretaría de Combustibles.
26
El Programa debía verificar el cumplimiento de las normas de seguridad (resolución
S.E. N° 79/99), la inscripción de la boca de expendio (resolución S.E. N° 79/99), el control
volumétrico del caudal expendido y los precios de venta. El procedimiento acordado
contractualmente estableció que se deben tomar muestras de combustibles que deberían luego
ser analizadas: Nafta Común, Nafta Super y Gas-oil.
El convenio celebrado con el INTI fue suspendido entre el 10 de octubre del año
2001 y el 30 de junio de 2002, de modo tal que en este período la S.E. no ha dado
cumplimiento al Programa de Control de Calidad de Combustible.
4.1.2
La S.E. no ejerce plenamente su función como responsable del Programa de
Control de Calidad de Combustibles, debido a que no controla en la totalidad de
las inspecciones el volumen de combustible expendido por las estaciones de
servicio, según lo determina la Resolución S.E. N° 217/01.
Las anomalías por expendio de volúmenes inferiores es una infracción frecuente.
Así, el 15,8 % de las anomalías detectadas en la muestra de las inspecciones realizadas
durante los años 2001 y 2002 se relacionan con infracciones de volumen. En las inspecciones
realizadas, sin embargo, la negativa de los propietarios a ceder combustible para realizar el
control volumétrico es también una situación frecuente. De acuerdo a la muestra de
inspecciones realizadas, tal negativa representa un 18,7 % .
Una de las razones consiste en la incorporación de EESS al sistema “Red XXI” de
YPF, mediante el cual se entrega el combustible en consignación al responsable de la estación
de servicio, quien debe responder (pagar) a la petrolera por los volúmenes vendidos. Para
hacer el control volumétrico se requieren 20 litros como mínimo, de cada combustible (ver
27
descripción del procedimiento punto 3.5.) y como no habría forma de justificar la ausencia de
esos volúmenes en el control de los surtidores, el responsable se niega a permitir tal control,
ya que en principio, debería pagar por los litros expendidos y que, aunque devueltos al
Tanque subterráneo (cisterna) de la estación de servicio, no podrán justificarse.
En consecuencia, la S.E. no ha generado el mecanismo para corregir la resistencia
por parte de las estaciones de servicio a permitir el pertinente control.
4.1.3
La Resolución S.E. N° 234/02 de fecha 30/12/2002 convalida las tareas realizadas
con tres meses de anterioridad (01/10/02), y autoriza el convenio celebrado el
30/11/02. Por lo tanto, la prestación del servicio se realizó sin contar con las
autorizaciones en tiempo y forma por parte de la autoridad competente.
Las resoluciones que renuevan el convenio aprobado por Resolución N° 448/99,
emitidas con posterioridad a la Resolución N° 625/99, no dan cumplimiento al mecanismo de
renovaciones contractuales acordados oportunamente. Aprobando así con carácter retroactivo
el inicio de las actividades que hacen a la prestación del servicio contratado.
4.1.4
Las sucesivas renovaciones contractuales permiten la continuidad de ejecución de
un mismo contrato por más de seis años ( 1/8/1999-30/9/2005).
De los antecedentes obtenidos no surgen constancias que acrediten una nueva
contratación en los términos del decreto N° 1023/01 que aprueba el Régimen Nacional de
Contrataciones de Bienes y Servicios para la Administración Nacional.
28
La Cláusula Séptima del contrato original prevé un mecanismo de renovaciones
contractuales mediante el cual se podrán llevar a cabo, siempre que no exista manifestación
expresa y escrita de alguna de las partes con una anticipación no inferior a 90 días del término
del vencimiento del respectivo contrato.
También, establece que, “...El Contrato se podrá renovar por períodos semestrales, y
en las mismas condiciones, hasta el 31 de enero de 2002...”. Sin embargo la Resolución S.E.
N° 625/99 que aprueba la primera renovación contractual, acuerda un plazo de duración de
doce (12) meses de contrato, excediendo los límites fijados al efecto.
El plazo total para las renovaciones del Contrato Original finalizó con fecha 31 de
enero de 2002. Se prorrogó la fecha de finalización de dicho contrato al 30/9/02.
A su vez, mediante Resolución S.E. N° 234/02 del 31/12/02 se celebra un nuevo
contrato que “tendrá una duración de un (1) año contado a partir del 1° de octubre de 2002. El
contrato podrá ser prorrogado por periodos anuales, en forma sucesiva, hasta dos
oportunidades bajo las mismas condiciones, siempre que no exista manifestación expresa al
contrario por escrito de alguna de las partes, remitida con una anticipación no inferior a
noventa (90) días del término de vencimiento...” (cláusula séptima del nuevo contrato).
Respecto de la reglamentación para las renovaciones se amplía a doce meses de
contrato, pudiendo renovarse por dos periodos más, lo que permitiría la continuidad de un
contrato por más de seis años de ejecución sin un nuevo llamado que pueda dar lugar a nuevas
propuestas técnicas y económicas (1/8/1999-30/09/05).
29
Este nuevo contrato pretende encontrar fundamento, entre otros aspectos, en la
ampliación y modificación de las exigencias técnicas, en función del dictado de la Resolución
N° 222/01 del 10 de setiembre de 2001 mediante la que la S.E. fija nuevas especificaciones a
ser cumplidas por los combustibles que se comercialicen para consumo en todo el territorio
nacional.
Sin embargo, dicha reglamentación ha sido modificada por su similar N° 354/02 del
8 de agosto de 2002 que prorroga la entrada en vigencia de las especificaciones aludidas hasta
el 30/06/03.
4.1.5
El contrato aprobado por Resolución S.E. N° 448/99 autorizó el pago de $
270.000.-, a cuenta de “futuras facturaciones”, sin haberse previsto en el mismo
cláusula de garantía alguna
que preserve a la S. E. ante eventuales
incumplimientos del contratista.
La citada resolución autoriza en su artículo 3° a “abonar, a cuenta de futuras
facturaciones, la suma de PESOS DOSCIENTOS SETENTA MIL ($ 270.000.-), debiéndose
descontar la misma a razón del VEINTICINCO (25 %) de cada factura que emita el Instituto
que se contrata por pago de sus prestaciones, correspondiendo realizar en la última factura del
corriente año un descuento tal que permita que dicho adelanto quede totalmente
reembolsado”, esta condición, cuyo pago ha sido verificado en los registros presupuestarios
respectivos, evidencia la autorización de liquidación y pago “a cuenta de futuras
facturaciones” imputado a la partida presupuestaria 3.4.9.-Servicios Técnicos y Profesionales.
4.1.6
La Resolución S.E. N° 273/01 del 25/09/01 que aprueba la renovación del contrato
no reúne los requisitos esenciales del acto administrativo tales como
30
la
imputación presupuestaria, el importe que demandará el gasto y el monto total
del contrato
La resolución emitida no reúne los requisitos esenciales que deben caracterizar este
acto administrativo, tal como está normado en la ley de procedimientos administrativos Nº
19549 y el decreto 333/85 y sus modificatorias. Esta resolución reformula el contrato original
y modifica, entre otros aspectos, los valores de las “muestras/inspecciones”, haciendo
referencia sólo al ítem de “muestras” sin identificar los montos totales de facturación.
4.1.7
No obra documentación respaldatoria que justifique el incremento del 20 % en
los precios que figuran en el contrato original aprobado por Resolución N° 448/99
y el último contrato aprobado y vigente al 31/12/2002.
El nuevo contrato reformula los precios oportunamente acordados por zona y por
estación de servicio controlada. El precio promedio por muestra realizada era de $ 219,75.- y
por estación $ 659,25.- al 27/7/99, mientras que el contrato del 30/11/2002 fija esos valores en
$ 263,70.- y 791,11.- respectivamente, lo que representa un incremento del 20 % para ambos
casos.
La resolución S.E. N° 448/99 del 27/08/99 aprueba la contratación directa N°
260/99, dando inicio a sucesivos contratos entre la S.E. y el INTI, que se detallan a
continuación:
31
OR
DE
N
1
2
3
4
RESOLUCIÓN
CONTRATO
FECHA
NÚMERO FECHA/FIRMA DESDE
VIGENCIA
HASTA CANT.MES
ES
27/08/99
16/11/99
7/05/01
25/09/01
448
625
24
273
5
6
25/06/02
30/12/02
195
234
31/01/00
31/01/01
31/07/01
31/01/02
30/06/02
30/09/02
30/09/03
MONTO
CONTRACTUAL
ESTIMADO
27/07/99
15/11/99
25/01/01
31/07/01
SUSPENSIÓN
30/11/02
1/08/99
31/01/00
31/01/01
31/07/01
10/10/01
1/07/02
1/10/02
6
12
6
6
3
12
IMPUTACIÓN EJERCICIOS
1999
2000
2001
1
2
3
4
5
6
1,980,000.00 1,650,000.00 330,000.00
3,955,500.00
3,625,875.00 329,625.00
1,779,930.00
1,779,930.00
NO CONSTA
NO CONSTA NO CONSTA
268,708.00
4,746,660.00
12,730,798.00 1,650,000.00 3,955,875.00 2,109,555.00
En Pesos.
2002
268,708.00
268,708.00
Órdenes de Pago Emitidas a favor del INTI
1999
1,079,629.50
1,079,629.50
4.1.8
2000
2001
2002
TOTAL
3,633,554.36 2,291,528.88 1,101,033.21 8,105,745.95
3,633,554.36 2,291,528.88 1,101,033.21 8,105,745.95
El volumen de control de la calidad de los combustibles que realizó la S.E. en el
período Julio a Septiembre del año 2002 mediante el Programa de Control de
Calidad de Combustible se redujo significativamente.
La reanudación del contrato estableció que en Julio y Agosto del año 2002 se
realizarían 200 inspecciones mensuales, 50 en septiembre y a partir de octubre se retomaría la
32
cantidad de 500 inspecciones mensuales, acordada en los convenios anteriores. Como
consecuencia de ello, en los meses del año 2002 en que el convenio operó se realizaron en
promedio 236 inspecciones por mes, menos de la mitad de las estaciones de servicio que se
inspeccionaban en los años anteriores. En efecto, en 1999 dicho promedio fue de 421, en el
año 2000 de 549 y en el año 2001 de 529.
4.1.9
El convenio vigente prevé 6000 inspecciones anuales para un universo de
8.953..bocas de expendio registradas, esto implica que un 65% de ese universo se
inspeccione en promedio una vez al año.
El total de bocas de expendio registradas al 31/12/2002 en el territorio nacional es de
8953 registros. Las inspecciones realizadas en el año 2001 alcanzaron a 4.935 y en el año
2002 a 1.416 inspecciones. En consecuencia,
no es posible afirmar que cada boca de
expendio haya sido inspeccionada – por lo menos- una vez en dos años.
El convenio vigente por su parte prevé 6000 inspecciones anuales para el mismo
universo.
Esta circunstancia otorga a la estación de servicio un alto grado de operatividad libre
de controles en la calidad de los combustibles expendidos al consumidor.
4.1.10 La S.E. no cuenta con un sistema de información completo, sistemático y
actualizado que permita identificar en tiempo y forma la totalidad de la
información operada en el marco del presente convenio y el desempeño de cada
Boca de expendio.
33
De la información obtenida del soporte electrónico emitido por el INTI, no consta el
Número de Acta de Inspección ni la fecha de realización de la misma, lo cual imposibilita
identificar cada ensayo con la inspección que corresponde.
Tampoco es posible identificar el registro de Bocas de Expendio con las inspecciones
realizadas, su seguimiento, el control y las sanciones que pudieran corresponder.
4.1.11 El sistema de registro y habilitación no incluye la totalidad de las bocas de
expendio que se encuentran en el territorio de la República Argentina.
La Resolución S.E. Nº 79/99 crea el Registro de Bocas de Expendio de Combustibles
Líquidos y Bocas de Expendio de Fraccionadores y Revendores de Combustibles a Grandes
Consumidores. El mismo no incluye sin embargo la totalidad de los expendedores. De una
muestra de 1271 bocas de expendio obtenidas a partir del total de inspecciones realizadas en
el año 2001 y 2002, 91 de ellas no cuentan con la inscripción exigida en el artículo 4° de la
Resolución S.E. N° 79/99.
4.1.12 La S.E. no ha aplicado las sanciones a los infractores de acuerdo a lo establecido
en el artículo 6° de la Resolución S.E. N° 79/99.
De 91 bocas de expendio que no acreditaron su inscripción en el registro (artículo 4°
- Resolución N° 79/99), en 54 de ellas no se ha verificado la aplicación de la sanción
correspondiente según la documentación analizada.
4.1.13 Se han detectado inconsistencias en la documentación analizada, respecto de:
34
a) La cronología y correlatividad en la numeración de los informes presentados
por el INTI.
b) El número de inscripción de bocas de expendio verificadas.
c) Inspecciones realizadas fuera del período de vigencia del convenio.
A modo de ejemplo se cita:
a) - Informe N° 11.345 con fecha 30/07/01 y su correlativo 11.346 de fecha 31/05/01.
- Informes de ensayo N° 11.350 al N° 11.420 tienen fecha de presentación 31/05/01,
y sus respectivas actas de inspección tienen fecha 16/07/01, y la fecha del resultado de los
correspondientes análisis es del 27/07/01.
- Desde el informe N° 12.175 al Informe N° 12.420 incluyen actas de inspección de
fecha 7/09/01, posteriores a la fecha de su presentación y su carátula (29/05/01 y 30/05/01
respectivamente).
- No se ha obtenido la documentación respaldatoria de los informes Nros. 12840 al
12855, registrados en el soporte electrónico.
En siete (7) casos se observó que difiere el número de inscripción en las actas de
inspección verificadas y la que figura para esa boca de expendio en el registro aprobado por
resolución N° 79/99. Tales casos están registrados como: 7808; 6607; 4039; 5250; 7369;180;
9156.
c) Si bien el convenio entre la S.E. y el INTI fue suspendido, desde el 10/10/01 hasta
junio de 2002, se detectaron inspecciones con fecha 15/12/01 y fecha del Acta de inspección
10/12/01.
35
4.1.14 No se ha verificado el acto administrativo mediante el cual se delegue al personal
que desarrolla las tareas de inspección las facultades de representatividad de la
S.E..
En el contrato vigente, la cláusula sexta dispone que “Para posibilitar la realización
de cada una de las inspecciones de las distintas Zonas, la SECRETARIA deberá estar presente
en cada EE.SS., ejerciendo su función de autoridad de aplicación. A tal efecto designará
personal propio o la delegará en quienes estime oportuno...”
Las consideraciones efectuadas sobre los aspectos relacionados con los controles
sobre las especificaciones técnicas se exponen como Anexo I.
4.2
Con respecto a las sanciones aplicadas de conformidad con la Resolución SE N°
79/99.
4.2.1
No se han observado controles
de la S.E. de
la documentación de las
inspecciones realizadas .
En la documentación analizada no se ha verificado la intervención por parte de la
S.E. que permita relacionar la inspección realizada con la aplicación de la eventual sanción.
En los casos en que se han detectado errores por exceso o por defecto entre lo que el
surtidor expone y lo que efectivamente despacha, como consecuencia del Control volumétrico
efectuado, no existen constancias de que estos errores se hayan subsanado, o que se haya
aplicado sanción alguna.
36
4.2.2
Las sanciones aplicadas por la S.E. durante los años 2001 y 2002, como
consecuencia de la ejecución del Programa de Control de Calidad de
Combustible, representan estimativamente un 10 % de las bocas de expendio que
de acuerdo a la muestra tienen algún parámetro fuera de especificaciones
técnicas.
La muestra relevada por el equipo de auditoría permitió detectar que el 27 % de las
bocas de expendio inspeccionadas tienen infracciones o valores fuera de especificaciones
técnicas. Al 31 de diciembre de 2002, se habían aplicado 177 resoluciones sancionatorias. De
mantenerse en el total de inspecciones realizadas durante 2001 y 2002 la misma proporción de
bocas de expendio con anomalías detectadas en la muestra, puede inferirse que las sanciones
aplicadas en idéntico período alcanzaron un 10 % del total de bocas de expendio que se
presume con infracciones o valores fuera de especificaciones técnicas.
Durante el ejercicio 2001 se emitieron 79 resoluciones en concepto de aplicación de
sanciones, de conformidad con lo establecido por resolución SE N° 79/99, las cuales 20
corresponden a faltas consideradas “muy graves ”y tipificadas en el artículo 9°, inciso a) de la
citada resolución – “clausura temporal”, mientras que las restantes resoluciones (59) imponen
multas por un total de $ 1.332.751,50.-.
Durante el año 2002 se emitieron 98 resoluciones por aplicación de sanciones, de las
cuales 27 corresponden a clausura temporal, y las 71 resoluciones restantes imponen multas
por un total de $ 1.380.168,00.-.
La S.E. no realiza el seguimiento a efectos de verificar los ingresos correspondientes
a los pagos respectivos.
37
4.2.3
Se verifican plazos procesales extensos en los procedimientos que llevan los
trámites iniciados por infracciones.
El tiempo promedio de demora entre la fecha de inspección y la fecha de resolución
sancionatoria en el año 2001 alcanzó los 527 días ( en una muestra de 35 expedientes
analizados)
Respecto del año 2002, dicho promedio es aún mayor y alcanzó los 712 días, desde
la fecha de realización de la inspección y la fecha de resolución sancionatoria ( en una
muestra de 52 expedientes analizados).
4.2.4
El sistema vigente de registro y habilitación de bocas de expendio no permite
notificar oportuna y fehacientemente al responsable de la infracción.
Del total de expedientes relevados (35) en concepto de sanciones aplicadas durante el
año 2001, se verificaron 22 casos en los que las notificaciones de las resoluciones
sancionatorias no se llevaron a cabo por cambio de razón social y/o responsable,
representando el 62,86 % del total de la muestra seleccionada. Durante el año 2002, se
verificaron 27 casos en esas condiciones y representan el 52 % de la documentación
verificada (52 expedientes).
38
En el Expediente n° 750-004761/00, se observó que la sociedad titular y responsable
de la EE.SS. ha sido transformada en otra sociedad pero con los nombres de directores y
accionistas de la anterior sociedad.
4.2.5
Se han verificado Municipios en donde no se ejecuta la solicitud de la S.E. de
clausurar definitivamente la boca de expendio como consecuencia de la
infracción incurrida.
Una vez firme la clausura definitiva de una boca de expendio o instalación la
Subsecretaría de Combustibles dependiente de la S.E. debe solicitar al municipio
correspondiente la caducidad de las habilitaciones otorgadas y deberá prohibir la entrega de
nuevas partidas de combustibles a la estación de servicio sancionada.
En el expediente N° 751-000743/01 se ha verificado que el Municipio de la Ciudad
de Córdoba (Mediterránea Servicios y Petróleo S.A. – N.S con trazador de zona exenta en
zona no exenta) , no ha dado cumplimiento a lo dispuesto por la S.E. que solicitara la clausura
respectiva.
5
Comunicación del del proyecto de informe y análisis de los descargos
formulados por la secretaría de energía.
El proyecto de informe de auditoría fue remitido al organismo auditado para que
formule las observaciones y/o comentarios que estime pertinentes, con fecha 14 de octubre de
39
2003, por Nota N° 173/2003-AGN-. Los mismos fueron remitidos por la S.E., con fecha 30 de
octubre de 2003 a través de la Nota S.E. N° 474/2003.
Como consecuencia del análisis del descargo (Anexo III) presentado por el
organismo auditado, se ratifican las observaciones oportunamente formuladas, a excepción de
la observación 4.1.2. en la que se reemplaza la “autoridad de aplicación” por “responsable del
Programa de Control de Calidad de Combustibles”, quedando redactada de la siguiente forma:
“La S.E. no ejerce plenamente su función como responsable del Programa de Control
de Calidad de Combustibles, debido a que no controla en la totalidad de las inspecciones el
volumen de combustible expendido por las estaciones de servicio, según lo determina la
Resolución S.E. N° 217/01.”
Respecto de la observación 4.1.13 el primer ítem del punto a) queda redactado de la
siguiente manera:
“El informe N° 11.345 de fecha 30 de julio de 2001 y su correlativo 11.346 de fecha
31/05/01.
6
6.1
Recomendaciones:
Con respecto al Programa de Control de Calidad de Combustibles:
40
6.1.1
La S.E. como autoridad de aplicación deberá reconsiderar los términos del contrato
para llevar a cabo el programa de control de calidad de combustibles, ajustando sus
cláusulas y condiciones a efectos de realizar un control con elevados niveles de
calidad, comercialización, seguridad y protección del medio ambiente, aplicando
rigurosamente el régimen de sanciones correspondientes a los incumplimientos de las
obligaciones de los expendedores de combustibles.
6.1.2
La S.E. debe adoptar las medidas necesarias que permitan la continuidad en la
realización del control de calidad de combustibles, asegurando el cumplimiento del
Programa de Control de Calidad de Combustible (Obs. 4.1.1.).
6.1.3
La S.E. debe implementar los procedimientos de control por parte de las áreas de su
competencia, a efectos de verificar el cumplimiento de las tareas encomendadas al
INTI a través del convenio respectivo relacionadas con el control volumétrico de
combustibles; asimismo la S.E. debe generar los mecanismos para corregir la negativa
por parte de las estaciones de servicio a permitir realizar el pertinente control.
Como consecuencia de las tareas realizadas en el presente programa, entre ellas, el
control volumétrico, la S.E. debe articular mecanismos de control en forma conjunta
con la Secretaría de Comercio, a efectos de optimizar el aprovechamiento de los
recursos utilizados. (Obs.4.1.2.).
6.1.4
La S.E. debe dar cumplimiento a las cláusulas establecidas en los convenios vigentes
a efectos de llevar a cabo en tiempo y forma las renovaciones que pudieran sucederse
e inicio de actividades pertinentes, respetando en cada caso, los plazos estipulados al
efecto (Obs.4.1.3.).
6.1.5
La S.E. debe, previo a una modificación contractual que implique cambios en las
tareas encomendadas y/o incrementos de precios, contar con la documentación
respaldatoria que los justifique, adoptando los procedimientos tendientes a dar
cumplimiento a lo establecido en el decreto n° 1023/01 que aprueba el Régimen
41
Nacional de Contrataciones de Bienes y Servicios para la Administración Nacional
(Obs.4.1.4. y 4.1.7.).
6.1.6
El contrato suscrito deberá prever las garantías correspondientes, en caso de
incumplimiento del servicio contratado (Obs. 4.1.5.).
6.1.7
La S.E. debe identificar expresamente, tanto en los convenios como en las
resoluciones que los aprueban, los montos relacionados con el gasto a realizar
(muestras, inspecciones, monto total del contrato e imputación presupuestaria)
(Obs.4.1.6.).
6.1.8
La S.E. debe implementar un sistema de información completo y actualizado que
permita identificar en tiempo y forma la totalidad de la información operada en el
marco del presente convenio, las bocas de expendio inspeccionadas, su seguimiento, el
control y las sanciones que pudieran corresponder así como su efectivo cumplimiento
a través de clausuras o del ingreso de fondos por el pago de multas.
A fin de contar con un historial de cumplimiento de las normas de calidad, seguridad y
medio ambiente por parte de cada responsable de cada boca de expendio (Obs. 4.1.8.,
4.1.9. y 4.1.10).
6.1.9
La S.E. debe efectuar el seguimiento y control de las inscripciones verificadas en cada
inspección a efectos de determinar posibles infracciones respecto a inconsistencias en
el número de inscripción registrado por la S.E., y ejercer las facultades sancionatorias
en caso de constatar la falta de inscripción de la boca de expendio, de acuerdo a lo
establecido en el artículo 6 ° de la Resolución S.E. N° 79/99 (Obs. 4.1.11. y 4.1.12.).
6.1.10 La S.E. debe aplicar los procedimientos de control sobre la información presentada
por el INTI, tendientes a constatar la documentación respaldatoria y corregir las
inconsistencias que se pudieran detectar (Obs. 4.1.13.)
42
6.1.11 La S.E. debe dar cumplimiento a las exigencias contractuales que determinan la
presencia del personal de esa Secretaría en las inspecciones realizadas o la emisión del
acto administrativo por el que se deleguen las facultades correspondientes (Obs.
4.1.14.)
6.2
6.2.1
Con respecto a las sanciones:
La SE debe implementar los mecanismos que aseguren la rigurosa aplicación del
efectivo cumplimiento del régimen sancionatorio, ejerciendo en su totalidad las
atribuciones propias previstas en el artículo 14 del Decreto N° 1212 de fecha 8 de
noviembre de 1989.
6.2.2
La S.E. debe implementar procedimientos que permitan identificar sistemáticamente la
documentación que le da origen a cada informe emitido con las sanciones y el ingreso
de la multa que le pudieren corresponder (Obs.4.2.1.).
6.2.3
La S.E. debe garantizar que las bocas de expendio donde se han detectado valores
fuera de especificaciones técnicas y en aquellas en las que se han aplicado sanciones,
no reincidan en tales conductas. (Obs.4.2.2.).
6.2.4
La S.E. debe implementar mecanismos adecuados de notificación fehaciente y
oportuna al responsable que hagan efectiva la aplicación de la sanción correspondiente
(Obs.4.2.3. y 4.2.4.).
6.2.5
La S.E., en cumplimiento de sus facultades como autoridad de aplicación, debe exigir
a los municipios el cumplimiento y ejecución de las sanciones aplicadas por aquélla.
(Obs.4.2.5.).
43
7
Conclusiones:
La SECRETARÍA DE ENERGÍA mediante la Resolución N° 54/96 estableció las
especificaciones técnicas de los combustibles a comercializarse en el territorio nacional con el
objeto de preservar los derechos de los consumidores y proteger el medio ambiente.
Con este fin, firmó un convenio de asistencia con el INSTITUTO NACIONAL DE
TECNOLOGÍA INDUSTRIAL. Por resolución N° 234/02, al 31/12/2002 se encontraba
vigente el mismo por un monto total estimado de $ 4.746.660.-, estipulando realizar 500
inspecciones mensuales de control de calidad de combustibles en todo el país.
La S.E. en el período comprendido entre el 10/10/01 al 30/06/02 - ocho meses -, no
realizó sin embargo control alguno de la calidad de combustibles, debido a la suspensión del
convenio de asistencia técnica con el INTI.
El control realizado en el año 2002, luego de la reanudación del contrato, se redujo
de todos modos en forma sustancial respecto de años anteriores y tuvo un número de
inspecciones promedio por mes, mucho menores. Como consecuencia de ello, no se puede
afirmar que durante los dos años analizados ( 2001 y 2002), cada boca de expendio de
combustibles que operó en el territorio nacional haya sido sometida a control al menos una
vez. Las 6000 inspecciones anuales que prevé el contrato actualmente vigente cubren el 65 %
del universo sujeto a control (alrededor de 9000 bocas de expendio).
44
El expendio de combustibles con volúmenes inferiores es una infracción frecuente en
el espectro de anomalías detectadas en la rutina de inspecciones (15,8% en los años 2001 y
2002). Más grave es que una proporción aún mayor de bocas de expendio se niegan, al
momento de ser inspeccionadas, a ceder el combustible necesario para realizar el control y
consecuentemente el mismo no puede ser realizado (18,7% para igual período).
La S.E. no ha generado aún el mecanismo para corregir tal problema y realizar el
pertinente control en estos casos. Debe enfatizarse aquí que, dada la frecuencia con que se
expende combustible con volúmenes fuera de especificaciones técnicas y la magnitud que
asume la negativa a realizar el control de volumen, mayor incluso que aquélla, la inversión en
control de la calidad de los combustibles, y particularmente en este caso el control del
volumen, puede tener una elevada rentabilidad social. Para ello, debe tenerse en cuenta que
las ventas anuales solamente de naftas al mercado interno superaron el año pasado los
4.100.000 metros cúbicos2 y el promedio de nafta en menos que realmente se expende
respecto de lo que registra el surtidor sujeto a control ronda los 13 ml por litro3.4
Asimismo, el 65,5 % corresponde a casos de parámetros de calidad fuera de
especificaciones técnicas (ver segundo cuadro anexo II). Tales anomalías producen daños en
los vehículos (por ejemplo, bajo octanaje), daños sobre la salud y el medio ambiente (por
ejemplo azufre, benceno y aromáticos), y perjuicio fiscal; tal vez con costos más altos a los
provocados por infracción en el volumen expendido.
2
Información obtenida de la SECRETARÍA DE ENERGÍA.
Información obtenida de la muestra.
4
La Resolución 54/96-exSOySP admite hasta 120 ml cada 20 litros, equivalente a 6 ml por litro.
3
45
No existe un sistema de información completo, sistematizado y actualizado que
refleje la información resultante de las actividades desarrolladas y permita identificar en
forma clara, precisa y oportuna el control y seguimiento de las bocas de expendio que operan
en el territorio nacional.
La tramitación y formalización del proceso sancionatorio exhibe plazos que
sobrepasan en promedio los 500 días, observándose casos que sobrepasan con creces dicha
magnitud. Permanecen además limitaciones muy importantes que impiden finalizar el
procedimiento sancionatorio que incluyen, entre otras, la imposibilidad de notificar a los
infractores por cambios de domicilio, la transformación de la sociedad titular a sancionar por
otra con nombres de directores y accionistas de la anterior sociedad y la inacción de los
municipios para concretar la inhabilitación, la caducidad de las habilitaciones otorgadas y la
prohibición de entrega de nuevas partidas de combustibles a la estación de servicio
sancionada.
Las demoras registradas en los expedientes por los que tramitan y determinan
infracciones, no permite notificar oportuna y fehacientemente al responsable de la infracción,
independientemente del perjuicio al consumidor y al fisco por la comercialización de
combustibles líquidos que no cumplen con las debidas especificaciones técnicas.
8
Lugar y fecha de emisión del Informe:
Buenos Aires, 26 de noviembre de 2003.
9
Firma:
46
10 ANEXO I
1. Adulteración de Combustibles Líquidos
En el siguiente cuadro se detallan los productos que pueden ser destinados a la
formulación de motonaftas, en proporciones diferentes de acuerdo a sus calidades.
DERIVADOS DE REFINERÍA
DERIVADOS DEL GAS NATURAL
MEJORADORES OCTÁNICOS
SOLVENTES
PETROQUÍMICOS
Nafta virgen
Nafta liviana
Nafta pesada
Nafta reformada
Nafta catalítica
Nafta isomerizada
Nafta de alquilación
Nafta de polimerización.
Gasolina natural (separadoras)
Condensado (acondicionadoras)
MTBE (Metil Ter Butil Eter)
Tame ( Ter Amil Metil Eter)
Refinado parafínico
Solventes alifáticos (60-90/100-130)
Hexano (60-70)
Aguarrás (140-280)
Benceno
Tolueno
Xilenos mezcla
Aromático pesado
Metanol.
47
2. DETERMINACIÓN DE PRECIOS
Los principales componentes del precio final de los combustibles (precio del surtidor
del combustible líquido para Buenos Aires y Gran Buenos Aires ) son:
Costo del petróleo crudo puesto en la refinería
Costo de refinación
Utilidad de la compañía refinadora
Margen de comercialización.
Gastos totales aplicados a la comercialización y transporte
del combustible refinado hasta el punto de venta.
Impuestos
I.V.A.
Impuesto a Transferencia de Combustibles
Impuesto a los Ingresos Brutos a la Refinación
Impuesto a los Ingresos Brutos a la Comercialización.
Bonificación Bruta al expendedor
A modo de ejemplo, según publicación de la revista “Mercado” (edición abril de
1999) la estructura de la conformación del precio de la Nafta Super a Diciembre de 1998,
equivalente a $ 0,906 por litro, respondía al siguiente esquema:
Impuesto a la Transferencia de
Combustible
I.V.A.
Ingresos Brutos de estaciones de
servicio
Margen de estación
Flete a estación de servicio
Ingresos Brutos refinería
Margen Comercial
Flete a planta
Super ex-refinería
Crudo ex-refinería
48
53,70 %
8,04 %
2,76 %
9,50 %
0,50 %
0,25 %
3,31 %
0,44 %
13,70 %
7,80 %
De acuerdo a los antecedentes obtenidos a la fecha del presente informe, los
porcentajes detallados precedentemente se mantienen dentro de las estimaciones expuestas,
con excepción del impuesto correspondiente al IVA que asciende al 19 %.
Con respecto al Impuesto a la Transferencia de Combustibles corresponde a un
importe fijo $ 0,5373.- por litro de Nafta.
3. IMPACTO AMBIENTAL.
3.1. Consecuencias para los vehículos
En los vehículos nafteros, el bajo octanaje produce un fenómeno denominado
detonancia, que el usuario advierte cuando el vehículo comienza a “toser”; se producen
detonaciones prematuras e inesperadas, pérdida de potencia y vibraciones mecánicas en el
motor, que afectan su estructura. Todo esto conduce a un deterioro paulatino del motor.
En el caso de los motores gasoleros se produce un retardo de la inflamación que
produce explosiones. La alta viscosidad lleva a una pobre pulverización del combustible y la
combustión incompleta con la formación de depósitos carbonosos que pueden tapar los
inyectores con el consecuente aumento de la presión del sistema.
49
Otro problema es el contenido de azufre (S) en los combustibles, especialmente el
gas oil (GO), si está adulterado con hidrocarburos (HC) pesados (Fuel oil, Diesel), ya que
cuanto más pesado es el producto más S contiene. El S forma óxidos que al combinarse con el
vapor de agua en la cámara de combustión produce ácido sulfúrico, altamente corrosivo
cuando se condensa sobre las superficies metálicas como guías de válvulas, aros y camisas de
cilindros.
Los combustibles pesados derivados de crudos pesados suelen contener Vanadio (V),
que se deposita y corroe las partes del motor que trabajan a alta temperatura (válvulas de
escape). Dado que los diesel pesados tienen S y pueden tener V y la presencia de kerosene
eleva considerablemente la temperatura de los gases de escape, la adulteración del GO con
esos productos, favorecerá la corrosión.
3.2. Consecuencias Ambientales
Los contaminantes del aire pueden agruparse en dos categorías:
Primarios: cuando se emiten directamente a la atmósfera. Los contaminantes
primarios emitidos por vehículos automotores, son entre otros: bióxido de carbono (CO2),
monóxido de carbono (CO), hidrocarburos (HC), bióxido de azufre (SO2), óxidos de
nitrógeno (NOx), material particulado (MP) y plomo (Pb).
Secundarios: cuando se forman en la atmósfera como resultado de reacciones
químicas (hidrólisis, oxidación o reacciones fotoquímicas) en las que intervienen
contaminantes primarios. Los contaminantes secundarios vinculados a las emisiones de
50
vehículos son, entre otros: bióxido de nitrógeno (NO2), oxidantes fotoquímicos (por ejemplo
el ozono, O3) y los ácidos sulfúrico (H2SO4) o nítrico (HNO3) y sus sales en forma de
aerosol.
3.3. Emisiones de contaminantes de los automotores.
Son el resultado de la combustión o de la evaporación de los combustibles.
Las emisiones procedentes de los vehículos nafteros provienen del escape, el cárter y
el sistema de combustible (carburador, de tenerlo, líneas y tanque de combustible). El CO2 y
el vapor de agua (H2O) son los principales productos de la combustión y se eliminan con los
gases del escape. Los principales contaminantes emitidos por los automotores con motores
nafteros son CO, HC, NOx y Pb. También puede estar presente el SO2.
Para una determinada calidad de nafta, las concentraciones de estos contaminantes
pueden depender de las características del motor (geometría de la cámara de combustión)
como del ajuste de sus componentes. Los motores de inyección electrónica, que trabajan con
altas relaciones (mezclas pobres) de compresión (aire-nafta) producen combustiones más
completas generando menos CO y HC que los que trabajan con mezclas pobres.
Las emisiones por evaporación son vapores de HC que se liberan directamente a la
atmósfera, principalmente procedentes del tanque de combustible y el carburador.
51
3.4. Contaminantes Atmosféricos.
El CO es un gas incoloro, inodoro y ligeramente más denso que el aire. Se forma por
la combustión incompleta de combustibles HC en los vehículos.
Se absorbe por los pulmones reduciendo la capacidad de la sangre de transportar el
O2 disponible a los tejidos. La carboxihemoglobina (COHb), es el compuesto que se forma
por la combinación de la hemoglobina con el CO.
La mayor parte (entre el 80-90%) del Pb (plomo) en el medio ambiente proviene de
la combustión de naftas con Pb, que en forma de Pbtetraetilo se agrega como aditivo para
mejorar el octanaje.
52
11 ANEXO I I
Como consecuencia del control realizado sobre las especificaciones técnicas
informadas en la documentación seleccionada se expone en el siguiente gráfico el porcentaje
de bocas de expendio inspeccionadas, de acuerdo a la muestra relevada, identificadas por tipo
de bandera:
BOCAS DE EXPENDIO INSPECCIONADAS POR
BANDERA
COPEC
0,08%
DAPSA
0,47%
EG3
11,64%
ESSO
13,22%
PCS
0,24%
YPF
30,13%
Texaco
0,08%
Sol
2,91%
Refinor
0,24%
Shell
17,23%
Independien
tes
20,85%
Rhasa
2,20%
53
PDP
0,63%
Pecom
0,08%
Los casos de la muestra relevada en los que se detectaron irregularidades fuera de las
especificaciones técnicas se informan en el siguiente cuadro:
ESTACIONES DE SERVICIO CON ANOMALÍAS
DETECTADAS EN LAS INSPECCIONES DEL PNCCC
BANDERA
Estaciones de Servicio
que componen la
muestra
Cantidad
%
Estaciones de servicios
con anomalías
Cantidad
%ANOMALIA
S/ BANDERA
%
DAPSA
6
0.5
1
0.25
16.7
EG3
148
11.6
37
9.4
25
ESSO
168
13.2
86
21.77
51.2
PCS
3
0.2
2
0.51
66.67
PDP
8
0.6
5
1.26
62.5
Pecom
1
0.1
0
0
0.0
Refinor
3
0.2
0
0
0.0
Rhasa
28
2.2
16
4.05
57.14
Independientes 265
20.8
131
33.16
49.43
Shell
219
17.2
52
13.16
23.74
Sol
37
2.9
14
3.54
37.83
Texaco
1
0.1
0
0.0
0.0
YPF
383
30.1
51
12.9
13.31
COPEC
1
0.1
0
Total
1271
100.0
395
100.0
Nota: Anomalía corresponde a los valores que están fuera de las especificaciones técnicas que
establece la Resolución 54/96.
Esas anomalías incluyen casos fuera de las especificaciones técnicas exigidas y aquéllas en que el
control volumétrico no se pudo realizar (negativa a realizar el control).
54
DISTRIBUCION DE ANOMALIAS DETECTADAS POR TIPO
2001
%
2002
% TOTAL % ANOM.
ANOMALIAS
ANOMALIA 2001/02
01/02
S
ANOMALIA
RON
47
8.78
8
6.50
55
8.36
MON
0
0.00
10
8.10
10
1.52
I Cetano (GO)
88
16.40
6
4.90
94
14.28
Benceno y
11
2.10
0
0.00
11
1.67
Aromáticos
ASTM
181
33.80
26
21.10
207
31.46
P. Inflamación (GO)
34
6.40
5
4.10
39
5.93
Trazador
7
1.30
1
0.81
8
1.21
Plomo
1
0.21
0
0.00
1
.16
Azufre
6
1.10
0
0.00
6
.91
Volumen
Subtotal
Sin control
volumétrico
Total
93
468
67
17.40
87.50
12.50
11
67
56
8.90
54.5
45.50
104
535
123
15.8
81.30
18.7
535
100
123
100
658
100
De los controles efectuados sobre la documentación correspondiente a las anomalías
en las especificaciones técnicas, se detectaron en la muestra de las inspecciones seleccionadas
395 bocas de expendio donde se registran valores fuera de los parámetros regulados, de los
cual 3 han sido multados, 59 se encuentran en proceso sancionatorio, 93 han sido sobreseídos
por tratarse de razones que obedecen a mala práctica o errores en la operación de descarga, en
general, por ejemplo, en volúmenes reducidos, en que se utiliza la misma manguera para la
carga de distintos combustibles, la contaminación con productos más pesados podría levantar
el Punto Final de la marca de destilación de la nafta que se carga después.
Los casos restantes que totalizan 240 responden a niveles fuera de especificaciones
pero que a criterio de la S.E., el apartamiento de los niveles de calidad del producto no
alcanza magnitudes suficientes para ser considerados pasibles de sanciones.
55
12 ANEXO I I I
Respuesta al descargo formulado por la Secretaría de Energía sobre las
observaciones formuladas en el informe de auditoría correspondiente a la Actuación N°
59/03-AGN.
Observación 4.1. Con respecto al Programa de Control de Calidad de
Combustibles.
4.1.1. La Secretaría de Energía (en adelante S.E.) no controló la calidad de los
combustibles entre el 10 de Octubre de 2001 y el 30 de junio de 2002, incumpliendo las
funciones de inspección y fiscalización asignadas por Ley 17.319 (Título V-Inspección y
Fiscalización) y disposiciones complementarias (Resolución N ° 217/01- S.E. y M.).
Descargo del auditado
“Con referencia a la suspensión del convenio celebrado con el INTI en el período
comprendido entre el 10 de octubre de 2001 y el 30 de junio de 2002 no dando cumplimiento
al Programa de Control de Calidad de Combustibles, la misma se originó en la restricción del
crédito presupuestario y de cuotas de compromiso y devengado en el tercer y cuarto trimestre
del año 2001 (10/10/2001 al 31/12/2001) dispuesta oportunamente por la Secretaría de
Hacienda del Ministerio de Economía. En los primeros meses del año 2002, y habida cuenta
de los hechos acaecidos a partir del 20 de diciembre de 2001, el presupuesto del ejercicio
2001 fue prorrogado al primer trimestre del año siguiente, con la consiguiente insuficiencia en
las partidas presupuestarias de que se trata.
56
La última prórroga al contrato suscripto entre la Secretaría de Energía y el INTI tenía
vencimiento el día 31 de enero de 2002, por lo cual, la misma caducó mientras duraban las
condiciones presupuestarias descriptas.
La suspensión del servicio se efectivizó mediante nota del Señor Subsecretario de
Combustibles, de fecha 16 de octubre de 2001, de la que se adjunta copia.”
Respuesta AGN
Teniendo en consideración lo expuesto por la Secretaría de Energía, se ratifican los
términos de la observación y recomendación formuladas al respecto, tendientes a dar
continuidad a las tareas de control derivadas del citado programa.
Observación 4.1.2. La S.E. no ejerce plenamente su función como autoridad de
aplicación, debido a que no controla en la totalidad de las inspecciones el volumen del
combustible expendido por las estaciones de servicio, según lo determina la Resolución
S.E. N° 217/01.
Descargo del auditado
“Las inspecciones a las estaciones de servicio, que efectúa la SECRETARÍA DE
ENERGÍA, incluyen la verificación del cumplimiento de la inscripción de las bocas de
expendio (Resolución S.E. N 79/99), la existencia del certificado emitido por una Auditora
habilitada, donde conste el cumplimiento de las condiciones de seguridad (Resolución S.E. N°
404/94), y la toma de muestra de combustibles para verificación de calidad, tareas inherentes
a esta SECRETARÍA. Por una razón de aprovechamiento racional del gasto incurrido, se
realizan además otras tareas como control volumétrico de los surtidores, control de cartelería
y exposición y toma de precios, ya que se trata de una responsabilidad de la SECRETARÍA
DE LA INDUSTRIA Y COMERCIO, y de la Dirección de Metrología Legal , por lo que la
57
SECRETARÍA DE ENERGÍA no es la autoridad de aplicación , interviene con motivo de lo
normado por la Resolución S.E. N° 217/01.
El servicio de inspección, tal cual se describe en el Anexo I de dicha resolución es
realizado directamente por el INTI, que es quien comunica a la SECRETARÍA DE
INDUSTRIA Y COMERCIO las infracciones de control volumétrico, para que actúe en
consecuencia. Es por ello que, se considera, no se ha incurrido en ningún incumplimiento por
no ser esta SECRETARÍA la Autoridad de Aplicación.
Con respecto a que el 15,8 % de las anomalías son detectadas por infracción de
volumen, es menester aclarar que en ese dato están incluidos tanto los desvíos negativos como
los positivos, y siendo que los últimos no perjudican al consumidor, sino al operador de la
estación, el total de infracciones que la Autoridad de Aplicación debe considerar como
infracción es sensiblemente menor.
La negativa de los propietarios a la realización de los análisis de control volumétrico
en las estaciones de red con combustible comercializado bajo la modalidad de consignación,
constituye un problema sobre el que se está trabajando a fin de encontrar una solución factible
de ser implementada en corto tiempo. Se proyecta la participación de la SECRETARÍA DE
INDUSTRIA Y COMERCIO, en su carácter de Autoridad de Aplicación, a los efectos de
paliar las consecuencias económicas ya que cada medición debe realizarse 3 (TRES) veces,
con un total de 60 (SESENTA) litros, y por tres surtidores representando 180 (CIENTO
OCHENTA) litros de combustible, que el operador debe pagar a la petrolera.”
Respuesta AGN
Con respecto a lo informado por la Secretaría en el primer y segundo párrafo del
descargo correspondiente a la observación 4.1.2., se sostiene la observación formulada al
efecto, dado que, si bien la Secretaría de Energía no es la Autoridad de Aplicación para el
control volumétrico de combustible, debe hacer cumplir lo normado en la Resolución S.E. N°
217/01, a cuyo efecto puso en marcha el Programa Nacional de Verificación de Combustibles,
58
el que incluye, entre otros aspectos, el control volumétrico de los combustibles expendidos.
Asimismo, y tal como lo manifiesta la Secretaría en su descargo “Por una razón de
aprovechamiento racional del gasto incurrido...”, se ratifica la recomendación en cuanto a la
articulación de mecanismos de control en forma conjunta con la Secretaría de Comercio e
Industria.
Con respecto al tercer párrafo del descargo, cabe aclarar que la ejecución de cada una
de las tareas de control tiene por finalidad determinar que el volumen de combustible
expendido se corresponda con el volumen facturado, con independencia del destinatario del
perjuicio monetario.
En cuanto al último párrafo de dicho descargo, se verificará en una próxima auditoría
el temperamento adoptado por la Secretaría de Energía.
Por lo expuesto se reformula la observación planteada oportunamente, quedando
redactada de la siguiente manera:
“La S.E. no ejerce plenamente su función como responsable del Programa de Control
de Calidad de Combustibles, debido a que no controla en la totalidad de las inspecciones el
volumen del combustible expendido por las estaciones de servicio, según lo determina la
Resolución S.E. N° 217/01.”
Observación 4.1.3. La Resolución S.E. N° 234/02 de fecha 30/12/2002 convalida
las tareas realizadas con tres meses de anterioridad (01/10/02), y autoriza el convenio
celebrado el 30/11/02. Por lo tanto, la prestación del servicio se realizó sin contar con las
autorizaciones en tiempo y forma por parte de la autoridad competente.
Descargo del auditado
59
“Sobre este punto, donde se analiza si el servicio entre el 1 de julio de 2002 y el 30
de setiembre de 2002 se efectuó sin contar con las autorizaciones en tiempo y forma de parte
de la autoridad competente, se informa que ante la cesación del servicio planteada en los
términos descriptos en el punto precedente, la Dirección Nacional de Recursos
Hidrocarburíferos y de Combustibles de la Subsecretaría de Combustibles, consideró
necesario proseguir con el control y análisis de combustibles en Estaciones de Servicio.
Realizada la consulta a la oficina de Compras y Contrataciones del Ministerio de Economía,
la misma analizó la propuesta y encontró viable la posibilidad de proseguir con el contrato por
los tres meses restantes , y que para habilitar dicha posibilidad procederían a realizar un
proyecto de Resolución del Secretario de Energía , dentro del marco jurídico correspondiente.
Dicha Resolución fue firmada por el Secretario de Energía, Dr. Alieto A. Guadagni, el 25 de
junio bajo el número 195/2002, convalidando la misma la continuidad del plazo pendiente de
ejecución de la última prórroga del contrato por tres meses, a partir del 1 de julio de 2002.
Respuesta AGN
Los fundamentos expuestos por la S.E. hacen referencia al período transcurrido entre
el 1 de julio de 2002 y el 30 de setiembre de 2002, mientras que la presente observación
comprende el período entre el 01 de octubre de 2002 al 30 de diciembre de 2002.
Por lo expuesto, se mantiene la observación formulada.
Observación 4.1.4. Las sucesivas renovaciones contractuales permiten la
continuidad de ejecución de un mismo contrato por más de seis años (01/8/199930/9/2005).
Descargo del auditado
“Con respecto a las contrataciones cuestionadas, se expresa que no se trata de
renovaciones de un mismo contrato. El primer contrato –Contratación Directa N° 260/1999-,
60
más sus sucesivas prórrogas y la condición especial descripta en el punto precedente y que
diera lugar a la Resolución SE N° 195/2002, llegó hasta el 30 de setiembre de 2002.
A partir del nuevo contrato aprobado mediante Resolución S.E. N° 234/2002, del 30
de diciembre, y que convalidara las inspecciones realizadas a partir del 1 de octubre, se fijan
nuevas especificaciones a ser cumplidas por los combustibles que se comercializan para
consumo en todo el territorio nacional. Lo actuado fue avalado por el dictamen N 146881 de
la Dirección General de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Economía de fecha 30 de
diciembre de 2002 y del que se adjunta copia.
Las nuevas especificaciones que son mencionadas como fundamento por la
Resolución SE N° 234/02 no fueron postergadas por la Resolución S.E. N 354/02, dado que la
Resolución SE N° 222/01 incluye los nuevos análisis para naftas de MON (Motor Octane
Number), Tensión de Vapor Reid y contenido de azufre para las naftas y sobre ellas lo único
que suspende la Resolución S.E. N° 354/02 es la entrada en vigencia del nuevo valor, mas no
la necesidad de la realización de los nuevos ensayos. Esto queda corroborado por la
Resolución S.E. N° 145/02 en la que se establecen los nuevos valores para el período de
transición.”
Respuesta AGN
Del descargo presentado por el responsable, así como de los antecedentes agregados
a fin de fundamentar el procedimiento de contratación que debe dar lugar al nuevo contrato
suscripto con el INTI-CEPIQUE y aprobado por Resolución S.E. N° 234/02, no surgen
elementos de juicio que permitan identificar un nuevo llamado a contratación.
Cabe aclarar que los antecedentes relevados sólo hacen referencia a la Contratación
Directa n° 260/99 mediante la que se iniciaran los sucesivos contratos con el INTI. No
obstante las aclaraciones formuladas por la Secretaría de Energía, las modificaciones
introducidas al contrato para la ejecución del Programa corresponden fundamentalmente a
ampliaciones respecto de las especificaciones técnicas a ser verificadas.
61
La copia del dictamen agregado al presente descargo hace referencia a la consulta
formulada por parte de la Dirección de Compras y Contrataciones respecto al proyecto de
resolución mediante el cual se propicia autorizar la contratación directa entre la S.E. y el
INTI. Sin embargo, no obran constancias que evidencien la resolución que aprueba dicha
contratación.
Observación 4.1.5. El contrato aprobado por Resolución SE N° 448/99 autorizó
el pago de $ 270.000.-, a cuenta de “futuras facturaciones”, sin haberse previsto en el
mismo cláusula de garantía alguna que preserve a la S. E. ante eventuales
incumplimientos del contratista.
Descargo del auditado
“La Resolución SE N° 448/99, autorizó el pago de $ 270.000.- a cuenta de futuras
facturaciones ya que resultaba imprescindible adelantar el importe consignado para dar inicio
al Convenio. El mismo consta en el octavo párrafo del dictamen de la Dirección General de
Asuntos Jurídicos N° 123894 del 28 de julio de 1999, y que no presenta observación alguna
para la contratación de que se trata”.
Respuesta AGN
Del descargo presentado por el responsable, así como de los antecedentes agregados,
no surgen elementos de juicio que permitan determinar las razones por las que no se previeron
las garantías requeridas, por lo que corresponde mantener la observación.
Observación 4.1.6. La Resolución S.E. N° 273/01 del 25/09/01 que aprueba la
renovación del contrato no reúne los requisitos esenciales del acto administrativo tales
62
como la imputación presupuestaria, el importe que demandará el gasto y el monto
total del contrato
Descargo del auditado
“La Resolución SE N° 273/01 de fecha 25 de setiembre de 2001, que aprobara la
renovación del contrato, cuenta con DICTAMEN DGAJ N 1190, de la Dirección de Asuntos
Jurídicos, de fecha 29 de agosto de 2001, en el que no se formulan reparos, para la
prosecución del trámite. A mayor abundamiento, la Asesoría Legal de la SUBSECRETARÍA
DE COORDINACIÓN del MINISTERIO DE INFRAESTRUCTURA Y VIVIENDA, en
fecha 6 de setiembre de 2001 por PROVIDENCIA S.S.C./M.I.V. N 659, tomó intervención en
dichas actuaciones, sin efectuar observación alguna.
Respuesta AGN
Del descargo presentado por el responsable, así como de los antecedentes agregados,
no surgen elementos de juicio que permitan determinar las razones por las que no se
incluyeron en la resolución aludida los requisitos mencionados en la observación respectiva,
por lo que corresponde mantener la observación.
Observación 4.1.7. No obra documentación respaldatoria que justifique el
incremento del 20 % en los precios que figuran en el contrato original aprobado por
Resolución N° 448/99 y el último contrato aprobado y vigente al 31/12/2002.
Descargo del auditado
“La ampliación de que se trata fue aprobada a partir de la Resolución SE N° 625 del
16 de noviembre de 1999 que modificó el objeto previsto en el contrato principal y
posteriormente la Resolución N° 222 del 10 de setiembre de 2001 fijó nuevas
especificaciones a ser cumplidas por los combustibles. Por último la Resolución N° 354 del 8
63
de agosto de 2002 volvió a modificar las condiciones prorrogando la entrada en vigencia de
las modificaciones mencionadas hasta el 30 de junio de 2003.
Lo manifestado en este último párrafo debe ser interpretado como se encuentra
expresado en el párrafo final de la respuesta al punto 4.1.4..
Sobre la variación de los costos indicado se agrega la nota de la Subsecretaría de
Combustibles N° 266 en la cual se justifican también los aumentos en los mayores costos de
los insumos importados para hacer los ensayos, que se produjeron como consecuencia de la
devaluación ( más del 300 % al momento de la contratación ) y el Dictamen Legal 145067
que no cuestionó la contratación en sí misma.”
Respuesta AGN
En el descargo presentado por la Secretaría de Energía, se agrega copia de la nota de
la Subsecretaría de Combustibles que trata, entre otros, los distintos aspectos a considerar para
el Acuerdo de Prórroga y Modificación del contrato con el INTI, al respecto, cabe aclarar que
dichos aspectos, tales como la incorporación de “...nuevos parámetros a ser auditados, que no
existían en la anterior Resolución SOySP N° 54/86. Así, por ejemplo, dentro del nuevo
convenio se comenzarán a realizar ensayos sobre el contenido de azufre en las naftas,...”,
contribuyen a reformular los términos del contrato inicial dando lugar consecuentemente a un
nuevo proceso licitatorio.
Sin perjuicio de lo expuesto, la citada nota “in fine” sólo hace referencia a “la
utilización de insumos importados para la realización de una buena cantidad de ensayos, se
han adecuado de manera razonable los valores económicos del Contrato”, de lo expuesto no
surgen elementos de juicio válidos y suficientes que permitan respaldar y/o justificar los
incrementos de precios observados en el nuevo contrato, dado que dicha nota no refleja, entre
otros, las evaluaciones y/o estudios llevados a cabo a efectos de determinar de manera
razonable dichos valores económicos.
64
Por lo expuesto, se ratifican los términos de la observación.
Observación 4.1.8. El volumen de control de la calidad de los combustibles que
realizó la S.E. en el período Julio a Septiembre del año 2002 mediante el Programa de
Control de Calidad de Combustible se redujo significativamente.
Descargo del auditado
“La disminución en la cantidad de estaciones de servicio inspeccionadas
mensualmente se originó en las consideraciones presupuestarias que fueran informadas como
respuesta al punto 4.1.3., y la cantidad inspeccionada respondió a lo dispuesto por la
Dirección de Recursos Hidrocarburíferos y Combustibles de acuerdo al informe del 3 de
mayo de 2002, cuya copia se adjunta a la presente.
Dicho informe fue aprobado de manera de aprovechar al máximo el presupuesto
remanente que se disponía a esa altura del año, manejándose el monto que fue suministrado
por la Dirección General de Cooperación y Asistencia Financiera.”
Respuesta AGN
Si bien lo expresado por la Secretaría de Energía fundamenta la disminución en la
cantidad de estaciones de servicio inspeccionadas en las restricciones presupuestarias
operadas durante ese período, resulta necesario adoptar las previsiones suficientes a fin de
evitar en lo sucesivo situaciones como las aquí planteadas.
En consecuencia, se mantiene la observación planteada.
65
Observación 4.1.9. El convenio vigente prevé 6000 inspecciones anuales para un
universo de 8.953 bocas de expendio registradas, esto implica que un 65% de ese
universo se inspeccione en promedio una vez al año.
Descargo del auditado
“El total de bocas de expendio inscriptas de 8953 está compuesto por un 13,2% de
bocas de consumo propio que no despachan al público, más del 1% de aeroplantas y
abastecedores navales que no venden combustible automotor y más del 4 % de Distribuidores
y Comercializadores que no tienen tanques de almacenaje en los cuales no se realizan por
razones obvias, el análisis de los combustibles.
Existen además, estaciones inscriptas más de dos veces, dado que los números de
inscripción correspondientes a cambios de firma en la misma estación, son diferentes de los
originales.
El total de las estaciones inscriptas en el registro, al 31 de diciembre de 2002, era de
6373, desconociéndose, con exactitud, la cantidad de estaciones que se encontraban realmente
operando, pues, si bien resulta obligatorio, por aplicación de la reglamentación vigente. Dado
que la mayoría de los operadores que cierran sus instalaciones no informan la novedad, la
manera de determinar que una estación no está operando, es a través de las inspecciones, los
avisos de rechazo de correspondencia por parte del correo o denuncia, en todos los casos se
solicita al municipio confirmar el estado de la actividad comercial de la estación antes de
proceder a la baja del registro.
El total de inspecciones realizadas durante los años 2001 y 2002 de acuerdo a la
sumatoria de los informes recibidos del INTI, fue de 6447. En el proyecto de informe de
AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN no se han incluido aquellas estaciones en las
cuales por diferentes causas no se han tomado muestra de combustibles y por lo tanto no
fueron facturadas por el INTI, las que sin embargo fueron inspeccionadas de acuerdo al
siguiente detalle:
66
AÑO
Cerradas
En refacción
Sin
No
cerradas
Combustible
permitieron la
Inexistentes
GNC Exclusivas
TOTAL
inspección
2001
2002
TOTAL
183
146
329
14
6
20
25
22
33
8
47
41
67
17
84
1
1
323
200
2
En Consecuencia el total de inspecciones realizadas durante los años 2001 y 2002
suma 6.970, número que supera ampliamente la cifra de 6.373 bocas a inspeccionar, por lo
que en el período indicado cada estación de servicio, fue inspeccionada al menos una vez.
Debe consignarse que en el período considerado sólo se realizaron inspecciones –
normalmente- durante 12 meses y -parcialmente sólo- durante 3 meses. En un año estándar la
cantidad de inspecciones realizadas ronda la cifra de 6.300.
Respuesta AGN
La observación respectiva podría ser modificada en virtud de los datos aportados por
la Secretaría de Energía, en consecuencia se mantiene la observación hasta tanto se efectúe
una nueva auditoría que permita verificar dichos datos.
Observación 4.1.10. La S.E. no cuenta con un sistema de información completo,
sistemático y actualizado que permita identificar en tiempo y forma la totalidad de la
información operada en el marco del presente convenio y el desempeño de cada Boca de
expendio.
Descargo del auditado
67
523
“Durante todos estos años estuvo desarrollando, en conjunto con el área de
informática de esta SECRETARÍA, una base de datos de inscripción funcional en la cual se
pueden cargar todos los datos, modificaciones y sanciones para cada localización, sin haber
conseguido obtener hasta la fecha, un sistema operativo de calidad y confiabilidad tal que
responda al requerimiento necesitado. Cabe destacar que, se está coordinando con el INTI el
envío de la información en soporte magnético de forma concordante con la base de datos de
los registros que se está tratando de implementar.
Respuesta AGN
Atento lo expuesto, se mantiene la observación formulada. Sin perjuicio de ello, se
señala que en una próxima auditoria se procederá a verificar la regularización de la
deficiencia que diera origen a la observación formulada.
Observación 4.1.11. El sistema de registro y habilitación no incluye la totalidad
de las bocas de expendio que se encuentran en el territorio de la República Argentina.
Descargo del auditado
“La estaciones de servicio que no están inscriptas se detectan a través de las
inspecciones o por denuncias. No se debe olvidar que la obligatoriedad de la inscripción rige a
partir de la sanción de la Resolución S.E. N° 79/99. Por esta razón, se admite que es posible
que no todas las estaciones del país se encuentren inscriptas.”
Respuesta AGN
Cabe informar que a la fecha de ejecución del Programa de Verificación de
Combustibles, la totalidad de las estaciones de servicio que operan en el territorio nacional
deben encontrarse inscriptas en el registro creado mediante Resolución S.E. N° 79/99, con
68
independencia de la fecha en que iniciaron sus actividades. Conforme lo expuesto, se
mantiene la observación.
Observación 4.1.12. La S.E. no ha aplicado las sanciones a los infractores de
acuerdo a lo establecido en el artículo 6° de la Resolución S.E. N° 79/99.
Descargo del auditado
“En el proceso administrativo, previo a la aplicación de una sanción por calidad de
los combustibles, si se encuentra una estación no inscripta, se informa al municipio
correspondiente la necesidad de su clausura por razones de seguridad, hasta tanto cumpla con
las obligaciones que surgen de las normas vigentes de la SECRETARÍA DE ENERGÍA.
Debe resaltarse, que el INTI informa la no exhibición de los certificados, lo cual no
implica su existencia. Esta situación es controlada y verificada con la documentación
existente en los archivos de la Secretaría constatándose además, la vigencia de las auditorías
de seguridad – Resolución S.E. N ° 404/94, actuándose en consecuencia.
Desde el inicio del programa se aplicaron un total de 2145 multas por falta de
inscripción en el registro de la Resolución N° 79/99 repartidas de la siguiente forma:
Año 1999: 473 ; Año 2000: 1.425; y Año 2001: 247.
Ante la insuficiencia de la aplicación de la multa, ante un grupo de estacioneros
reticentes a inscribirse, se optó por solicitar la clausura del establecimiento al municipio
correspondiente, logrando de esa forma incorporarlos al sistema. Sobre el particular se solicitó
la colaboración de los municipios , según el siguiente detalle Año 2000: 169; Año 2001: 127 y
Año 2002: 315.”
Respuesta AGN
69
No obstante los elementos de juicio aportados, no surge de los mismos la aplicación
de las sanciones correspondientes a las bocas de expendio analizadas, por lo que se mantiene
la observación formulada.
Observación 4.1.13. Se han detectado inconsistencias en la documentación
analizada, respecto de:
a) La cronología y correlatividad en la numeración de los informes presentados
por el INTI.
b) El número de inscripción de bocas de expendio verificadas.
c) Inspecciones realizadas fuera del período de vigencia del convenio.
A modo de ejemplo se cita:
a) - Informe N° 8235 con fecha 30/07/01 y su correlativo 8236 de fecha 15/05/01.
- Informes de ensayo N° 11.350 al N° 11.420 tienen fecha de presentación 31/05/01,
y sus respectivas actas de inspección tienen fecha 16/07/01, y la fecha del resultado de los
correspondientes análisis es del 27/07/01.
- Desde el informe N° 12.175 al Informe N° 12.420 incluyen actas de inspección de
fecha 7/09/01, posteriores a la fecha de su presentación y su carátula (29/05/01 y 30/05/01
respectivamente).
- No se ha obtenido la documentación respaldatoria de los informes Nros. 12840 al
12855, registrados en el soporte electrónico.
En siete (7) casos se observó que difiere el número de inscripción en las actas de
inspección verificadas y la que figura para esa boca de expendio en el registro aprobado por
70
resolución N° 79/99. Tales casos están registrados como: 7808; 6607; 4039; 5250; 7369;180;
9156.
c) Si bien el convenio entre la S.E. y el INTI fue suspendido, desde el 10/10/01 hasta
junio de 2002, se detectaron inspecciones con fecha 15/12/01 y fecha del Acta de inspección
10/12/01.
Descargo del auditado
“Sobre la inconsistencias en la documentación, paso a contestar por ítem lo
requerido:
I) Los informes N° 8235 y N° 8236 no son de la fecha indicada en el estudio de la
AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN sino de fecha 29/01/01 y las actas de inspección
de fecha 12/01/01 y 11/01/01 respectivamente, por lo que están correctos.
II) Los informes N° 11.350 al N° 11.420 tienen errada la fecha de la carátula de
presentación que debió ser 30/7/01, teniendo fecha 31/05/01, consistiendo éste un error
formal, pues la documentación respaldatoria , (actas y protocolos de análisis) es correcta.
III) Los informes N° 12.175 a N° 12.420 tienen errada la fecha de la carátula de
presentación que debió ser 30/9/01, teniendo fecha 29/05/01, resultando éste un error formal,
pues la documentación respaldatoria, (actas y protocolos de análisis) es correcta.
a)IV) Corresponde a inspecciones realizadas fuera de programa a título de
colaboración por el INTI, que no fueron cobradas y que fueron realizadas en diciembre de
2001 cuando el programa estaba suspendido, para mantener una imagen de continuidad. A
modo de ejemplo se adjuntan copias de los informes N° 12.840, N° 12.845; N° 12.850 y N°
12.855.
En la mayoría de los casos cuestionados la estación se inscribió dos o más veces y/o
cambió la razón social Ej.: Eduardo Mateos S.R.L. está inscripta con el N° 6.607 (ExN°
71
4.597), Galante y Torreiro N° 4.864 (ExN° 180) y Petróleos de Córdoba GNC N° 9.156 (Ex
N° 3.663 Repartidores de Kerosene de YPF de Córdoba).
Este ítem fue respondido a)IV).”
Respuesta AGN
Del descargo formulado por el responsable y de la documentación verificada no
surgen elementos de juicio que acreditan controles al momento de presentación por parte del
INTI de la información emitida, que permitieran ratificar o rectificar la misma.
Por lo expuesto, se mantiene la observación planteada oportunamente, a excepción
del punto que incluye los informes Nros. 8235 y 8236 dado que la observación correspondía
al informe N° 11.345 (y no al N° 8235) que tiene fecha de presentación 30/07/01, mientras
que sus correlativos y siguientes (N°11.346 al N° 11.420) tienen fecha de presentación
31/05/01.
Observación 4.1.14. No se ha verificado el acto administrativo mediante el cual
se delegue al personal que desarrolla las tareas de inspección las facultades de
representatividad de la S.E..
Descargo del auditado
“En este aspecto sólo existen las credenciales de autorización a los inspectores,
firmadas por el Subsecretario de Combustibles. El acto administrativo debe perfeccionarse
mediante una nota de autorización o una norma superior (Disposición o Resolución) con la
que se subsane el defecto.”
Respuesta AGN
Conforme lo expuesto, se mantienen la observación planteada oportunamente.
72
Observación 4.2.1. Con respecto a las sanciones aplicadas de conformidad con la
Resolución SE N° 79/99.
No se han observado controles de la S.E. de la documentación de las
inspecciones realizadas .
Descargo del auditado
“La facultad sancionatoria es de la SECRETARÍA DE COMERCIO E INDUSTRIA,
en este punto es válido todo lo afirmado en el punto 4.1.2..”
Respuesta AGN
La observación formulada se fundamenta en la ausencia de controles por parte de la
S.E. dado que los registros o base de datos utilizados no se correlacionan entre sí, sin perjuicio
de las sanciones que pudieren corresponderle a los inspeccionados. Por lo expuesto, se
mantiene la observación formulada.
Cabe aclarar que si bien la SECRETARÍA DE COMERCIO E INDUSTRIA es quien
tiene la facultad de sancionar por infracciones en el control volumétrico, dadas las tareas
encomendadas al INTI resultaría favorable verificar el seguimiento y posible sanción que
dicha Secretaría pudiera aplicar.
Observación 4.2.2. Las sanciones aplicadas por la S.E. durante los años 2001 y
2002, como consecuencia de la ejecución del Programa de Control de Calidad de
Combustible, representan estimativamente un 10 % de las bocas de expendio que de
acuerdo a la muestra tienen algún parámetro fuera de especificaciones técnicas.
Descargo del auditado
73
“No se considera adecuado adoptar la cantidad de resoluciones sancionatorias
emitidas para medir el nivel de eficiencia del régimen por las razones que se explicitan a
continuación:
Se han detectado 1.585 novedades de calidad en los años 2001 y 2002, de las cuales
solo 790 corresponden a infracciones que merezcan notificación.
Esto es así porque el INTI informa todos los resultados que se apartan de las
especificaciones, incluso aquellos que se encuentran dentro del margen de error del método y
que no merecen sanción alguna. También incluye los casos de índice de cetano inferior a 48,
en los cuales no se puede saber si el número de cetano es 50 o superior porque no se cuenta en
el país con equipos de laboratorios independientes para poder realizarlos.
Existe una correlación entre el índice y el número de cetano, sin embargo se ha
comprobado que algunas petroleras aditivan el gasoil para elevar el número de cetano,
permaneciendo el índice en los valores determinados por el análisis, dado que en estos casos
la diferencia puede ser superior a los 2 puntos establecidos en la resolución, el índice podría
encontrarse en valores inferiores a 48, y el número de cetano sería superior a 50, por lo que no
correspondería sanción.
Por otro parte 417 casos, corresponden a determinaciones de punto final, 70 % de la
curva de destilación y punto de inflamación, fuera de especificaciones. En estos casos
técnicamente se infiere que sólo hubo una contaminación no intencional en el transporte o en
la descarga en la estación, entendiendo que si el resto de los parámetros son correctos no se
afecta al usuario. Se puso en conocimiento de los propietarios/locatarios de las estaciones de
servicio pautas para que mejoren las condiciones operativas en las estaciones, como así
también en las cisternas de los camiones.
Además existen dos causas por azufre y benceno que incluyen más de 20
infracciones imputables a dos empresas petroleras y otras varias, en las cuales el responsable
del abastecimiento de varias estaciones con infracciones es un mismo proveedor,
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correspondiendo en éstos, una sola sanción por varias infracciones. Por ejemplo Cebra Gas,
Pascual Arpino, Echarri Combustible, Distribuidora Km.32 , etc.. En otros casos, varias
sanciones correspondientes a infracciones de una misma estación pero detectadas en
diferentes fechas son aplicadas en la misma resolución. También en circunstancia de que una
misma persona física o jurídica posea más de una boca con infracción, es sancionada en una
sola resolución. Por lo tanto existirán varios informes de infracción con una sola sanción y el
número total de sanciones será inferior al número de infracciones.
Esta respuesta es coincidente, en parte, con el Anexo II del proyecto de informe del
AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN, que no se encuentra reflejado convenientemente
en las observaciones que se plantean en este punto.
Con respecto a la falta de control de pago por la DIRECCIÓN NACIONAL DE
RECURSOS HIDROCARBURÍFEROS Y COMBUSTIBLES, se expresa que el mismo se
realiza, a nuestro entender, satisfactoriamente, de acuerdo a los recursos disponibles. Ante el
incumplimiento en primera instancia se envía carta documento intimando el pago y, si el
incumplimiento continúa, se envían los expedientes a cobro judicial al área jurídica del
ministerio. En el entendimiento de que es posible eficientizar los procesos operativos se
analizarán alternativas que permitan mejorar dicho control.
Respuesta AGN.
Cabe aclara que la observación formulada no pretende medir el nivel de eficiencia
del régimen a través de la cantidad de resoluciones sancionatorias emitidas, sino determinar
que el conjunto de procedimientos de control aplicados por la Secretaría se lleven a cabo en
tiempo y forma a fin de que sean efectivamente sancionadas las infracciones detectadas en las
bocas de expendio inspeccionadas.
Por todo lo expuesto, se mantiene la observación planteada oportunamente.
75
Observación 4.2.3. Se verifican plazos procesales extensos en los procedimientos
que llevan los trámites iniciados por infracciones.
Descargo del auditado
El móvil encargado de la realización de las inspecciones toma muestra a lo largo de
un trayecto ruteado, y va almacenando las mismas hasta completar la carga que luego
depositará en el INTI. Allí se mezclan muestras de distintos ruteos y fecha de toma, que luego
son numeradas para mandar a analizar en sus laboratorios y en los laboratorios contratados
donde se realizan los ensayos correspondientes. El resultado de los análisis se envía
quincenalmente, por lo que el proceso de la toma de muestra hasta el envío de la
documentación a la SECRETARÍA DE ENERGÍA puede demorar entre 30 y 60 días. Se
analiza la documentación de las 250 inspecciones enviadas y se determina qué novedades
deben ser imputadas como infracción, cuáles corresponden a apercibimientos y cuáles deben
ser sobreseídas. Una vez remitidas las notas pertinentes, debe transcurrir un plazo de 10 días
hábiles, a los que se deben agregar los días en más que el correo demora en devolver el aviso
de retorno, a fin de que el involucrado efectúe el descargo legal pertinente de acuerdo a lo
normado por la Ley de Procedimientos Administrativos, hechos éstos que en la práctica,
representan unos 40-45 días más.
Recibidos los descargos, se analiza la documentación enviada y se solicita la
realización de las contrapruebas, se deben reunir varias de éstas y darle una fecha en común
respetando que la nota llegue 10 días antes de la fecha de análisis, lo que representa unos 3045 días más.
Posteriormente al resultado de las contrapruebas, se verifican las inscripciones, se
analiza la documentación presentada como prueba documental (facturas, remitos, contratos,
etc) y se realiza el informe, con el que se redacta el proyecto de resolución, lo que insume de
30 a 60 días. Por último se remiten los expedientes a la Dirección de Asuntos Legales para su
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intervención a través de un dictamen que convalide la actuación ajustada a derecho del sector,
por lo que no habiendo objeciones al proyecto, se retrasa otros 45 días.
Por todo lo expuesto, el tiempo mínimo estimado como normal hasta la suscripción
de la disposición o resolución de la sanción, sino hubiera recursos, y en caso de que los
descargos pueden ser desestimados, es de aproximadamente 210-255 días. Aunque existen
atrasos en el sector debido a la crónica situación existente con motivo de la falta de recursos
humanos y materiales, y fundamentalmente a los retrasos en la firma por parte de las
administraciones anteriores, lo que motivó que al no encontrarse resueltos los expedientes,
previo a la finalización de sus períodos, pasando para el siguiente y debiendo dejar transcurrir
los tres primeros meses del año 2002, ya que al no contar con autoridades designadas en esta
área, se generaron las demoras constatadas. Debe considerarse además, que desde el comienzo
del programa hubo 6 administraciones, con tres cambios de Ministerio, y dos cambios de
Secretaría, en todos los casos al no firmarse las resoluciones en el tiempo de realización de
cada uno de los períodos, los proyectos volvieron al sector de origen para ser corregidos con
las nuevas denominaciones y nuevas normas administrativas.
Respuesta AGN:
Sin perjuicio de los plazos excesivos que la propia Secretaría de Energía
reconoce en su descargo, de las comprobaciones realizadas por el equipo de trabajo y que se
mencionan en la observación, surgen plazos aún más extensos que los indicados en dicho
descargo. En consecuencia se mantiene la observación formulada.
Observación 4.2.4. El sistema vigente de registro y habilitación de bocas de
expendio no permite notificar oportuna y fehacientemente al responsable de la
infracción.
Descargo del auditado
77
“Si bien es cierto que el cambio de titularidad impide, en algunos casos, la aplicación
de la sanción, el requerimiento de requisitos más estrictos para la reinscripción y la
colaboración de los municipios en la clausura de las estaciones en infracción permite un cierto
control en la proliferación de estos casos.
Respecto del expediente N° 750-004761/00 se informa: en fecha 5 de julio de 2002,
mediante la Resolución S.E. N° 257 se aplica a la firma SERVISOL MADARIAGA la
clausura de suspensión temporal del Registro de Bocas de Expendio de Combustibles
Líquidos por el término de CIEN (100) días, conforme lo establece en los artículos 9° inciso
a) y 12° de la Resolución S.E. N° 79/99.
Los señores Catalina VALENTE y Jorge Hugo TOMASELLI, en su calidad de
titular de dominio y actual locatario del inmueble respectivamente, interponen recurso de
reconsideración y jerárquico en subsidio contra la Resolución S.E. N° 257, alegando que la
misma ha sido dictada con relación a una denominación de fantasía con la que girara la
anterior titular del fondo de comercio, señor Elsa Adriana MARIE, motivada por un hecho de
fecha 14 de julio de 2000, en la que MARIE resultaba locataria del inmueble e instalaciones
en las que funcionara el establecimiento denominado SERVISOL MADARIAGA, siendo a la
vez titular responsable de dicha explotación.
La relación locativa que detentaba MARIE en carácter de locataria, ejerciendo la
titularidad del establecimiento SERVISOL MADA, se extinguió el 20 de enero de 2001 por
rescisión voluntaria de ambas partes, cesando MARIE en la explotación del mencionado
comercio.
A posteriori, Jorge Hugo TOMASELLI, celebró contrato de locación el 29 de marzo
de 2001, siendo quien explotaba la estación de servicio a partir de esa fecha bajo habilitación
de expediente administrativo N° 590/01 del Registro de la Municipalidad de General
Madariaga.
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En virtud de lo expuesto sucintamente, se resolvió hacer lugar al recurso impetrado
oportunamente por carecer de recurrentes de legitimación pasiva en relación al hecho
imputado, ya que se advirtió, conforme a constancias obrantes en autos aportados por los
mismos, que se trataba de dos explotaciones distintas, sin vínculo ni continuidad entre los
sucesivos titulares, no pudiendo extenderse la presunta responsabilidad de MARIE , a
TOMASELLI ni a VALENTE.”
Respuesta AGN
Se toma en consideración el temperamento adoptado por el responsable en relación
al expediente n° 750-004761/00. Independientemente de lo expuesto, el descargo presentado
no aporta nuevos elementos de juicio que permitan subsanar o regularizar la observación
formulada por lo que corresponde su ratificación.
Observación 4.2.5. Se han verificado Municipios en donde no se ejecuta la
solicitud de la S.E. de clausurar definitivamente la boca de expendio como consecuencia
de la infracción incurrida.
Descargo del auditado
“Una vez sancionados los infractores se comunica a las petroleras y al municipio, si
este no responde no corresponde imputar este hecho a la SECRETARÍA DE ENERGÍA.
El expediente N° 751-000743/01 contiene la Resolución N° 385/02, la que sanciona
a Mediterránea de Servicios y Petróleo S.A. con una clausura de 100 días y no con clausura
definitiva.
Con respecto a las petroleras, no pueden ser sancionadas por infracciones anteriores a
la fecha de publicación de la Resolución S.E. N° 217/01, en caso de que éstas le vendan
combustible a una estación clausurada.”
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Respuesta AGN
Conforme lo expuesto por el organismo, se mantiene la observación. Asimismo, se
señala que en una próxima auditoría se procederá a verificar la normatización y aplicación del
criterio establecido por la Secretaría de Energía.
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