2000_035info.pdf

INFORME ESPECIAL DE AUDITORÍA DE CONTRATOS DE OBRAS DE
EMERGENCIA REALIZADO EN JURISDICCIÓN DE LA
DIRECCIÓN NACIONAL DE VIALIDAD
Al Señor Administrador General de
la Dirección Nacional de Vialidad
Ing. Guillermo Manuel CABANA
Diagonal Julio A. Roca 738 2º piso
En uso de las facultades conferidas por el artículo 118, inciso “g”, de la Ley 24.156,
la AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN procedió a efectuar un examen en el ámbito
de la DIRECCIÓN NACIONAL DE VIALIDAD con el objeto que se detalla en el apartado
1.
1.-OBJETO DE LA AUDITORÍA
La presente auditoría tuvo por objeto verificar la adecuada calificación de las Obras
Viales declaradas de Emergencia y los procedimientos de selección aplicados. A tal fin se
plantearon los siguientes objetivos particulares:
.- Determinación del universo total de contratos de Obras de Emergencia suscriptos por la
DNV entre 1994 y 1997; áreas que intervienen en la contratación de las obras; circuito
administrativo de contratación, ejecución y pago; montos de contratación.
.- Relevamiento de los procedimientos de selección aplicados.
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2.-ALCANCE DEL EXAMEN
El examen fue realizado de conformidad con las normas de auditoría externa de la
AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN, aprobadas por la Resolución Nº145/93-AGN-,
dictada en virtud de las facultades conferidas por el artículo 119, inciso d) de la Ley
24.156.
Sobre el universo total de actuaciones relevadas, el Organismo remitió 44 Resoluciones
del Administrador General (35,48 % del total de contratos de obras de emergencia) relativas a:
*.-La aprobación del proyecto y el presupuesto de obra, y la autorización para seleccionar
al contratista según la modalidad que se disponga.
*.-La aprobación del resultado de la selección y adjudicación del contrato.
Los procedimientos de auditoría empleados consistieron en:
-Relevamiento de antecedentes documentales y normativos.
-Entrevistas con funcionarios de áreas técnicas.
-Cotejo de Fichas Técnicas de los Informes de Control de Gestión con Resoluciones A.G.
-Revisión de Planillas de Avance Físico y Financiero de O. de Emergencia (Control de
Gestión)
-Confección de listados de Obras de Emergencia (totales y de la muestra).
-Verificación de Circuitos.
Las tareas propias del objeto de examen se desarrollaron entre el 28 de Noviembre de
1997 y el 8 de Enero de 1998 en Casa Central.
En otro orden se indica que habiéndose conferido vista al organismo auditado,
este ha elaborado su respuesta mediante la que expresa sus comentarios, los que han sido
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contemplados en el presente informe.
3.-ACLARACIONES PREVIAS
3.A.-ANÁLISIS DE ANTECEDENTES
3.A.1.-Marco Normativo/Antecedentes Institucionales
La ley 13.064 de Obras Públicas, establece en su artículo 9 que “sólo podrán adjudicarse
las obras públicas nacionales en remate público”.
Una de las excepciones que admite la ley para apartarse del principio general de la
licitación pública es la necesidad de ejecutar trabajos de urgencia. En tal sentido el inciso c) del
mencionado artículo 9 expresa que las obras podrán ser licitadas en forma privada o contratadas
directamente “...cuando los trabajos de urgencia reconocida o circunstancias imprevistas
demandaren una pronta ejecución que no dé lugar a los trámites de la subasta, o a la satisfacción
de servicios de orden social de carácter impostergable.”
Las resoluciones que integran la muestra en análisis autorizan la contratación de las obras
en el marco de lo dispuesto por el artículo 9 inciso c) de la Ley de Obras Públicas.
Adquiere entonces singular importancia, el criterio de apreciación de la urgencia y las
razones que llevaron, en cada circunstancia, a apartarse del régimen de la licitación pública en
virtud de la urgencia invocada.
3.A.2.-Control del Estado de Mantenimiento de la Red Vial Nacional
3.A.2.a.-Estructura Orgánica/ Misiones y Funciones de las áreas involucradas
Una de las funciones asignadas a la DNV, como órgano rector de la política vial es el
seguimiento y mantenimiento de la Red Vial Nacional. La Estructura Orgánica aprobada por
Decreto Nº 616/92 contempla el logro de este propósito a través de las misiones y funciones
asignadas a sus distintos niveles.
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El Distrito entiende en la conservación y mantenimiento de los caminos de su jurisdicción
y debe efectuar la programación de las obras de mantenimiento así como realizar aquellos
trabajos de emergencia que permitan restablecer el normal estado de transitabilidad.
El nivel regional asiste a los Distritos, supervisa las tareas de conservación, dirige el
relevamiento de las necesidades viales e informa del estado de las rutas.
La Subgerencia de Mantenimiento y Equipos es la encargada de evaluar el estado de la
Red Troncal Nacional y Red Federal de Autopistas, manteniendo actualizado un registro que
permita una racional distribución de los recursos para su conservación y mejoramiento.
A su vez debe planificar los trabajos de mantenimiento del camino, dotándolos
operativamente de servicios contratados, concesionados o propios con el fin de asegurar su
normal transitabilidad.
Las áreas a su cargo se ocupan de coordinar la información de los Distritos y Regiones
para prevención y evaluación de emergencias; efectuar la vigilancia y evaluación de las obras de
arte mayores y menores en sus estructuras y cauces (control de erosión y sedimentación); todo lo
atinente a la evaluación de la vida útil remanente de las obras de arte; intervienen en las
soluciones técnicas, tipo y pliego de especificaciones técnicas para emergencias; atienden las
acciones inmediatas de defensa, restitución y rehabilitación; intervienen en las acciones no
inmediatas realizadas por contrataciones, etc.
Se señala que la Estructura Orgánica pone a cargo de la División Emergencias Viales las
tareas relacionadas con el mantenimiento y emplazamiento de puentes de emergencia, que en su
mayoría se ejecutan por administración. Entre sus funciones no fue prevista la atención de
trabajos surgidos de un deterioro progresivo de la red (bacheo, corte de pastos, limpieza de
banquinas, alteo de terraplenes, reacondicionamiento de calzada, enripiado, reconstrucción de
carpeta asfáltica, etc.). Estas tareas se encuentran a cargo de la División Mantenimiento.
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3.A.2.b.-Circular Nº 326/94-AGEn setiembre de 1994 el Administrador General emitió la Circular Nº 326 con el propósito de
que los Distritos, Regiones y Gerencias (Obras y Servicios Viales y de Planeamiento) contaran con la
información actualizada y sistematizada del estado de mantenimiento de la red vial no concesionada.
Se establecieron en esta Circular, una serie de mecanismos a implementar en cuanto a la
información sobre la red y sobre la acción de las dependencias jurisdiccionales responsables. Los
mecanismos de información son 2:
1.- Planilla mensual, que incluye sólo “tramos críticos”.
2.- Planilla trimestral de Estado de Mantenimiento de la Red Vial no concesionada.
La Circular 326/94 define como tramo crítico aquella longitud de ruta que por su estado
de mantenimiento incide severamente en la transitabilidad normal o se torne peligrosa para el
usuario, motivado por deficiencias progresivas o por fenómenos climáticos (ej. aluvión) que
afecten la calzada, la banquina, el señalamiento, etc.
Cada nivel (Distrito, Región, Gerencia de Obras) ejecutará las tareas necesarias para
atender el tramo crítico según sus posibilidades.
Cada planilla consigna los conceptos que hacen crítico el tramo, indicando la falla o
problema presentado, e incorpora la calificación del trimestre anterior. Contienen además las
propuestas planteadas para la solución de los problemas:
* Acciones Inmediatas
* Soluciones Propuestas
Estas últimas incluyen: Soluciones de Mediano Plazo (Obras contempladas en el plan de
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obras del año en curso).
Soluciones de Largo Plazo (Obras contempladas o que deberían
contemplarse en los planes de obras del año siguiente o posteriores).
La información de las planillas se completa con planos donde se ubican los tramos
críticos.
La Subgerencia de Mantenimiento coordina los criterios de evaluación, propone los
ajustes que perfeccionen la información y está en permanente comunicación con los Distritos y
Regiones, convocando a reuniones regionales de evaluación.
Se ocupa de auditar el estado de mantenimiento de la red, supervisa la información recibida
de los Distritos y Regiones, evalúa las necesidades de crédito de las distintas jurisdicciones para el
cumplimiento de la Circular y remite a la Gerencia de Planeamiento, Investigación y Control, copia
del informe trimestral del estado de mantenimiento de la red no concesionada.
3.A.3.-Programación de las Obras
La información actualizada y sistematizada sobre el estado de la red vial juega un papel
primordial en la confección de planes y programas.
La programación de las obras está a cargo de la Gerencia de Planeamiento, Investigación
y Control que se ocupa de la planificación global de trazados, obras y operaciones en la Red
Troncal Nacional y en la Red Federal de Autopistas.
Para ello elabora listados de las obras necesarias, de acuerdo a índices de prioridad
determinados por las áreas competentes, que sirven de base para la confección de planes anuales.
Conceptualmente, las obras de emergencia no constituyen intervenciones programadas.
Responden a colapsos o deterioros producidos por eventos naturales.
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3.A.4.-Financiación de las Obras de Emergencia
El Proyecto Obras de Emergencia se financia con Fondos del Tesoro Nacional.
En 1994, 1995 y 1996, el Presupuesto General de la Nación incluyó este proyecto en el
Programa 21 de: “Conservación Mejorativa, Mejoramiento y Reconstrucción”.
En 1997 la ejecución de obras de emergencia fue prevista en el Programa 23 de:
“Mantenimiento Preventivo de Rutas”.
3.B.-Análisis de la Muestra y de las Planillas de Avance Físico y Financiero de Obras de
Emergencia de la Subgerencia de Control de Gestión
De acuerdo con los datos de las Planillas de Avance Físico y Financiero elaborado por la
Subgerencia de Control de Gestión (Gerencia de Planeamiento, Investigación y Control) la DNV
realizó entre 1994 y 1997, 124 Obras de Emergencia por un valor de: $ 96.987.000.De ese monto, $ 937.000 corresponden a obras realizadas, tanto por administración como
por convenio; el resto responde a las ejecutadas por contrato.
La muestra analizada está integrada por Resoluciones del Administrador General
correspondientes a 44 contratos, lo que implica un porcentaje del 35,48% sobre el total de las
124 obras del período.
El monto correspondiente a esta muestra es de $ 70.457.000, lo que representa el 72,64%
del total contratado.
El trámite de contratación de las obras que integran la muestra se realizó según se detalla
en el siguiente cuadro:
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PROCEDIMIENTO DE SELECCIÓN.
Tipo de Adjudicación
LICITACIÓN PÚBLICA
LICITACIÓN PRIVADA
CONCURSO DE PRECIOS
ADJUDICACIÓN DIRECTA
CONVENIO
TOTALES
Resoluciones A.G.
Cantidad
%
5
11,36%
3
6,82%
33
75,00%
2
4,55%
1
2,27%
44
100,00%
Montos Muestras
$
%
310.000
0,44%
3.911.000
5,56%
63.340.000
89,89%
2.790.000
3,96%
106.000
0,15%
70.457.000
100,00%
El siguiente cuadro detalla los montos totales de obra de la muestra para cada
jurisdicción.
CUADRO SÍNTESIS DE MONTOS POR JURISDICCIÓN
Provincia
Buenos Aires
Catamarca
Córdoba
Chaco
La Rioja
La Pampa
Mendoza
Sgo. del Estero
Salta
Santa Fé
Río Negro
Tucumán
Chubut
Entre Ríos
Neuquén
TOTAL
Presupuesto
Oficial
Monto Contrato
Original
Monto Contrato
Definitivo
16.912.000
17.754.000
1.788.000
400.500
1.983.000
1.434.000
5.544.000
106.000
3.442.000
4.000.000
465.000
16.887.000
25.403.000
2.298.000
405.500
6.329.000
2.360.000
6.090.000
106.000
3.635.000
4.047.000
465.000
17.543.000
881.000
682.000
212.000
55.579.000
881.000
682.000
212.000
70.457.000
397.000
1.700.000
2.610.000
4.918.000
106.000
3.603.000
3.440.000
465.000
16.184.000
173.000
780.000
580.000
187.000
52.055.000
De acuerdo con el cuadro anterior el monto total definitivo de contratos resulta un
26,77% mayor que el monto original contratado y un 35,35% superior al del presupuesto oficial.
Por otra parte se señala que entre agosto de 1994 y noviembre de 1996 se produce un
aumento en la cantidad de proyectos cuyos montos superan los $2.000.000. El siguiente cuadro
muestra la evolución en los montos informados:
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CANTIDAD DE CONTRATOS SEGÚN MONTOS DE OBRA
Informes Control
de Gestión
agosto ´94
noviembre ´94
noviembre ´95
agosto ´96
noviembre ´96
agosto ´97
noviembre ´97
Cantidad de Contratos según Montos (en pesos)
0
500.000
17
17
9
12
16
16
23
500.000
1.000.000
4
3
2
3
3
3
7
1.000.000
2.000.000
1
1
3
3
3
4
4
2.000.000
4.000.000
4.000.000
6.000.000
+ 6.000.000
1
6
9
9
4
7
1
1
1
2
1
Plazos de Obra: Respecto a los plazos de obra, las planillas de agosto del ´94 muestran
como plazo máximo de ejecución un lapso de seis meses.
A partir de esa fecha las planillas de Control de Gestión informan un número mayor
de obras con 8, 10 y 12 meses de duración.
Longitud de las Obras: En este caso las planillas muestran un aumento en la longitud
máxima de las obras.
En ese orden, el cuadro siguiente refleja la dimensión de las distintas obras que,
para agosto de 1994, la de mayor extensión alcanza los 108 Kms, mientras que, según el informe
de Control de Gestión del Organismo, para noviembre de 1997, mediante aumentos progresivos,
se acrecienta a 312 kms.
LONGITUD DE OBRA
Informes Control de
Gestión
agosto ´94
noviembre ´94
noviembre ´95
agosto ´96
noviembre ´96
agosto ´97
noviembre ´97
Longitud en kilómetros
0,9- 6,5-86-102-108
1-2-6,5-8-13-67-77-86-101-115-140
22-32-24-67-77-80-103-124-140-166-197
20-24-33-56-67-76-103-124--140-169-197
1-3-20-24-33-56-67-76-103-140-124-169-197
3-5-32-46-58-144-155-197-200-312
3-5-10-20-32-46-58-144-155-197-200-283-312
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4.-COMENTARIOS Y OBSERVACIONES
Del análisis de las resoluciones que integran la muestra surge que las causas invocadas
por el Organismo para justificar la calificación de las obras como obras de emergencia se
refieren a situaciones no siempre imputables a supuestos de desastre o catástrofe natural
(derrumbes, inundaciones extraordinarias, epidemias, incendios y siempre que los mismos
tengan gravitación colectiva).
En efecto, en la Dirección Nacional de Vialidad, el origen de las obras de emergencia
aparece vinculado a 2 causas:
a) Desastre o catástrofe natural: Derrumbes, inundaciones extraordinarias, terremotos
desmoronamientos, incendios, etc..
b) Deterioro del camino que lo torna intransitable o peligroso para el usuario.
En el primer caso se estaría frente a una calamidad pública que tiene el carácter de una
circunstancia “imprevista”.
Sin embargo, se han incluido en este grupo, algunas obras con deterioros predecibles y por lo
tanto con posibilidad de ser consideradas en las programaciones anuales y previstos los trámites
licitatorios.
La segunda situación, en cambio, es previsible y se vincula con el mantenimiento y
conservación de las rutas.
Es en este último caso que se debió planificar, evitando así la necesidad de aplicar la
mencionada excepción al trámite de la licitación pública.
El deterioro progresivo de un camino que lo torne “intransitable o peligroso para el
10
usuario” es predecible e informable.
El relevamiento del estado de conservación y mantenimiento de los caminos es una
función inherente a la actividad desarrollada por la Entidad y se encuentra prevista tanto en su
ley de creación como en la estructura orgánica.
Por otra parte cabe señalar que, previamente a la implementación del Préstamo 3611-AR
del Banco Mundial, se realizó en 1991 una evaluación del estado de la red vial determinándose
que “casi los 2/3” de la misma “está en malas condiciones” y que “el 80% de los proyectos a
comenzarse en 1993 serían para la rehabilitación y el mantenimiento de rutas.”
El organismo decidió entonces dar prioridad al mantenimiento de la infraestructura de
rutas y puentes existentes. El programa propuesto de 4 años de duración para obras de
mantenimiento, rehabilitación y reconstrucción tuvo como objeto restablecer la condición de la
red vial nacional.
En ese contexto, como se ha señalado en 3.A.2.b., se encuentra en vigencia la Circular N°
326/94-AG, por el cual los Distritos se encuentran obligados a elevar el detalle del estado de
mantenimiento de la red vial nacional no concesionada, que le permitiría al organismo obtener
información destinada a elaborar con sustento y previsión la planificación anual y evitar la
ejecución de obras que deban ser calificadas de “emergencia”.
En tal sentido, si la política general del sector ha sido priorizar los trabajos de
rehabilitación y mejoras con un criterio preventivo y a efectos de recuperar niveles de
transitabilidad adecuados, la inclusión en el Proyecto de “Obras de Emergencia” de obras cuyo
deterioro no proviene de eventos naturales, se deberían haber previsto como intervenciones
programadas para obras nuevas y de mejoramiento.
La situación se hace más notoria en algunos casos, si además se ponderan el aumento en
los montos máximos, en los plazos y en la longitud de las obras, dentro de una creciente
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complejidad o mayor magnitud de contratación.
Sin perjuicio de lo expuesto cabe aclarar que, el organismo auditado, en la contestación
del traslado conferido, entre otras cuestiones ha manifestado que:
La DIRECCIÓN NACIONAL DE VIALIDAD sobre la base de
relevamientos y estudios, planifica anualmente sus programas de
obras nuevas y de mejoramiento para alcanzar óptimos niveles de
transitabilidad y seguridad.
Todas estas necesidades requieren para su realización
un determinado nivel de inversión. En la práctica y en razón de
límites estrictamente presupuestarios, los cupos finalmente
incluidos para tal fin dentro de las respectivas leyes anuales
de Presupuesto Nacional han sido sensiblemente inferiores a los
reales requerimientos.
Asimismo, durante el transcurso de los ejercicios
pasados,
por
circunstancias
diversas,
que
han
sido
de
conocimiento público, los presupuestos asignados a obras
experimentaron recortes adicionales, que los redujeron aún más,
quedando
obras
sin
concretar,
que
se
fueron
difiriendo
sucesivamente para presupuestos futuros.
Idéntica consideración cabe para obras financiadas por
entidades crediticias internacionales, ya que las mismas
efectúan aportes parciales, debiendo el Estado Nacional hacer
frente a la contrapartida, situación esta que frecuentemente no
puede ser cumplimentada por las ya mencionadas restricciones
presupuestarias, arrojando como resultado que las obras no
puedan ejecutarse, de acuerdo a lo programado.
Se
interpreta
que
con
12
los
nuevos
sistemas
de
conservación de caminos que la DNV ya ha implementado en unos
casos y continúa gestionando en otros, los que fueron detallados
precedentemente y de contarse con las partidas y fondos
presupuestario correspondientes, tanto del Tesoro nacional como
de
créditos
concedidos
por
instituciones
bancarias
internacionales, que aseguren su concreción y continuidad en el
tiempo, la tendencia será la reducción de la necesidad de la
realización de obras catalogadas de urgencia.
En tal caso, las obras de emergencia, quedarían
circunscriptas exclusivamente a aquellos casos de circunstancias
imprevistas,
originadas
por
fenómenos
meteorológicos
ya
enumerados,
o
a
situaciones
accidentales
imposibles
de
considerar a priori.
5.-RECOMENDACIONES
En la confección de los Planes Anuales de Obra deberán incluirse aquellos trabajos que,
de acuerdo con la información obtenida por el Organismo, requieran intervención prioritaria a fin
de asignarles el trámite regular contando con el presupuesto pertinente y no, como en ciertos
casos, recurrir a las partidas presupuestarias de excepción para Obras de Emergencia.
Buenos Aires, 28 de abril de 1999.-
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