1999_041info.pdf

BUENOS AIRES, 29 de marzo de 1999
VISTA la actuación N° 1128/97 Registro de la Auditoría General de la Nación y,
CONSIDERANDO:
Que el artículo 85 de la Constitución Nacional pone a cargo de la Auditoría
General de la Nación el control externo de la Administración Pública Nacional,
cualquiera fuera su modalidad de organización.
Que en cumplimiento del mandato constitucional y lo concordantemente
dispuesto por el artículo 118 inciso b) de la Ley 24.156, se realizó una auditoría en el
ámbito de la EX ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE ADUANAS - Sistemas de
información operativa., para la emisión de los Balcanes de la recaudación de la renta
aduanera (Rentas Generales) y de la recaudación por cuenta de otros Organismos. Las
tareas de campo se desarrollaron desde el 20/11/97 hasta el 29/12/97.
Que dicho informe fue puesto en conocimiento del organismo auditado el que no
ha formulado consideraciones que permitan modificar el criterio sustentado.
Que la Comisión de Supervisión respectiva ha producido el despacho
correspondiente, compartiendo los términos del informe elaborado por la Gerencia
General de Control del Sector Financiero, Ingresos Públicos y de la Seguridad Social.
Que el Colegio de Auditores Generales en su Sesión del 15/12/98, prestó
conformidad al informe de que se trata.
Que el Presidente de la Auditoría General de la Nación ejerce la representación
del órgano.
Por ello,
EL PRESIDENTE DE LA AUDITORIA GENERAL DE LA NACION
RESUELVE:
ARTICULO 1°.- Aprobar el informe de auditoría de la EX ADMINISTRACION
NACIONAL DE ADUANAS - Sistemas de información operativa, para la emisión de los
Balances de la recaudación de la renta aduanera (Rentas Generales) y de la
recaudación por cuenta de otros Organismos, producido por la Gerencia General de
Control del Sector Financiero, Ingresos Públicos y de la Seguridad Social, que obra a
fs. 88/106 de la Actuación n° 1128/97 A.G.N.
ARTICULO 2°.- Poner en conocimiento del titular de la Administración Federal de
Ingresos Públicos, .la presente Resolución..
ARTICULO 3°.- Regístrese, comuníquese a la Comisión Parlamentaria mixta Revisora
de Cuentas. Cumplido, archívese.
RESOLUCION N° 41/99
INFORME DE AUDITORIA
Al Señor Administrador Federal de la
ADMINISTRACIÓN FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS
Lic. Carlos Alberto SILVANI
Hipólito Yrigoyen N° 370 - 1° Piso
CIUDAD DE BUENOS AIRES
En uso de las facultades conferidas por el artículo 118 de la Ley 24.156, se
procedió a efectuar una auditoría en el ámbito de la Ex-Administración Nacional de
Aduanas (en adelante ex-ANA), con el objeto que se detalla en el punto 1.
1.
Objeto del examen:
Circuito de registración y control contable y su vinculación con los
sistemas de información operativa para la emisión de los Balances de Recaudación.
Tales Balances corresponden a la Recaudación de la Renta Aduanera
(Rentas Generales) en dólares y pesos, y a la recaudación por cuenta de otros
organismos, también en dólares y pesos.
2.
Alcance del examen
El examen fue realizado de conformidad con las normas de auditoría
externa de la AGN, aprobadas por la Resolución N° 145/93, dictada en virtud de las
facultades conferidas por el artículo 119, inc. d) de la Ley 24.156, efectuándose los
siguientes procedimientos:
•
•
•
•
Examen de la normativa vigente en cuanto a los Estados Contables en cuestión,
ponderando sus aspectos técnicos, considerando las tareas realizadas por la
AGN, respecto del ente auditado, a partir del ejercicio 1993.
Relevamiento de cuestiones centrales del circuito sometido a análisis en
distintas áreas involucradas.
Visualización de procesos contables y extracontables implementados en el ente
a efecto del control de la actuación de la entidad bancaria interviniente.
Estudio de las cuestiones relacionadas con el objeto del examen considerando
las tareas realizadas sobre las Cuentas de Inversión de los Ejercicios 1993/5 y
•
•
3.
los informes de auditoría emitidos.
Consideración de conclusiones del Informe de la AGN referido a la gestión
informática de la ex-ANA (dada la relevancia que poseen los sistemas
computarizados respecto de la temática bajo examen), de informes de la
Sindicatura General de la Nación (SiGeN), de la Unidad de Auditoría Interna de
la ex-ANA (UAI-ANA) y de la Procuración del Tesoro de la Nación (PTN) en
orden a lo establecido por Decreto N° 1630/96.
Consideración de los Balances referidos en el párrafo de objeto a fin de
constatar los montos de recaudación aduanera (propia y de terceros)
determinando la participación de los diferentes sistemas de recaudación en tales
importes, teniendo en cuenta el efecto que ello posee sobre la información y las
cuestiones propias del control contable.
Comentarios y observaciones
3.1. Como un primer paso para la puntualización de los aspectos más
relevantes que se pudieron considerar respecto de los circuitos de registración y control
contable, y su vinculación con los sistemas de información operativa, para la emisión
de los Balances previamente referidos, es menester describir el marco conceptual que
guía las conclusiones del presente trabajo.
Inicialmente, cabe resaltar la importancia que ha de asignarse a la
información contable de la recaudación de tributos aduaneros (incluyendo aquellos que
se relacionaban a operaciones de comercio exterior sin constituir tributos aduaneros
como la recaudación por cuenta de otros organismos), por lo que se tornaba
indispensable la implementación de un sistema contable coherente que proporcione
información con las cualidades propias de la misma, potenciando esencialmente las
vinculadas a su rendimiento basado en la utilidad y productividad, amén de otros
aspectos de importancia como veracidad, actualidad, integridad, oportunidad, celeridad
y claridad entre otros.
Es dable comentar que la información pertinente, vinculada a la
recaudación de los recursos del Estado, debe ser identificada, capturada y comunicada
en tiempo y forma, de modo que le hubiera permitido a sus destinatarios actuar en
cumplimiento de la responsabilidad que le fuera conferida al Organismo como entidad
recaudadora y fiscalizadora de tales recursos.
Por tal, el sistema de información contable debía emitir reportes que
proporcionara información necesaria para el cumplimiento de los objetivos del ente y
lograr el control adecuado de su actividad.
Asimismo, debe considerarse la importancia que adquiría la información
contable, como así también la gerencial, en el marco del sistema de control interno, al
tiempo de producirse el monitoreo de las actividades desarrolladas, de forma tal que el
ente pudiera evaluar su accionar en la prosecución de sus objetivos y tomar el
conocimiento indispensable del funcionamiento de los sistemas de control definidos por
la autoridad responsable -tanto el interno, como aquel determinado para el control de
los administrados en cuanto al cumplimiento de sus obligaciones-.
Por otra parte, la relevancia de la “información” se ve aumentada por las
particularidades del ente, caracterizado por la dispersión geográfica y descentralización
de su actividad en las 54 aduanas y en el ámbito de las distintas Secretarías que
dependían de la Administración Nacional, y por las dimensiones que adquiría en cuanto
a la cantidad de personal con que contaba (en el orden de los 5.000 agentes, en los
ejercicios 1995/6).
Ha de mencionarse que el proceso de control de la recaudación se
encontraba íntimamente relacionado con las exigencias normativas que vinculaban el
depósito de tributos con la posibilidad de efectuar el despacho de importación actividad que en esencia era la aportante principal de la recaudación del ente- por lo
que el uso de la información propia dentro del sistema contable que se implementara
en el Organismo no sólo se constituía como una exigencia lógica de la materia
contable, sino como una cuestión de instrumentación posible.
Va de suyo que, se hace expresa mención al simple hecho que si no se
hubiera producido el pago de tributos vinculados a la importación, el documentante no
podría haber realizado la operación (salvando los casos de excepción que no serían de
características relevantes).
Para ello el Organismo debía contar con información del banco
interviniente que le indicara, con el máximo nivel de desagregación, el efectivo ingreso
de los tributos por parte del responsable a las cuentas corrientes recaudadoras.
La ex-ANA poseía información de recaudación por los depósitos
bancarios realizados en el Banco de la Nación Argentina, documentos proporcionados
por el Banco como respaldo de la base de datos que había de ser confrontada con lo
declarado en la documentación de la mercadería por la que se abonaron los impuestos
y tasas, para que pudiera efectuarse la operación que sería sometida al control
aduanero del ente.
De esta forma tendía a validarse la recaudación, lo cual se veía
complementado con la información global del banco por tributo recaudado y transferido
ya sea a la Tesorería General de la Nación (TGN) u otros organismos, según el caso.
En orden a ello, la ex-ANA poseía bases de datos de tributos ingresados
que le permitía contar con información propia oportuna (sean éstas soportadas
electrónicamente o en papel).
En otros términos, el importador depositaba los tributos, éstos se
cruzaban con la operación y, al mismo tiempo, se constataba -globalmente- su
transferencia definitiva, exhibiéndose claramente una vinculación directa entre los
procesos operativos de control aduanero y la recaudación de los tributos vinculados.
Asimismo, resultaba por demás relevante que las transacciones se vieran
soportadas por un procesamiento electrónico de datos, que a su vez actuara de aval de
las registraciones respectivas (no sólo de aspectos eminentemente operativos sino
también en su fase contable), toda vez que se mostraba una importante atomización de
las transacciones reflejadas en los montos globales de recaudación. El adecuado
funcionamiento de los sistemas en cuestión se evidenciaba como uno de los factores
centrales para el control y la consideración de la razonabilidad de los importes de
recaudación de la ex-ANA.
Hasta aquí se ha hecho mención a la necesidad de contar con
información contable adecuada, de la vinculación de los aspectos financieros,
operativos y contables, y de la significatividad de la implantación de procesos
informáticos que dieran soporte tanto a cuestiones eminentemente operativas como
contables. Pero surgía una cuestión no menos relevante como era el control de la
actividad de la entidad bancaria que actuaba en el circuito de recaudación, cual era el
Banco de la Nación Argentina (BNA).
Considerando que el BNA intervenía en instancia de cobro directo al
documentante, como en la transferencia global del importe respectivo a los entes
beneficiarios (léase TGN u otros organismos -v.g. DGI), es que se tornaba relevante su
control en ambas oportunidades.
Por un lado, se evidenciaba, como ya se mencionó, el control directo
producido por la operación que le daba origen al tributo, y por otro se generaba una
información propia que adquiría utilidad para el control global de la recaudación
respecto de las transferencias que automáticamente efectuaba el banco.
3.2. A continuación se analiza el esquema contable que establecieran
las Resoluciones N° 3580/80, 736/94 y 2944/94, relativas a la confeccion y emisión de
Balances de la ex- ANA (de alcance para todas las aduanas y para la confección del
balance consolidado), las que se encontraban vigentes a la fecha del presente informe.
A partir de la citada normativa, anterior a la entrada en vigencia de la Ley
24.156 -Ley de Administración Financiera y Control del Sector Público Nacional-, se
prescribió la “Contabilidad de la Renta”, la “Contabilidad del Efectivo en Poder de los
Responsable” y la “Contabilidad de los valores documentados en poder de los
responsables”, para posteriormente incorporar la “Contabilidad de Reintegros”.
Dichas Resoluciones definieron los rubros y las cuentas a ser utilizadas,
los libros a implementar y los balances a emitir con sus características y demás
aspectos de índole administrativo en cuanto a la forma y oportunidad de emisión.
Entrando al análisis de la citada “Contabilidad de la Renta” en relación a la
recaudación, que es de interés del presente informe, se advirtió que la misma
contemplaba por un lado la Recaudación de la Renta Aduanera (fuente de recurso del
Estado Nacional en su totalidad) y de la Recaudación por Cuenta de Otros Organismos
(montos que se transferían a la cuentas bancarias de los respectivos tributos, los que
en algunos casos eran coparticipables).
Dicha contabilidad se encontraba sustentada en el criterio de lo percibido,
calificando las transacciones en “Entradas” y “Salidas”.
Así dentro del concepto Entradas se incorporaron rubros tales como
Derechos a la Importación, Derechos a la Exportación, Tasas Aduaneras y Otros
Ingresos (Producido de rezagos, Multas, Producidos de comiso), y del concepto Salidas
rubros como Transferido a Tesorería General de la Nación y Otras Transferencias
(Devoluciones, Fondo Estímulo, Comisiones Bancarias), surgiendo claramente como
saldo los fondos recaudados que aún no se habían transferido a sus destinos
definitivos.
En el marco definido por el presente esquema, se evidenciaba como
indispensable la existencia de dos flujos de información que dieran soporte a los dos
movimientos típicos: la entrada y la salida. En él emergía la correspondencia del uso de
la información, necesaria para el control de la operación de comercio exterior (ya
aludida), para generar la registración del ingreso de fondos.
Así, a partir de la información propia, podía controlarse la correspondiente
transferencia de los fondos percibidos por la entidad bancaria. Aunque, debe hacerse la
aclaración que las normas, al establecer las instrucciones para la registración contable,
hacían directa referencia al “documento”, señalando que habría de indicarse el tipo de
cada “documento” utilizado como comprobante contable (despacho de importación,
permiso de embarque, expediente, cargo, etc.); siendo que de registrarse a partir de la
documental descripta, en el marco del Sistema Tradicional DIRE, podría afectarse la
utilidad de la información, puesto que sería habitual que existiera un desfasaje temporal
entre el ingreso del tributo (anterior a la operación, en términos generales) y la
oficialización -hablando de operaciones de comercio exterior propiamente dichas-.
Es decir, de producirse desfasaje entre el depósito del tributo y su
respectiva aplicación a la operación de comercio exterior, podrían generarse saldos
impropios en los Balances producto de transferencias a la Tesorería General de la
Nación u otros organismos de los montos depositados.
Obviamente, que una información contable que discriminara tales
circunstancias, de forma que mostrara lo ingresado aplicado y no aplicado y ,al mismo
tiempo, evidenciara un saldo de transferido y no aplicado por el documentante,
generaría información de mayor calidad. Pero habría que evaluar esta alternativa a la
luz de los datos disponibles y de la significatividad de la situación planteada
(considerando la cuantía de los montos en cuestión y los períodos involucrados) en
términos de la utilidad de la información,.
No debe dejar de mencionarse que lo descripto en el párrafo anterior
apuntaba a una situación óptima, que podría contemplarse en el ámbito de los
procesos de informatización. Se entiende que obtendría mayor entidad contar con
información oportuna para el control de lo actuado por el BNA.
El ingreso y el egreso debería darse, en lo posible, forma simultánea, toda
vez que se entiende que el BNA al recibir los depósitos del contribuyente había de
efectuar una transferencia automática de fondos (ya sea por transacción individual, o
por transferencia global al cierre de operaciones o en cortes temporales), situación ésta
que se entiende “ideal”. No obstante el sistema contable debería estar preparado para
circunstancias en las cuales ello no se produjera, toda vez que se registraban
transacciones que dependían de un ente ajeno a la ex-ANA -el BNA- y que de hecho la
falta de simultaneidad mencionada solía evidenciarse.
Asimismo, la normativa establecía la emisión del Balance de Recaudación
por cuenta de Otros Organismos, que, como ya se señalara, exponía la recaudación
correspondiente a diversos organismos por tributos que gravaban la importación y
exportación de mercaderías.
No obstante la denominación de este estado, en modo alguno
representaba un balance, puesto que no mostraba partida doble como el de Rentas
Generales, surgiendo, adicionalmente, la dificultad en la interpretación del concepto
“recaudación”, sobre todo cuando lo transferido a los organismos destinatarios de los
fondos por el BNA no se correspondía con la información propia del ente.
Otro aspecto de importancia para mencionar, está dado por el hecho
de que el ente emitía diversos Estados Contables, sin embargo no existía una
integración entre ellos que contemplara los puntos de vinculación entre las diversas
operatorias y permitiera observar en su totalidad la situación económica-financiera
del ente (como una unidad) o las transacciones operadas en un período, tanto de la
actividad solventada con fondos presupuestarios como de la que podríamos llamar
“administrada”.
Un ejemplo de lo dicho se observa en el ejercicio 1995, en el que se
incorporaron en el Balance del organismo como en el Estado de Recursos y Gastos
Corrientes aspectos vinculados a la devolución de tributos y draw back, con lo que
cuestiones de recaudación de la renta aduanera fueron consideradas en ellos
(incluyendo aspectos de desfasaje temporal de la información contable entre
subsistemas).
Es por ello que correspondía haber definido un sistema global de
información contable y los puntos de contacto entre los posibles subsistemas, sin dejar
al arbitrio de una decisión individual incorporar o retirar partidas en uno u otro estado.
Ha de reconocerse que el sistema contable de la recaudación bajo
análisis data de 1980, oportunidad de la vigencia de la Ley de Contabilidad basada en
otros conceptos de rendición de cuentas, y no de la Ley de Administración Financiera
que entró en vigencia para el ejercicio 1993, con un concepto sistémico de la
administración por lo que habría de ameritar la definición de tales estados integrados.
La situación descripta generó una importante limitación en los
procedimientos de auditoría, sobre todo en el análisis de la integridad de los importes
examinados, por cuanto era una constante el observar situaciones intermedias entre la
Contabilidad General y la Contabilidad de Recaudación, por el hecho -como ya se
indicó- de no estar considerado el sistema contable desde una visión integradora (lo
cual no sugiere el establecimiento de un balance único, pero sí estados contables
integrados).
Por otra parte, se observó que los estados contables en su conjunto
(presupuestarios y de recaudación), no reflejaban la totalidad de cuentas bancarias con
que operaba el ente, los bienes en rezago y decomisados, los créditos por reclamos a
los documentantes en la operatoria aduanera, las deudas por reclamos de terceros y
las contingencias, lo cual emerge como una crítica al sistema contable bajo análisis que
limitaba su alcance a la percepción de tributos -y otros conceptos derivados- y la
transferencia de los mismos.
3.3. A partir del examen practicado sobre las cuentas de inversión 1993,
1994 y 1995 de la ex-ANA, se advirtieron diversas circunstancias que evidenciaron
debilidades en el sistema contable implementado producto de aspectos de orden
administrativo.
Dichas tareas, cuyos resultados en forma circunstanciada se exponen en
los respectivos informes de la AGN, pueden clasificarse, principalmente, en los
siguientes grupos de procedimientos, a saber:
• desagregación de los balances consolidados anuales a partir de los similares
mensuales y estos últimos -los más relevantes- utilizando los emitidos por la distintas
aduanas,
• selección de aduanas representativas, por su recaudación, para la compulsa de la
documental respaldatoria del rubro transferencias de meses de mayor recaudación
(Sistema tradicional, y Sistema Informático María - SIM - en el ejercicio 1995) y la
consideración del movimiento de las cuentas recaudadoras puente de los diversos
tributos a partir de setiembre de 1995,
• compulsa de la información de los rubros de recaudación de importación de los
distintos balances de la Aduana de Buenos Aires con la información obrante en el
sistema informático sobre las operaciones vinculadas (por un lado depósitos
procesados y por otro operaciones de importación efectuadas); analizando,
asimismo, una muestra estadística y sistemática de las citadas operaciones
(despachos de importación) para la revisión de la documentación respaldatoria informática y en soporte de papel- y una muestra significativa de depósitos de
tributos respecto de los cuales fueron revisadas las constancias respectivas.
A partir de dichos procedimientos se pudo apreciar la existencia de
debilidades vinculadas a los circuitos contables, como a aspectos operativos que
poseen influencia en la confiabilidad de la información contable, que deben
mencionarse en forma conceptual, remitiéndose en los aspectos numéricos a los
respectivos informes de la AGN. Es de hacerse mención que, de las tareas encaradas,
han surgido cuestiones puntuales vinculadas a los estados contables de los ejercicios
auditados (relativos al examen de saldos, su variación y su respaldo documental) que
dado el marco de análisis del presente informe no se entiende menester reflejar aquí.
Realizada la desagregación de los balances mensuales consolidados
(tanto de la renta aduanera como de recaudación por cuenta de otros organismos), se
pudo advertir en ellos la existencia de balances de aduanas correspondientes a meses
anteriores (uno o varios) respecto del mes consolidado.
Surgió así como relevante la dificultad para tomar conocimiento de los
balances mensuales de aduanas que incluía un balance mensual consolidado, ya que
no existía un registro auxiliar que los identificara y por lo tanto debía recurrirse al cotejo
del consolidado con la totalidad de los balances de aduanas (56 balances mensuales).
Esta situación, que podría producirse por problemas de comunicación con
las distintas Aduanas (en algunos casos por incumplimientos de las mismas), impedía
que los estados contables reflejaran la realidad de la recaudación anual, la posibilidad
de su ajuste y, en última instancia, su comparación con la información que pudiera
poseer la Tesorería General de la Nación, la Contaduría General de la Nación y otros
organismos sobre el particular.
Por otra parte, en el marco de la compulsa de los ingresos denunciados
en los balances de Aduana de Buenos Aires (por los períodos aludidos en el punto
precedente) con datos obrantes en el sistema informático (DIRE - sistema tradicional)
procesados manualmente por la ex-ANA a efectos de la emisión del certificado de pago
de tributos por importación, se arribó a diferencias que podrían considerarse no
materiales.
No obstante esta primera conclusión, al cotejar la documentación de
respaldo -por muestreo- de los datos procesados por el ente, se advirtieron algunas
disfunciones, de diferente significatividad, tales como: discrepancia en cuanto al
número de importador y de códigos o importes de tributos depositados, ausencia de
número de importador en alguna de las dos fuentes de información, inadecuada
incorporación en la documental del código que al importador lo identificara como tal,
falta de incorporación de boletas en las bases de datos de depósitos (incluidas en los
lotes aportados por el ente), como así también, diferencias respecto del importe
depositado.
Esta última deficiencia, relevante por su efecto económico, que
fundamentalmente mostró importes menores en los datos del sistema informático que
en la respectiva constancia de depósito, fue justificada por el ente indicando que ciertos
importes que surgían de la base computadorizada podían corresponder al saldo de lo
adelantado por operadores en concepto de tributos, respecto del cual éstos aplican
distintos despachos de importación.
Sobre el particular, la sección responsable en el ámbito de la aduana en
cuestión registraba manualmente en carpetas por importador (que no poseían
formalidad alguna que resguarde la información) el monto depositado, y a modo de
cuenta corriente iba descargando las imputaciones, rebajando el importe existente en la
base informática a fin impedir que el sistema pudiera emitir el certificado de pago por
un monto superior al saldo real.
De lo expuesto se evidenció que la base de datos del sistema informático
podía ser modificada, y de hecho lo era, restándole utilidad como respaldo de la
recaudación (de fácil acceso), pudiendo quedar como único aval los listados en papel
que oportunamente se emitían para ser conciliados con la información bancaria, los
cuales no poseían las formalidades de un registro contable, debiendo señalarse que la
ex-ANA tuvo dificultades para la localización de algunos de los requeridos por esta
AGN.
Vale decir, que lo planteado limitaba la confiabilidad de la base de datos
sustento de la emisión de certificados de pago, por el hecho de que la modificación de
los datos de recaudación original, que debería ser de carácter excepcional en el marco
del esquema del sistema en cuestión, culminaba siendo un procedimiento corriente;
mostrándose indispensable la generación en el sistema central de procesamiento de
datos (SCPED) de una base de datos, junto con los distintos niveles de autorización,
que actuara como cuenta corriente para el tratamiento de adelantos de tributos.
Asimismo, como consecuencia de las tareas en cuestión, se advirtió la
existencia de numeración de boletas de depósito de tributos duplicadas en las bases de
datos informáticas, correspondiendo a diferentes documentantes, siendo que ello
podría deberse a las características de adquisición de las boletas de depósito por parte
de los importadores o despachantes a imprentas particulares, a las que la ex-ANA le
otorgaba rangos numéricos (que con el transcurso del tiempo podían reiterarse).
Simultáneamente, se tomó razón de situaciones que podían afectar al
proceso de control que vinculaba la operación y la recaudación, como aquellas en las
que boletas de número reiterado se vinculaban a la misma operación con dos fechas
de emisión del certificado de pago, con distinto número de importador en algunos
dígitos, o con una de ellas con imputación a un despacho y otra sin imputación, sin
poder identificarse los motivos que los generaban.
Se observó, asimismo, en las bases en cuestión el uso boletas de
depósito consignadas como “Z” (en un número importante) que corresponderían a
situaciones especiales tales como adelantos vinculados al régimen automotriz, a
errores de número de importador incluido en el campo “Reg. N°” de la boleta de pago
(al editarse el nombre del importador en virtud del número), entre otros.
Teniendo en cuenta que las boletas eran recibidas por el BNA al tiempo
del cobro de tributos, esta institución no realizaba el control de la forma en que se
completaban los diversos campos de las mismas, lo cual debilitaba la posibilidad de
control por cruce con el despacho respectivo. Ello se agravaba al considerar que el
proceso basado en la codificación Z debía adquirir la característica de excepción y
otorgarse la facultad de acceder a esa aplicación a agentes de nivel superior a los que
generaban la carga habitual de las boletas al sistema, sobre todo en el marco de un
proceso de ingreso manual de datos (que paulatinamente tendió a perder vigencia en
orden al proceso de extensión del uso del Sistema Informático María - SIM), lo que en
la práctica no se producía.
La Aduana de Buenos Aires efectuaba conciliaciones diarias en base a
información propia y los listados de boletas procesadas por el BNA, mecanismo que le
permitía validar la base de datos propia, generando, de corresponder, el ajuste de la
información propia o en su defecto solicitar la rectificación cuantitativa o cualitativa al
BNA, y al mismo tiempo realizar el control de las transferencias de la recaudación por
parte del banco. Este proceso era importante debido a que permitía controlar la emisión
de los certificados de pago requeridos por la normativa de los circuitos de importación..
Sobre el particular, es de señalarse que esta mecánica se efectuaba en
forma manual (siendo que tanto el BNA como la ex-ANA poseía la información en
soporte magnético) y basado esencialmente en controles de importes globales, lo cual
debilitaba su eficacia.
Por otra parte, al efectuarse el cruce entre las diferentes bases en soporte
magnético (de depósitos de tributos y de operaciones), surgieron circunstancias tales
como: un mismo número de boleta de pago con diferente número de importador entre
las dos bases o una boleta de pago que se encontraba asignada según la base de
datos a diferentes despachos -ambos del mismo importador-, sin que pudieran
apreciarse parámetros que identificaran los motivos de esa registración. Estas
cuestiones, si bien no adquirían relevancia en cuanto al número de casos, se
evidenciaban como importantes en cuanto al proceso de control que le cabía al
Sistema Tradicional - DIRE, pudiendo mostrar inconsistencia en cuanto al
procesamiento del sistema, que podría devenir en un inadecuado cruce entre las bases
de datos al tiempo de la emisión de los certificados de pago, situación ésta que no
pudo ser esclarecida en las áreas pertinentes.
La dificultad de control apuntada veía en la identificación de boletas tipo Z
(sobre lo cual ya se ha hecho referencia) un elemento que potenciaría tal situación, por
cuanto se vinculaba el pago con la operación a través del número de boleta, no así por
número de importador ni tampoco por la CUIT por no obrar en la base de boletas, con
las consecuencias que ello podía conllevar en cuanto a la inadecuada imputación de
pagos.
Por otra parte, al comparar la información obrante en la documental
existente en los sobres-contenedores de operaciones -en función de muestreo- con la
información que fuera proporcionada por el área de informática, se advirtieron diversas
discrepancias que incluyeron fecha de oficialización, montos de seguros, país de
procedencia, código de tributo.
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Simultáneamente, al analizar la documentación aludida se advirtió:
la ausencia de certificados de pago y asignación de canal, del parcial de embarque,
de constancias de pago de tributos, de respaldo del monto de flete y de certificados
de origen en despachos vinculados a preferencias arancelarias,
la falta de descripción de mercaderías en la facturación acompañada por el
documentante de forma tal que pudiera constatarse con la mercadería declarada y
de identificación de mercaderías en conocimientos (mencionando en su mayoría el
contenedor),
la imposibilidad de identificar la intervención de resguardo,
la existencia de diferencias en defecto en la liquidación de tributos y de deficiencias
en la documental para la liquidación de determinados impuestos internos,
la falta de constancia de intervención de la División Fiscalía en la documentación en
casos a los que les correspondía Canal Naranja Fiscalía,
la ausencia, en despachos de automotores -NARANJA UTVV- vinculados a cupos
(regímenes especiales y licitaciones), de elementos, en la documentación obrante en
el sobre contenedor, que permitieran verificar la utilización de los mismos.
Por otra parte, realizado el recálculo de tributos (según muestreo) a partir
de la información existente en el SCPED (DIRE - Sist. tradicional), se observaron, en
un número relevante de despachos (que incluían distinto conceptos de tributos),
diferencias -en ambos sentidos- de significatividad dispar, y se advirtió en la
información del sistema que en algunos casos se incorporó el importe de derecho advalorem, siendo que el valor de tal concepto específico era mayor y que éste habría
sido abonado por el importador en los casos analizados.
A partir de lo expuesto, se observaba que el SCPED (DIRE - Sist.
tradicional) no realizaba este simple control numérico sobre la tributación de los
documentantes que a él le era cargada, no efectuaba la validación de la
correspondencia de los tributos liquidados y abonados, como así tampoco verificaba las
preferencias arancelarias y desgravaciones computadas, situación que se potenciaba
frente a la existencia de tramitaciones con canal verde.
En el marco del cruce efectuado entre los datos de distintas bases del
DIRE en soporte magnético aportada por el ente, y tras considerar la posibilidad de que
los depósitos de tributos realizados por los documentantes se vieran amparados en el
margen de tolerancia prescripto por la Resolución N° 1217/93 ANA ($50 a nivel total de
despacho de importación y $10 a nivel de cada ítem), se pudo verificar una
discrepancia entre la información proporcionada por el área de sistema por operaciones
de importación -con sus tributos declarados por el documentante- y la de depósitos
realizados, que representaría respecto de la muestra considerada lo que los
importadores hasta el momento de realización de la tarea no habían abonado en
concepto de tributos, surgiendo de la información recibida que en el 48% de las
diferencias advertidas para el ejercicio 95 ($5.033.838) encontraban en el campo de
Cancelado una respuesta afirmativa (S).
Por otra parte, es dable resaltar la relevancia de la información que
obraba en el sistema sobre los manifiestos de carga, considerada un elemento esencial
para el control, no sólo de las operaciones, sino también del pago de tributos
vinculados, dado que la ex-ANA debía poseer datos de arribo de la mercadería como
prerrequisito normativo para las tramitaciones de despacho a plaza, constituyéndose,
por ende, esta información como “crítica” para que el sistema efectuara el
correspondiente “cruce”.
Sobre el particular, el área de informática del ente comunicó que el
sistema IBM (DIRE - sistema tradicional) no poseía la información de manifiestos
respecto del SIM, e indicó que únicamente tramitaba destinaciones cursadas por el
sistema tradicional.
Por su parte, los datos sobre tal documental que podía aportar la
coordinación del SIM, eran producidos especialmente a requerimiento por la empresa
que administraba el sistema. De ello se pudo inferir que esta información, de las
características de relevancia indicadas, era administrada por un tercero y que para que
la ex-ANA accediera a ella, fuera del marco de los menúes de usuario diseñados por
ese tercero, era necesario recurrir a los servicios de SIF América SRL.
Sobre el particular, no cabe más que resaltar la importancia estratégica
que podía contener esta información respecto de la actividad del ente, y señalar que el
uso de los datos de forma distinta a la establecida en un menú podía ser de gran
importancia en el marco del control que era competencia del Organismo, considerando,
evidentemente, los perfiles de usuarios respectivos (en la actualidad existe un proceso
de transferencia a la AFIP, lo que incluye la administración del sistema).
Como puede observarse de los expuesto, se verificaron debilidades de
relevancia en el ámbito del procesamiento del SCPED (DIRE - Sistema tradicional) -con
la importancia que ello adquiría para la cumplimentación de las operaciones de
despacho a plaza-, amén de algunas consideraciones que se realizaron respecto del
SIM.
No obstante, con el transcurrir de los ejercicios el SIM fue adquiriendo
mayor importancia en cuanto a su incidencia en el marco del control de las operaciones
y consecuentemente de la recaudación.
Así se observó que el SIM comenzó a tener gravitación en materia de
recaudación a partir de julio de 1993 en la Aduana de Ezeiza, para posteriormente
incorporarse a las Aduanas de Buenos Aires, Córdoba, Mendoza y Paso de los Libres.
En principio los balances de Buenos Aires reflejaron los importes correspondientes a
dicho sistema, hasta que en el ejercicio 1995 el ente emitía un balance independiente
del SIM.
De esta forma, la participación del SIM en la recaudación total de la exANA en 1995 constituyó el 43.5%, manteniéndose este porcentaje en los años 1996 y
1997, aún sin auditar.
3.4. La entidad se encontraba, al tiempo de elaboración de presente
informe, en una etapa de implementación del SIM, con la decisión de replicarlo a las
aduanas del interior. A través del mismo, preveía, no sólo agilizar los trámites de
comercio exterior, sino que entendía que se habría de poder contar con un elemento
para facilitar el control de los procesos de importación y exportación, incluyendo
aspectos vinculados al pago de tributos.
En lo atinente a la gestión informática del ente, la inexistencia de
relevamientos acerca de las necesidades del organismo, y la falta instrumentación de la
participación de los distintos actores de los sistemas: usuarios, técnicos, informáticos,
etc., en todo aquello que llevara a la definición de planes estratégicos de sistemas
como en los procesos de desarrollo, eran factores de vital importancia en la
incorporación de tecnología informática en forma eficiente.
Obviamente, que las cuestiones señaladas poseían una seria incidencia
en lo relativo a los procesos de ingeniería que podían desarrollarse, como a las
instancias de producción, afectadas estas últimas por el hecho de que no se estipulaba
el establecimiento de un plan de contingencias y desastres.
Asimismo, se pudo apreciar la ausencia de participación de la División
Sistemas Informáticos en la evaluación y desarrollo de los sistemas de las Aduanas del
Interior, lo cual se sumaba a la proliferación de equipamientos de microinformática y
redes de área local, en lo que dicho sector no ha tenido injerencia, a pesar de estar
previsto en las funciones del mismo. Esto se enmarcaba en la inexistencia de una
concepción global de la ex-ANA como un sistema, lo cual conspiraba contra la
definición de soluciones en materia informática, presentándose situaciones como la
falta de interacción entre aplicaciones, que podían provocar la inconsistencia y
redundancia entre los datos, adicionando las dificultades que generaría el gran
volumen de graboverificación y carga existente.
En lo que hace específicamente al SCPED (DIRE - Sist. tradicional) no se
detectaron procedimientos de control ante la tentativa de realización de una transacción
para la que un usuario no se encontraba autorizado, como así tampoco la
correspondiente notificación al operador del sistema, siendo que la única forma de
verificar el intento no autorizado era la revisión del archivo de registro (log file) por parte
de UIA-ANA , siendo que, asimismo, se observaba un alto riesgo de pérdida de
información en función de la baja frecuencia de copias de resguardo.
Asimismo, en cuanto al SIM se observó que era un sistema de
registración de las operaciones aduaneras, el cual carecía de un módulo de auditoría y
control. Si la ex-ANA debía realizar cruce de información y requerir información
adicional que no se encontraba dentro de las opciones de los menúes para los usuarios
autorizados, se debía realizar a través de sentencias SQL que eran ejecutadas,
necesariamente, por SIF América S.R.L.(respecto de lo cual ya se hizo mención)
Esa empresa actuaba como la administradora del SIM, por ende era la
única poseedora de la identificación de más alto nivel (root), lo que generaba una
relación de cautividad del organismo respecto a tal proveedor. Situación que se veía
agravada por el hecho de ser dicha firma la administradora del Programa Secure
(implementado desde Abril de 1996) y no la ex-ANA.
3.5. No debe dejar de mencionarse que sobre algunas de las
cuestiones planteadas tanto la SiGeN como la UAI-ANA se expidieron, expresando que
la buena predisposición de las autoridades para atender las observaciones formuladas
no se vieron reflejadas en medidas de envergadura tal que hayan logrado cambiar el
débil control interno de conjunto, reconociendo que la magnitud de las deficiencias
relativizaban la eficacia de las algunas de la medidas adoptadas por la conducción.
Asimismo, remarcaron como relevante la ausencia de adecuados canales
de comunicación entre las delegaciones del interior y el organismo central que
evidentemente afectaba los procesos contables, y las debilidades de control de la
mercadería que entraban por el puerto de Buenos Aires cuya aduana era de
importancia por su aporte a la recaudación total (haciendo mención a deficiencias de
control en la asignación de canales, valoración y en antecedentes de importadores y
exportadores).
Por su parte, en el marco de los normado por el Decreto N° 1630/96, la
PTN instruyó sumarios disciplinarios destinados a determinar las responsabilidades
administrativos de agentes de la ex-ANA en diversas cuestiones que pudieran tildarse
de irregularidades en el ámbito de la operatoria aduanera y considerando el período
comprendido entre los años 1992 y 1996.
Así, partiendo de informes emitidos por la SiGeN, la UAI-ANA, y de
aquellos elaborados por esta AGN, la citada Procuración se expidió tras el proceso de
investigación que le fuera encomendado por el Poder Ejecutivo.
En informe producido por la PTN se puntualizaron algunas irregularidades
que se consideraron acreditadas, contemplando tanto los circuitos de importación y
exportación “Tradicional” como “María”.
Entre tales irregularidades, pueden reseñarse algunas que por su entidad
reafirman las expresiones vertidas en cuanto a las deficiencias de los sistemas
operativos con su implicancia directa en los referente a la recaudación tributaria que
era competencia del organismo, a saber:
• “Los listados emitidos por el Sistema Informático María (SIM) no presentan
información veraz y oportuna de los manifiestos de importación en estado de
presentado y cancelado”.
• “Falta de seguridad en la base de datos”.
• “No existen normas de seguridad que garanticen que el programa de selectividad
utilizado en las Aduanas del Interior sea el vigente, por lo que pueden estar
desactualizadas, por ejemplo en lo que hace a los rojos inteligentes”.
• “La División Análisis y Procesamiento de la Información no verifica la correcta
asignación de los canales de selectividad en las Aduanas del Interior, reflejada en
los disquetes que éstas le remiten periódicamente”.
• “Se asignaron canales en forma manual, en lugar de utilizar el sistema informático”.
• “En las Aduanas del Interior, la selectividad de claves para determinar el canal rojo
no resulta totalmente exenta de riesgo hasta tanto se instale el sistema María”.
• “No se controlan ni se depuran los manifiestos pendientes de cruce que emite el
SIM, lo que impide conocer el destino final de la mercadería”.
• “No hay recaudos de seguridad que impidan que personas no autorizadas ingresen
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a los registros y archivos”.
“Inexistencia de un listado completo y actualizado de los usuarios y administradores
del sistema informático”.
“No existen medidas de seguridad para evitar el acceso de terceros no autorizados
y eventual modificación de los programas de selectividad, cuando éstos son
enviados a las Aduanas del Interior”.
“El importador conoce el canal asignado para la verificación de mercadería, con
24/72 horas de anticipación”.
“En el momento de la carga, no se controla que la solicitud de selectividad
corresponda al turno inmediato anterior, como lo exige la reglamentación”.
“Falta de control respecto del valor real de la mercadería incluida en el despacho de
importación, lo que disminuye el monto de los tributos a percibir.”
“Se aprueban los valores declarados por el importador, sin compulsar antecedentes
o sin dejar constancia de los consultados”.
“Se verifica conforme sin contar con la documentación debida, o la misma no
coincide en su totalidad con lo declarado”.
“La terminal no carga la totalidad de las salidas de zona primaria aduanera que se
confeccionan manualmente ante caídas del sistema”.
“No se circulariza por las aduanas la suspensión del importador que se consigna en
el Registro de Importadores”.
Ha de reconocerse que desde el ejercicio 1993 hasta el presente se ha
observado un proceso de mejora -a nivel central- en cuanto al procesamiento de
información de recaudación y al seguimiento financiero de la misma, a partir de la
constitución de cuentas puente por tributo (9/95) y la implementación de conciliaciones
de datos bancarios a nivel diario en algunos casos, que tendía a revertir lo
oportunamente expuesto por las diversas auditorías en cuanto a la existencia de
deficiencias en el control de ingresos y egresos de fondos
Tal situación exhibió un avance importante en el control del accionar del
BNA respecto de la recaudación (que no implicaba control definitivo de la recaudación
aduanera). No obstante, debe señalarse que tales procesos no han sido sometidos aún
a pruebas de auditoría por esta AGN, y que no contaban con la formalización necesaria
que le diera un mayor respaldo al trabajo desarrollado por el área responsable y
sustento a la contabilización respectiva.
Pero dadas sus características, es dable mencionarse algunos aspectos
de los procesos encarados oportunamente por la ex-ANA. Así a partir del mes de
setiembre de 1995 se adoptó una mecánica de control para el Sistema Tradicional
semejante al existente para el SIM, pero con la particularidad de que aquel era
aplicable en la totalidad de las aduanas del país (54 aduanas).
El ente decidió constituir una cuenta puente, centralizada en Sucursal
Plaza de Mayo, por cada uno de los tributos que le correspondía recaudar y fiscalizar, a
la cual cada sucursal del BNA vinculada a la aduana respectiva transfería lo depositado
por los documentantes.
De las cuentas aludidas se detraía el 0.4% relativo a Fondo Jerarquizador,
de corresponder, el 4% de comisión ANA, y el porcentaje de comisión bancaria.
De esta forma el ente se hallaba en mejor condición para poder realizar el
seguimiento de las transferencias bancarias desde cada sucursal a la sucursal Plaza
de Mayo, y posteriormente a los entes destinatarios finales; como así también
aprehender los montos efectivamente deducidos del importe bruto de recaudación y el
seguimiento de los gastos bancarios a partir de una cuenta destinada a tal fin.
En tal orden de ideas, el ente diseñó rutinas de recolección de datos de
origen bancario (por ambos sistemas en soporte magnético) y de origen en cada una
de las aduanas, a fin de practicar conciliaciones diarias de la recaudación transferida y
la emisión de información gerencial diaria.
Simultáneamente, tal información permitía establecer una base de datos
útil para el control posterior de los balances remitidos por las aduanas y los extractos
aportados por el banco, para la emisión de los balances consolidados respectivos.
3.6. Por último, debe señalarse que, a partir del dictado de los Decretos
N° 1156 y 1589/96, se dispuso la creación de la Administración Federal de Ingresos
Públicos (AFIP), como resultado de la fusión de la Dirección General Impositiva (DGI) y
la ANA. Materializándose tal fusión a partir del Decreto N° 618/97 y de diversos actos
dispositivos (v.g. Disposición AFIP N° 16/97), que entre sus preceptos determinaron la
creación de una Subdirección General de Administración (que incluye la contabilización
presupuestaria y de recaudación), perdiendo, por ende, identidad el Servicio
Administrativo Financiero (SAF) existente en la ex-ANA, lo cual mostró una nueva
situación administrativa-contable.
Con esta nueva situación, se estaría en un proceso de modificación de los
aspectos contables mencionados, a fin de compatibilizar la información de recaudación
aduanera con aquella que era responsabilidad de la DGI, léase impuestos nacionales
sometidos a su fiscalización y recursos de la seguridad social.
Sin entrar a considerar, en esta oportunidad, las nuevas metodologías a
ser aplicada por la AFIP respecto de la recaudación de origen aduanera, en orden a
que se encontraba en instancia de definición e implementación, y dado que no se
entendería apropiada la consideración fraccionada de un sistema, debe resaltarse lo
expuesto por esta AGN en oportunidad de haberse practicado el examen de sistemas
de recaudación de la DGI en cuanto a la necesidad de instaurar un esquema de
registración contable partiendo de información propia y no registrando aquella
generada por terceros, cual es el hecho de reflejar como información de factura propia
aquella proporcionada por la entidad bancaria receptora de fondos.
4.
Recomendaciones
4.1. En el marco de nuevos circuitos contables que se implementen a
partir de la fusión de la ANA con la DGI, en la AFIP, ha de mantenerse el uso de
información de producción propia como base del sistema contable en lo relativo a la
recaudación de origen aduanera. El cual ha de permitir la emisión de Estados
Contables, como generar un marco de control contable sobre la operatoria interna y
sobre la actuación que le cabe al BNA, con la posibilidad de realizar tareas de análisis
de razonabilidad.
(Cde. 3.1.)
4.2. En cuanto a la normativa relativa a la Contabilidad de la Renta
Aduanera, cabe consignarse que de continuar en vigencia las prescripciones de la
normativa aludida en el presente, debería considerarse:
• La existencia de cuentas que permitan reflejar inequívocamente las cuestiones que
en la práctica se presentan, de manera de aportarle la adecuada utilidad a la
información.
• La generación de un Estado de Recaudación por cuenta de Otros Organismos que
adquiera la característica de balance.
• El establecimiento de un sistema de contabilidad integral del ente que contemple la
totalidad de sus operaciones económicas financieras, que permita tomar un
conocimiento claro de aquella información de actividades propias (léase
presupuestaria) y de las que podrían ser consideradas “administradas” (entiéndase
como tal a la recaudación y todo aquello derivado de la misma), considerando los
posibles puntos de contacto.
• El marco normativo contable habría de ser consensuado con la Contaduría General
de la Nación, dfiniendo criterios básicos de fácil acceso para el personal de distintas
dependencias con niveles de capacitación diferentes y priorizando la claridad
conceptual.
(Cde. 3.2.)
4.3. Debe procurarse la corrección de los problemas administrativos y
de comunicación interna (identificados en el capítulo de Comentarios y observaciones)
que han llevado a inconsistencias de relevancia en la información emitida, caso
contrario cualquier rectificación, a partir de la recomendación enunciada en el apartado
previo, no podrá redituar en beneficios en cuanto a información útil para la toma de
decisiones y el control.
Por su parte, los sistemas computadorizados han de limitar los procesos
de excepción, estableciendo los adecuados niveles de aprobación, de manera tal que
ellos no se constituyan como un procedimiento habitual. Asimismo, deben considerarse
procesos que impidan inconsistencias internas, como así también puntos de control
que eviten la existencia de discrepancias entre la información computadorizada y su
similar documental por la misma operación, generando un marco de control entre
ambas fuentes que no permita, por ejemplo, la ausencia de documental que habría de
incorporarse al sobre contenedor.
Asimismo, los sistemas computadorizados habrían de poseer la totalidad
de la información de relevancia que hace a las operaciones aduanera y a las
intervenciones de funcionarios del ente, incluyendo aquellas de verificación o control.
(Cde. 3.3.)
4.4. En materia de control aduanera la información adquiere la
característica de elemento crítico, en especial para tareas de inteligencia (que exige
flexibilidad en el uso de datos), por lo que la gestión informática habría de considerarse
en el marco del plan estratégico del accionar del ente; soportando las decisiones en la
materia en el debido relevamiento de las necesidades, la participación de los actores
de los sistemas (desde los técnicos en informática hasta los usuarios), y la
identificación de riesgos inherentes de la información y de los procesos contemplados.
Asimismo, cabe señalarse que estos sistemas han de contemplar la
vinculación de los procesos e información operativa con aquéllos financieros
(recaudación tributaria), y ellos con la información contable que permita la emisión de
Estados de recaudación de la entidad en su conjunto.
(Cde. 3.4.)
4.5. En el marco del control de la recaudación aduanera debe buscarse
vincular una eficiente verificación de las operaciones (rectificando dificultades como la
indicadas en el presente), potenciando las tareas de inteligencia, con el establecimiento
de un sistema de control interno que apunte especialmente a generar un marco de
control de tales procesos, considerando aspectos como: contraverificaciones periódicas
de canales rojos, la verificación de muestras de canales verdes, controles por oposición
de intereses, rotación de personal, celeridad en la conclusión de los procesos
sancionatorios de contravenciones, asignación de operaciones a partir de criterios
claros que impidan la discrecionalidad, mantenimiento de información centralizada en
detalle de los antecedentes e historial de los operadores, identificación de procesos e
información de alto riesgo, etc.
Asimismo, lo dicho ha de complementarse con la existencia de
permanentes compulsa de la actuación del BNA con la información del ente,
perfeccionando las tareas que había encarado en la materia.
En consecuencia, debe considerarse que el efectivo control de la
recaudación se basa en los dos aspectos considerados en los párrafos previos -la
operación y la transacción financiera-.
(Cde. 3.5.)
Buenos Aires, 29 de diciembre de 1997