1998_133info.pdf

INFORME
AUDITORIA DE GESTION
OFICINA NACIONAL DE PRESUPUESTO
INFORME DE AUDITORIA
AL SEÑOR DIRECTOR DE LA
OFICINA NACIONAL DE PRESUPUESTO
Dr. Roberto A. MARTIRENE
S.
/
D.
En uso de las facultades conferidas por el artículo 118 de la Ley 24.156, la AUDITORIA
GENERAL DE LA NACION procedió a efectuar un examen en el ámbito de la OFICINA
NACIONAL DE PRESUPUESTO (ONP), de la SECRETARIA DE HACIENDA del MEyOSP,
con el objeto que se detalla en el apartado 1.
1. OBJETO DE LA AUDITORIA
Realizar una auditoría de gestión en la ONP del sistema de formulación y cumplimiento
de las metas físicas del Presupuesto de la Administración Pública Nacional.
2. ALCANCE DEL EXAMEN
Se analizaron en el presente trabajo las metas físicas definidas en la Ley Nº 24.624 del
Presupuesto General de Gastos y Cálculo de Recursos de la Administración Nacional para el
ejercicio 1996.
El trabajo fue realizado de conformidad con las normas de auditoría externa de la
AUDITORÍA GENERAL DE LA NACION, dictadas en virtud de las facultades conferidas por
el Artículo 119, Inciso d) de la Ley 24.156.
Las tareas propias del objeto de examen han sido desarrolladas entre el 1 de octubre y el
20 de diciembre de 1997.
1
3. ACLARACIONES PREVIAS
3.1. Importancia de la medición física de los objetivos
El objetivo básico que persigue la medición física de las metas, es reflejar en cantidades
físicas los objetivos planteados, a los cuales se asignan los correspondientes créditos
presupuestarios.
La inclusión en el presupuesto de la producción de bienes y servicios en términos físicos,
no solo posibilita tomar decisiones en los niveles de conducción sobre los recursos reales y
financieros necesarios para el logro de los objetivos de las políticas públicas, sino que, además es
la base esencial para analizar, controlar y evaluar la ejecución presupuestaria.
3.2. Presupuesto de la Administración Nacional -Ejercicio 1996La Ley N° 24.624 aprobó el Presupuesto de la APN para el Ejercicio 1996, fijando la suma de $
41.169.096.000 como total de gastos corrientes y de capital. Adicionalmente, en el Decreto
Distributivo de dicha ley el mencionado importe ascendió a $ 41.253.096.000.
Del total de programas sustantivos, (no se incluyen las Partidas No Asignables a
Programas), 131 corresponden a la Administración Central ($12.843.482.316), 66 a Organismos
Descentralizados
($2.901.241.645)
y
15
a
Instituciones
de
la
Seguridad
Social
($18.024.361.464).
3.3. Cobertura del Sistema de Metas Físicas
Programas con y sin metas
físicas definidas en la Ley 24.624
Sin metas
39,62%
Con Metas
60,38%
Fuente: Elaboración propia en base a datos extraídos de la Ley N° 24.624.
La Ley 24.624 establece que 128 son los programas que fijaron al menos una meta física,
y 84 los que no lograron establecer ninguna. El mayor índice de programas con metas físicas
2
definidas se presenta dentro de los Organismos Descentralizados, con un porcentaje de cobertura
del 75%, mientras que en los programas de la Administración Central y de las Instituciones de la
Seguridad Social, dicho porcentual se ubicó en el 56% y 33%, respectivamente.
APERTURA PROGRAMATICA - ADMINISTRACION NACIONAL
Prog. Con metas
$24.283.997.565
Prog. Sin metas
$6.485.087.788
Partidas no asignables a
Prog.
$9.104.706.487
Activ. Centrales y
Comunes
$1.367.054.173
Fuente: Elaboración propia en base a datos extraídos del SIDIF, Cuenta de Inversión 1996 y Ley N° 24.624
3.4. Seguimiento de la Inversión Pública por la DEP
La Dirección de Evaluación Presupuestaria (DEP) debe realizar la evaluación física y
financiera de los proyectos de inversión incluidos en el presupuesto. El seguimiento se hace sin
distinción de la fuente de financiamiento del proyecto (fuente 11 Tesoro Nacional o fuente 22
Crédito Externo). La evaluación que realiza es siempre a posteriori de la etapa de preinversión.
En algunos casos, el costo total del mismo incluye también el financiamiento de los estudios de
factibilidad, por esa razón, no existe uniformidad en los costos incluidos en los mismos.
Entre los Organismos descentralizados que presentan proyectos de inversión de mayor
significatividad, se destaca Vialidad Nacional. En tal sentido, la evaluación de dichos proyectos
de inversión del mencionado organismo se realiza desde dos puntos de vista, el primero como
meta y el segundo como obra pública. Por ejemplo, se definió como meta física los kilómetros
pavimentados y además se informa el porcentaje de avance del proyecto de obra de construcción.
La información solicitada por la ONP a Vialidad Nacional cuenta con un mayor grado de detalle
y está dado en un formato específico.
En general la información de programación y ejecución física de los proyectos se recopila
por medio de cinco formularios que cada unidad ejecutora de proyecto envía por cada obra que
tenga a su cargo. Al respecto, se informó que a pesar de la evidente simplicidad de los mismos,
se demoró en lograr que fueran correctamente confeccionados por los organismos.
3
Entre las tareas de evaluación que lleva a cabo la DEP en relación a los proyectos de
inversión, se encuentra principalmente la realización de informes trimestrales sobre la evolución
de los principales proyectos de inversión del presupuesto nacional como los de Obras Públicas,
CONEA, CONAE, Vialidad Nacional, etc. y los comentarios a la Cuenta de Inversión.
Lo que se controla desde la DEP en estos formularios es que haya consistencia en la
información. Es decir que los datos de programación anual y trimestral deben tener como
condición que sumen correctamente con el costo total del proyecto que se informa en los
formularios. Para la información de ejecución física se controla que sumen 100% hasta
completar la obra. En caso de hallarse alguna inconsistencia o error se solicita la aclaración al
organismo. Se va informando trimestralmente el avance de las obras. También se realizan
informes especiales sobre las obras más importantes, en los cuales se describen los objetivos del
proyecto, se realiza una síntesis financiera y se agrega información de datos técnicos sobre la
etapa de construcción en que se encuentra el mismo. Esos datos son resultado de la observación
directa de la obra. Finalmente, se agrega un cuadro resumen de avance físico donde consta el
costo total, la superficie total y el costo por metro cuadrado. Esta información es el insumo
utilizado para cumplimentar los informes trimestrales.
Respecto del seguimiento de las inversiones que realizan las empresas concesionarias de
servicios públicos, la DEP informó que recién en 1997 se comenzó a definir indicadores para
evaluar el cumplimiento de los objetivos de los órganos de control de dichos servicios. Cabe
acotar que existen cinco Organismos de control de este tipo en el presupuesto 1997 y sólo se está
trabajando con el de regulación del transporte.
3.5. Distribución Geográfica del Presupuesto
La incorporación de la desagregación geográfica del presupuesto ha sufrido un proceso
de cambios, tal la opinión del ex Director de Política y Normas Presupuestarias de la ONP en un
artículo publicado en la revista de la Asociación Argentina de Presupuesto Público, donde se
describe que la “información que ofrecía la clasificación geográfica hasta el ejercicio 1996 no
tenía ningún tipo de utilidad práctica y sólo se incorporaba al SIDIF, administrado por la
Contaduría General de la Nación, en razón de que la misma era una exigencia del modelo
informático diseñado en función de la normativa vigente.”
4
“El total del gasto que los organismos distribuían geográficamente estaba concentrado en
los códigos 02 y 97, que respectivamente identificaban Capital Federal y Nación.
Estas
imputaciones no representaban en absoluto la verdadera asignación territorial de los egresos.”
“Los funcionarios encargados de confeccionar el presupuesto consideraban una pérdida
innecesaria de tiempo dicha clasificación -nadie la exigía, nadie la evaluaba-, por lo cual no
estaban dispuestos a tornar más engorroso los procedimientos de presupuestación desagregando
en vano la información por provincias.”
“Con la sanción de la Ley 24.629 (B.O. 8/3/96), de Reforma del Estado, que obligó al
Poder Ejecutivo a remitir al Congreso el Proyecto de Ley de Presupuesto con una desagregación
del gasto por ubicación geográfica, la Secretaría de Hacienda impulsó, por conducto de la
Oficina Nacional de Presupuesto, un proceso de perfeccionamiento del clasificador geográfico
para revertir los defectos que mostraban las imputaciones.”1
Cabe consignar que la inclusión en la ley de presupuesto, de la distribución geográfica de
las partidas presupuestarias, se realiza a partir del ejercicio 1997. Es de esperar que en los
sucesivos ejercicios el método siga mejorándose y se constituya en una eficiente herramienta de
análisis e interpretación del presupuesto.
4. COMENTARIOS Y OBSERVACIONES
4.1. Revisión de la gestión de la ONP
4.1.1. Respecto de los cambios de estructura de la ONP, se mantiene la situación planteada en el
informe confeccionado por la AGN sobre el ejercicio 1995, aprobado por Resolución N° 9/97
-AGN-. En dicho informe se observaba la existencia de una importante cantidad de pasantes,
para lo cual se recomendó contar con personal permanente que tuviera continuidad e
identificación con los objetivos institucionales, a fin de mejorar la eficacia operacional de dicha
Oficina.
Opinión de la ONP
Mediante nota de fecha 23 de abril de 1998, la Oficina Nacional de Presupuesto pone en
1
La distribución Geográfica del Gasto de la Administración Nacional -Lic. Carlos A. RIVIERE -ASAP-
5
conocimiento de esta Auditoría una serie de comentarios, a continuación se reproduce el referido
al presente punto:
“Por Resolución MEyOSP N° 1248 del 31/10/97 se aprobaron las estructuras inferiores
de la Secretaría de Hacienda y por Resolución SH N° 479 del 3/11/97 se conformaron
Coordinaciones en las distintas direcciones de la ONP. Estos cargos se encuentran en proceso de
ser cubiertos.”
4.1.2. De acuerdo a una necesidad manifiesta detectada por este equipo de auditoría, en el ámbito
de las Unidades Ejecutoras relevadas, se considera insuficiente la cantidad de cursos y
seminarios de capacitación destinados a difundir y perfeccionar el sistema de metas físicas.
Opinión de la ONP
“La capacitación es una actividad que ocupa un lugar prioritario en la ONP, además de
ser uno de los factores más importantes de la reforma del sistema de administración financiera.
No se ha alcanzado una mayor cobertura por limitaciones de tiempo y de recursos docentes, los
que en la mayoría de los casos son aportados por los propios funcionarios de la Dirección.”
4.1.3. Las Direcciones de Presupuesto de la Administración Nacional y de Evaluación
Presupuestaria no cuentan con manuales de normas y procedimientos, lo que dificulta una
efectiva asignación de tareas y responsabilidades, (situación planteada en el Informe de la AGN
mencionado en 4.1.1.).
Opinión de la ONP
“La ONP cuenta con el documento El Sistema Presupuestario Público en ArgentinaAspectos Conceptuales, Metodológicos, Procedimientos y de Organización en base al cual
organiza y lleva adelante el proceso presupuestario: Este libro..,” “...contiene aspectos
conceptuales y metodológicos que brindan el marco y sustento teórico del sistema
presupuestario...”
“Además se ha retomado la confección del manual o guía practica de evaluación
presupuestaria, cuya primera versión es de diciembre de 1996. Se espera que esté concluido para
mediados de 1998.”
“Se entiende que lo disponible es suficiente y que, en las actuales circunstancias, un
6
mayor desarrollo significaría caer en el reglamentarismo.”
Comentario que merece la opinión de la ONP
La observación hace referencia a la falta de manuales de normas y procedimientos en las
Direcciones citadas, y no al marco teórico establecido en el documento “El Sistema de
Presupuesto Público en Argentina”. Asimismo, cabe aclarar que el manual o guía practica
mencionado se refiere a la forma de evaluar un programa presupuestario y no a una clara
definición de responsabilidades, a la normalización de procedimientos y métodos de trabajo, a la
necesidad de facilitar las tareas específicas de las personas que participan en las Direcciones, a
acotar los tiempos de planificación, ejecución y supervisión de los trabajos tendiente a
maximizar la utilización y eficiencia de los recursos humanos y materiales, al tiempo que sirva
de herramienta de capacitación al personal.
4.1.4. De la revisión de los archivos de información de los formularios de programación y
ejecución del SSF para 1996 surge que: 1) existen distintos formatos para el mismo formulario,
2) Se adjuntan planillas de reprogramación de metas donde no se hace notar que la misma tiene
tal carácter, 3) No existe constancia en los formularios de que los datos de reprogramación hayan
sido volcados al SIDIF u otro tipo de base de datos, 4) no existe un criterio uniforme de archivo
que respete un orden (situación planteada en el Informe de la AGN mencionado en 4.1.1.), tanto
por Jurisdicción como por Entidades o Servicios, 5) los formularios que remiten las
Jurisdicciones y Entidades a la ONP carecen, en gran medida, de firma del responsable de la
Unidad Ejecutora, fecha de confección, constancia de recepción por parte de la ONP, etc.,
(situación planteada en el Informe de la AGN mencionado en 4.1.1.), 6) En el ejercicio 1996 se
comenzó a recibir la información trimestral por medio de disquetes, la misma fue implementada
parcialmente, no existiendo un sistema único.
Opinión de la ONP
“Es cierto que persisten algunas dificultades de recepción de la información de
programación y ejecución física por disquetes, las cuales se espera poder superarlas en breve.”
4.1.5. La ONP no cumple con el Reglamento Parcial N° 3 de la Ley 24.156 el cual dispone, entre
7
otras cosas, que la ONP deberá elaborar informes trimestrales, sobre la evaluación de la
ejecución de los presupuestos y efectuar recomendaciones a las autoridades superiores y a los
responsables de las unidades afectadas (situación planteada en el Informe de la AGN
mencionado en 4.1.1.).
Opinión de la ONP
“Se está buscando la forma de lograr un cumplimiento más efectivo mediante el
fortalecimiento de la autoevaluación de los programas, la evaluación jurisdiccional y la
participación de los organismos de control.”
“Sin perjuicio de ello, llevar a ultranza la exigencia legal requeriría una ampliación muy
grande de la dotación de la ONP, lo cual no es posible de hacer por razones económicas y
tampoco sería conveniente sobredimensionar esta misión en relación a las otras misiones de la
misma.”
4.1.6. La DEP elaboró durante los cinco años de implementación del SSF, tres informes bajo el
nombre de “Indicadores para la Alta Gerencia”. El último de ellos (junio 1997), desarrolla 143
indicadores. Confrontada esta cifra con la cantidad de metas fijadas en el ejercicio 1996 (401
metas), muestra que se establecieron 36 indicadores cada 100 metas. En el informe anterior
(marzo 1996), estas cantidades fueron de 152 indicadores para 450 metas del ejercicio 1995, lo
cual da como resultado 34 indicadores cada 100 metas.
Respecto de las relaciones entre cantidad de indicadores de ambos informes y la cantidad
de programas establecidos en los ejercicios 1995 y 1996, el siguiente cuadro permite observar la
evolución de éstas.
Relaciones entre cantidad de indicadores y programas presupuestarios – 1995 – 1996
Carácter
Administración Central
Organismos Descentralizados
Instituciones de Seguridad Social
Totales
Relaciones 1995
56 indicadores/131 programas = 0,43
76 indicadores/ 65 programas = 1,17
20 indicadores/ 8 programas = 2,50
152 indicadores /204 prog. = 0,75
Relaciones 1996
81 indicadores/131 prog. = 0,62
37 indicadores/ 66 prog. = 0,56
25 indicadores/ 15 prog. = 1,67
143 indicadores/212 prog. = 0,67
Fuente: Indicadores para la Alta Gerencia, junio de 1997
Opinión de la ONP
“...La idea sobre la que se basa este producto es disponer de un número limitado de
indicadores significativos para su utilización por parte de autoridades superiores y no la de
8
abarcar la totalidad de indicadores posibles. Ampliar sustancialmente su cantidad cambiaría el
sentido del informe, lo que se intenta en cambio es mejorar la calidad de los indicadores que se
incluyan.”
4.1.7. La evaluación presupuestaria llevada a cabo por la ONP abarca a todos los organismos en
general. Al ser un sistema establecido para todos los organismos de la Administración Pública
Nacional, su evaluación no refleja las particularidades de los procesos productivos de los
mismos. En tal sentido no se han implementado medidas conducentes para que las Entidades y
Jurisdicciones desarrollen y apliquen sus propios sistemas de información para la toma
decisiones que incluyan tableros de comando, informes de gestión, red de acciones
presupuestarias y un sistema de costos.
De continuar con esta modalidad, el control sobre la ejecución presupuestaria de cada una
de las Entidades y Jurisdicciones que pueda realizarse desde la ONP, resulta insuficiente.
Opinión de la ONP
“La experiencia acumulada y la futura instalación de los SIDIF locales ha llevado a
considerar la conveniencia de adoptar una metodología de trabajo que apunte a fortalecer la
función de evaluación en las propias unidades ejecutoras de programas como medio para mejorar
la asignación de recursos y la programación y ejecución presupuestaria. En este sentido, se ha
comenzado a incorporar una nueva modalidad de trabajo que consiste en revisar, conjuntamente
con los responsables de programas y/o actividades, las conclusiones obtenidas en los análisis
integrales efectuados en los organismos en períodos anteriores y avanzar en acuerdos sobre los
indicadores de gestión presupuestaria más adecuados, los registros necesarios para construirlos y
los mecanismos que aseguren el flujo de información entre el organismo correspondiente y la
ONP.”
4.1.8. Al no existir en la ONP un sistema propio de información para el control de su gestión y la
evaluación de las políticas propuestas, no es posible conocer el grado de efectividad de su
accionar.
9
Opinión de la ONP
“La ONP programa y controla sistemáticamente su gestión realizando una continua
autoevaluación de los resultados, los cuales se han visto reflejados principalmente en la
presentación en tiempo de los sucesivos proyectos de ley de presupuesto Nacional...”.
Comentario que merece la opinión de la ONP
En el punto 4.1.8. del presente se entiende por sistema de información a aquel que
contenga un cuadro de mandos para la toma de decisiones y que cuente con indicadores de
gestión, para evaluar el desempeño de la ONP, con información precisa y oportuna.
4.1.9. En base a la información surgida de las auditorías de gestión realizadas en los distintos
organismos y jurisdicciones, se comprobó la inexistencia de sistemas de costos que se
identifiquen con la apertura programática del presupuesto y que tengan criterios de distribución
de costos indirectos.
Opinión de la ONP
“La Ley de Administración Financiera no contempla explícitamente el establecimiento de
sistemas de costos. Se considera que no es responsabilidad de la ONP impulsar el
establecimiento de esos sistemas en los organismos. No obstante, este es un tema de análisis
conjunto de los organismos rectores de la Subsecretaría de Presupuesto.”
Comentario que merece la opinión de la ONP
De acuerdo a lo expresado en la Ley n° 24.156, artículo 87, inciso d), el sistema de
contabilidad gubernamental tendrá, entre otras características, la orientación hacia la
determinación de los costos de las operaciones públicas.
La oportuna elaboración de costos se torna fundamental al momento de relacionar los
créditos presupuestarios necesarios por las unidades ejecutoras de los programas, con relación a
las cantidades físicas de las metas a lograr, al tiempo que permite determinar si las mismas se
están obteniendo de una forma economicamente eficiente.
4.1.10. Los créditos iniciales tomados para la confección de la Cuenta de Inversión del Ejercicio
presupuestario 1996, en su capítulo correspondiente al SSF, no son coincidentes en su totalidad
10
con los que fueron aprobados en la Ley de Presupuesto (N° 24.624), ni los contenidos en el
SIDIF. Conviene tener presente que estos dos últimos son coincidentes entre sí.
Opinión de la ONP
“Los créditos iniciales totales consignados en el capítulo de la Cuenta de Inversión
correspondiente al Sistema de Seguimiento Físico (SSF) coinciden con los consignados con el
resto de la cuenta. Con respecto a los créditos correspondientes a cada programa en particular las
diferencias a la que se hace alusión podrían provenir del hecho de que éstos excluyen los gastos
en proyectos, aclaración que figura en el punto correspondiente a aspectos metodológicos. Esto
no puede ser corroborado porque no se exponen tales diferencias.”
Comentario que merece la opinión de la ONP
El punto 4.1.10. se refiere a la diferencia entre los créditos iniciales de Ley 24.624 el
SIDIF y la Cuenta de Inversión en su capítulo correspondiente al SSF, y no la coincidencia entre
la Cuenta de Inversión y el capítulo de la misma referido al SSF.
Asimismo, las diferencias mencionadas en la observación de referencia no responden a la
exclusión de los proyectos aludidos por esa Oficina, puesto que los mismos fueron tomados en
cuenta al momento de determinar dichas diferencias. Por ejemplo en el Programa 16 del INTA,
el Crédito Inicial del SIDIF y la Ley 24.624 fue de $ 120.487.958, mientras que en el capítulo
del SSF de la Cuenta de Inversión es de $ 117.928.558.
4.2. Situación general del Sistema de Metas Físicas y apertura programática
4.2.1. Se observa que para el año 1996 el 40% de los programas no definieron sus metas.
Si bien la cantidad total de programas se incrementó en el año 1996 respecto de 1995
(3,4%), la participación de los programas con metas físicas definidas disminuyó en 6,2%
respecto del ejercicio 1995, al tiempo que el índice de programas sin metas aumentó un 11,4%.
Situación similar a la descripta en el párrafo anterior se presenta para el caso de la
cantidad de metas físicas definidas en el año bajo estudio. Durante los años 1993 a 1995 esta
cantidad presentó un incremento anual del orden promedio del 102%, mientras que para 1996 la
cantidad de metas definidas se redujo, respecto al año anterior, en un 11%.
11
Programas
Cantidad de
C O B E R TU R A D EL SM F - A Ñ O S 1993 A 1996
500
400
300
200
100
0
año 1993
año 1994
año 1995
C a n t id a d d e m e t a s
P r o g r a m a s s in m e t a s
año 1996
P r o g r a m a s c o n m e ta s
T o ta l d e P r o g r a m a s
Fuente: Ley de Presupuesto 1996
Programas de la Administración Pública Nacional con y sin metas físicas
Administración
Nacional
Año 1993
Cant.
Año 1994
%
Cant.
Año 1995
%
Cant.
Año 1996
%
Cant.
%
Programas con metas
22
15
97
52
133
65
128
60
Programas sin metas
125
85
90
48
71
35
84
40
Cantidad de metas
113
----
263
----
450
----
401
----
Fuente: Leyes de Presupuesto de los respectivos años.
Opinión de la ONP
“La ONP realiza permanentes esfuerzos por establecer metas físicas en aquellos
programas para los cuales es posible cuantificar la producción terminal, y al mismo tiempo,
intenta mejorar la calidad de los indicadores físicos.”
4.2.2. La DEP no realiza un seguimiento pormenorizado de los programas con mayor incidencia
en la distribución de los créditos presupuestarios del ejercicio 1996. El 70% de dichos créditos
lo absorben 4 programas: el N° 16 de la ANSeS, el N°26 del Ministerio de Cultura y Educación
(Desarrollo Universitario), el programa 16 de Instituto de Ayuda Financiera para Pagos de
Retiros y Pensiones Militares y el programa 16 de la DGI.
Opinión de la ONP
“Con respecto a los programas de la Seguridad Social existe otra área dentro de la ONP
que se ocupa especialmente del tema, por lo cual la DEP no enfatiza sobre los mismos. En
cuanto a las Universidades Nacionales, su tratamiento presupuestario no permite efectuar un
seguimiento de la ejecución.”
4.2.3. Evaluación de la Inversión Pública por la DEP: el único mecanismo de complementación
12
entre la DEP y la Dirección de Inversión Pública y Financiamiento es la información que surge
de los formularios que se cargan en el SIDIF, y de la información que los organismos cumplen
en informar, por medio de los formularios establecidos.
No existe un sistema de información confiable sobre el avance de los proyectos.
Opinión de la ONP
“Se comparte la recomendación sobre establecer mecanismos de mutua consulta entre
ambas Direcciones con el fin de mejorar la evaluación de proyectos. Existe una relación estrecha
de trabajo en la etapa de formulación presupuestaria, pero no se mantienen en el seguimiento de
la ejecución.”
4.2.4. La Ley de Presupuesto del año 1996 designa como programas 92 a 99 (Partidas no
Asignables a Programas -PNAP-) a distintas partidas que no corresponden a la mencionada
categorización, por cuanto se denomina “Programa” a la categoría programática que expresa un
proceso de producción de un producto terminal, contenido en una red de acciones presupuestaria
de una Jurisdicción o Entidad.
Opinión de la ONP
“En la Ley de Presupuesto de 1996 no se tratan a estas categorías como programas sino
como categorías equivalentes a programas, lo que significa que tienen la misma jerarquía
presupuestaria pero no que expresan un proceso de producción.”
Comentario que merece la opinión de la ONP
Si bien el tratamiento que se les dio a estos programas pudo haber sido el de una PNAP,
la denominación que se le dio en la Ley de presupuesto fue la de Programa.
4.2.5. La ley de presupuesto presenta inconsistencias en la utilización de categorías
programáticas que no están de acuerdo con el concepto de “Programa”. En tal sentido, se
observa: en 1996 la presupuestación de 7 (siete) programas que sin tener una Actividad Central o
Común en la Jurisdicción, se establecen con un solo inciso. Conviene recordar que “es obvio
que para que cualquier programa pueda funcionar se requiere mínimamente de alguien que lo
13
ejecute y algún insumo que permita desarrollar el proceso productivo”2.
Opinión de la ONP
“Se comparte el criterio del equipo auditor, el cual fue tomado de la primera versión del
documento base para la confección del Manual o Guía Práctica de Evaluación Presupuestaria
elaborado por la ONP”
4.2.6. El actual SSF toma en cuenta para cada meta las cantidades iniciales, las vigentes, las
ejecutadas y los desvíos producidos. Estas variables ofrecen datos desde el lado de la oferta de
bienes y servicios a producir por el Estado Nacional, pero nada reflejan en cuanto a las
necesidades que los mismos deben cubrir.
Opinión de la ONP
“...En general se comparte la idea de avanzar en la cuantificación de las demandas y, en
especial, de la demanda insatisfecha y del grado de cobertura pública de la misma. Todo lo cual
supone una mayor atención en el diseño de los modelos de programación y de evaluación de los
indicadores de impacto.”
“Si bien no está incorporada en la base de datos del SIDIF, la población objetivo es un
dato que se tiene en cuenta para medir el grado de cobertura de los programas cuando ello es
factible. Está previsto incluir esta información en el sistema.”
4.2.7. La Ley de presupuesto N° 24.624 presenta criterios heterogéneos al momento de
establecer las metas y unidades de medida para programas que ofrecen productos o servicios
tendientes a cumplir con objetivos similares. Como muestra de lo dicho se analizaron los
programas de asistencia sanitaria, lo cual arrojó la siguiente dispersión en cuanto a la definición
de metas y unidades de medida:
2
“Primera versión del documento base para la confección del Manual o Guía Práctica de Evaluación Presupuestaria” – Informe Final. DEP –
ONP.
14
Jur
1
30
Metas y unidades de medida por Unidad Ejecutora en programas de salud
Prog.
Unidad Ejecutora
Meta
Unidad de
Medida
20
22
Dirección de Ayuda Social al Personal del
Congreso de la Nación
Dirección de Sanidad Policial
Cobertura social integral al personal
del Congreso de la Nación
Afiliado
Atención del Paciente Internado
Egreso
Atención en consultorio externo
propio
Atención servicio de guardia propio
Paciente atendido
Atención de consultorios zonales
45
17
18
17
18
30
42
19
53
58
Sanidad Naval
Dirección de Sanidad del Ejército
Sanidad Naval
Dirección de Sanidad del Ejército
Dirección de Personal de la Prefectura Naval
Arg.
Gendarmería Nacional
Estado Mayor General de la Fuerza Aérea
Hospital Baldomero Sommer
Hospital Alejandro Posadas
Atención del Paciente
Atención de pacientes
Consulta médica
Externos
Paciente atendido
Asistencia Sanitaria
Paciente Atendido
Atención del Paciente
Paciente internado
Internado
Atenc. prim. de pacientes
80
53
58
Hospital Baldomero Sommer
Hospital Alejandro Posadas
Egreso
Internado
Paciente atendido
Atención de ambulat. y entorno fliar.
Paciente
Atención de pacientes ambulatorios
Consulta
Atención de pacientes de emergencia
médica
Fuente: Ley de Presupuesto Nacional N° 24.624
Opinión de la ONP
“Algunas diferencias tienen que ver con el modo en que se registran los datos, sin
embargo se están realizando acciones tendientes a minimizar las diferencias entre programas
similares.”
4.2.8. En el cuadro siguiente se puede observar la dispar participación que tienen las Actividades
Centrales en las distintas Jurisdicciones. Si bien esta relación, en principio, no significa que
exista una mayor eficiencia en los casos en que la participación de las Actividades Centrales3 es
menor, sí indica la necesidad de especificar con mayor precisión, la red de acciones
presupuestarias de cada Jurisdicción.
3
ACTIVIDAD CENTRAL: Es una categoría programática cuya producción condiciona a todos los Programas de una institución o sector y no es
parte integrante de ningún programa o subprograma.
15
Relación entre Actividades Centrales y total de Jurisdicciones
Jur
Denominación
01
05
10
20
25
30
35
40
45
50
70
75
80
Poder Legislativo
Poder Judicial
Ministerio Público
Presidencia de la Nación
Jefatura de Gabinete de Ministros
Ministerio del Interior
Ministerio de RREE
Ministerio de Justicia
Ministerio de Defensa
MEyOSP
Ministerio de Cultura y Educación
Ministerio de Trabajo y S. S.
Ministerio de Salud y A. S.
(2)
(2)
Total De La
Jurisdicción
Actividades
Centrales
%
I
II
III= II/I
418.374.003
552.014.991
102.422.947
1.834.780.423
19.669.109
1.163.791.928
279.538.117
283.675.638
3.392.142.614
2.048.627.362
2.425.771.875
3.255.109.709
416.249.008
(1)
(3)
(1)
0
0
0
85.790.237
0
22.548.141
1.511.043
12.655.218
331.360.981
62.136.402
75.339.393
37.748.855
50.071.200
---4,68
-1,94
0,54
4,46
9,77
3,03
3,11
1,16
12,02
Fuente: Ley de Presupuesto N° 24.624
Notas: (1) Si bien al tener un solo programa no es procedente contar con una Actividad Central, sí correspondería la apertura del programa en
Actividades Específicas, que no las posee. (2) Se sumaron los créditos de las Subjurisdicciones que forman la Jurisdicción. (3) Se
sumaron los créditos de las Actividades Centrales de las distintas Subjurisdicciones que forman la Jurisdicción.
Opinión de la ONP
“Se comparte la observación y se está tratando de resolverlo. Hay ejemplos de esta
actitud en el Poder Judicial, Fuerza Aérea, Prefectura, entre otros.”
4.2.9. Se observa un avance en la exposición del SSF en la Cuenta de Inversión del ejercicio
1996, por cuanto fue incorporado con un mayor nivel de detalle, lo actuado durante el año en
materia de seguimiento físico. La base de la información incorporada tiene su principal origen
en los informes solicitados a cada una de las Unidades Ejecutoras.
Opinión de la ONP
“El propósito es continuar en esa línea, aunque en este aspecto se evidencia la falta de
una cultura en los niveles gerenciales de la gestión por resultados.”
5. RECOMENDACIONES
5.1. Revisión de la gestión de la ONP.
5.1.1. Contar con personal permanente que tenga continuidad e identificación con los objetivos
institucionales, de forma tal que pueda efectuarse la asignación de tareas de acuerdo a la
16
estructura de la ONP, con el objeto de descentralizar decisiones y asignar responsabilidades.
5.1.2. Si tenemos en cuenta la cantidad de Programas del Presupuesto Nacional (212), para
capacitar a razón de 2 personas por unidad ejecutora, tenemos una población potencial de 424
personas. Como los cursos son, generalmente, de hasta 40 personas, ello implica que en total
deberían hacerse 10 cursos para la capacitación de todos los programas. Se recomienda la
implementación de cursos y seminarios referidos al SSF y a la definición específicamente de las
metas físicas, mediante el Centro de Capacitación y Estudios de la Secretaría de Hacienda, o
mediante el Instituto Nacional de Administración Pública (INAP).
5.1.3. Dado que el SSF se encuentra en su quinto año de implementación, es menester la
elaboración de un manual con las características mencionadas en la observación de referencia, al
tiempo que permitiría optimizar la utilización eficiente de los recursos humanos y materiales de
la ONP.
5.1.4. Normalizar criterios de archivo para la información correspondiente a distintos ejercicios y
hacer cumplimentar la normativa respecto al formato y soporte de la información que envían las
Jurisdicciones y Entidades de la administración pública.
5.1.5. Implementar la emisión de los informes trimestrales requeridos por la legislación.
5.1.6. Se entiende necesario, para una mayor utilización y provecho de los “Indicadores para la
Alta Gerencia”, contar con una metodología homogénea durante los diferentes ejercicios
analizados, a fin de poder observar la evolución de los indicadores desarrollados. Asimismo,
resulta fundamental la aprobación de dichos informes por parte de algún responsable de la ONP.
5.1.7. Se recomienda el desarrollo de sistemas de información para la toma de decisiones para las
Unidades Ejecutoras, que tengan en cuenta las características del SSF (metas físicas y unidades
de medida).
5.1.8. Desarrollar un sistema de información interno que permita monitorear los objetivos,
generales y específicos de la ONP, de modo tal de determinar el grado de cumplimiento de los
17
mismos.
5.1.9. Implementar las medidas conducentes a que las Unidades Ejecutoras de los distintos
programas presupuestarios, establezcan sistemas de costos relativos a los productos o servicios
por ellos brindados (metas físicas).
5.1.10. Unificar los criterios de exposición de los créditos iniciales presupuestarios tanto en la
Cuenta de Inversión (SSF), como en el SIDIF y la Ley de Presupuesto Nacional.
5.2. Situación general del Sistema de Metas Físicas y apertura programática
5.2.1. Insertar dentro del SSF a aquellos Programas de la Administración Nacional que aún no
han definido sus metas y/o volumen de trabajo (39% del total de programas), ya sea mediante la
definición de las mismas, o de no ser posible esto, mediante el establecimiento de indicadores
que sean representativos de sus actividades, como por ejemplo indicadores de insumos, de
eficiencia, de impacto, de eficacia, etc.
5.2.2. Realizar un seguimiento específico en el ámbito de los programas relevantes, en términos
de créditos presupuestarios asignados.
5.2.3. Evaluación de la Inversión Pública por la DEP: 1) desarrollar un sistema de información
en el ámbito de la DEP que permita el seguimiento de los proyectos con los planes aprobados y
las inversiones realizadas, 2) establecer un manual de normas para la evaluación física y
financiera de los proyectos de inversión, 3) los organismos deben informar los desvíos y las
razones por las cuales son dados de baja los proyectos que fueran registrados en el Presupuesto
Nacional y los fundamentos que dieron origen a aquellos dados de alta en el mismo período, así
como el origen de los recursos que se destinarán a los mismos, 4) realizar la evaluación de la
ejecución del Plan Nacional de Inversiones en coordinación con la Secretaría de Programación
Económica4, a tales fines solicitar a la Dirección de Inversión Pública y Financiamiento la
información pertinente respecto del avance de las obras y los posibles desvíos respecto de los
4
Según lo manifiesta el Manual de Sistema Presupuestario Público la Oficina Nacional de Presupuesto debe implementar la evaluación de los
proyectos incluidos en el Plan Nacional de Inversión Pública.
18
planes aprobados y 5) establecer mecanismos de mutua consulta entre la Dirección de Inversión
Pública y Financiamiento y la DEP con el fin mejorar la evaluación de los proyectos.
5.2.4. Se recomienda cumplimentar lo establecido en los manuales correspondientes a la
formulación del Presupuesto Nacional y economizar recursos.
5.2.5. Cumplimentar con lo establecido en el manual denominado “El sistema presupuestario
público en la Argentina” MEyOSP, a fin de encuadrar en las correspondientes categorías
presupuestarias las distintas partidas incluidas en el presupuesto público.
5.2.6. Estudiar la posibilidad de incorporar dentro de la información solicitada a las Unidades
Ejecutoras de los distintos programas, respecto de las metas físicas (Formulario 1 de
programación de las metas físicas), el universo objetivo del programa (necesidades), de modo de
contar con datos que permitan conocer el porcentaje de cobertura de lo realizable durante el
ejercicio, en relación a la necesidad total.
5.2.7. Establecer criterios homogéneos para el establecimiento de metas y unidades de medida,
en aquellos programas que cuentan con objetivos similares.
5.2.8. Analizar la posibilidad de homogeneizar los gastos a asignar a las Actividades Centrales, a
fin de poder utilizar a éstas como un indicador sobre la eficiencia en la administración de las
Jurisdicciones.
5.2.9. Normatizar el contenido de los informes realizados por las Unidades Ejecutoras, a fin de
que éstos contengan toda la información necesaria para la ONP.
LUGAR Y FECHA DE EMISIÓN DEL INFORME
Buenos Aires, 5 de mayo de 1998.
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