Procuraduría General de Justicia del Estado de Morelos Quisiera en primera instancia, agradecer la por demás generosa invitación que me formularon los señores Gobernadores Ingeniero Eduardo Bours Castelo y Profesor Humberto Moreira Valdés, de los Estados de Sonora y Coahuila y por supuesto también a mi amigo el Licenciado Jesús Torres Charles, Procurador General de Justicia del Estado de Coahuila. Así mismo el reconocer a todas y todos los Gobernadores congregados en la Quinta Reunión Extraordinaria de la Conferencia Nacional de Gobernadores, por haber acordado impulsar una Agenda Federalista, con la finalidad de acelerar el desarrollo integral de México. Asumiendo el compromiso de que los resultados de está consulta y análisis los elevaran a un Acuerdo Nacional, para el fortalecimiento del Federalismo, que reafirme por una parte los principios esenciales de nuestro Pacto Federal; y supere como consecuencia sus actuales deficiencias y limitaciones, en su Reunión Plenaria de la CONAGO a celebrarse en Álamos, Sonora, en septiembre del presente año. Conciente de lo anterior, participo con una verdadera emoción, convicción y responsabilidad en está Segunda Mesa denominada Federalismo y Descentralización en los ámbitos de Seguridad, Justicia, Desarrollo Económico y Agropecuario, concibiendo la primera en una forma amplia, que abarca la prevención, la procuración de justicia, administración y la readaptación social. Por ello doy inicio a mi Ponencia denominada Federalismo y Procuración de Justicia. 1 Procuraduría General de Justicia del Estado de Morelos 1. Antecedentes Desde los inicios de la nación, ésta adopta el sistema federal como forma de organización gubernamental. De esta manera el 4 de enero de 1824 se aprueba el Acta Constitutiva de la Federación Mexicana que en su artículo 5º ordena el régimen republicano, representativo y popular, mientras que en el 6º declara que la República federal se integra por estados independientes, libres y soberanos en su administración y gobierno interior, mientras que en el 7º se enuncian las partes integrantes de la federación. Esta etapa se vio interrumpida en 1835, al triunfar las fuerzas conservadoras en las elecciones, después del gobierno de Gómez Farías. De esta manera se derogó la Constitución de 1824 al expedir el Congreso, las “Bases constitucionales” en las que se establece el sistema unitario. Se conservaron los tres poderes, a los que se añadió un cuarto, el Supremo Poder Conservador, que no respondía “mas que a dios y a la opinión pública” con facultades para dirimir controversias entre los otros tres e incluso anular sus actos si se consideraba que violaban la Constitución. Esta etapa de centralismo, culminó en agosto de 1846, cuando Mariano Salas, General en Jefe del Ejército decreta la vigencia de la Constitución de 1824 mientras se redactaba una nueva. En 1847 se publica el ‘Acta de Reformas’ que retomaba, con algunos cambios, la Constitución de 1824. Esta fase federalista culmina en 1853. El primero de marzo de 1854 se proclama el Plan de Ayutla, de orientación federalista y en 1855, Juan Álvarez, como presidente de la república expide la convocatoria para el Congreso Constituyente, que inicia sus trabajos el 17 de febrero de 1856, dando origen a la Constitución de 1857. El sistema federalista se adoptó en nuestro país como una necesidad que sirvió para unir la República, debido a la pretensión separatista de varias provincias importantes. 2 Procuraduría General de Justicia del Estado de Morelos La idea central del federalismo quedó plasmada en el artículo 40 de la Constitución de 1917 y de acuerdo con estos preceptos el Estado Federal en México está compuesto por la Federación y los Estados miembros, cada uno de ellos es soberano dentro de su competencia, en lo referente a su régimen interior. En la actualidad, nuestra Constitución en su artículo 40 recoge la voluntad popular de constituirse en una república representativa, democrática y federal; describe al Estado como compuesto por entidades libres y soberanas en todo lo concerniente a su régimen interior, pero unidos en una federación establecida según los principios de la misma ley fundamental. En los últimos años ha habido intentos por robustecer las facultades locales, que sin duda constituyen un gran avance, pero en la realidad actual de la nación, resultan insuficientes. En la actual etapa de transición democrática, es pertinente recobrar la esencia primaria de nuestro federalismo. Si la Constitución consagra capacidades y facultades a Estados y Municipios orientadas a conseguir un concepto vigoroso de unidad, parece indudable apegarnos a su esencia para generar el desarrollo nacional y regional que reclama nuestra nación. Un concepto actual de federalismo pasa obligadamente por el respeto a las entidades y a los municipios, porque en el núcleo de ambas esta la organización social de las comunidades. Una de las misiones prioritarias permanentes del Estado ha sido la procuración de justicia, "piedra angular para que podamos hablar de un verdadero Estado de Derecho". Si desde los primeros tiempos de México como país independiente se ventilaron simultáneamente los asuntos cruciales del federalismo y de procuración de justicia, resulta por demás oportuno aclarar los términos de ambos aspectos de la vida pública del país, en las actuales condiciones. 3 Procuraduría General de Justicia del Estado de Morelos En el ámbito de entidades y territorios desde 1903 se organizó el Ministerio Público de forma jerárquica para cada una de las regiones en que se dividió el país. Federalismo, procuración de justicia y confianza son temas comunes, que resultan claves para desentrañar la problemática encerrada en cada una de estas nociones. Es tan importante que si el pueblo perdiera la confianza "el gobierno no tendrá nada sobre lo que pueda sustentarse". El pueblo, como ya se encargó de recordarlo Hans Kelsen, cuenta con la legítima aspiración a la justicia, pues es el "único medio para dar certeza y seguridad a la sociedad de un buen gobierno". En México es evidente que estamos lejos de contar con un Estado de Derecho a la altura de las exigencias y de las nobles aspiraciones de la sociedad mexicana. Carecemos de una sólida cultura de legalidad que fomente el respeto y el apego a las leyes, así como a los derechos fundamentales. La desconfianza en las instituciones para mantener en un nivel óptimo el Estado de Derecho ha sido motivada, entre otras circunstancias, por la impunidad y la corrupción. En la entidad los distintos gobernantes han buscado recuperar la confianza de la ciudadanía. Para ello han impulsado cruzadas contra el crimen y la violencia pero los resultados aun no han sido los esperados. 2. Introducción. El Federalismo es uno de esos temas que tienen la extraña propiedad de ser viejos y nuevos. Puede, con la misma solvencia, alentar encendidas discusiones políticas entre los legisladores y en los cenáculos políticos, que reunir en cónclave a los más sesudos historiadores y juristas, sin que los argumentos sean radicalmente diferentes. Es, en consecuencia, un tema que puede discutirse en una coyuntura o en un plano estructural. 4 Procuraduría General de Justicia del Estado de Morelos Por esta razón, considero que bien vale la pena la reflexión de estos temas a raíz del deseo del gobierno mexicano, las asociaciones políticas y la sociedad civil en general de encaminar - ahora sí - al país hacia un desarrollo democrático en el que la descentralización profunda y real tenga como sustento al orden de gobierno municipal en el marco del nuevo Federalismo. Independientemente de las cuestiones teóricas que involucren las diversas concepciones acerca del Estado, considero que la realidad nos dice que si el ser humano ha creado instituciones estatales ha sido para obtener un fin: lograr su desarrollo pleno armónico e integral, a través del ejercicio pleno y responsable de sus derechos fundamentales. La crisis del Federalismo centralizador manifiesta y precisa sus límites e impone hoy en día a la clase dirigente la obligación de formular un nuevo pacto federal o al menos su reconstrucción en el cual la dimensión política vuelva a ser significativa. 3. Diagnostico. Hoy, a la vista de un nuevo diseño de procuración de justicia, en el marco de un nuevo federalismo, no está por demás insistir en los siguientes puntos: 1. Ninguna discusión acerca del federalismo podrá salir airosa si se impone una noción centralista del concepto. Es decir, desde las altas cúpulas gubernamentales. 2. La discusión del federalismo pasa por la observación cuidadosa de la relación política de los Estados con la federación y de aquéllos con los municipios. 3. La procuración de justicia, en una perspectiva de revolución federalista, carga también con sus exigencias particulares: la renovación de sus servidores públicos, la reorganización de los órganos de procuración de justicia, y la revisión del actual sistema de enjuiciamiento penal. 5 Procuraduría General de Justicia del Estado de Morelos 4. Es digna de resaltar, la cruzada nacional contra la violencia recién dada a conocer por el Presidente de la República, pero además se requiere profesionalizar al Policía y dotarlo del equipo necesario para su buen desempeño, esto es a todas las policías Estatales y Municipales, en virtud de que los individuos que actúan por sistema al margen de la ley, cuentan con armamento más sofisticado que quienes arriesgan y exponen su vida en bien de la sociedad. Ahora bien, los diversos problemas por los que tradicionalmente ha transitado la procuración de justicia, suma en los últimos años uno más y es precisamente el de la incesante reforma legal, la cual se ha utilizado como un remedio difícil, para dar solución a la problemática imperante, pues los múltiples compromisos que enfrentan entre los cuales destaca, la saturación de la carga de trabajo que hoy en día agobia a los órganos encargados de procurar justicia, debe sumarse la inflación legislativa que medra seriamente la seguridad jurídica al construir campo fértil para la indebida u omisa aplicación de la ley, propiciando una doble victimización de la víctima de la comisión de un ilícito. Al analizar la tendencia de las últimas reformas penales, es factible identificar en esta la revisión y en muchos casos supresión de conceptos penales de gran tradición, para integrar nuevos componentes en la búsqueda de un sistema penal más eficiente con la introducción de figuras, fórmulas, conceptos e instituciones jurídicas, con temas como el pago de recompensas, la protección de testigos, la intervención de comunicaciones privadas, la mediación procesal como medios alternativos de solución de conflictos, colaboración internacional en la investigación de delitos, entre los cuales fueron incorporados súbitamente al sistema jurídico mexicano y presentados como un remedio para enfrentar de manera adecuada a la delincuencia. 4. Conclusiones En el país la violencia es una afrenta permanente para los mexicanos. Esta particularidad ha requerido esquemas especiales de atención en el rubro de procuración de justicia, contenidos en el Plan Nacional de Desarrollo, del actual gobierno federal y en la reforma constitucional al sistema de justicia penal. 6 Procuraduría General de Justicia del Estado de Morelos Un programa estatal de Procuración de justicia, enlazado a los fines de la República, también debe considerar cómo alcanzar la confianza perdida de los ciudadanos. Es necesario intensificar acciones de vinculación y difusión con los distintos sectores educativos, colegios de profesionistas, organizaciones de hombres de negocios, y patronatos y comités de participación ciudadana, como lo está haciendo la Procuraduría de Morelos. Lograr lo anterior requerirá también de concientizar a las familias sobre su elevada responsabilidad en el logro de los fines por alcanzar la paz y la seguridad. Desintegración familiar es sinónimo de desunión y ésta redunda en perjuicio hacia la sociedad. 5.- Propuestas La propuesta se sintetiza de la siguiente forma: el federalismo actual demanda participación de todas las entidades, pero con respeto a cada una de ellas, pero sobre todo con una total participación ciudadana. En el renglón de procuración de justicia, el federalismo debe adecuarse a las exigencias propias de cada entidad y región, para con ello diseñar programas que puedan funcionar, manteniendo la relación de autoridad con la República. Uno de los aspectos más importantes en el federalismo es la coordinación de los diferentes niveles de gobierno. Tanto la federación, el Estado, como el municipio necesitan trabajar conjuntamente y respetar sus respectivas esferas de competencia, buscando satisfacer las necesidades de la comunidad, pues el objetivo final del gobierno es servir a la sociedad y proporcionar las condiciones necesarias para que las mujeres y hombres que la habitan tengan las posibilidades de realizarse en lo individual y en lo colectivo. 7 Procuraduría General de Justicia del Estado de Morelos Para lograr lo anterior se requiere: 1. Propiciar el desarrollo regional: Buscar que las diferentes regiones y municipios que conforman nuestro país tengan la posibilidad de desarrollarse de acuerdo a las necesidades y potencialidades que tienen cada una. 2. Fortalecimiento de las facultades concurrentes: Como se menciona en nuestra Constitución Política, existen materias donde tanto la federación como los estados tienen facultades. Es necesario que en estos rubros se dé una mayor descentralización y mayor injerencia a las entidades federativas. Consideremos rubros como la procuración y administración de justicia, entre otros como la salud, la educación, los asentamientos humanos, medio ambiente y ecología etc., concibiendo todo ello en políticas públicas trasversales. 3. Descentralización de las facultades exclusivas de la federación: Revisar las zonas de competencia exclusiva de la federación, en materia de procuración y administración de justicia, a fin de establecer aquellas que realmente deben tener tal carácter y cuáles pueden entrar a un proceso de concurrencia o descentralización; por ejemplo el tema de la delincuencia organizada, el narcomenudeo, la violencia intrafamiliar que es importante tanto para la federación como para los estados y municipios. 4. Asignación de recursos: Si bien se ha avanzado en este tema, es necesario buscar un sistema más justo y equitativo para las diferentes partes. Además debe establecerse que a toda atribución delegada debe acompañarse el recurso respectivo, recordando que hoy más que nunca, la consolidación de la institución del Ministerio Público requiere de la inversión pública y de la concientización de los servidores públicos. 8 Procuraduría General de Justicia del Estado de Morelos 5. Reordenación de las estructuras administrativas: Coordinar el trabajo de las dependencias federales, estatales y municipales, evitando la duplicidad de funciones y el burocratismo. 6. Descentralización hacia el municipio y la sociedad civil: Es necesario que tanto el municipio y la sociedad civil participen de manera directa y activa en la administración y en la solución de los problemas de cada región. 7. Celebración de convenios: Es necesario que se incrementen los convenios entre federación y estados y municipios, para que se redistribuyan competencias y acciones, se establezcan compromisos conforme a las posibilidades de cada entidad federativa y se establezca un sistema más flexible de cooperación. Reconocer que el federalismo no es una lucha entre los diferentes niveles de gobierno, sino la oportunidad de establecer un sistema de ejercicio del poder que permita satisfacer las necesidades que nos plantea la sociedad. En la medida en que participen las autoridades más próximas a la problemática su solución será más fácil. Aunado a ello debe replantearse la función del Ministerio Público frente a las víctimas del delito. La pregunta no es ¿si las víctimas deben tener alguna participación en el proceso? Eso está superado. La pregunta es ¿hasta qué punto debe el Ministerio Público absorber el papel procesal de la víctima? Un verdadero sistema acusatorio debe reconocer la presencia de la víctima frente al juez sin dejar a ella la carga de la prueba. Debe adoptarse la posibilidad de que la víctima se constituya como querellante adhesivo en los delitos perseguidos de oficio por el Ministerio Público Debe permitirse a la víctima iniciar la acción penal de manera subsidiaria en los delitos perseguidos de oficio, cuando el Ministerio Público decida no ejercer la acción penal. Debe permitirse a la víctima ejercitar la acción civil resarcitoria para la reparación del daño causado, ya por la vía penal, ya por la vía civil, delegando la facultad en el Ministerio Público o presentándose directamente en el juicio. 9 Procuraduría General de Justicia del Estado de Morelos Debe permitirse a los titulares de derechos colectivos o difusos, recibir la reparación del daño a través de la acción resarcitoria ejercida por el Ministerio Público. Sin duda el Estado Mexicano debe generar e implementar una verdadera reparación del daño ocasionado a la victima, en el momento y condiciones que verdaderamente le genere una restitución a su derecho fundamental violentado. La reforma hacia una verdadera justicia digna de un régimen democrático debe hacerse por un proceso igualmente democrático. Ninguna de estas políticas podrá culminar con éxito sin la participación ciudadana. Los procesos interinstitucionales deben acogerse como método de formulación de políticas públicas en materia de justicia. La identificación de problemas, la recopilación de la información necesaria, la creación de base de datos homogénea, el diseño y evaluación de alternativas, la implementación de soluciones y la evaluación de su impacto, sólo pueden hacerse con éxito de manera transversal entre las diversas instituciones vinculadas con el sistema de justicia. De igual manera como mi Gobernador Marco Antonio Adame Castillo lo ha manifestado, toda vez que un gobierno le corresponde concebir en una forma integral al ser humano, por ende toda función pública debe contener tal perspectiva, sin duda los miembros de la Sociedad Mexicana lo merecen y lo necesitan. 10