Argentina: Crisis, Instituciones y Crecimiento - Conferencias 2003 FIEL 40º Aniversario Tomo II
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ARGENTINA: CRISIS, INSTITUCIONES Y CRECIMIENTO ARGENTINA: CRISIS, INSTITUCIONES Y CRECIMIENTO Conferencias FIEL 2003 40 aniversario TOMO II F UNDACION DE I NVESTIGACIONES E CONOMICAS L ATINOAMERICANAS Impreso en la Argentina Hecho el depósito que marca la ley 11.723 © Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas, 2004 Córdoba 637, 4º piso Buenos Aires, Argentina Tel.: 4314-1990/7178 ISBN: Obra completa: 987-9329-15-5 Tomo 1: 987-9329-16-3 Tomo 2: 987-9329-17-1 Derechos reservados Prohibida su reproducción total o parcial ÍNDICE TOMO I Introducción ...................................................................................... 1 Primera Conferencia Recuperación y crecimiento después de la crisis Roberto Lavagna. Conferencia de apertura ......................................... Comentarios y respuestas ................................................................. 7 13 Panel I. Lo que dejó la crisis y el debate sobre la reconstrucción institucional Daniel Artana ¿Qué aprendimos de la crisis y qué desafíos nos esperan? ................................................................................ Daniel Heymann ................................................................................ Carlos Rodríguez. El abandono de la convertibilidad: ni hiperinflación ni crecimiento..................................................... Julio Nogués. Instituciones internacionales, negociaciones y exportaciones............................................................................. 19 29 51 61 Panel II. De la recuperación al crecimiento Bernardo Kosacoff ............................................................................. Marcela Cristini ................................................................................. Adolfo Sturzenegger ........................................................................... Víctor Elías........................................................................................ Comentarios y respuestas de los expositores ...................................... 73 91 95 101 111 VIII FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS Sesión especial. El Consenso de Washington John Williamson................................................................................ Comentarios y respuestas .................................................................. 117 125 Panel III. Elecciones y economía: análisis del contexto político Rosendo Fraga................................................................................... Mariano Grondona............................................................................. Comentarios y respuestas de los expositores ...................................... 131 135 141 Panel IV. Elecciones y economía: las propuestas económicas de los partidos políticos Pablo Challú ...................................................................................... Pablo Rojo ......................................................................................... Manuel Solanet.................................................................................. Comentarios y respuestas de los expositores ...................................... 147 153 159 165 Segunda Conferencia Equilibrio fiscal, deuda y ajuste macroeconómico Panel I. Desórdenes fiscales y performance macroeconómica Daniel Artana. El desafío fiscal de la Argentina .................................. Martín Anidjar. Solvencia soberana e instituciones fiscales: algunas ideas ............................................................................... Gustavo Cañonero ............................................................................. Julio Piekarz. Sustentabilidad financiera de la deuda pública: una contribución a la estabilidad macroeconómica ....................... Comentarios y respuestas de los expositores ...................................... 181 193 203 215 223 Panel II. La cuestión de la deuda Miguel Kiguel..................................................................................... Federico Sturzenegger........................................................................ Daniel Marx. Reestructuración de la deuda soberana: “el caso argentino”..................................................................................... David Sekiguchi................................................................................. Comentarios y respuestas de los expositores ...................................... 231 241 249 261 269 Sesión especial. Equilibrio fiscal, deuda y ajuste macroeconómico Ricardo López Murphy ....................................................................... Comentarios y respuestas .................................................................. 279 289 ÍNDICE IX Sesión especial. La crisis de los mercados emergentes y el mercado financiero internacional. Lecciones de la crisis argentina Guillermo Calvo. Crisis y creces: del traspié a la esperanza ................ Comentarios y respuestas .................................................................. 297 311 Panel III. La macro después de la elecciones Ricardo Arriazu ................................................................................. Alberto Ades ...................................................................................... Roque B. Fernández........................................................................... Fernando Navajas .............................................................................. Comentarios y respuestas de los expositores ...................................... 319 335 347 355 365 TOMO II Tercera Conferencia El sistema financiero, la política social y los servicios públicos Panel I. El sistema financiero y la reconstrucción del ahorro en la Argentina Tomás Baliño. El contexto mundial y la banca argentina .................... Pedro Pou .......................................................................................... Juan Andrés Fontaine. Después de la catástrofe: ¿cómo se levantó Chile?........................................................................................... Mario Vicens...................................................................................... Comentarios y respuestas de los expositores ...................................... 375 387 419 435 443 Panel II. Los ciclos económicos y el diseño de la política social Juan Luis Bour y Nuria Susmel. Regulación laboral y ciclos de empleo. Notas sobre la experiencia argentina 1964-2003 ........................... Leonardo Gasparini. Pobreza y política asistencial en la Argentina ............................................................................. Gustavo Márquez. Relocalización y políticas de empleo....................... Francisco Ferreira. La reforma de la política social en Brasil: una discusión............................................................................... Comentarios y respuestas de los expositores ...................................... 451 461 469 477 487 Sesión especial. La política económica en momentos de crisis Arnold Harberger. Políticas económicas bajo estrés ............................ Comentarios y respuestas .................................................................. 495 505 X FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS Panel III. Problemas y perspectivas de los servicios públicos en la Argentina Santiago Urbiztondo. La reconstrución institucional: los servicios públicos después de 2002 ......................................... Pablo T. Spiller. Tratados bilaterales de protección al inversor: ¿costo o beneficio?........................................................................ Diego Petrecolla. Elementos que se deben tener en cuenta en el diseño de una tarifa social .................................................... José A. Gómez Ibánez. La reacción contra las empresas de servicios públicos ..................................................................... Comentarios y respuestas de los expositores ...................................... 511 519 527 539 547 Cuarta Conferencia Economía y sociedad: ¿dónde estamos y hacia dónde vamos? Juan Luis Bour. Conferencia de apertura. Los 40 y las 40.................. 553 Panel I. Política y sociedad en la Argentina Roberto Cortés Conde ........................................................................ Ezequiel Gallo.................................................................................... Comentarios y respuestas de los expositores ...................................... 565 571 575 Panel II. Economía e instituciones en la visión de ex economistas de FIEL Juan Carlos de Pablo. El valor de los conocimientos específicos .................................................................................... Martín Lagos. Rasgos socioculturales, liderazgos, educación y crecimiento: algunas observaciones e hipótesis sobre el caso argentino .......................................................................... José María Dagnino Pastore. El salto adelante: retorno a las fuentes ................................................................................. Enrique Szewach. Apuntes del fracaso argentino................................ Comentarios y respuestas de los expositores ...................................... 585 593 603 611 619 Sesión especial. América latina y la Argentina ante la inexorable globalización Sebastián Edwards ............................................................................ Comentarios y respuestas .................................................................. 625 635 ÍNDICE XI Panel III. La óptica de los principales socios de la Argentina Vittorio Corbo. La óptica de Chile....................................................... Ernesto Talvi. Globalización financiera y desempeño macroeconómico en América latina ............................................... Comentarios y respuestas de los expositores ...................................... 641 653 675 Panel IV. La Argentina en el análisis de los think tanks Daniel Artana. ¿Cómo pasar de la recuperación al crecimiento? ......... Jorge Avila. Importación de instituciones ........................................... Miguel Ángel Broda. Con la economía argentina hay mucho más margen para el optimismo en el corto que en el mediano plazo ............................................................................................ Pablo Guidotti ................................................................................... Guillermo Mondino. En busca de la agenda perdida ........................... 685 697 707 733 747 TERCERA CONFERENCIA El sistema financiero, la política social y los servicios públicos Buenos Aires, 26 de agosto de 2003 PANEL I El sistema financiero y la reconstrucción del ahorro en la Argentina TOMÁS BALIÑO* EL CONTEXTO MUNDIAL Y LA BANCA ARGENTINA INTRODUCCIÓN Hablaré de un tema que puede parecer algo alejado de la realidad argentina de todos los días. En el Fondo Monetario Internacional no me ocupo de temas argentinos sino de sistemas financieros en distintas partes del mundo, pero creo puedo aportar aquí una visión sobre las transformaciones que están ocurriendo en la banca a nivel mundial y que vale la pena tener en cuenta en un momento en el que la Argentina deberá hacer un enorme esfuerzo para reconstruir el sistema financiero. Comentaré cómo se está transformando la banca a nivel internacional y las lecciones que han dejado las crisis financieras que han sucedido en el mundo. Si bien en la Argentina estamos saliendo de una crisis financiera particularmente profunda, éstas no son privilegio argentino sino un fenómeno expandido que ha afectado no sólo a economías en desarrollo sino también a países desarrollados. OBJETIVOS Supongo que el objetivo que estamos buscando –o debería buscarse– es tener una banca fuerte, competitiva, integrada en el mundo y que contribuya al desarrollo del país. Este tema merece hoy en día bastante discusión en distintos foros. El grupo de los 20, por ejemplo, está en estos momentos intentando extraer lecciones de las experiencias sufridas en los últimos años. Bancas competitivas y fuertes entonces, que puedan resistir las vulnerabilidades que existen en las economías mundiales y que los sistemas financieros reciben, en cierta forma, como caja o absorbente de shocks entre distintas partes de la economía competitiva para que sea eficiente; integrada en el mundo porque vemos que las economías que están creciendo son aquellas que están integradas a nivel global con una participación cada vez mayor en el comercio. * Fondo Monetario Internacional. 376 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS FACTORES DE TRANSFORMACIÓN EN LA BANCA MUNDIAL ¿Qué factores han afectado la transformación de las bancas? Las crisis financieras que han dado muchas lecciones; la integración económica, tenemos grandes espacios que se han creado en las economías, por ejemplo Europa, tenemos ahora aquí el efecto del NAFTA en el norte de América; el cambio tecnológico, por ejemplo Internet, que ha ayudado a que se desdibujen las fronteras entre países y aparezcan nuevas posibilidades de hacer negocios que antes no existían o que eran mucho más costosas. Vemos también que se están desdibujando las barreras entre los intermediarios financieros, por ejemplo, el traspaso de créditos del sector bancario a otros sectores financieros, en particular, las compañías de seguros. Eso también tiene algunas implicancias en el campo regulatorio para poder evitar que haya arbitraje, que los riesgos se trasladen no desde el punto de vista de la eficiencia a donde mejor pueden ser soportados, sino que se muevan a causa de ventajas o desventajas de tipo regulatorio. Eso puede causar evidentemente problemas de vulnerabilidad. Vemos también que aparecen mercados de financiación directa, empresas grandes que ya no precisan recurrir a los bancos sino que colocan sus propios papeles en el mercado. Esto que es importante en las economías desarrolladas también lo estamos viendo en otras economías quizá no tan desarrolladas, por ejemplo el caso de México con el NAFTA; varias empresas mexicanas colocan ahora papeles fuera del país en forma directa. Otro factor que es una transformación es el auge de los instrumentos derivados. Por un lado son beneficiosos en cuanto a que ayudan a redistribuir el riesgo dentro del mercado, pero también hacen más complejo el análisis de solvencia de los distintos participantes. CAMBIOS EN LAS OPERACIONES ¿Qué cambios vemos en las operaciones de los bancos? Uno es que los préstamos están perdiendo importancia relativa como elemento de negocio bancario con respecto a otras actividades. Buena parte de las carteras se está titularizando, lo que facilita que se puedan hacer paquetes y recolocarlas, es decir, el banco actúa más como originador de crédito que como proveedor último de la financiación. Había mencionado anteriormente la mayor financiación directa de empresas, también la internalización de operaciones y los nuevos instrumentos derivados. Esto afecta a muchos países, por ejemplo Alemania, donde existía lo que se denomina “house bank” que era el banco principal de una empresa. Este banco se ocupaba de monitorear el comportamiento de esta empresa y luego conseguía el resto de la financiación. Esto está perdiendo importancia, está habiendo una relación un poco más distante, pero también más competitiva. Vemos en el gráfico 1 este mismo fenómeno: los intereses cobrados han perdido relevancia como porcentaje de los ingresos bancarios en los países de la OCDE, en cambio otros ingresos están ganando mayor importancia. 377 TOMÁS BALIÑO GRÁFICO 1 INTERESES COBRADOS Y OTROS INGRESOS BANCARIOS EN PAÍSES DE LA OCDE1 (Porcentaje del ingreso bruto) Argentina Ecuador 500 500 350 350 200 200 50 50 1990 92 94 96 99 1990 2001 92 94 Indonesia 99 2001 99 2001 México 350 350 200 200 50 1990 96 50 92 94 96 99 2001 1990 Depósitos 92 94 96 Préstamos Nota: 1. Incluye Alemania, Bélgica, Canadá, España, Estados Unidos, Francia, Italia, Países Bajos, Reino Unido y Suiza. Fuente: OCDE FUSIONES Y COMPRAS DE BANCOS En el cuadro 1 utilicé datos de un estudio realizado en Europa, donde se observa un gran proceso de fusión y compra de bancos. Esto está sucedienCUADRO 1 CAMBIO DE ESTRUCTURAS BANCARIAS FUSIONES Y COMPRAS DE BANCOS EUROPEOS 1990 1999 Total Nacional/bancarias Nacional trasbancaria Trasnacional/bancaria 51 25 24 181 59 52 1436 (56%) 519 (20%) 435 (17%) Trasnacional/trasbancaria 10 19 159 (6%) Fuente: Gaspar, Hartmann y Sleijpen: The Transformation of the European Financial System, pág. 56. 378 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS do en dos formas: por un lado, un movimiento de internacionalización, y por otro, un movimiento en el que los bancos compran o son comprados por otras instituciones financieras. La primera fila muestra las instituciones donde los casos de fusiones se dan dentro de las fronteras y dentro de bancos; la segunda, muestra fusiones entre bancos y no bancos; la tercera, bancos a través de las fronteras; y la última es la combinación de los dos casos. Es decir, la consolidación es un fenómeno que está ocurriendo. CONSOLIDACIÓN BANCARIA EN EUROPA En el cuadro 2 también de países de Europa del mismo estudio, se observa lo que ha sucedido con el número de bancos, la reducción significativa que ha ocurrido en el número de entidades que existen. CUADRO 2 CONSOLIDACIÓN BANCARIA EN EUROPA Dinamarca Población 1990 1999 Francia Alemania Italia España (106) 5,1 5,3 58,0 60,4 79,4 82,2 56,7 57,7 38,9 39,9 PBI (EUR 109) 1990 1999 118 176 1.009 1.405 1.483 2.153 727 1.242 368 649 Número de bancos 1990 1999 124 100 419 366 3.913 2.833 379 237 327 290 Número de sucursales (000) 1990 1999 2,9 NA 26,1 26,1 39,6 40,9 14,7 24,0 35,5 39,1 Número de empleados (000) 1990 1999 55 NA 440 394 664 723 331 311 NA NA Fuente: Gaspar, Hartmann y Sleijpen: The Transformation of the European Financial System, ECG, págs. 87-93. LAS CRISIS BANCARIAS Pasaré entonces a otro elemento importante que creo que tenemos que tener en cuenta en la Argentina. Las crisis bancarias han sido muchas, han tenido un alto costo fiscal y de pérdida del producto. A continuación presento algunos datos, algunos gráficos que muestran esta situación. 379 TOMÁS BALIÑO GRÁFICO 2 COSTOS FISCALES DE ALGUNAS CRISIS (Porcentaje del PBI) Indonesia 1997 en adelante Tailandia 1997-2000 Corea 1997-2000 México 1994-1995 1 Finlandia 1991-1993 Suecia 1991-1993 Noruega 1987-1989 2 0 10 20 30 Costo bruto 40 50 60 Costo neto Fuente: International Financial Statistics; World Economic Outlook y autoridades. GRÁFICO 3 PÉRDIDAS ESTIMADAS DE PRODUCTO EN ALGUNOS PAÍSES Ecuador (Índice, 1987 = 100) Chile (Índice, 1970 = 100) 400 350 300 250 200 150 100 50 1970 200 150 100 75 80 85 90 95 2000 50 1987 89 91 Finlandia (Índice, 1980 = 100) 93 95 97 99 2001 Indonesia (Índice, 1986 = 100) 200 300 250 150 200 150 100 100 50 1980 83 86 89 92 95 98 PBI 2001 50 1986 89 Tendencia PBI 92 95 98 2001 380 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS GRÁFICO 4 PÉRDIDAS ESTIMADAS DE PRODUCTO EN ALGUNOS PAÍSES México (Índice, 1983 = 100) Corea (Índice, 1986 = 100) 300 200 250 175 150 200 125 100 150 100 50 1986 89 92 95 98 2001 75 50 1983 86 200 200 150 150 100 100 80 84 88 92 92 95 98 2001 Suecia (Índice, 1980 = 100) Noruega (Índice, 1976 = 100) 50 1976 89 96 2000 PBI 50 1980 84 88 92 96 2000 Tendencia PBI GRÁFICO 5 PÉRDIDAS ESTIMADAS DE PRODUCTO EN ALGUNOS PAÍSES Turquía (Índice, 1989=100) Tailandia (Índice, 1986=100) 400 350 300 250 200 150 100 50 1986 200 150 100 89 92 95 98 2001 50 1989 92 Estados Unidos (Índice, 1973=100) 95 98 2001 Venezuela (Índice, 1983=100) 300 200 250 150 200 150 100 100 50 1973 77 81 85 89 93 97 PBI 2001 50 1983 86 Tendencia PBI 89 92 95 98 2001 381 TOMÁS BALIÑO GRÁFICO 6 EVOLUCIÓN DE DEPÓSITOS Y PRÉSTAMOS EN ALGUNAS CRISIS (Índice, enero 1990 = 100) Argentina Ecuador 500 500 350 350 200 200 50 50 1990 92 94 96 99 1990 2001 92 94 Indonesia 99 2001 99 2001 México 350 350 200 200 50 1990 96 50 92 94 96 99 2001 1990 Depósitos 92 94 96 Préstamos GRÁFICO 7 EVOLUCIÓN DE DEPÓSITOS Y PRÉSTAMOS EN ALGUNAS CRISIS (Índice, enero 1990 = 100) Suecia Tailandia 200 350 150 200 100 50 1990 92 94 96 99 50 1990 2001 92 200 200 150 150 100 100 50 92 94 96 99 2001 99 2001 Venezuela Turquía 250 50 1990 94 96 99 2001 Depósitos 0 1990 92 Préstamos 94 96 382 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS Los datos del costo fiscal no son triviales. Estos datos y cuadros forman parte de un estudio sobre las crisis sistémicas que publicará el FMI en septiembre. Una cuestión que vemos es que las crisis han tenido duraciones variables, costos altos y en cierta forma su duración y costo son afectados por las políticas que se han seguido. Un problema particular que hemos notado también, y que ha afectado a los sistemas bancarios, es el problema de las burbujas especulativas. Una de las más conocidas es la de los precios de las propiedades en Japón, que luego de un período en que el precio de la propiedad subía de forma acelerada de repente hubo un gran colapso. El problema de las burbujas es que en cierta forma se autoalimentan: cuando el precio de estos activos sube su dueño se vuelve mejor sujeto de crédito y presta más. No es ésa la única, tenemos burbujas también de otro tipo, en el precio de las acciones, por ejemplo, lo hemos visto hace poco con el caso de las burbujas de Telecom en los mercados en desarrollo. Un estudio reciente que se hizo muestra que el precio de las acciones ha colapsado casi cada trece años después de la posguerra y causó pérdidas de PBI del 4 por ciento aproximadamente; el de las de propiedades lo ha hecho cada veinte años y causó pérdidas del PBI del 8 por ciento; es decir, que el colapso de estas últimas ha sido más serio en cuanto a costo que el de las acciones. Los gráficos 3 y 4 muestran las pérdidas estimadas de producto ocurridas en algunos de los países cuando ha habido una crisis. Las áreas sombreadas son los períodos de crisis, y ahí la diferencia es entre la tendencia del PBI y el PBI que realmente se dio. Los gráficos 6 y 7 muestran la evolución de depósitos y préstamos en algunas crisis. Un elemento interesante es que en la mayor parte de las crisis los depósitos generalmente se recuperaron con mayor rapidez que los préstamos. Algunos piensan que puede suceder lo que se llama credit crunch, pero lo cierto es que muchas veces después de una crisis no hay muchos proyectos bancables que se presenten a los bancos, a veces puede ser un problema de demanda y no de oferta, aunque también es cierto que los bancos después de estos episodios tratan de empezar a reconstruir su posición. REACCIONES A LAS CRISIS ¿Qué lecciones sacamos de todas estas crisis que han sido episodios traumáticos en buena parte del mundo? En primer lugar, debemos tratar de buscar vulnerabilidades en los sistemas financieros para anticipar por dónde puede presentarse el problema. En este sentido por ejemplo, el FMI y el BM iniciaron hace unos cuatro años un programa de evaluación de los sistemas financieros en el mundo. Es un programa voluntario al cual se han postulado noventa de nuestros miembros y eventualmente esperamos que todos se postulen para poder recibir un análisis externo de dónde pueden aparecer dificultades en el futuro. Se buscan entonces las medidas para tratar de evitarlas o por lo menos moderar su amplitud y poder además tener indicadores de alerta, lo que ha sido muy difícil conseguir. Uno de los problemas de TOMÁS BALIÑO 383 los indicadores de alerta es cómo calibrarlos. Primero, es difícil identificar cuáles son los indicadores, pero luego calibrarlos, porque uno debe tener cuidado de no hacer demasiadas falsas alarmas que pueden ser tan desestabilizantes como una crisis. Luego, hay que buscar mecanismos más eficientes para resolver las crisis. A veces puede haber cambios institucionales en la forma en que se organiza la supervisión, la regulación y los mecanismos para poder resolver las crisis. ¿Qué pasa cuando un banco tiene problemas? ¿Quién ejerce como prestamista de última instancia? ¿Cómo se distribuyen las pérdidas? Son cosas difíciles de hacer en mitad de la crisis cuando el tiempo realmente apremia. LECCIONES DE LAS CRISIS Las lecciones que podemos sacar es que cuando aparecen sistemas serios de crisis hay que actuar rápida e integralmente, demorar o tratar de esconder el problema (como el caso de Corea en el año 1997) generalmente lo que hace es agravar el problema, los bancos empiezan a jugar para resucitar, el banquero ha perdido su capital y todo lo que pueda sacar es para él, porque ya no tiene nada, y eso crea problemas mucho más serios. Entonces los bancos descapitalizados deben ser recapitalizados, o de lo contrario hay que buscar el modo de que salgan del sistema de la forma menos traumática posible. Es muy importante que el supervisor tenga los medios legales y recursos para intervenir prontamente. Un problema muy sensible que ha sucedido en esto y que es hoy en día motivo de atención a nivel del Comité de Basilea y demás, es el tema de la protección de los supervisores. Es conocido en todo el mundo que los supervisores y los que deben actuar en medio de una crisis deben hacerlo a veces con información imperfecta y con rapidez; no se puede dejar que la cosa se agrave. Muchas veces eso da lugar a que luego existan acciones judiciales que en cierta forma son un mecanismo que puede ser de hostigamiento y además hagan demasiado conservadora la supervisión. Debe haber también algún mecanismo para proveer liquidez a los bancos solventes pero ilíquidos, aunque debo señalar que es fácil decirlo: distinguir entre bancos solventes pero ilíquidos y bancos que son insolventes e ilíquidos, especialmente en una crisis. INNOVACIÓN EN REGULACIÓN Y SUPERVISIÓN El Acuerdo de Basilea II es una innovación. Está en estos momentos en discusión para hacer los sistemas financieros más sensibles a riesgo. Hay también mayor coordinación entre supervisores bancarios. A nivel nacional se discute supervisión unificada, a nivel internacional están los foros de coordinación de supervisores, el foro de estabilidad financiera en el que se intercambia información. Hay un movimiento para mejorar la forma en que se gobiernan bancos y empresas, hay un impulso a la transparencia para 384 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS que la gente sepa qué riesgo está asumiendo, supervisores y además todos los que tienen algo que ver pueden decidir con información clara dónde están parados. Hay además un énfasis en estándares y pautas internacionales para evitar problemas de arbitraje y luego poder nivelar el campo de juego para todo el mundo. CONCLUSIONES La conclusión es que tenemos los sistemas bancarios en todo el mundo en un proceso de transformación. El manejo del riesgo requiere cada vez mayor sofisticación de entidades y supervisores. La transparencia es una necesidad imperiosa, las burbujas y la dolarización requieren una atención especial. La dolarización o sistemas dolarizados han mostrado que tienen problemas serios en cuanto a su vulnerabilidad a las corridas de depósitos. Hemos tenido casos a través del Banco Río el año pasado. En Uruguay, en buena parte como reflejo de la crisis argentina, hubo bancos que tenían una alta liquidez y tuvieron salidas de depósitos extraordinarias. No debe haber muchos casos en que se haya visto algo tan dramático y Uruguay no tenía un sistema de convertibilidad, pero de todas maneras muestran que frente a las corridas tienen una vulnerabilidad bastante alta. La otra cosa es que las barreras entre los países y entre los distintos segmentos han perdido importancia. Todas estas cosas evidentemente se agravan en el caso argentino, creo que con algunos factores, tenemos la crisis evidentemente, tenemos también la pérdida de confiabilidad de los contratos, descapitalización de empresas y clientes, y por otro lado, creo que otro tema es el papel de la banca pública y su verdadero estado financiero y qué rol va a cumplir en el futuro. PRIORIDADES Las prioridades de nuestro caso son restablecer la confianza en los contratos. Los bancos básicamente son un conjunto de contratos, es decir, los sistemas financieros son promesas de un lado y del otro, si esas promesas valen poco o pueden ser cambiadas por agentes extraños eso realmente hace el sistema mucho más costoso y conspira contra la bancarización. Es importante acelerar la reestructuración de la banca y habría que ver cuál es la situación de la banca pública y cuál será su papel en el futuro, si será banca comercial, en cuyo caso debería competir en nivel de igualdad con el resto de los bancos, o si tendrá un papel de fomento como si fuera una dependencia pública, en cuyo caso debe tener otros mecanismos de financiación. Es importante además fortalecer aún más la supervisión bancaria, atender este problema que mencionaba en particular de la protección de los supervisores, analizar los mecanismos que tenemos para resolver bancos con problemas. Habrá que adecuar las regulaciones teniendo en cuenta la dolarización. Mucho se había hecho aquí en la Argentina antes de la crisis, para eso hubo un gran progreso en la supervisión hasta donde yo la conozco, ahora el problema que hay es TOMÁS BALIÑO 385 como la dolarización no es un fenómeno de los países industrializados, no es un problema muy común, los problemas especiales que presenta la dolarización han sido demasiado analizados en foros de supervisores, por ejemplo, el Comité de Basilea recién ahora está empezando a darle un poco de atención a este tema y, finalmente, mejorar la transparencia de las instituciones financieras y las empresas. Obviamente estoy hablando de lo que corresponde al sector financiero. Tener un programa macroeconómico que reestablezca confianza de cara al futuro es realmente importante porque evidentemente los negocios financieros son hacia el futuro. PEDRO POU* I. ANTECEDENTES En un país en el que el gobierno insiste sobre la necesidad de “construir un país normal”, quienes tuvimos responsabilidad en la construcción del sistema financiero de los noventa debemos comenzar el análisis de su reconstrucción por la revisión de los fundamentos de aquella política y del por qué “aquello” que se intentó construir terminó de la forma en que terminó. Los sistemas financieros son proclives a crisis. Estas crisis pueden ser ocasionadas por problemas propios del sistema, como cuando existe una tasa de interés sumamente elevada que deteriora la calidad de los activos de los bancos o cuando por falta de regulación y/o control, la calidad de la cartera crediticia es pobre; alternativamente, la crisis puede ser la consecuencia de factores exógenos que producen una corrida contra el sistema financiero. En los últimos treinta años se han vivido en la Argentina crisis de ambos tipos. Sin embargo, el resultado fue siempre similar: los depositantes sufrieron una fuerte pérdida de riqueza que fue transferida a favor de los tomadores de créditos. Dado que los principales tomadores de crédito son el sector público y las grandes empresas, el sistema financiero argentino se constituyó en un instrumento que premiaba conductas reprobables de estos actores: la inconducta fiscal, por parte del sector público y la falta de una política de productividad por parte de las empresas. Estas conductas derivaban en un alto endeudamiento con el sistema financiero doméstico, endeudamiento que al grito de “falta de competitividad” era eliminado vía una devaluación no anticipada, con el consecuente impacto inflacionario, negatividad de la tasa de interés y transferencia de riqueza. La consecuencia de estas transferencias de riqueza ha sido generar la desconfianza de los ahorristas en el sistema financiero, lo que ha llevado a una disminución en su tamaño de alrededor de casi el 50 por ciento del PBI en los años cuarenta a menos del 8 por ciento a comienzos de la década de los noventa. * Ex-Presidente BCRA. 388 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS Al diseñar el sistema cambiario y financiero, a comienzos de los noventa, se tuvieron en cuenta estos antecedentes y se procuró diseñarlo de tal forma que ofreciera las máximas garantías de que no se volverían a producir esas redistribuciones de riqueza y que –al eliminar este mecanismo de solución de los problemas– se induciría una cultura de la productividad, en el sector privado, y del equilibrio fiscal, en el sector público. Con este objeto se sancionó la Ley de convertibilidad (1991) que suspendía todas las indexaciones, volviendo al nominalismo, al mismo tiempo que permitía el libre uso de monedas extranjeras, con la condición de que los contratos pactados en una moneda debían ser satisfechos en la misma moneda. Asimismo, se estableció una paridad uno a uno con el dólar estadounidense, obligando al Banco Central a mantener reservas por la totalidad de la base monetaria. En este marco, la decisión de la gente –que tantas veces había sido estafada en sus tenencias de pesos– llevó a desarrollar un sistema financiero bimonetario, donde los créditos de corto plazo eran en pesos y los de mediano plazo eran en dólares. Los depósitos que tenían como función ser medio de pagos estaban básicamente en pesos, mientras que los que representaban ahorro estaban en dólares. Este sistema bimonetario atenuaba el riesgo de un cambio de la distribución de la riqueza por vía de la devaluación –al eliminar el incentivo del gobierno y de las empresas de licuar sus pasivos vía una devaluación–. El costo de salida de la convertibilidad se hacía suficientemente elevado como para forzar al gobierno a buscar remedios alternativos antes de intentar defraudar nuevamente a la gente. De esta forma se pretendía promover una cultura de la productividad (pues se eliminaba la posibilidad de que las empresas acumularan déficit en los bancos y luego lo eliminaran vía devaluación, dejando como única forma de solucionar sus problemas las mejoras en la productividad) y del equilibrio fiscal (pues no había posibilidad de financiamiento inflacionario por parte del Estado, y el financiamiento por vía del mercado de capitales tendría sus límites en la percepción por parte del mercado de capitales de la solvencia intertemporal del Estado). Lamentablemente, el objetivo en materia de política fiscal no se cumplió pues la existencia de un mercado de capitales externos ávido de financiar el proceso de crecimiento argentino le permitió al gobierno llevar adelante una política fiscal que no previó que la rigidez monetaria requería la existencia de una mayor flexibilidad en el gasto público (vía flexibilidad del salario público) o bien la constitución de fondos anticíclicos para atemperar, por esa vía, los shocks que pudieran producirse.1 Por el contrario, el ciclo político argentino llevó a desaprovechar los años fiscalmente buenos de la convertibilidad para reducir el endeudamiento externo (como otra forma de constituir un fondo anticíclico) y los incrementos de ingresos se fueron en aumentos de gasto.2 PEDRO POU 389 a. Normativa del sistema financiero La normativa del sistema financiero se diseñó teniendo en cuenta las restricciones que imponía la convertibilidad y la elevada volatilidad macroeconómica de la Argentina. Dos aspectos merecen especial atención: los requerimientos de capital, sustancialmente superiores a los recomendados por el Acuerdo de Basilea de 1988, y la política de liquidez sistémica, que permitía construir un prestamista de última instancia privado. a.1. Requisitos de capital El requisito de capital preveía no sólo las pérdidas inesperadas en la actividad crediticia del banco sino que también tenía en cuenta el riesgo asociado con la tenencia de títulos públicos y el impacto de cambios en las tasas de interés sobre los descalces de plazo, en ambos casos utilizando la metodología de valor a riesgo. Lo que no incluía, por diseño del sistema, era el riesgo implícito en los descalces de moneda. Esto por cuanto se suponía que el modelo de convertibilidad no era un régimen transitorio sino permanente. Por otra parte, los bancos –preocupados por un manejo prudencial del riesgo cambiario– actuaron y mantuvieron mayores activos en moneda extranjera que pasivos, de modo que un desequilibrio que requiriera una devaluación razonable los beneficiaría.3 El exceso de capital resultante de estas normas tenía en cuenta la mayor volatilidad macroeconómica de la Argentina en relación con la de los países industriales para los cuales se había diseñado ese estándard. Incluía, por lo tanto, la posibilidad de que el país tuviera que enfrentar shocks externos significativos que alteraran los flujos de capital y los precios relativos. De hecho, el sistema sobrellevó los grandes shocks financieros que se sucedieron ininterrumpidamente desde la devaluación de México en diciembre1994, siguiendo con la crisis del sudeste asiático de mediados de 1997, el default ruso de agosto1998 y la enorme aversión a riesgo a que dio lugar, la devaluación de Brasil de enero 1999, la caída en los términos de intercambio 1998-2000, la apreciación del dólar en relación con el euro y, finalmente, el default de Ecuador a comienzos de 2000. Estos shocks requerían una modificación en la cuenta corriente de la balanza de pagos, dado el menor ingreso de capitales. Esto podía lograrse, en el corto plazo, por medio de un aumento en el ahorro de la economía (ya sea público y/o privado) o bien mediante una depreciación del tipo de cambio. Dada la ausencia de fondos anticíclicos y la rigidez del salario del sector público, el mecanismo de ajuste era el de la depreciación. En convertibilidad éste se debía producir vía la deflación del precio de los bienes no transados. Esta deflación tendría un impacto sobre la solvencia del sistema financiero, toda vez que implica un alza en la tasa de interés real sobre los créditos otorgados a esos productores. Esa pérdida –como componente no esperado de pérdida– debería ser absorbida por el exceso de capital requerido a los bancos con respecto a las normas de Basilea. 390 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS Los precios de los bienes no transados y de los salarios del sector privado mostraron suficiente flexibilidad desde el comienzo de la convertibilidad,4 pero fue particularmente eficaz a partir de la crisis del sudeste asiático. Así, en el período enero 1997-diciembre 2000 el aumento del índice de precios al consumidor de la Argentina fue de -2,0 por ciento mientras que el de Estados Unidos fue de 9,4 por ciento, mostrando una deflación implícita del peso del 11,5 por ciento, que mejora la competitividad de los productos argentinos. A pesar de esta deflación, la situación de capital del sistema financiero seguía siendo excedentaria a fines del año 2000, tanto en cuanto a los requisitos de Basilea como en cuanto a los propios requisitos del Banco Central, que excedían significativamente a los de Basilea. Así, medido con la metodología de Basilea, la RPC del sistema representaba el 20 por ciento de los activos de riesgo (contra el 8 por ciento requerido por Basilea). Por lo que puede decirse que los problemas causados por la deflación que ocurrió a raíz de la conjunción de todos los shocks antes referidos, fueron absorbidos por cambios en la productividad de las empresas y/o por mayores previsiones de los bancos, que pudieron ser absorbidas por la utilidad del ejercicio y no impactaron sobre el patrimonio neto de las entidades. Lo que resulta claro es que, a fines del año 2000, el sistema financiero tenía un exceso de capitales con respecto a los estándares de Basilea, que le hubieran permitido absorber un cambio de precios relativos adicional del orden del 25 por ciento.5 a.2. Política de liquidez sistémica La política de liquidez sistémica fue diseñada reconociendo las serias limitaciones que tiene el Banco Central de un país emergente para actuar como prestamista de última instancia, teniendo en cuenta que la inestabilidad de la demanda por su deuda pública limita seriamente su capacidad de esterilizar las intervenciones que efectúe para mantener la liquidez en el sistema financiero. Por lo tanto, la política consistía en crear un prestamista de última instancia privado, sobre la base principalmente de la constitución de requisitos de liquidez en moneda extranjera. El total de liquidez sistémica disponible, contando la posibilidad de otorgar redescuentos por parte del Banco Central hasta un 20 por ciento de la base monetaria que establecía la Carta Orgánica y el uso de la línea contingente de reposición, alcanzaba al 40 por ciento de los depósitos. Este PUI permitía afrontar con éxito fugas significativas de depósitos, incluso mayores a las que se habían producido en 1995 como consecuencia de la devaluación mexicana. Obviamente, esta liquidez no era el fondo fiscal anticíclico a que hemos hecho referencia anteriormente, sino un fondo para atender las necesidades de liquidez del sistema. Lamentablemente, cuando la situación fiscal apremió al gobierno, fue utilizado como un recurso fiscal más. Esta experiencia, muy traumática por cierto, me hace ser muy cauteloso al proponer nuevos estándares de liquidez, toda vez que no queda claro cuál es la forma de mantener estos fondos en un compartimiento estanco, es decir, aislarlos del manejo del PEDRO POU 391 discrecional del Tesoro Nacional. La independencia del Banco Central es, en este sentido fundamental. Pero, la construcción de esta institucionalidad es algo que llevará mucho tiempo en la Argentina, pues el público en general no la percibe como un activo significativo del capital institucional del país. b. La salida de la convertibilidad: ¿cuál fue el rol del sistema financiero? Lo que nadie podía imaginar es que años más tarde y frente a shocks no mayores que los que se habían podido absorber con anterioridad, en lugar de seguir la vía rigurosa aunque costosa del ajuste fiscal y la eventual deflación –para compensar una eventual apreciación del peso– se recurriría al facilismo de una devaluación descontrolada, en una economía que explícitamente había decidido poner un alto costo a esta política (vía la construcción de un sistema bimonetario). Son muchas las razones que se aducen para la salida de la convertibilidad. Sin duda, intervinieron la magnitud de los shocks externos (términos de intercambio, default ruso, aumento de la aversión a riesgo, devaluación de Brasil, etc.). Lo cierto es que todos estos factores llevaron a una recesión económica que comenzó en el tercer trimestre de 1998 (concordante con el impacto sobre flujos de capitales del default ruso) y que había comenzado a revertirse ya hacia mediados del año 1999 (si miramos el índice de producción industrial) y en el cuarto trimestre, si miramos el nivel del PBI. Una salida de la recesión seguía un camino muy similar a la del tequila, aunque algo más dilatada en el tiempo debido a la mayor incertidumbre política que caracterizaba el momento por las elecciones presidenciales que se estaban realizando y que culminarían a fines de 1999. (Esto explicaría, de alguna manera, el comportamiento de la inversión que, pese a la recuperación del PBI no crece sustancialmente en el tercer y cuarto trimestre de 1999.) Por otra parte, este comportamiento en el proceso de recuperación del shock es similar al de otras economías latinoamericanas. El gobierno que asume en diciembre de 1999 es una alianza entre el ala conservadora del Partido Radical y un partido “progresista”, el FREPASO. Esta Alianza tenía un claro propósito: sacar al peronismo del poder, pero tenía una carencia: no tenía una clara identificación programática. A la incertidumbre generada por su asunción se suma –para algunos– un error en la política fiscal inicial: atacar el problema del déficit fiscal, agravado por la recesión, vía un incremento de los impuestos del orden del 1,5 por ciento del PBI (en lugar de disminuir los salarios públicos como había sugerido durante la campaña electoral el Dr. Ricardo López Murphy). El ánimo inversor se resintió, frente a la posibilidad de que fuera éste el futuro elemento de ajuste, y adoptó una actitud de “wait and see” que llevó a la inversión a disminuir en forma significativa ya en el primer y segundo semestre del año 2000 (caídas a tasas trimestrales del orden del -4 por ciento). La debilidad política del gobierno de la Alianza, debido a la multiplicidad de visiones en materia de política económica que cobijaba esa coalición, se 392 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS exterioriza claramente en su fractura a partir de la renuncia del Vicepresidente Álvarez (octubre de 2000) y llega a su punto culminante con la derrota electoral en las elecciones de legisladores nacionales de octubre de 2001, que dejó al gobierno sin la posibilidad de generar los consensos necesarios para implementar una política que pudiera mantener la convertibilidad. En el camino había quedado el intento del ministro López Murphy de reducir el gasto público, que no concitó el apoyo político necesario y que, a su vez, condicionó la gestión del ministro Cavallo que comenzó con la gran limitación de que no se podía hablar de ajuste del gasto y, por lo tanto, tuvo que recurrir –como algunos ya preveían desde el comienzo del gobierno de la Alianza– a un fuerte ajuste de impuestos, aunque luego –ante la insuficiencia de esta medida y la falta total de financiamiento externo– debió derivar en una política de reducción de gastos. Por otra parte, utilizó buena parte de los recursos líquidos del sistema financiero para financiar el déficit público, ya sea a través de obligar a los bancos a adquirir todo tipo de título público, así como también a las AFJP (que debieron disminuir sus tenencias de depósitos bancarios), como a través de adelantos de los bancos oficiales financiados por medio de redescuentos. En este contexto, el riesgo de default aumentaba considerablemente. Mientras que en enero de 2001 apenas superaba los 650 puntos básicos, recién alcanza los 1000 pb para fines de abril, manteniéndose en esos valores hasta julio. Allí inicia una escalada hasta los 1.500-1.700 puntos, manteniéndose en ese rango hasta fines de octubre. (Recordemos que en el tequila, el riesgo país subió de alrededor de 700 pb en diciembre de 1994 a alrededor de 2200 en marzo de 1995.) A partir de noviembre el índice empieza a crecer en forma totalmente descontrolada. (En el Anexo se presenta la evolución de este indicador para la crisis del tequila y para la de 2001.) Obviamente, la dinámica del riesgo de default impactó sobre el sistema financiero, y este impacto, a su vez, retroalimentó la dinámica de aquél. El incremento del riesgo país llevaba a una disminución sustancial del valor de los activos del sector público, que en el año 2001 eran del orden del 20 por ciento de la cartera de los bancos y alcanzaron a casi 1,5 veces del PN. Por otra parte, esta caída del patrimonio neto de los bancos retroalimentaba el incremento del riesgo país pues era claro que una salida de la convertibilidad podía derivar, dependiendo de la alternativa que se escogiera, en una fuerte pérdida de capital para el sistema, que debería ser absorbida por el sector público, generándose una contingencia que realimentaba el incremento del riesgo país. Perdidas las elecciones de octubre de 2001 para elegir diputados y senadores, la debilidad política del gobierno lleva a una estampida del riesgo país y a una consecuente fuga en los depósitos del sistema financiero. En diciembre cae el gobierno de la Alianza, siendo el default el primer acto de gobierno del presidente electo por la Asamblea Legislativa, sin reparar en las alternativas aún abiertas al gobierno. Elegido un nuevo presidente, éste optó por devaluar, sin tener en cuenta el impacto de esta medida sobre los balances de las familias, empresas y Estado. Para evitar el impacto de la devaluación sobre estos balances se recu- PEDRO POU 393 rrió a modificar por vía de ley todos los contratos expresados en moneda extranjera, cambiando esa moneda por el peso argentino a distintas paridades. c. Los costos de la salida de la convertibilidad para el sistema financiero Una serie de medidas de cuestionable constitucionalidad, procuraron atenuar el impacto de la devaluación sobre aquellos sectores que se percibían como más débiles. Así, se pesificaron primero las deudas con el sistema financiero hasta un determinado importe, para luego generalizar el tratamiento a toda la deuda entre particulares. Las deudas así pesificadas a una relación 1 a 1 (excepto los préstamos garantizados, pesificados a 1,4 a 1) se indexarán de acuerdo con la inflación (CER). Pero, para beneficiar a ciertos deudores, se creó un coeficiente de ajuste que tiene en cuenta la evolución de los salarios de la economía (el CVS). Por su parte, los depósitos en moneda extranjera se convertían a pesos a una relación de intercambio de 1,40 pesos por dólar, siendo indexados por el CER a partir de esa magnitud. Todos los beneficios que recibían los deudores y acreedores del sistema financiero deberían ser afrontados, en definitiva, por el Estado, con la particularidad de ser un Estado en default. Los jueces fueron resolviendo medidas cautelares, disponiendo que los bancos debían devolver a los depositantes que lo reclamaban, sus depósitos en la moneda de origen o adelantando el cronograma de vencimientos. Dado que los bancos tenían como respaldo de esos depósitos activos en pesos, indexados por CER, los amparos les generaron fuertes pérdidas patrimoniales (que aún no se han exteriorizado en sus balances pues el Banco Central ha autorizado a activar estas pérdidas). En resumen, las medidas dispuestas por el PEN (en función de la enorme delegación de facultades que hizo el Congreso Nacional) determinaron perjuicios significativos para las entidades financieras. Las principales pérdidas son tres: 1. Pesificación asimétrica: alrededor de 23.000 millones de pesos. 2. Indexación asimétrica: no hay un cálculo exacto, pero las estimaciones oscilan entre 2.000 millones y 3.500 millones, dependiendo de la evolución del salario real. 3. Amparos: alrededor de 6.200 millones de pesos. Estas pérdidas podrán ser compensadas, pero –en el mejor de los casos– lo serán mediante el otorgamiento de títulos públicos, cuyo valor de mercado no supera el 45-50 por ciento de su valor técnico. II. SITUACIÓN ACTUAL DEL SISTEMA FINANCIERO Teniendo en cuenta los antecedentes reseñados, la situación actual del sistema financiero puede ser caracterizada de la siguiente forma. 394 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS a. Situación de stocks El sistema financiero se ha reducido a un tercio de lo que era a fines del año 2000. Así, los pasivos que sumaban 146.000 millones de dólares a esa fecha alcanzan sólo a 55 millones de dólares. El patrimonio neto, antes de las compensaciones por la indexación asimétrica y los amparos es, a junio de 2003, positivo en 23.500 millones de pesos, valuando los activos del sector público (84.000 millones de pesos) a su valor técnico, y activando las pérdidas por amparos e indexación asimétrica. Este valor contable del PN del sistema financiero requiere al menos tres ajustes. El primero tiene que ver con la valuación de los activos del sector público que, en la contabilidad, están tomados a su valor técnico. El segundo, con las pérdidas ocasionadas por los amparos, que las normas del Banco Central permiten activar (alcanzan a 6.200 millones de pesos). El tercero, con la pérdida implícita en la indexación asimétrica (que dependiendo de la evolución del salario real puede estimarse entre 2.000 y 3.500 millones de pesos). Si se valúan los activos del sector público al 45 por ciento, en cero los valores activados de las pérdidas por amparos, y consideramos un impacto negativo de la indexación asimétrica de -3.200 pesos, el valor actual del PN es del orden de los -33.000 millones de pesos. Si el Congreso otorga las compensaciones por amparos e indexación asimétrica, el PN mejora pues esa compensación podría alcanzar a 9.500 millones de pesos (-6.200 millones de pesos por amparos y 3.300 pesos por indexación asimétrica). Sin embargo, el impacto de esa compensación no será pleno sobre el PN del sistema, pues lo más que puede hacer el gobierno es entregar títulos públicos, cuyo valor de mercado será sustancialmente distinto del valor técnico. Suponiendo nuevamente que se valúan al 45 por ciento, el PN del sistema aumenta a -28.000 millones de pesos. Ésta es la situación actual del sistema financiero. La magnitud de la cifra nos exime de comentarios. b. Situación de flujos En flujos la situación no es mejor, a pesar del esfuerzo hecho por los bancos para reducir sus gastos de estructura vía una reducción en el personal empleado del orden del 15 por ciento y una disminución del número de sucursales de similar orden de magnitud. Las carteras activas y pasivas, en su mayor parte como consecuencia de decisiones del gobierno nacional, devengan tasas que implican un quebranto financiero significativo. A esto se debe sumar el quebranto que surge de la provisión de servicios bancarios, debido a la disminución en el volumen de transacciones producida por la desconfianza que aún pesa sobre el sistema y el elevadísimo impuesto sobre las transacciones financieras, que alcanza al 1,2 por ciento –y que lleva a evitar utilizar sus servicios–. Si tenemos en cuenta ambos factores de quebranto, obtenemos que la tasa de rentabilidad del sistema financiero oscila en el orden del -30 por ciento 395 PEDRO POU del PN nominal (si no se consideran los resultados extraordinarios). Es decir, que en tres años el PN nominal del sistema desaparecería. En los últimos meses es posible que las pérdidas se hayan reducido como consecuencia de la política monetaria netamente expansiva del Banco Central que –vía la compra del superávit primario con emisión monetaria– ha incrementado la base monetaria a tasas del orden del 5 por ciento mensual. Esto ha determinado una considerable reducción de la tasa de interés pasiva que tienen que afrontar los bancos y, por ende, mejora su situación financiera. Sin embargo, es difícil predecir que esta baja de la tasa de interés pueda mantenerse en el mediano plazo. Ya está produciendo un traspasamiento de depósitos de plazo fijo a la vista, pues la tasa de interés más los impuestos hacen que el rendimiento neto sea cercano a cero. CUADRO 1 2001 2002 % % Enero-junio 2003 (anualizado) % Rendimiento anual del patrimonio -1,5 -42,7 -26,9 Rendimiento ordinario del patrimonio* -4,1 -31,0 -33,1 * Neteando los resultados extraordinarios. III. LA RECONSTRUCCIÓN DEL SISTEMA FINANCIERO Hecho este breve diagnóstico, consideraremos a continuación las medidas necesarias para la reconstrucción del sistema financiero. Comenzaremos por aquellas medidas de carácter más general, para analizar luego en detalle las referidas al funcionamiento específico del sistema financiero. Dividimos estas medidas en medidas de carácter general, que hacen al buen funcionamiento de la economía en su conjunto, y medidas específicas para el buen funcionamiento del sistema financiero. a. Medidas de carácter general Hay una serie de medidas que impactan en forma significativa sobre el sistema financiero, pero que también lo hacen sobre el resto de la economía. Es por eso que denominamos a estas medidas, medidas de carácter general por oposición a aquellas que son específicas del sistema financiero. El orden en que se presentan no implica necesariamente un orden jerárquico. Se parte de la renegociación de la deuda externa por el impacto directo que puede tener esta medida sobre el patrimonio de los bancos. Dado que para encarar esa renegociación es necesario un programa económico a largo 396 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS plazo, se pasa a considerar las características que debe tener éste. Por último, se analizan dos aspectos fundamentales para la viabilidad del programa económico: la seguridad jurídica y la estabilidad política. 1. Renegociación de la deuda externa Dado que en el activo de los bancos hay un altísimo porcentaje de deuda pública (que sumando bonos y préstamos supera el 50 por ciento del activo total), la oportunidad, la forma y el alcance de la renegociación de la deuda externa tendrán un alto impacto sobre el Patrimonio Neto de las entidades. Así, la forma en que la renegociación de la deuda impacte sobre el valor de esos títulos, lo que el gobierno decida hacer con el préstamo garantizado (que en algún momento el Ministerio de Economía mencionó como sujeto a reestructuración) y la rapidez con que estos bonos recuperen su valor son cruciales para la solvencia del sistema financiero. Pero la renegociación de la deuda es importante no sólo para lograr un rápido crecimiento del sistema financiero. También lo es para proveer al sector privado de la necesaria certidumbre sobre la política fiscal futura y despejar la posibilidad de nuevas confiscaciones. Esta medida es imprescindible para fundar –en términos económicos– la seguridad jurídica a futuro. En parte, la incertidumbre vigente en la actualidad, que gravita significativamente sobre la inversión, es consecuencia de las dudas que existen acerca de cuál es el monto de la deuda pública –luego de que finalicen todos los reconocimientos–, cómo se reestructurará y, en consecuencia, cuál será la carga de servicios a que dé lugar y, lo más importante, cuál será la estructura impositiva (incluyendo en ella la política de tarifas públicas) que se utilizará para proveer los recursos necesarios y, por ende, el esfuerzo que deberá hacer cada sector. Renegociada la deuda se podrá tener una respuesta a estos interrogantes, y se podrá despejar o no la posibilidad de futuras expropiaciones, vía impuestos o nuevos defaults de la deuda. Es por eso tan importante, no sólo para el sistema financiero, sino para la totalidad de la economía, el proceso de reestructuración de la deuda. Vincular los servicios de la deuda al crecimiento del PBI, como se ha sugerido, es una buena idea pues puede ayudar a construir un mecanismo anticíclico importante, dado el tamaño de la deuda. En la parte del ciclo en el que el producto disminuye disminuirían los servicios de la deuda, con lo que aumentaría la capacidad de actuar anticíclicamente. 2. Programa económico Para renegociar la deuda es necesario un programa económico. El actual no parece ser suficiente para lograr este objetivo porque no encara los principales problemas de la economía argentina. Conceptualmente, podemos decir que –al menos en el corto plazo y hasta tanto concluyan las elecciones de gobernadores y legisladores nacionales– el programa económico se basa en no hacer nada que implique costos políticos PEDRO POU 397 significativos: no aumentar las tarifas, no renegociar los contratos con las empresas privatizadas, no compensar a los bancos, no asumir compromisos importantes con el FMI o asumirlos en forma escalonada en el tiempo para que no incidan sobre el período electoral. Por lo tanto, continuarán plenamente vigentes los lineamientos del programa que se viene desarrollando desde mediados de 2002 y principios de 2003, que es un programa limitado a lo fiscal y monetario, y es razonablemente restrictivo en el aspecto fiscal y demasiado expansivo en lo monetario. No podemos, sin embargo, llamar a estas medidas un programa económico pues está lejos de contemplar la totalidad de las medidas necesarias para conformar un verdadero programa económico. Así, no hay ningún énfasis en la seguridad jurídica, en el sentido antes expresado, y a un año y medio del default/devaluación se siguen dando señales sumamente negativas sobre la vigencia del orden jurídico. El impacto sobre la inversión es significativo. No se ha resuelto el problema del sector financiero ni el de las empresas privatizadas (puesto que ambos sectores han sido elegidos para demonizar el programa económico vigente durante los años noventa). La política monetaria, fiscal y de ingresos implementada parte de la fenomenal fuga de divisas que se produce desde mediados de 2001 y que continúa –aunque atenuada– hasta la fecha. Esta salida de capitales –que desde comienzos del tercer trimestre del año 2001 hasta el primer trimestre del 2003 alcanza a más de 30.000 millones de dólares– junto con el impacto de la devaluación-inflación sobre los salarios reales ha hecho colapsar la demanda interna y ha elevado los números de desempleo, pobreza e indigencia a niveles nunca vistos en la economía argentina. Estas medidas han alentado una importante sustitución de importaciones vía la enorme depreciación del peso nacional, y algún leve crecimiento de la actividad exportadora. A su vez, la emergencia social causada por esa depreciación que –en el contexto de default/devaluación, fuga de capitales ha significado un fenomenal incremento en la pobreza e indigencia– se atiende con un subsidio de 150 pesos por familia (unos 3.750 millones de pesos plan jefes y jefas). Este plan está financiado por una contribución adicional a la de todos los impuestos que ya gravan sus respectivas actividades, que se le pide al sector primario (sector agropecuario y petrolero), que son las retenciones que generan ingresos superiores a los 9.000 millones de pesos. La sustitución de importaciones, utilizando excesos de capacidad instalada, ha permitido recuperar en algo la producción destinada al mercado interno, pero la eliminación casi total del crédito limita ese proceso en forma significativa, al igual que limita el crecimiento de las exportaciones. La incertidumbre con respecto a precios relativos futuros impide que la inversión tome en cuenta las ventajas de este tipo de cambio y concrete ampliaciones en la capacidad instalada. Los datos de inversión muestran una caída significativa, al punto que la inversión neta es negativa, por lo que no es posible pensar en crecimiento económico una vez que se alcance el límite de la capacidad utilizada. Para muchos analistas, ese límite ya se habría alcanzado en muchos sectores y eso explicaría la desaceleración de la recuperación económica. 398 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS En el pasado, y como ya hemos mencionado, la devaluación servía para reducir la deuda privada y pública, a expensa de la licuación de los pasivos de los depositantes. En este caso, estando esos pasivos en dólares, e interviniendo el Estado para evitar el impacto sobre deudores y acreedores del sistema, la deuda pública no se ha reducido sino que se ha incrementado significativamente. Si bien la devaluación hizo disminuir la deuda en pesos y pesificada en más de 20.600 millones de dólares, el incremento de la deuda fue tal que –pese a amortizaciones superiores a los 7.200 dólares– la deuda total aumentó entre el 31 de diciembre de 2001 y el 30 de junio de 2003 en más de 13.000 millones de dólares. La contracción del producto bruto (tanto en términos reales como expresado en dólares) hizo que la deuda pasara de 54 a 141 por ciento del PBI entre las fechas señaladas.6 La política fiscal ha sido, en el corto plazo, contractiva, pues le ha permitido al gobierno alcanzar un superávit primario del orden del 2,2-2,4 por ciento del PBI. Ésta es la consecuencia de haber mantenido constante el gasto en personal (más allá del fallo judicial ordenando la devolución del 13 por ciento de reducción dispuesto por el gobierno del ex Presidente De la Rúa), aunque aumentando el gasto en asistencia social y, por la otra, consecuencia del significativo incremento del nivel de precios y su impacto sobre la recaudación impositiva así como de la imposición de nuevos impuestos distorsivos, como las retenciones y el mantenimiento del impuesto a las transacciones financieras.7 La política monetaria ha sido fuertemente expansiva procurando impulsar la utilización de la capacidad productiva. El mecanismo, sin embargo, tiene límites claros pues el incremento de dinero producido por la compra del superávit comercial es mantenido por el sector privado –probablemente como consecuencia del incentivo a evadir el impuesto al cheque–, con lo que el multiplicador es menor a uno. Esto hace que el riesgo implícito en el sistema financiero sea menor al que existiría de haber demanda de crédito, los pesos emitidos tienen como contrapartida 100 por ciento de reservas internacionales en la caja del Banco Central. Paradójicamente, la falta de confianza en el futuro económico –que frena la demanda de crédito– ha permitido una adquisición significativa de reservas internacionales (3.000 millones de dólares desde agosto de 2002) que no hubiera sido posible en una economía con señales claras para la inversión (multiplicador mayor a 1) sin asumir un riesgo mayor en cuanto a inflación y/o corrida bancaria. En los últimos meses, la caída en la tasa de interés sumada a la incidencia del impuesto a las transacciones ha ocasionado un traspaso de depósitos de plazo fijo a cuentas corrientes y cajas de ahorro, aumentando la vulnerabilidad del sistema frente a una corrida. Superado el proceso electoral, el gobierno deberá replantear el programa económico de forma tal de lograr un crecimiento que asegure la solvencia intertemporal del Estado. Temas como superávit primario, tarifas, eliminación de impuestos distorsivos –cheque y retenciones especialmente, pero también ingresos brutos, que nunca termina de ser eliminado– y un nuevo régimen de coparticipación federal (previsto para 1995 en la Constitución de 1994) son algunos de los temas que deberán ser encarados para fundar las bases PEDRO POU 399 del crecimiento económico y, por ende, para poder llevar a cabo una exitosa renegociación de la deuda. También es fundamental el reacomodamiento del salario real, el cual resultará del incremento de la confianza en la estabilidad económica y del establecimiento y mantenimiento de los incentivos a la inversión productiva. En la misma medida que el salario real aumente, el peso se apreciará, lo cual aliviará el peso de la deuda externa al aumentar el valor del producto bruto medido en dólares. Sin embargo, es necesario hacer una advertencia. Si bien durante la convertibilidad se demostró que existía considerable flexibilidad del salario en el sector privado, el salario del sector público mostró ser sustancialmente más inflexible. Esta inflexibilidad alcanzó tal punto que para lograr magros ajustes del gasto público se debió recurrir a una devaluación que provocó una profunda disminución en el salario del sector público y privado. Dado el nivel en el que se encuentra el salario del sector público es importante que los aumentos futuros de salarios sean contingentes en la existencia de equilibrio en las cuentas fiscales. Esto se puede lograr otorgando esos aumentos en forma de bonos mensuales cuyo monto estará condicionado por la existencia del equilibrio presupuestario. 3. Seguridad jurídica Uno de los elementos fundamentales en el desarrollo económico es la construcción de capital institucional. Éste consiste en el conjunto de instituciones y normas que, con carácter permanente, regulan la actividad económica. Tal vez la diferencia mayor entre países desarrollados y no desarrollados esté precisamente en la cantidad de capital institucional que los primeros han sabido construir. La experiencia de los últimos dos años ha sido realmente lamentable en esta materia, pues el capital institucional que se pudo construir en la década de los noventa fue rápidamente dilapidado en pos de la construcción de “un nuevo modelo”. La discrecionalidad del Poder Ejecutivo ha sido manifiesta, pues habiendo solicitado la delegación de importantes facultades por parte del Congreso Nacional, dispuso modificaciones sustanciales de los contratos entre particulares y entre el Estado y los particulares, no respetó cláusulas contractuales a las que se había comprometido, incurrió en numerosos tratamientos discriminatorios, etc. Pero esto continúa. A modo de ejemplo, la semana pasada, el Congreso Nacional anuló dos leyes sabiendo expresamente que estas medidas eran totalmente ineficaces para producir efecto legal alguno. Lo hizo como una forma de dar una señal política acerca de cuál es su pensamiento sobre este tema. Es muy lamentable que no se haya tenido en cuenta que también se ha enviado una señal, muy negativa por cierto, con respecto a la seguridad jurídica, pues el Congreso ha tomado decisiones que sabe inválidas, como forma de dar señales políticas. Reconstruir el capital institucional, es decir, la confianza en el respeto a las normas constitucionales es, pues, un objetivo prioritario de la Argentina. 400 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS Si bien llevará mucho tiempo, debe encararse en forma inmediata en todas y cada unas de las acciones del gobierno. Caso contrario, se reducirá la posibilidad de que resuma el crecimiento económico sobre la base de la inversión. 4. Estabilidad política y estabilidad de la política económica Si hay algo claro en el episodio de la salida de la convertibilidad es que la estabilidad política es fundamental para el crecimiento económico. Su falta lleva a una indefinición con respecto a la política económica futura y, por ende, a una actitud de “wait and see” que lleva a una disminución de la inversión. En este sentido es interesante comparar dos episodios, el correspondiente a la crisis del tequila y el del año 2001. La caída de depósitos fue más abrupta en los cinco primeros meses del año 1995 que durante el período enero-octubre de 2001. Por otra parte, en la crisis del tequila numerosos bancos debieron cerrar sus puertas, dando una idea de que el sistema financiero aún no había alcanzado su consolidación, mientras que durante el año 2001 no hubo ningún banco que debiera cerrar sus puertas. La diferencia más importante, sin embargo, es que la crisis del tequila termina juntamente con la culminación del proceso electoral, con la reelección del Presidente Menem, que reafirma la vigencia del modelo económico, incluso mediante una reducción en el salario de los empleados públicos. Lo mismo no sucede en 2001, y el proceso se acelera a partir de la derrota del GRÁFICO 1 COMPORTAMIENTO DE DEPÓSITOS: TEQUILA VS. 2001 BASE 100 EL MÁXIMO ANTES DE LA CAÍDA Estabilidad: 9 de agosto - 31 de octubre >84,5 Mínimo: 5-5-1994: 81,18 1 6 11 16 21 26 31 36 41 46 51 56 61 66 71 76 81 86 91 96 101 106 111 116 121 126 131 136 141 146 151 156 161 166 171 176 181 186 191 196 201 206 211 216 221 226 105 103 101 99 97 95 93 91 89 87 85 83 81 79 77 75 Tequila (21-12-94 = 100) Año 2001 (1-2-2001 = 100) PEDRO POU 401 partido del gobierno en las elecciones a legisladores nacionales, que implica que el gobierno no tendría mayor margen de maniobra para implementar cualquier política económica. Así, entre el 1º de diciembre de 1994 y el 4 de mayo de 1995 los depósitos caen de 100 a 83,65, es decir un 16,35 por ciento, mientras que entre el 1º de enero de 2001 y el 30 de octubre (diez meses) los depósitos caen el 13,3 por ciento (de 100 a 86,66 por ciento). La salida de depósitos de los meses de noviembre y diciembre hasta el congelamiento alcanza niveles sin precedentes (8,86 por ciento para el período, lo que lleva el índice a un valor de 79). Algo similar ocurre con el comportamiento del riesgo país, como se puede observar en el cuadro que se presenta en el anexo, donde se compara el comportamiento para (aproximadamente) el mismo día de 2001 y de 1995, comenzando con los valores del 2 de enero. Sin duda que la realidad no es tan sencilla como la planteamos aquí, y que muchos otros factores incidieron sobre el colapso de la deuda pública y de los depósitos que comenzó en noviembre de 2001. Así, por ejemplo, el incumplimiento de las metas del défcit cero y la consecuente necesidad de recurrir en forma creciente a los recursos del Banco Central sin duda incidieron para aumentar el riesgo país y la salida de depósitos. Pero lo que quiero destacar es la importancia del factor político en el desencadenamiento de la crisis. Contrafácticamente, podemos preguntarnos: ¿hubiera sido igual el desenlace de haber concitado el gobierno un razonable apoyo legislativo? Me inclino a pensar que hubiera sido posible que pudiera haber alcanzado a realizar el canje de deuda externa –planeada para los primeros meses del 2002– y, a partir de allí, tener alguna posibilidad de remontar la difícil situación. En este sentido, la gestión del Presidente Kirchner presenta dos problemas. El primero, la falta de un partido que lo apoye. Los elevados niveles de aceptación que ha tenido en sus primeros tres meses de gestión no son significativamente distintos de los de otros presidentes durante ese período, pero la base política sobre la que deberá ejercer su mandato sí lo es. De ahí el importante esfuerzo que está realizando en tratar de conseguir lograr ese apoyo en las próximas elecciones legislativas. En segundo lugar, y tal vez por el motivo antes señalado, los primeros tres meses de gestión del Presidente Kirchner no han permitido conocer cuál será el programa económico que caracterizará su gobierno. Sus primeras manifestaciones son más bien anticapitalistas; pareciera que tiene en mente un modelo nuevo, en el que el capital juega un rol todavía no claro. Aparentemente, toma el capital como capital hundido y no como un flujo de inversiones, las que dependen de la suma de las señales que el gobierno emite. Estas señales no brindan la tranquilidad suficiente a los inversores, los que mantienen el “wait and see” que caracterizó la presidencia del Dr. Duhalde, una actitud entendible por ser una presidencia de transición. Es de esperar que, una vez concluido el período electoral, se conozca su estrategia de crecimiento, que esté respaldada por un modelo económico sólido y consistente, que genere los incentivos para nuevas y crecientes inversiones y que cuente con suficiente apoyo político como para poder ser llevada a cabo. 402 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS b. Medidas específicas para el sistema financiero 1. Corto plazo i. Compensaciones Es necesario terminar con la incertidumbre que causa el impacto de las medidas del gobierno sobre el valor patrimonial de los bancos. Para ello es necesario que se realicen la totalidad de las compensaciones aún pendientes, originadas en la asimetría de la indexación, así como en el perjuicio patrimonial causado por los amparos. Para el PEN, éste es un rol del Congreso, el cual se muestra renuente a aprobar esas medidas. Las compensaciones que restan tienen un valor del orden de los 9.500 millones de pesos (6,2 de amparos + 3,3 de CER/CVS) que, dado que, en el mejor de los casos, se compensarán con bonos, implicarán nuevas pérdidas en el patrimonio neto, valuando a precios de mercado los títulos recibidos. ii. La capitalización del sistema financiero El sistema financiero tiene un rol importante en el crecimiento económico como mecanismo de intermediación entre el ahorro y la inversión. La Argentina enfrenta dos alternativas para la tasa de crecimiento económico argentino: con crédito bancario o sin él. Para que crezca el crédito, además de un ambiente de certidumbre económica, es necesario que el Patrimonio Neto del sistema sea positivo. Cuanto antes se dé esa situación más rápido puede recrearse la oferta de crédito. Se puede lograr un Patrimonio Neto positivo si el valor de mercado de los títulos públicos aumenta, aun sin alcanzar a su valor técnico. Este resultado depende del éxito del programa económico en asegurar –luego de la reestructuración de la deuda pública– la solvencia intertemporal del Estado. También puede lograrse por medio de capitalizaciones; sin embargo, es difícil pensar en el contexto actual en un programa de capitalización proveniente de los propios bancos. Los bancos internacionales no quieren aumentar su exposición de capital en la Argentina, mientras que los bancos nacionales no tienen un mercado de capitales al cual recurrir. Por lo tanto, quedan dos vías alternativas: a) recapitalización del sistema vía apoyo externo o b) un lento crecimiento del Patrimonio Neto a medida que la economía se recupera, el valor de los bonos aumenta y la rentabilidad de los bancos se vuelve positiva. Un buen programa económico debería poder generar, luego de un plazo de cumplimiento, la asistencia de alguna institución financiera internacional para capitalizar al sistema vía deuda subordinada o garantía sobre el valor de sus tenencias de bonos. Esto podría acelerar la recuperación del crédito y, por ende, de la economía. En ausencia de tal apoyo nos queda sólo el lento y pausado crecimiento del valor de los bonos y su eventual disminución en la cartera activa de los PEDRO POU 403 bancos, así como la acumulación de superávit operativos –si las cosas se hacen bien–. Pero, en este caso, el crédito no será un factor dinamizador de la economía. iii. Compensación de redescuentos Hay 20.500 millones de pesos de redescuentos. Si suponemos que se compensan contra bonos del sector público –que tienen un valor de mercado del orden del 45 por ciento– el Patrimonio Neto de los bancos aumenta en 11.200 millones de pesos, con lo que hay un avance significativo hacia la solvencia del sistema financiero. Hay dos dificultades para avanzar en esta medida. La primera, tiene que ver con la dificultad política que significa cancelar un activo de corto plazo del Banco Central con un pasivo de largo plazo del Tesoro Nacional. La segunda dificultad es el problema de redistribución de los beneficios, pues mientras los redescuentos se encuentran concentrados en unos pocos bancos, la tenencia de bonos públicos es generalizada. Con respecto al primer problema, creo que es un precio mínimo que se debe pagar para avanzar en el saneamiento del sistema financiero. El problema más difícil es el segundo. En este sentido creo que las asociaciones de bancos han propuesto distintas medidas orientadas a resolver este problema. Sin embargo, más allá de si existe o no consenso sobre estas propuestas, lo cierto es que siendo la tarea redistribuir una compensación que mejore la situación del sistema como un todo, debiera ser posible concebir una propuesta que deje a todos los participantes (Banco Central, Tesoro y los distintos bancos) mejor. Por ser una de las pocas medidas que está al alcance de las autoridades nacionales para mejorar el Patrimonio Neto del sistema financiero, debe otorgársele la mayor prioridad a resolver los problemas reseñados. iv. Eliminar el impuesto al cheque, un impuesto al uso de servicios bancarios El impuesto a las transferencias bancarias es un importante desincentivo al uso de las cuentas bancarias como medios de pago, pues implica un impuesto del 1,2 por ciento a cada transacción que utilice el sistema financiero. Esto conspira no sólo contra la eficiencia de la economía –volviendo a las transacciones en papel moneda– sino que también favorece la evasión fiscal y disminuye la rentabilidad de las entidades financieras. Es notorio cómo se han reducido las transacciones que utilizan los medios de pago bancario; también lo es cómo ha aumentado el empleo en negro y, consecuentemente, la evasión impositiva. No queda claro, por lo tanto, en qué medida este impuesto está haciendo hoy día una contribución positiva a la recaudación fiscal y, por lo tanto, que su disminución tendrá, en el mediano plazo, un impacto negativo sobre esa recaudación. No es necesaria su eliminación total para obtener los beneficios sobre el sistema financiero y sobre la evasión. Bastaría con tomarlo a cuenta de otros 404 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS impuestos, como el IVA y ganancias, para que sus principales efectos negativos se neutralicen, y pase a ser un mecanismo en la lucha contra la evasión. 2. Medidas estructurales o de largo plazo Pasamos a considerar ahora siete medidas estructurales o de largo plazo. i. Independencia del BCRA El gobierno ha elegido un régimen de política monetaria activa. Con este régimen la independencia del Banco Central es mucho más importante que con un régimen de tipo de cambio fijo o convertibilidad, pues en éstos no existe política monetaria. Sin embargo, notamos que ha habido poca preocupación por la reconstrucción de la institucionalidad del Banco Central. Así, en los últimos dos años ha habido cinco presidentes del Banco Central, tres de ellos con el actual ministro de Economía, algo que no habla precisamente de una alta independencia del Banco Central. Otro indicador es el hecho de que si bien el presidente del Banco Central tiene el necesario acuerdo del Senado hasta septiembre de 2004, lo mismo que cuatro directores, el vicepresidente y 4 directores no tienen aún el correspondiente acuerdo y están designados “en comisión”.8 En este momento, el ministro de Economía tiene una versión muy particular de la independencia del Banco Central. Así, en un artículo que publica con su firma en el diario La Nación del domingo 10 de agosto de 2003, afirma que: “La política monetaria –responsabilidad del Poder Ejecutivo en su definición y del BCRA en su implementación o aplicación diaria– tiene como objetivo central asegurar la estabilidad de precios, sin comprometer el nivel de actividad económica y la ocupación”. Aparentemente, el ministro no ha leído o no recuerda el Artículo 3º de la ley 24.144 (Carta Orgánica del Banco Central de la República Argentina), que dice con claridad meridiana: “Es misión primaria y fundamental del Banco Central de la República Argentina preservar el valor de la moneda. […] En la formulación y ejecución de la política económica y financiera el Banco Central no estará sujeto a órdenes, indicaciones o instrucciones del Poder Ejecutivo Nacional”. Existe pues, una clara contradicción entre lo que el ministro piensa (esto es, que el PEN es el responsable de definir la política monetaria y que ésta tiene otros objetivos además de preservar el valor de la moneda, como es el nivel de actividad económica y la ocupación) y lo que expresa el texto legal. Tan es así, que sería un delito (incumplimiento de deberes de funcionario público) que el Directorio del Banco Central basara su política monetaria en “órdenes, indicaciones o instrucciones del PEN”. Pero hay otras señales que son claras muestras de ingerencia del PEN en la órbita del Banco Central. Así, por medio de un Decreto de Necesidad y Urgencia –que constitucionalmente tiene rango de ley– el PEN modificó la Carta Orgánica y estableció una Comisión de Reestructuración del Sistema Finan- PEDRO POU 405 ciero. Se trata de un organismo colegiado creado para resolver temas que, hasta ese momento, eran de exclusiva competencia del Banco Central. Pero, adicionalmente, en ese DNU el PEN se autoriza a sí mismo a modificar las atribuciones de la comisión por vía de decreto, con lo que se atribuye la posibilidad de modificar algunos aspectos de la Carta Orgánica del Banco Central por medio de un decreto firmado por el Presidente, el Jefe de Gabinete de Ministros y el ministro de Economía. Nada más lejos de lo que se puede pensar como independencia del Banco Central. Creo que debe derogarse el mencionado DNU, y que debe modificarse la carta orgánica para asegurar que los directores electos gocen de la debida independencia. Para ello es necesario modificar tanto el mecanismo de nombramiento como el de remoción. Por otra parte, no se ha comprobado que el Acuerdo del Senado sea un mecanismo que asegure la idoneidad en el proceso de designación de los directores, sino que más bien se ha convertido en una práctica de negociación política para incorporar directores afines a distintos senadores.9 Es posible que este instituto pueda ser reencausado y pueda cumplir el rol para el cual estuvo pensado, pero eso requerirá una adecuada reglamentación y un comportamiento de los miembros de la Comisión de Acuerdos que privilegie la idoneidad técnica y moral de los candidatos y no sus antecedentes políticos. También es necesario modificar el proceso de remoción, para que asegure el ejercicio del derecho de defensa de los directores imputados de mala conducta o mal desempeño, única forma de garantizar la independencia de los funcionarios del poder político. Sin embargo, se debe reconocer que, más allá de todas las modificaciones legales que se puedan sugerir a la normativa vigente, la verdadera independencia del Banco Central se logrará cuando la sociedad, luego de un amplio debate, demande esa independencia, consciente de los perjuicios que causa la inestabilidad de precios y del sistema financiero. La sociedad debe entender que un esquema en el que existe una división de poderes en el manejo de la política económica, con el Ministerio de Economía a cargo de la política fiscal y comercial externa y el Banco Central como responsable de la estabilidad de la moneda, le ofrece mayores probabilidades de resultados favorables, en términos de defensa de la estabilidad de precios y del sistema financiero, que uno que otorga todo el poder a un solo funcionario. Mientras la sociedad no incorpore este valor, todos los cambios legislativos no valdrán mucho más que el papel en el que están escritos. ii. Moneda para el crédito de largo plazo El sistema financiero necesita una moneda confiable para poder intermediar el crédito a plazos mayores a los seis meses. En aquellos países en los que existe una tradición de moneda estable prevalece el nominalismo; en aquellos en los que no existe tal tradición, se recurre a alguna moneda extranjera o a algún mecanismo que asegure mantener la capacidad de compra del dinero en el largo plazo. Así, algunos países recurren a mecanismos de indexación, como la Unidad de Indización Financiera de Chile, 406 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS mientras que en otros se recurre al uso de una moneda extranjera, como el dólar o del euro. Mi preferencia con respecto al sistema cambiario sigue siendo por un tipo de cambio fijo, que –en relación con este tema– tiene la ventaja de que permite avanzar hacia el nominalismo. Obviamente, éste no es el momento para discutir este tema ni tampoco sería –de existir el consenso necesario– el momento para implementar esta política, dados los profundos desequilibrios que existen en la economía argentina. Por lo tanto, sin discutir la validez del esquema de metas de inflación que se ha propuesto el Banco Central, me parece claro que no se pueda pensar en un sistema nominalista para el desarrollo del crédito a mediano plazo, toda vez que el Banco Central deberá primero construir su reputación en materia inflacionaria, algo que usualmente lleva mucho tiempo.10 Por lo tanto, creo que debemos partir del supuesto de que, al menos por los próximos dos o tres años, no se puede pensar en que los bancos podrán captar pasivos a largo plazo en la moneda doméstica. Con respecto a monedas alternativas, el Banco Central ha autorizado la utilización del CER para captar depósitos y dar créditos. Al mismo tiempo, permite la captación de recursos en moneda extranjera pero limita los créditos que se pueden otorgar en esa moneda a la prefinanciación de exportaciones. Es poco probable que los depósitos sean fuente de fondeo de mediano y largo plazo, aun indexados por CER, por lo que queda sólo la posibilidad de obtener fondeo del mercado de capital, tanto local como internacional. En el segmento local, las AFJP y las compañías de seguro pueden estar interesadas en invertir parte de su portafolio en depósitos a mediano plazo indexados por CER, por cuanto sus pasivos (puede decirse que) están denominados en esa “moneda”.11 Con respecto al mercado de capitales del exterior, es poco probable que sus inversores deseen asumir el descalce de moneda CER vs. dólar, por lo que el financiamiento a mediano y largo plazo que se pueda obtener en el futuro del extranjero será necesariamente en moneda extranjera. Por lo tanto, pareciera ser que el desarrollo del crédito a mediano plazo requerirá que los bancos puedan emitir pasivos indexados por algún índice de precios y pasivos en moneda extranjera. Esto trae a discusión el riesgo de descalce de moneda, un tema que se debe analizar con detenimiento, pues se presta a confusión. El sistema financiero está expuesto permanentemente a shocks que requieren cambios en los precios relativos. Supongamos un shock que implica que el precio de equilibrio de los bienes transables debe aumentar con relación al de los no transables (es decir, el shock típico de mediados de la década de los noventa). Este shock va a producir, irremediablemente, consecuencias reales sobre la economía. El problema es si los problemas los sufrirán los deudores del sistema financiero productores de bienes no transables, los bancos o los depositantes. Como veremos a continuación, esto dependerá del método de ajuste que se utilice. Para responder a esa pregunta hay un supuesto básico, que es el supuesto que hacemos con respecto a la tasa de inflación. Si suponemos que el 407 PEDRO POU ajuste se produce sin incrementar la tasa de inflación entonces el problema es similar con indexación que con tipo de cambio flexible. Así, si los créditos están indexados a un índice de precios, y dado que el índice no puede subir, el ajuste se tiene que producir con una caída en el precio de los bienes no transables y un aumento en el precio de los bienes transables. Si los créditos están expresados en moneda extranjera, la depreciación del peso deberá producirse parcialmente vía deflación de los bienes no transables y parcialmente vía aumento del tipo de cambio nominal. Se ve que la respuesta es la misma con ambos sistemas, siendo el perjudicado el deudor del sector no transable. Esa pérdida puede incidir sobre el banco, en la medida que en la evaluación de riesgo de los deudores productores de bienes no transables no se haya contemplado el riesgo de ese cambio de precio relativo. Sin embargo, los resultados serán muy distintos si se permite que se modifique la pauta inflacionaria y, a veces, el no tener en cuenta este supuesto en forma explícita, hace que se lleguen a conclusiones equivocadas sobre el problema de descalce de plazos. Si relajamos este supuesto entonces en un esquema de tipo de cambio flotante, la depreciación se puede producir por vía de una depreciación del tipo de cambio, que incrementa el precio de los bienes transables, permaneciendo los no transables constantes. En la medida que los créditos y los depósitos estén expresados en la moneda nacional, el ajuste del sistema financiero lo terminará pagando no el productor de bienes no transables sino –vía mayor inflación y menor tasa de interés real– el depositante, recibiendo un beneficio el productor de bienes transables. Lo mismo sucede en un esquema de indexación, en la medida que los depósitos no estén indexados: el ajuste lo terminará pagando el depositante, CUADRO 2 Supuesto Moneda extranjera Indexado Inflación constante B a T, P a NT, NC en D B a T, P a NT, NC en D Inflación libre, créditos y depósitos en moneda nacional B a T, NC en T, P a D B a T, NC en T, P a D Inflación libre, créditos indexados y depósitos en moneda nacional B a T, P a NT, P a D Inflación libre, créditos en moneda extranjera, depósitos en moneda nacional B a T, P a NT, P a D Inflación libre, créditos y depósitos en moneda extranjera o indexada B a T, P a NT, NC en D B a T, P a NT, NC en D Nota: B: beneficia, P: perjudica; NC: no cambia; T: deudor productor de bienes transables; NT: productor de bienes no transables; D: depositante. 408 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS que tiene su depósito no indexado, y en parte el deudor productor de bienes no transables, cuya deuda indexada aumentó por el impacto del incremento del precio de los transables sobre el índice de precio. Si los depósitos están en moneda extranjera –en el ejemplo anterior– o indexados por el índice de inflación –en este último– los depositantes no sufrirán un perjuicio, por lo que la moneda extranjera o la indexación del sistema financiero contribuiría a que el shock sea absorbido por el sector afectado y no por los depositantes. La distribución de los beneficios y perjuicios es la misma en los dos sistemas, con lo que el tema del descalce de moneda es un tema que no puede evitarse en la medida en que la economía sale del nominalismo y, para tener crédito a mediano plazo, utiliza una moneda indexada o extranjera. La elección de una u otra moneda dependerá de otros factores. Así, un sistema de indexación tiene la desventaja de que no existe demanda por depósitos indexados (probablemente porque los depositantes prefieren los depósitos a corto plazo y para ese plazo se conoce la tasa de inflación). Esto no sucede, al menos en la Argentina, con los depósitos en moneda extranjera. La desventaja de un sistema que use la moneda extranjera es su propensión a los sobreajustes (overshootings). Entre estos “males” tenemos que elegir la definición de la moneda que se utilizará para poder desarrollar el crédito de largo plazo. Pero pareciera, en principio, que en la medida en que los depósitos y los créditos están en la misma moneda –indexación o moneda extranjera– el cambio en los precios relativos perjudica a los deudores para los que disminuye y beneficia a aquellos para los que aumenta, aislando a los depositantes de los perjuicios. iii. Prestamista de última instancia Una característica importante de las economías emergentes es la incapacidad de sus Bancos Centrales para actuar como prestamistas de última instancia. Esta incapacidad no está vinculada al régimen cambiario que adopte el país, pues es una restricción que opera de la misma manera si el tipo de cambio es fijo o flexible. En realidad, es una consecuencia de la inestabilidad de la demanda por deuda pública, que caracteriza a esos países. En un país desarrollado, frente a una fuga importante de depósitos, el banco central puede otorgar redescuentos a los bancos para que puedan atender esa salida sin disminuir su posición de liquidez. Esto alterará, sin dudas, el cumplimiento de sus metas monetarias –cualesquiera que éstas sean: meta de inflación, control de la cantidad de dinero o control del tipo de cambio–. Para atenuar o eliminar el impacto de esta expansión monetaria sobre su política monetaria, el Banco Central puede intervenir en el mercado de deuda pública esterilizando ese impacto. Como vemos, el supuesto básico en que se funda este análisis de PUI es que la corrida es contra un banco importante o contra el sistema bancario en general, pero no contra los activos del país. Por lo tanto, está implícito el supuesto de que la demanda por bonos públicos es estable, y sobre la base de esa estabilidad el gobierno puede formular su política de PUI. PEDRO POU 409 En economías emergentes, el problema es que una corrida contra el sistema financiero usualmente está asociada con una corrida contra todos los activos nacionales, incluyendo la deuda pública. Reconocer esta incapacidad para actuar como PUI nos orienta sobre la forma de encarar su solución: debe construirse un PUI privado, por medio de dinero y regulación. Dinero, vía una suficiente dotación de liquidez internacional en contrapartida de los pasivos de corto plazo, pues es claro que cuando se produce una corrida bancaria los depositantes estarán demandando simultáneamente activos externos y los bancos deben tener esos activos para volver el sistema al buen equilibrio, así como regulaciones que prevean la forma de manejar una crisis de liquidez sistémica de gran magnitud. En los noventa construimos un PUI privado sobre la base de requisitos de liquidez, es decir, la obligación de los bancos de mantener activos internacionales líquidos. Estos recursos, que alcanzaban al 20 por ciento de los depósitos, fueron aumentados mediante el uso de líneas de créditos contingentes con un conjunto importante de bancos internacionales, que alcanzaban al 10 por ciento de los depósitos. La capacidad del Banco Central de actuar como PUI utilizando reservas excedentes por sobre las necesarias para respaldar la convertibilidad, permitía atender otro 10 por ciento de los depósitos. En total, el PUI privado construido a fines de 1996 tenía capacidad para sostener una corrida de casi el 40 por ciento de los depósitos. Esta política, sin duda cara en términos de los recursos sustraídos del crédito doméstico –que alcanzaron a 18.000 millones de dólares– y de su impacto sobre el spread bancario (que aumentó alrededor de 60 puntos básicos para gran parte del período), fue un instrumento disuasivo que permitió que los depósitos del sistema financiero continuaran su crecimiento ininterrumpido a pesar de la crisis de inusitada magnitud y frecuencia: la del sudeste asiático de 1997, el default de Rusia de 1998, la devaluación de Brasil de 1999 y el default de Ecuador de 2000. Mi propuesta, de cara a la reconstrucción del sistema financiero, es la de insistir con requisitos de liquidez constituidos en la moneda de cada depósito –en la medida que existan activos libres de riesgo en cada moneda, caso contrario en activos internacionales–. Además de estos recursos, el PUI se construiría con regulaciones. Así, una disposición legal facultaría al Banco Central a declarar la reprogramación de los depósitos a plazo en caso de que una corrida bancaria “consumiera” el 50 por ciento de los requisitos mínimos.12 Adicionalmente, las regulaciones deberían permitir que los bancos pudieran canalizar parte de su capacidad prestable a activos externos. De esta forma, serían los bancos los que tomarían la decisión sobre el porcentaje de activos que es conveniente tener con riesgos distintos del argentino y liquidez internacional para hacer frente a una crisis.13 Obviamente, esto tendría un impacto inicial negativo sobre el total de crédito interno, pero –a mediano plazo– el impacto puede ser positivo a medida que se establezca la confianza en que el sistema financiero no caerá en nuevos ciclos de crecimiento y crisis. A partir de ese reconocimiento, es posible que los pasivos crezcan en for- 410 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS ma más rápida y que, en definitiva, el crédito interno no se vea reducido por esta diversificación de portafolio de los bancos. iv. Los medios de pago son fundamentales para el buen funcionamiento de la economía Un sistema financiero provee dos servicios básicos a la economía: medios de pago e intermediación entre el ahorro y la inversión. El buen funcionamiento de una economía requiere un sistema financiero que permita realizar las transacciones a bajo costo y con alta seguridad. Las medidas adoptadas por el gobierno en noviembre de 2001 no distinguieron entre medios de pagos y ahorros, y virtualmente paralizaron el sistema de pago. La caída del nivel de actividad a partir de ese momento fue muchísimo mayor que la que venía experimentando la economía hasta ese momento. Este episodio nos muestra la importancia del normal funcionamiento de los medios de pago. Por otra parte, el congelamiento permitió que los depósitos a plazo –a medida que fueran venciendo– se fueran transformando en medios de pago, medida que redujo sustancialmente la posibilidad de levantar el “corralito”, aun si el ministro Cavallo hubiera podido llevar adelante la fase II del canje de deuda pública (la correspondiente al sector externo). La buena noticia es que aislar los medios de pago de los vaivenes del sistema financiero y de los avatares de la macroeconomía es posible; la mala es que es caro. Un esquema de “narrow banking”, es decir, 100 por ciento de respaldo con reservas internacionales a los depósitos en cuenta corriente y de ahorro, es una medida que permite aislar totalmente al sistema de pago del enorme costo que significa su disrupción. Su costo también es alto. El problema en la formulación de la política financiera de cara al futuro es evaluar estos costos en relación con los beneficios de asegurar la intangibilidad de los medios de pago. Un esquema en el cual los requisitos de liquidez sean más altos para los medios de pago podría ser una forma económica de resolverlo. Lo que es cierto a nivel técnico puede no serlo cuando consideramos el sistema financiero en el contexto político, pues nada nos asegura que –llegado el momento– estas reservas no se utilicen para fines fiscales. No hay forma legal de evitarlo, pues una ley cambia otra ley. La única forma seria de procurar evitarlo es que la Argentina construya una sólida reputación en cuanto al respeto de las leyes.14 v. Limitar la exposición de los bancos al sector público En países emergentes, el riesgo de default que caracteriza a su deuda pública puede “contagiarse” al sistema financiero si su exposición a ese sector no guarda límites prudentes. Una alta exposición al sector público implicará que a medida que aumenta la posibilidad de default del gobierno, disminuye el patrimonio neto de los bancos –a través de la caída en el valor de esa deuda– y, consecuentemente, aumenta su propio riesgo de default. Tomando en cuenta este problema en 1993 se estableció un límite del 25 PEDRO POU 411 por ciento de la RPC de la entidad a cada sujeto de crédito, sea éste privado o público. Se incluía en este límite la asistencia brindada por las tenencias de títulos públicos provinciales o municipales, pero no los nacionales. Sin embargo, es necesario reconocer que cometimos dos errores. El primero fue no considerar dentro de este límite la exposición del sector público a los títulos del sector público (los que tenían una exigencia de capital distinta en función de su VaR, que limitaba el interés de los bancos en mantenerlos). Este error no fue significativo hasta 1999, pues la tenencia neta de títulos públicos se mantenía dentro de los parámetros recomendables, menos del 25 por ciento de la RPC. A mediados de 1999, y en particular durante el año 2000, las necesidades del Tesoro Nacional junto con la menguada demanda de crédito del sector privado y una capacidad prestable aún en crecimiento, determinaron un aumento en la participación de los títulos públicos. En marzo de 2001 ésta alcanzaba al 55 por ciento de la RPC. El segundo error fue considerar un límite para cada provincia, con el supuesto implícito de que tenían una capacidad de repago distinto del Estado nacional. La realidad es que la principal fuente de recursos tributarios es la coparticipación federal –en la mayoría de las provincias que recurrían al endeudamiento bancario– y, por lo tanto, problemas en la recaudación nacional ocasionarían problemas en la capacidad de repago provincial. El endeudamiento de las provincias llegó a ser el 50 por ciento del patrimonio neto del sistema. La preocupación con el endeudamiento público aumentaba en el Banco Central durante el año 2000 al ritmo del crecimiento de la exposición del sistema a ese sector. No obstante el crecimiento de la capacidad prestable, la expansión del sector público significaba un “crowding out” del sector privado. Así, entre diciembre de 1999 y diciembre de 2000, el total del crédito aumentó en 4.500 millones, pero la expansión del crédito al sector público fue de casi el doble de esta cifra (8.500 millones), lo que significó una contracción de 4.000 millones del crédito al sector privado, algo así como el 6,5 por ciento del total de las financiaciones. Esto incidió negativamente sobre el nivel de actividad del año. En marzo de 2001 el total de exposición al sector público alcanza al 141 por ciento del patrimonio neto del sistema financiero. El ministro Cavallo, desconociendo la gravedad de esta situación, intenta financiar el desequilibrio fiscal de la Nación y las provincias en el sistema financiero y los fondos de pensión, llevando la exposición del sistema financiero a 206 por ciento de su Patrimonio Neto al momento de instaurar el “corralito”. No considero, sin embargo, que los errores normativos señalados fueran determinantes de la crisis bancaria, aunque sí es necesario reconocer que fue un mecanismo a través del cual la crisis de la deuda pública “se filtró” al sistema financiero. Así la salida de depósitos tiene una alta correlación con el índice de riesgo país. De cara al futuro, es conveniente imponer un límite del 25 por ciento de la RPC al endeudamiento del sector público. El endeudamiento de los gobiernos provinciales que utilicen como garantía la coparticipación federal de im- 412 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS puestos deberá ser adicionado al límite del crédito al sector público. Dada la elevada participación actual del sector público en el balance de los bancos, es poco probable que se pueda pensar en alcanzar esta meta en el corto plazo. Sin embargo, debe servir para fijar el camino que se debe recorrer. En la actualidad, no existe requisito de capital sobre la tenencia de activos del sector público. Una vez reprogramada la deuda pública, y en la medida que estos activos vayan adquiriendo valor, esto debe irse corrigiendo, de forma tal de poner el incentivo correcto a la tenencia de tales activos. vi. La banca pública Siempre fue claro que la banca pública prestaba un servicio: financiar a los amigos del poder. Esto se puede constatar a partir de la información provista en el cuadro siguiente, donde se presentan las financiaciones otorgadas por bancos privados y públicos, clasificadas por montos, así como los grados de morosidad, a diciembre de 1999. En primer lugar, es claro que la mora en los bancos públicos es sustancialmente mayor que en los bancos privados: 10,7 por ciento vs. 23,4 por ciento, y que la relación de mora aumenta a medida que aumenta el tamaño del préstamo. Así, mientras que en las financiaciones inferiores a 1 millón de pesos la relación es de 1,8, en las financiaciones de entre 1 y 5 millones de pesos esa relación es de 4,4, y alcanza a 6 en las financiaciones superiores a 5 millones de pesos. Pero la composición de las financiaciones aporta otro dato adicional. La banca pública tenía un mayor porcentaje del total de financiaciones en el rubro de mayores a 5 millones de pesos (44,4 por ciento vs. 39,5 por ciento), aunque en el segmento de 1.000 millones a 5.000 millones de pesos su participación era levemente inferior. O sea que el dato más llamativo no es sólo la mayor concentración en los clientes de mayor tamaño sino también la ma- CUADRO 3 Sistema financiero Bancos privados Bancos públicos Relación de morosidad Total Partici- % en pación sit. de Total Partici- % en pación sit. de 3a6 102.754 Hasta 1 millón 49.924 Entre 1 y 5 millones Más de 5 millones % 15,4 69.472 48,6 24,2 32.519 12.498 12,2 17,5 40.332 39,3 3,9 Fecha: diciembre de 1999. Partici- % en Banca pación sit. de pública/ 3a6 privada 23,4 2,2 3a6 % Financiaciones Total % 10,7 28.772 46,8 18,6 14.084 49,0 33,5 1,8 9.510 13,7 10,4 1.900 6,6 46,1 4,4 27.443 39,5 1,5 12.788 44,4 9,0 5,8 PEDRO POU 413 yor morosidad que exhibía esa cartera, que multiplicaba por seis la de los bancos del sector privado. Si éste no fuera un argumento suficiente para pensar en la conveniencia de eliminar esta banca, debiéramos tener en cuenta que durante la crisis del año 2001 la banca pública fue utilizada para canalizar (posiblemente en forma ilegal) los recursos del Banco Central hacia el Tesoro Nacional y los tesoros provinciales –más particularmente, de la provincia de Buenos Aires– violando indirectamente la prohibición de financiar al Tesoro. Así, entre abril y fines de noviembre, el Banco Central otorga redescuentos y otras asistencias por valor de 5.326 millones de dólares al Banco Nación y al Banco Provincia de Buenos Aires. La caída de depósitos de estos bancos durante igual período fue de 3.075 millones de pesos15 si se computa el sector privado, por lo que la diferencia, o sea, alrededor de 2.250 millones de pesos de reservas internacionales fueron canalizadas vía la banca pública para financiar a los respectivos tesoros nacional y provincial, posiblemente contraviniendo expresas disposiciones legales. Es por eso que no me queda duda alguna de que los beneficios de mantener estos bancos son escasos frente a los innumerables costos que ellos imponen al conjunto de la sociedad. Si el objetivo de política económica es subsidiar a determinados sectores de la economía y/o a determinado tamaño de empresas, entonces la forma racional de hacerlo debiera ser a través de subsidios expresos, otorgados a los bancos privados. No hay nada que se puede ganar socialmente si el Estado se dedica a “producir” el servicio de intermediación financiera con el único objetivo de utilizarlo para otorgar un subsidio.16 Mientras se logra el consenso político para avanzar en esta idea, creo que la solución práctica es restringir la banca pública a la prestación de servicios de medios de pago, evitando captar depósitos y otorgar créditos. vii. Previsiones: política anticíclica Tan importantes como los requisitos de capital son las normas de previsionamiento. Sin un buen sistema de previsionamiento, el requisito de capital pierde sentido, pues se parte de una valuación de los créditos que no refleja la realidad económica. El criterio mayormente adoptado es que mientras que el capital sirve para atender las pérdidas no esperadas, el previsionamiento debe cubrir las pérdidas esperadas. Dentro de esta política, algunos países han comenzado a implementar una política de previsionamiento destinada a atenuar los ciclos económicos. Así, en los años buenos del ciclo, las previsiones aumentan para poder previsionar menos durante los años malos del ciclo económico. España ha sido un país que ha liderado en esta política y recientemente ha sido seguida por Uruguay. Me parece una política que es interesante tener en cuenta. 414 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS ANEXO GRÁFICO 2 COMPORTAMIENTO EMBI ARGENTINA 1994-2001 6.000 5.000 4.000 3.000 2.000 1.000 EMBI 1995 18/12/01 04/12/01 20/11/01 06/11/01 23/10/01 09/10/01 25/09/01 11/09/01 28/08/01 14/08/01 31/07/01 17/07/01 03/07/01 19/06/01 05/06/01 22/05/01 08/05/01 24/04/01 10/04/01 27/03/01 13/03/01 27/02/01 13/02/01 30/01/01 16/01/01 02/01/01 0 EMBI 2001 En la crisis del tequila, el EMBI comienza a aumentar a partir de los días previos a la devaluación mexicana (20 de diciembre de 1994). No hemos comenzado el gráfico en esa fecha, pues nos parecía más útil tener la fecha (aproximada) de cada episodio. Vemos en este gráfico que el EMBI en la crisis del tequila alcanza su mayor valor el 8 de marzo (2.295) y que a partir de allí disminuye gradualmente. En la crisis de 2001 se alcanza un valor similar a este máximo recién a partir del 30 de octubre y ahora no como un punto culminante, sino en un proceso de franco aumento. PEDRO POU 415 CUADRO 4 BALANCE DEL SISTEMA FINANCIERO A JUNIO DE 2003 Activo Disponibilidades Sector público BODEN 2012/1007 Préstamos garantizados Otros préstamos Otros títulos (Tenencia estimada de LEBAC) Préstamos al sector privado Pesos Dólar Otros Pasivo Depósitos Pesos Dólar Otras obligaciones por intermediación financiera Asistencia BCRA Adelantos para compra de BODEN Otros Patrimonio neto 182.992 20.613 87.910 28.082 18.669 25.350 15.809 4.000 26.449 22.831 3.618 48.020 159.537 82.732 78.574 4.158 68.291 20.459 4.708 8.514 23.455 NOTAS 1. En los dichos del Dr. Domingo Cavallo era políticamente imposible constituir un fondo anticíclico pues “los políticos no pueden ver un dinero excedente sin querer gastarlo; por lo tanto, lo importante es reducir los impuestos cuando aumenta la recaudación fiscal”. En algún momento de su gestión, ésta fue efectivamente la política fiscal que se siguió. La validez de este argumento hace pensar que lo más apropiado puede ser la utilización de mecanismos automáticos de modificaciones del gasto, de acuerdo con el estado del ciclo. En este sentido, son interesantes propuestas como la de vincular los servicios de la deuda a la evolución del producto bruto, o de incrementar los salarios públicos mediante un bonus cuyo monto sea función del superávit primario que mantenga el Estado Nacional. Válido como pudo haber sido (y ser) este argumento, no deja de ser paradójico que haya sido el propio Dr. Cavallo quien usara las reservas internacionales que respaldaban la convertibilidad y el sistema financiero para un fin totalmente ajeno al que estaban destinadas: financiar el déficit del sector público. 2. El cambio de sistema impositivo inicial de la convertibilidad (que era sustancialmente similar al actual y que se modificó eliminando el impuesto inflacionario y el im- 416 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS puesto a las exportaciones –ambos no coparticipados, y sustituyéndolos por mayores alícuotas de IVA y ganancias) llevó a un incremento de los recursos en las jurisdicciones provinciales, que fue sustancialmente mayor a la transferencia de gastos nacionales, y que derivó en un fuerte incremento en estos gastos. 3. Es cierto que, en términos de flujos de fondos subyacentes, el descalce era el opuesto pues muchos de los contratos de crédito en dólares tenían como respaldo una capacidad de pago en moneda local (sector servicios y, en gran medida, familias). Por lo tanto, los bancos tenían un descalce negativo en términos de flujo de fondos. El impacto de una devaluación debería ser cubierto con el exceso de capital que mantenían, que sería utilizado para absorber las pérdidas de la cartera denominada en dólares pero cuya capacidad de repago estaba en pesos. Así, una devaluación del 20-25 por ciento –en el peor de los escenarios– no les ocasionaría un perjuicio mayor al exceso de capital que tenía el sistema con respecto a los estándares de Basilea. 4. No hubo esa flexibilidad en los salarios del sector público. En ausencia de fondos anticíclicos, éste hubiera sido el único mecanismo de ajuste del nivel de gasto público. 5. El cálculo se hizo a diciembre de 2000, suponiendo que el ajuste se producía vía una devaluación y que todos los créditos en moneda extranjera que no son al sector productor de bienes tienen capacidad de repago sólo en moneda local (es decir, que pese a estar el contrato escrito en dólares, pueden pagar la suma adeudada en pesos), mientras que los que son al sector productor de bienes tienen capacidad de repago en dólares. Es un supuesto altamente simplista, pero nos permite tener una idea de órdenes de magnitud. Es decir que las hipotecas, los créditos al consumo, etc., pueden repagar sólo en pesos, más allá de la moneda en la que esté expresado el contrato. 6. Dujovne,, N. y Guidotti, P.: Reestructuración de la deuda pública Argentina: realidades y desafíos de la política económica, agosto de 2003. 7. No obstante el incremento logrado en el superávit primario, se nota un paulatino incremento en el nivel de gasto público a nivel nacional y provincial en los últimos meses. Por otra parte y como muestra un estudio reciente de Carta Económica (julio de 2003), no todo el superávit primario está disponible para la cancelación de servicios de la deuda, pues se ha utilizado para hacer frente a gastos de otro tipo: “Si al superávit primario oficial actual de 2,9 por ciento (acumulado entre enero y mayo) se le computaran estos gastos, el superávit primario ‘ajustado’ sería de sólo 1,6 por ciento del PBI”. 8. Con posterioridad a la redacción de esta sección del trabajo (6 de agosto de 2003), el Senado otorgó el Acuerdo al vicepresidente y a dos directores, restando pues otorgar el acuerdo a dos directores. 9. En los años 1998-1999 algunos influyentes miembros de la Comisión de Acuerdo pretendían nominar a la mitad de los directores del Banco Central, además de que se designaran funcionarios con responsabilidades gerenciales. 10. Son muy pocos los países en vías de desarrollo que han logrado construir esa reputación y, al mismo tiempo, que han logrado obtener pasivos del sistema financiero a largo plazo en moneda local. Pero éste es el tema cambiario, nuevamente, sobre el que he preferido no referirme en este trabajo. 11. Una conclusión de la experiencia de los noventa es que no se debiera permitir a las AFJP invertir en los bancos nacionales por plazos menores de un año. No se puede entender por qué las AFJP en lugar de procurar sus propias inversiones –desarro- PEDRO POU 417 llando el mercado de capitales– recurren para que los bancos hagan la inversión pero, al mismo tiempo, hacen imposiciones a corto plazo. 12. Esta provisión estaba presente en las normas legales vigentes, pero no en forma mandataria y sólo para resolución de crisis bancarias individuales (es decir, podía y puede ser aplicada en el marco del 35 bis). El BCRA la utilizó sólo una vez, en el caso de la liquidación del Banco de Crédito Provincial, en donde los depósitos fueron reprogramados en función de los plazos de vencimiento de la cartera de préstamos de la entidad. 13. De alguna forma, cuanto mayor fueran los activos externos en su cartera, menor sería la incidencia de las dificultades domésticas sobre su cartera, al mismo tiempo que sería mayor la liquidez externa disponible para atender una corrida bancaria. Esta posibilidad estaba implícita en los requisitos mínimos de liquidez –por ser mínimos–, contemplaba la posibilidad de invertir en activos de bajo riesgo, con la condición de que gozaran de amplia liquidez. De todas formas, la lista de activos utilizables era de una altísima calidad crediticia y es posible que títulos soberanos de países con menor calificación crediticia pudieran haber sido utilizados. Por otra parte, existía otra regulación vigente desde los años setenta que contradecía esta normativa. Por lo tanto, a los efectos de clarificar sería conveniente derogar la resolución de los setenta y estudiar la conveniencia de ampliar los activos elegibles para la constitución de los requisitos mínimos de liquidez a riesgos menores que el argentino, pero mayores que los contemplados en la norma. 14. Esto surge claramente de analizar la experiencia del congelamiento de depósitos de fines del año 2001. De haber existido una preocupación por los medios de pago, éstos podrían haber quedado totalmente inmunes a las medidas extremas que debieron adoptarse. Esto se hubiera logrado por medio del congelamiento de los depósitos a plazo, pero dejando totalmente inalterado el movimiento de cuentas corrientes y cajas de ahorro. A fines de noviembre de 2001 existían medios de pago bancario por 17.000 millones de dólares, cuando las reservas totales del sistema financiero (Banco Central más requisitos de liquidez) alcanzaban a 19.000 millones de dólares. Dado que los pesos en circulación ascendían a 10.000 millones y que el Banco Central estaba obligado a mantener reservas por hasta un 70 por ciento de ese monto, quedaban 12.000 millones de dólares de reservas internacionales líquidas para respaldar únicamente los medios de pago (pues estamos suponiendo el congelamiento de los depósitos a plazo fijo). Por lo tanto, podría habérsele dotado de una cobertura de liquidez de más del 75 por ciento. Estos números indican claramente que, entre las opciones que tenía el ministro de Economía, existía la posibilidad de defender plenamente los medios de pago, pero requerían que éste fuera un objetivo explícito del gobierno. 15. La caída de depósitos, incluyendo depósitos públicos es de 3.415 millones de pesos, con lo que si computamos este total la financiación indirecta sería de algo inferior a 2.000 millones de pesos. 16. El argumento es similar al que se utiliza con respecto a la educación. Si políticamente se considera conveniente que la población reciba un determinado nivel de educación, esa decisión no implica per se que sea el Estado quien esté en mejores condiciones de producirla. Puede producirla el Estado o bien el sector privado: quien demuestre mejores condiciones para hacerlo. Lo que le corresponde al Estado, dada la decisión política, es financiarla y asegurarse de que se provea de la manera más eficiente posible. Ésta es la idea detrás del programa de “vouchers” para la educación. JUAN ANDRÉS FONTAINE* DESPUÉS DE LA CATÁSTROFE: ¿CÓMO SE LEVANTÓ CHILE? INTRODUCCIÓN Haré una presentación relativamente breve de nuestra propia catástrofe de mediados de los ochenta, que fue la crisis financiera y macroeconómica de entonces para hacer una comparación, también relativamente breve, con la experiencia mexicana y con la experiencia argentina más reciente. Creo que hay algo que aprender de estos accidentes y por eso me refiero a ellos, tienen similitudes interesantes para destacar. Entraré luego en la reconstrucción del sistema financiero chileno, las definiciones, los instrumentos, las políticas que se adoptaron; y me referiré con mayor profundidad a dos temas sin duda de interés para ustedes, que son nuestra indexación financiera y los mecanismos de conversión de deuda que ayudaron a bajar su nivel. CRISIS COMPARADAS En el gráfico 1 les presento las tasas de crecimiento de los PBI de Chile, México y la Argentina centrados en el año t, que es el año en que se produce la devaluación. Ustedes pueden observar la fuerte caída de Chile en el año de la devaluación, algo superior a la que tiene la Argentina, que viene cayendo desde los años anteriores, de manera que en el acumulado tiene una caída de cerca del 20 por ciento en su producto, mientras Chile tiene alrededor de 15 por ciento y México bastante menos. Puede observarse que la crisis mexicana de mediados de los noventa, que tuvo bastante publicidad, fue en realidad menos intensa que la que sufrimos nosotros en los ochenta y que ustedes han sufrido recientemente. También podemos observar que Chile, que ha tenido un déficit en cuenta corriente, un exceso de gasto muy fuerte (14,5 del PBI), se ajusta violenta- * Ihnen y Paul Consultores, y ex Director del Banco Central de Chile. 420 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS GRÁFICO 1 CRECIMIENTO INTERRUMPIDO (PBI, var. % real anual) 15 10 México (1995) 5 Argentina (2002) 0 -5 Chile (1982) -10 -15 t-5 t-4 t-3 t-2 t-1 t t+1 t+2 t+3 t+4 t+5 Los accidentes ocurren. Los de Chile, México y Argentina presentan similitudes. mente en dos años, el déficit de cuenta corriente cae cerca de 9 puntos del producto, lo que implica ajustarse a una entrada de capitales mucho menor. Éstos son los sudden stops, los frenazos en la entrada de capitales de los cuales ha hablado Guillermo Calvo. En el caso de México también se da de 7 a 0, en el caso de la Argentina de -2 a +8, es decir, 10 puntos de ajuste en la cuenta corriente. Son shocks fuertes de menor entrada de capitales, los que aparentemente disparan en los tres casos las crisis. En el caso de Chile y la Argentina hay problemas fiscales importantes, no son tan fuertes en el caso de México. En el caso de Chile hay un deterioro importante desde un suparávit fiscal en los años previos a la crisis a un déficit de 3-4 por ciento del producto durante la crisis. Estamos hablando del déficit del sector público no financiero en Chile medido de acuerdo con la metodología del FMI. Lo mismo ocurre en el caso de la Argentina, si bien éste no es exactamente comparable con el de Chile ya que incorpora, de acuerdo con la metodología del FMI, las pérdidas del Banco Central y el sistema financiero. Ustedes ven que en ambos casos hay déficit importantes; sin embargo, previo a la crisis, ni en la Argentina ni en Chile los números son tan extraordinariamente altos. En Chile, por ejemplo, tuvimos situaciones fiscales aún más apretadas o déficit mayores. En los tres casos hay devaluaciones fuertes después de un período de cambio fijo. En el caso de Chile, el tipo de cambio, cinco años después de la 421 JUAN ANDRÉS FONTAINE GRÁFICO 2 EL AJUSTE EXTERNO Balance de cuenta corriente (% PBI) Chile Argentina México 8,2 -0,6 -5,7 -0,8 6,8 -1,7 -7,1 -9,5 -14,5 1981 1982 1983 1994 1995 1996 2001 2002 2003* Los tres países sufren gran frenazo en ingreso neto de capitales. GRÁFICO 3 EL DESAJUSTE FISCAL Balance sector público (% PBI) Chile 4,8 Argentina 5,5 0,8 -3,4 -2,8 -2,1 -4,4 -4,2 -3,9 -6,8 -10,6 -12,9 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1998 1999 2000 2001 2002 2003* Aunque hay comportamiento dispar, Argentina y Chile exhiben deterioro fiscal antes y durante la crisis. Fuente: FMI. 422 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS GRÁFICO 4 MAXIDEVALUACIONES Tipo de cambio nominal, índice t-1 = 1 para Chile (1982), México (1995) y Argentina (2002) 6 5 Chile 4 3 Argentina México 2 1 0 t-2 t-1 t t+1 t+2 t+3 t+4 t+5 Los tres países experimentan abruptas devaluaciones tras un período de cambio fijo. GRÁFICO 5 BROTE INFLACIONARIO (IPC, var. % 12 meses, t=mes de la devaluación) 60 50 40 México 30 20 Chile 10 Argentina 0 -10 t-3 t-1 t+1 t+3 t+5 t+7 t+9 t+11 t+13 t+15 t+17 t+19 t+21 t+23 423 JUAN ANDRÉS FONTAINE devaluación, se ha multiplicado por cinco respecto del valor en que se encontraba; en el caso de la Argentina se multiplica por tres y luego comienza a bajar –en t+1 puede observarse lo que está ocurriendo este año–; y en el caso de México sube algo menos de tres veces con relación a su nivel previo a la devaluación. Es decir que, en términos nominales, en los tres casos hay fuertes devaluaciones; la más fuerte es la del caso chileno. En los tres casos también hay una explosión inflacionaria, con índices que llegan al 50 por ciento en doce meses. La Argentina va un poco detrás de eso, pero tiene una rápida disminución del ritmo de inflación –en realidad el más rápido de todos–, y Chile se encuentra en una situación intermedia. De esta combinación de una fuerte devaluación nominal y una cierta explosión inflacionaria se producen devaluaciones reales importantes. En el caso de Chile el tipo de cambio real corregido por la inflación externa e interna aproximadamente se duplica. En la Argentina el tipo de cambio realmente se dispara, pero hay una diferencia: cuando la Argentina termina con el cambio fijo lo deja flotar, mientras que Chile se devalúa progresivamente. Eso afecta la dinámica del proceso y hay entonces este año una corrección hacia abajo del tipo de cambio real. En el gráfico 6 se puede observar que el nivel al que llega el tipo de cambio real –que está estimado con ese asterisco para t+1 que corresponde a este año en el caso de la Argentina– se acerca al nivel al que llegó Chile después de cinco años; México, en cambio, tiene una devaluación muy inferior en términos reales. GRÁFICO 6 DEVALUACIONES REALES Tipo de cambio real multilateral para Argentina y Chile y bilateral para México Índice t-1 = 1 para Chile (1982), México (1995) y Argentina (2002) 2,5 * Argentina 2,0 Chile 1,5 México 1,0 0,5 t-5 t-4 t-3 t-2 t-1 t t+1 t+2 t+3 t+4 t+5 424 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS CAUSAS DE LAS CRISIS ¿Qué podemos decir sobre las causas de estas crisis? Esto se ha discutido intensamente. Hay un frenazo en la entrada de capitales, pero hay una discusión respecto de cuán exógeno o endógeno es ese frenazo y en qué medida depende de las decisiones o políticas internas. Se han discutido como una causa para un posible frenazo de la entrada de capitales, o quizá para la entrada demasiado caudalosa de capitales inicialmente y después para el frenazo, ciertas fallas en la regulación financiera. Creo que en México y en Chile es posible encontrar culpabilidad en ese sentido porque, efectivamente, las regulaciones financieras chilenas y mexicanas eran bastante defectuosas antes de la crisis. Diría que en la Argentina las regulaciones financieras eran un modelo para el mundo en cuanto a que se habían aprendido bien las lecciones de las crisis anteriores y estaban bien diseñadas en general. Se ha hablado de fallas de política macroeconómica y, ciertamente, el tema del déficit fiscal que mencionábamos y la consecuente acumulación de deuda pública son temas que preocupan y que han estado detrás de la causa de la crisis argentina, también en alguna medida de la mexicana y de la chilena. Por otra parte, las fallas de política cambiaria, específicamente, una fijación del tipo de cambio en un período de altos shocks, en donde la moneda a la que uno se fija tiende a apreciarse y hay grandes inflexibilidades de la economía interna, crean un desequilibrio en el tipo de cambio que finalmente estalla a través de una devaluación abrupta. Creo que éstas son las causas macroeconómicas más comunes. Hay un tema social que solamente quiero plantear: estos tres casos son como accidentes en la ruta, son tres países que han abierto sus economías, que han liberalizado, que han entrado en una economía de mercado, un modelo que está empezando a producir sus primeros frutos con un crecimiento fuerte; y en los tres casos se produce este accidente a medio camino o incluso al inicio. Creo que esto nos lleva a pensar si hubo algo en la forma en que se han implementado las reformas que tendió a producir una cierta propensión a las crisis. Mi impresión es que eso tiene que ver con la situación patrimonial del sector privado, y creo que, en particular, en el caso de Chile es un tema importante. De alguna manera las reformas inevitablemente causan daños patrimoniales en las empresas; por ejemplo, terminan las protecciones, los créditos subsidiados y los instrumentos que dañan las defensas patrimoniales de las empresas frente a shocks externos negativos. Simultáneamente, las políticas de ajuste fiscal en varios países durante ciertos períodos, tendieron a descalzar fuertemente en alzas de impuestos, lo que también daña la capacidad patrimonial de las empresas. Muchas empresas, además, abordan en esa situación los proyectos nuevos rentables que son alentados por esta nueva estrategia de desarrollo con deuda y, en consecuencia, quedan particularmente vulnerables frente a los shocks externos negativos como los que estas tres economías han sufrido. En Chile diseñamos el programa de recuperación del sistema financiero 425 JUAN ANDRÉS FONTAINE pensando en cómo fortalecer patrimonialmente al sector privado. Eso nos llevó a pensar en políticas fiscales que estimularan el ahorro público sin descansar en alzas de impuestos, y que incluso dejaran espacio para bajarlos en forma gradual; y eso exige, naturalmente, restringir el crecimiento del gasto público. Por otra parte, debe evitarse el uso de tasas de interés reales excesivas como mecanismo de ajuste macroeconómico. Finalmente, deben diseñarse regulaciones financieras y una estructura tributaria no financiera orientadas a favorecer el financiamiento vía capital y no vía deuda de los proyectos de inversión, que se vuelven atractivos en la nueva estrategia de desarrollo que fomenta determinadas áreas de inversión. COMPARACIÓN ENTRE LA ARGENTINA Y CHILE Pasando al análisis específico de la crisis, en el cuadro 1 les presento una comparación de la situación entre la Argentina y Chile en el año previo a la devaluación. En materia de deuda externa hay una situación parecida de endeudamiento externo en la Argentina y Chile como porcentaje del producto; aunque en el caso argentino la deuda pública es mayor. También puede observarse el crédito otorgado por los bancos al sector privado, que en Chile es mucho más fuerte, es decir que el sector privado está mucho más endeudado en Chile que en la Argentina, tanto en moneda nacional como en moneda extranjera. Se puede observar que en moneda extranjera –dólares– el endeudamiento del sector privado en Chile en el año 1981 era mayor que el endeudamien- CUADRO 1 ARGENTINA Y CHILE: CONDICIONES PREVIAS A LA CRISIS (% del PBI) Argentina (2001) Chile (1981) Deuda externa Privada Pública 56 21 35 47 31 16 Deuda pública 62 17 Crédito bancario s/privado En moneda nacional En moneda extranjera 20 6 14 60 40 20 Depósitos bancarios En moneda nacional En moneda extranjera 26 8 18 28 26 2 426 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS to del sector privado argentino –expresado como porcentaje del producto–, situación que normalmente se desconoce; es decir, en Chile también teníamos un problema de muy fuerte endeudamiento en dólares en el año 1981. Sin embargo, había una diferencia en los depósitos. Los depósitos en dólares en Chile eran prácticamente inexistentes y en la Argentina, en cambio, eran muy importantes. Es decir, en Chile la deuda del sector privado estaba muy dolarizada, los depósitos no lo estaban, y ésa era una diferencia importante respecto de la Argentina. En el punto de partida de la crisis, la Argentina tiene un sector público más débil y por comparación un sector privado algo más fuerte de lo que teníamos nosotros cuando tuvimos la crisis. Eso, en cierto modo, a nosotros nos facilitó la solución de la crisis. CHILE: DEFINICIONES CLAVE DE LA ESTRATEGIA ¿Cuáles fueron las definiciones clave? Primero, preservación de la economía de libre mercado: respeto a los contratos, a los derechos de propiedad, libertad de precios e intervención estatal sólo por excepción, fueron definiciones centrales con las cuales se abordó este problema. Nosotros, por ejemplo, teníamos y tenemos un Estatuto de Protección a la Inversión Extranjera que no se modificó, pese a que había una clara falta de dólares, los inversionistas extranjeros mantuvieron acceso al mercado cambiario para remesar capitales, y realizar otras operaciones. En segundo lugar, protección de los ahorristas y acreedores de los bancos para minimizar una crisis de confianza. No hubo pérdidas para los depositantes asociadas a congelaciones de depósitos, corralito y desdolarizaciones. Se tomó la decisión de proteger a los ahorristas y por simetría a los acreedores de los bancos, muchos de ellos externos, con la idea de que ése es el cimiento sobre el cual había que reconstruir la confianza después en el sistema financiero. Si se perdía esa confianza de los ahorristas era más costoso volver a construir después un sistema financiero. Se buscó, además, mantener la banca en el sector privado y una rápida reprivatización de la banca que fue intervenida; en este caso se decidió no estatizar la banca, que fue un tema que se discutió. La banca estaba quebrada y se pudo haber estatizado, pero se decidió mantenerla en el sector privado, hubo intervenciones y reprivatización rápida. Este punto y el anterior son parecidos al caso mexicano. Finalmente, otra clave de la estrategia fue la disposición de asumir a costo fiscal parte importante del costo de recapitalizar el sistema financiero privado, y también de alguna manera a los deudores. Éstos son costos importantes; en el caso chileno, del orden del 20-25 por ciento del producto por una vez, lo que implica una anualidad del orden del 1,7 por ciento del producto durante veinte años. Este costo fue aceptado como una inversión en confianza. JUAN ANDRÉS FONTAINE 427 CHILE: SUSTENTO MACRO DEL RESCATE El salvataje se hizo en el contexto de una estrategia macroeconómica que apuntó a mantener un tipo de cambio real alto, la tasa de interés baja y una meta muy gradual de reducción de la inflación. El objetivo principal fue mantener estos precios a niveles que estimularan la inversión y las exportaciones. Para poder mantener el tipo de cambio real alto y la tasa de interés baja se necesitaba un fuerte aumento del ahorro que se hizo, básicamente, a través de una reducción del gasto que permite incluso una baja gradual de la carga tributaria y un fuerte aumento del ahorro privado. La reforma tributaria chilena estimuló el ahorro, así como la privatización de la seguridad social y el fortalecimiento del sistema financiero. Dentro de este último punto se encuentra el desarrollo del sistema financiero mediante un mecanismo de indexación financiera que mencionaré en un momento más; y una nueva Ley de Bancos que exige transparencia, diversificación y un sistema de garantías estatales sobre los depósitos a plazo que están por vencer y los depósitos en cuentas corrientes, que creo que es bastante eficiente (100 por ciento para cuentas corrientes y depósitos a plazo por vencer). Éste fue en esencia el marco en el cual se aplicaron las políticas de rehabilitación financiera. CHILE: MEDIDAS DE REHABILITACIÓN FINANCIERA Esas políticas tuvieron, por un lado, la reestructuaración de la deuda externa del sector público y de los bancos, siguiendo las líneas tradicionales en esa materia. Tuvieron la asunción por parte del Banco Central del grueso del riesgo de cambio o de las pérdidas asociadas a las devaluaciones de ese período. Los beneficiarios de esto fueron los deudores –como veíamos, era importante la deuda en moneda extranjera en Chile– básicamente, los deudores de tamaño mediano y pequeño, y en el caso de los grandes el beneficio fue parcial. CHILE: RESCATE Y RECUPERACIÓN Otra de las medidas fue la reestructuración de la deuda interna a través de facilidades de plazo y tasas de interés algo subsidiadas –pero en todo caso reales positivas de entre el 5 y 7 por ciento– a una cantidad enorme de deudores. La intención fue evitar lo que de otro modo hubiera sido una quiebra masiva de los deudores, inmanejable para el sistema judicial y que hubiera dejado los derechos de propiedad en gran discusión, con altos costos en términos de inversión y empleo. Para resolver esto se hizo una operación masiva de reestructuración de la deuda interna y finalmente una recapitalización de los bancos a través de una suerte de préstamo otorgado por el Banco Central, que es el tema de la deuda subordinada que está en el punto uno. 428 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS El otro punto es la capitalización mediante el aporte de capitales frescos. Cuando esos aportes fueron colocados por el Estado, por ejemplo, se capitalizaron los créditos de apoyo que el Banco Central le había otorgado a los bancos. Esa capitalización se transformó en acciones que fueron rápidamente vendidas con cierto componente de subsidio en lo que se denominó el Programa de Capitalismo Popular, así se aplicó esta idea de que los bancos intervenidos fueran rápidamente devueltos al sector privado. INDEXACIÓN FINANCIERA Y CONVERSIÓN DE DEUDA EXTERNA Brevemente, menciono que la indexación financiera fue la forma en que nosotros quisimos rearmar el sistema financiero. A diferencia de ustedes, en vez de basarnos en el dólar lo hicimos básicamente en una unidad indexada al IPC (parecía el CER que tienen ustedes, que se llama en Chile la UF) y ha funcionado bien. El requisito indispensable es que haya cien por ciento de confianza en la seriedad e invariabilidad de la fórmula con la cual se calcula. La conversión de deuda externa fue otro tema importante. Nosotros teníamos un altísimo nivel de deuda externa y se establecieron mecanismos para rescatarla a un descuento en el mercado externo. Ese rescate exigía naturalmente que hubiera dólares a efecto de comprar la deuda en el exterior. Esos dólares provinieron de inversiones extranjeras a las cuales se le daba un tratamiento especial si usaba este mecanismo, y el de la repatriación de capitales chilenos. El mecanismo permitió rescatar 9.000 millones de dólares de deuda durante este período, lo que significó bajar aproximadamente a la mitad el stock nominal de deuda externa que había en esa época. RESULTADOS Se dio un despegue de la economía después de una caída fuerte en el año 1982. En el gráfico 7 pueden observar una tasa de crecimiento altísima en todos los años siguientes. Una parte importante del programa era aumentar el ahorro nacional como manera de crecer con menos deuda externa, y se ve en el gráfico 8 cómo sube la tasa de ahorro nacional a partir de niveles muy bajos de ahorro interno a tasas del orden del 22 por ciento –parte de eso lo hace el sector público, parte lo hace el sector privado–. El tipo de cambio real se mantiene alto después de la devaluación, ha estado oscilando en torno al doble de lo que era en el período previo; es decir, se observa en el gráfico 9 que está en 100 en el año 1981 y ustedes ven que está en cerca de 180 el promedio del período siguiente, que es donde aproximadamente está hoy día. En términos de tasas de interés también hay una caída muy importante. La tasa de interés real, la tasa de interés activa de crédito y la tasa de interés pasiva de depósitos eran altísimas al comienzo de los ochenta durante la crisis, y bajan en los años siguientes (gráfico 10). El crecimiento del ahorro financiero es el conjunto de depósitos captados por los bancos, más bonos privados de bancos y empresas, más bonos del JUAN ANDRÉS FONTAINE 429 Banco Central. Esto pasa de cerca del 30 por ciento del producto al 80 por ciento en estos veinte años. Las colocaciones bancarias (gráfico 11) caen inicialmente como porcentaje del producto y demoran en recuperarse; se puede observar que están volviendo en el año 1994 como porcentaje del producto a su nivel anterior y hoy día están ya por sobre éste. Los depósitos y captaciones bancarias se mantienen, en cambio, creciendo sistemáticamente. La deuda externa como porcentaje del producto parte antes de la crisis en el orden del 60 por ciento, salta a cerca del 130 por ciento del producto, se acerca bastante a los números actuales de la Argentina, y después cae violentamente hasta el 30 por ciento. En el gráfico 12 pueden ver la mezcla de las operaciones de rescate de deuda externa, los mecanismos de conversión de deuda externa más el efecto del crecimiento económico y algo de apreciación real del tipo de cambio; todos esos factores ayudan a explicar esa caída fuerte en este índice de endeudamiento externo del país. En los últimos años ha vuelto a subir un poco (60 por ciento). La deuda pública crece fuertemente. Era muy baja antes de la crisis, crece hasta el 90 por ciento del PBI, el grueso de eso es la deuda externa que pasa a ser avalada por el sector público, en el caso de la deuda externa privada, y después empieza a bajar gradualmente. También pueden observar las cifras fiscales del costo del salvataje (gráfico 13). Como les decía, el costo fue significativo e implicó que el Estado aprovechara esta oportunidad que tenía el país porque no se había endeudado antes el sector público, entonces este último de alguna manera compromete su apoyo detrás del sistema financiero y de la recapitalización de las empresas, a través de los programas que les mencionaba. Bajamos entonces a niveles del 30 por ciento del endeudamiento del sector público. CONCLUSIONES En suma, Chile sufrió entre 1982 y 1983 lo que puede calificarse como un accidente en la ruta, un grave accidente, en lo que era el comienzo de una economía de mercado bastante auspiciosa. Tiene este accidente, se recupera y vuelve a crecer rápido mediante un programa macroeconómico apropiado y un vasto esfuerzo de reconstrucción financiera. De esta experiencia Chile salió fortalecido; creo que es un modelo de libre mercado que mejoró y asentó sus bases con mejores instituciones macroeconómicas y financieras para cautelar la estabilidad. ¿Cómo se hizo esto? Creo que una mezcla de voluntad política para actuar en este sentido, metas claras y decisión para hacerlo, cierta habilidad en aplicar creativamente los distintos instrumentos y, finalmente, algo de buena fortuna, como siempre ocurre en este tipo de procesos. Termino entonces deseándoles a ustedes una suerte parecida. 430 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS GRÁFICO 7 EL DESPEGUE (PBI, var. % real anual) 10 5 0 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 -5 -10 -15 GRÁFICO 8 LA RECUPERACIÓN DEL AHORRO AHORRO NACIONAL BRUTO (% PBI a precios corrientes) 30 Nacional 22 14 Público 6 -2 1980 1983 1986 1989 1992 1995 1998 2001 431 JUAN ANDRÉS FONTAINE GRÁFICO 9 TIPO DE CAMBIO REAL ALTO TIPO DE CAMBIO REAL (1981=100) 220 200 180 160 140 120 100 80 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 GRÁFICO 10 INTERESES REALES MODERADOS (Tasas bancarias de interés reales, operaciones 90-365 días) 20 15 Activa 10 5 Pasiva 0 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 432 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS GRÁFICO 11 PROFUNDIZACIÓN FINANCIERA (% del PBI) 90 80 Ahorro financiero 70 60 Colocaciones 50 40 30 Depósitos y captaciones bancarias 20 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 GRÁFICO 12 SOLVENCIA EXTERNA DEUDA EXTERNA BRUTA (% PBI) ( ) 150 120 90 60 30 0 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 433 JUAN ANDRÉS FONTAINE GRÁFICO 13 SOLVENCIA FISCAL Deuda pública (% del PBI) 120 90 60 Total Externa 30 0 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 MARIO VICENS* INTRODUCCIÓN El problema del ahorro en la Argentina no está tan vinculado a la falta de propensión a ahorrar de los argentinos sino a las instituciones, cuya calidad y confiabilidad son clave para que el ahorro de los ciudadanos se canalice a través de los mercados locales y no se desvíe hacia mercados en el exterior o fuera del circuito institucional. Ese ahorro debe servir para la tarea de la reconstrucción y el crecimiento. Corresponde, entonces, que se incluya la reconstrucción del sistema financiero como parte de la reconstrucción institucional porque la previsibilidad, la calidad y la vigencia de las instituciones son condiciones indispensables para que el ahorro nacional se quede en el país. Por otro lado, a diferencia de lo que ocurre en otros países en los que el mercado de capitales está más desarrollado y tiene un papel muy importante en la intermediación entre el ahorro y la inversión, el desarrollo, el perfeccionamiento, la sofisticación y globalización de esos mercados han impulsado incluso cierta desintermediación bancaria, tal como lo ha mencionado antes Tomás Baliño en su presentación. En la Argentina se da la paradoja de que, a pesar de los esfuerzos por desarrollar el mercado de capitales, el sistema bancario sigue desempeñando un papel absolutamente protagónico en esta tarea. Es clave que prosigan los esfuerzos para construir un mercado de capitales profundo, eficiente y amplio. El sistema financiero también necesita contar con un mercado de capitales más desarrollado. Pero no hay duda de que en los próximos años, los bancos deberán seguir desempeñando un papel protagónico en la canalización del ahorro. En ese sentido, reestructurar el sistema financiero dotándolo de solvencia y liquidez, parece ser una apuesta de muy alto rendimiento en un plazo muy corto. * Asociación de Bancos de la Argentina. 436 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS LA SITUACIÓN ACTUAL Desde agosto del año pasado, los depósitos bancarios comenzaron a recuperarse con cierta rapidez y permanencia. En el gráfico 1 sobre la evolución de los depósitos entre enero de 2000 y junio de 2003, pueden apreciarse los efectos de la crisis particularmente durante el año 2001. Los datos están en pesos y en pesos + CER, por lo que pueden apreciarse los efectos de la pesificación y la pesificación asimétrica sobre los depósitos y la aplicación de un tipo de cambio de 1,40 pesos por dólar. A partir de agosto del año pasado, comenzaron a volver los depósitos y la situación mejoró sustancialmente superando, incluso, la prueba ácida que representaba la disminución de las tasas de interés a niveles de un dígito. En el gráfico 2, se puede apreciar que la caída de las tasas ha sido significativa, el sistema está en un nivel por debajo del 10 por ciento para los depósitos de individuos, viniendo de niveles de más de 50 por ciento desde el año pasado. Y a pesar de ello, los depósitos siguen creciendo. De igual modo, en el mismo período creció la posición de las reservas líquidas del sistema, lo cual permitió a los bancos atender los vencimientos de las obligaciones. Estos indicadores demuestran que el sistema financiero está superando los problemas de liquidez por los que transitó hasta mediados del año pasado. Como contrapartida, esta mejora de la liquidez no se ha reflejado en un aumento importante del crédito. Hoy día, cuando se habla de crédito se haGRÁFICO 1 DEPÓSITOS TOTALES (En miles de millones de pesos) 90 85 80 75 70 65 60 ene.-00 jun.-00 ene.-01 jun.-01 Pesos sin CER ene.-02 jun.-02 Pesos con CER ene.-03 jun.-03 437 MARIO VICENS GRÁFICO 2 TASA DE INTERÉS DE DEPÓSITOS A TREINTA DÍAS 120 110 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Jun.- Jul.- Ago.- Sep.- Oct.- Nov.- Dic.- Ene.- Feb.- Mar.- Abr.- May.- Jun.- Jul.- Ago.02 02 02 02 02 02 02 03 03 03 03 03 03 03 03 Mayores a $ 1 millón Menores a $ 1 millón GRÁFICO 3 RESERVAS BANCARIAS LÍQUIDAS 35 30 25 25 20 20 15 15 10 10 Reservas bancarias Miles de millones de pesos (eje izquierdo) 5 5 0 mar.-02 0 jun.-02 sep.-02 dic.-02 mar.-03 jun.-03 En porcentajes Miles de millones de pesos 30 35 % de los depósitos incluyendo Cedros con CER (eje derecho) 438 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS ce referencia a los montos transados, el monto en el que en definitiva confluyeron la demanda y la oferta de crédito. En realidad, la caída de los montos transados puede provenir de una caída de la demanda o de la oferta. A pesar de lo que afirma el discurso oficial que atribuye la caída del crédito a decisiones de los bancos, se puede señalar que la mejora de la liquidez se ha reflejado en un aumento gradual y sostenido de la oferta de crédito. Esto tiene mucho sentido común porque los bancos no podrían existir si no son capaces de aplicar en inversiones, especialmente en créditos nuevos, los depósitos u obligaciones que toman. Aumentar el crédito hace al interés prioritario e intrínseco de la actividad bancaria. OBSTÁCULOS No hay duda, por otro lado, de que en la actualidad se presentan muchos obstáculos para restaurar por completo el mercado de crédito cuya erradicación es una tarea que excede la capacidad de los bancos, tomada individual o colectivamente. Esos obstáculos tienen varias dimensiones, están vinculados al estado general de las expectativas económicas –las señales que los mercados reciben respecto de cómo va a evolucionar la economía en el futuro– y a un proceso de deterioro significativo de algunas instituciones crediticias que lamentablemente no quedaron protegidas de la devaluación –ésta hizo que perdiera valor no sólo el peso sino también muchas instituciones que son indispensables para recrear y normalizar el mercado de crédito. Dentro de este concepto se incluye la suspensión reiterada de las garantías hipotecarias que han devaluado este instrumento crediticio en un país donde todo hace presuponer que para los próximos meses, e incluso para los años venideros, los individuos y los demandantes de crédito van a arrastrar lamentablemente algunas marcas de la crisis y necesitarán estas garantías para acceder nuevamente al crédito. De cualquier manera, en ABA se piensa que el crédito se va a restaurar gradualmente. Este tiempo se verá reducido si es que simultáneamente se hacen esfuerzos para establecer –con toda la precisión que sea posible– el rumbo de los acontecimientos económicos y las definiciones a nivel sectorial que están pendientes. Si bien estas últimas son indispensables para hacer un mínimo cálculo económico, permitirán acortar los tiempos de normalización del sistema en la medida que se realicen esfuerzos profundos, sistemáticos, francos, para reconstruir el valor de las instituciones crediticias. IMPACTO DEVASTADOR La recuperación de los depósitos se va a consolidar y se va a mantener en la medida que se reconstruya la solvencia del sistema financiero. En este sentido, la situación es extremadamente delicada. No convalido ni estoy de acuerdo con las estimaciones efectuadas por Pedro Pou en su presentación anterior en relación con el estado patrimonial del sistema, pero no escapa a 439 MARIO VICENS nadie que la combinación de la devaluación, el default, la pesificación asimétrica, la desindexación asimétrica, todos nuevos términos creados por los argentinos, generó un impacto devastador sobre el patrimonio de los bancos. En este contexto, las decisiones de acelerar la desprogramación de los depósitos y la adopción de decisiones aisladas por parte de la Justicia de reconocer un tipo de cambio por encima de lo que establecían las normas, continuaron deteriorando la solvencia de las entidades. La compensación que reclaman los bancos por los quebrantos provocados por decisiones de política económica, diseñadas para ayudar a ciertos sectores a costa del patrimonio de las entidades, sólo tienden a resolver muy parcialmente la situación. Las compensaciones que se han reclamado al gobierno deberían servir para reparar el deterioro patrimonial causado por varias medidas de política económica, la pesificación asimétrica de créditos, depósitos y otras obligaciones bancarias, la sustitución del CER por el CVS para una gran parte de los créditos originalmente otorgados en dólares y luego pesificados y el impacto de los amparos que obligaron a devolver los depósitos pesificados en dólares. Sin embargo, esta reparación no es completa porque, a pesar de que gran parte de las pérdidas ya se concretaron, el reclamo se cancelará en títulos de la deuda pública que deberán ser mantenidos durante varios años para ser cobrados. De allí se deduce que se requerirán más recursos para restaurar por completo la solvencia que exige un sistema financiero para que sea sano, eficiente y plenamente confiable para los ahorristas. Por otra parte, hay elementos que continúan deteriorando la situación de los bancos. Uno de ellos es la caída de la actividad de intermediación financiera. El gráfico 4 es elocuente al respecto. Se cayó abruptamente de un nivel máximo del 23 por ciento para el crédito al sector privado en relación con GRÁFICO 4 PRÉSTAMOS AL SECTOR PRIVADO EN PORCENTAJE DEL PBI 25 23% 23% 22% 20% En porcentajes 20 19% 15 11% 10 9% 5 0 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 440 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS el PBI en 1999, a un nivel actual del 9 por ciento del PBI que, como todos conocemos, sufrió a su vez un enorme deterioro. Esto también se ha reflejado en la rentabilidad de los bancos. A pesar del esfuerzo que se ha hecho para adaptar los costos a esta nueva realidad, resulta prácticamente imposible adecuarse totalmente a un fenómeno de esta naturaleza. Existe, a su vez, otro factor de quebranto que es aún más importante. Se trata del descalce creciente producido entre los activos sujetos a indexación o ajuste por inflación o salarios, y las fuentes de financiamiento de las que disponen los bancos para financiar estos activos. En el gráfico se puede observar que los amparos y la desprogramación acelerada de los depósitos reprogramados han hecho crecer los depósitos a plazo fijo y tasa libre mientras se reducían rápidamente los Cedros y/o depósitos reprogramados. Este movimiento implicó un cambio importante en las fuentes de financiamiento de los pasivos de los bancos, que no se ha reflejado ni se va a reflejar en la estructura de los activos de las entidades. Hay que recordar que como consecuencia de la conversión compulsiva a pesos de los créditos y los activos en dólares sujetos a la legislación nacional, la mayor parte de los activos bancarios quedaron constituidos en pesos y ajustados por CVS o CER según la naturaleza de cada crédito. Más aún, en el activo financiero de los bancos la deuda pública representa entre el 50 y 60 por ciento, dependiendo de los criterios con que se evalúen. Esa deuda pública está en gran parte dolarizada, pero otra parte muy significativa está ajustada por CER a plazos que exceden cualquier posibilidad de reconvertir esos activos en otro sin pérdidas significativas. La desprogramación de los depósitos fue una buena noticia para los depositantes y contribuyó a la normalización del mercado de depósitos. Pero al mismo tiempo, significa que esta situación ha afectado la estrategia que inicialmente siguieron las autoridades de utilizar las compensaciones para preservar, al mismo tiempo, algunos de los calces básicos que necesita el sistema financiero para seguir operando sin descapitalizarse. En su momento, las leyes y normas que establecieron el régimen de compensación contemplaron que los bonos se ajustaran en la misma condición que los depósitos y permitieron a los bancos suscribir bonos en dólares por el monto de sus obligaciones en moneda extranjera. De ese modo y aun cuando los plazos de las fuentes de financiamiento excedían el de las aplicaciones, se evitaba el descalce de monedas intentando ganar tiempo hasta que se dieran las condiciones apropiadas para establecer una estrategia más clara de mediano plazo de reconstrucción del sistema. La desprogramación acelerada de los depósitos que impulsaron las iniciativas adoptadas por el gobierno y los amparos abortó esta estrategia y generó una fuente adicional de descapitalización de los bancos que provocará que el sistema financiero siga perdiendo solvencia en los próximos meses. Desde ese punto de vista, es imperativo que, más allá de la mejora de la liquidez que hoy exhiben las cuentas de los bancos y el sistema financiero en general, se establezca una estrategia clara de recapitalización del sistema, de recuperación de la solvencia, de neutralización de los factores que siguen afectando la solvencia, para que la cuestión patrimonial no se constituya en un 441 MARIO VICENS GRÁFICO 5 DEPÓSITOS DEL SECTOR PRIVADO 45 40 8,8 35 7,5 7,1 34,0 34,4 33,6 Jun. Jul. Agos.* 6,9 13,1 17,8 30 16,6 17,9 20,6 25 20 32,1 15 10 27,7 20,9 22,7 24,3 Feb. Mar. 17,6 5 0 Dic. 2002 Enero. 2003 A plazo fijo Abr. May. CEDROs (incluye CER) * Hasta el 20 de agosto. obstáculo para consolidar la gradual recuperación de la confianza de los ahorristas y el crecimiento de los depósitos. LA ESTRATEGIA En lo que hace a la estrategia que debería seguir el gobierno, es importante en primer término que deje claro ante la opinión pública y ante los diferentes mercados la importancia de reconstruir el sistema financiero. Como se decía, en la Argentina no hay tanta deficiencia de ahorro como deficiencia de seguridad institucional para que el ahorro quede en el país. No existe duda tampoco de que el sistema financiero tendrá un papel protagónico en la intermediación financiera entre ese ahorro y la inversión en los próximos años. De allí que es importante que quede claro para los dirigentes y para la opinión pública en general, que la recapitalización del sistema es una condición indispensable para que los bancos puedan cumplir ese papel y que, desde ese punto de vista, esta necesidad es una responsabilidad que no sólo corresponde a los banqueros, es un bien público que tiene que ser encarado apelando a la responsabilidad de todos los jugadores sobre bases razonables y equitativas. En segundo lugar, es indudable que la experiencia indica que los gobiernos tienen una participación importante en los procesos de reconstrucción 442 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS que siguen a las crisis financieras. En la Argentina nos encontramos con dos limitaciones que deben resolverse y sobre las cuales no existe tanta experiencia. En nuestro país el ahorro, por lo menos el de largo plazo, está dolarizado y al mismo tiempo la deuda pública ha alcanzado niveles que no se pueden incrementar. De ello se sigue que cualquier solución que se proyecte o diseñe debe contemplar estas dos limitaciones. Para ello es necesario convertir el problema patrimonial de los stocks negativos en un flujo positivo que permita la recapitalización de los bancos. Esta posibilidad requiere una decisión política acerca del marco en el que deberán desenvolverse los bancos en el futuro y su papel en la economía. Exige, sobre todo, la convicción de que un sistema financiero sólido y líquido es un jugador indispensable e importante en cualquier proceso de recuperación del país. Con las reglas de juego claras y los incentivos adecuados los accionistas de los bancos contribuirán a recapitalizarlos para que hagan la parte de la tarea que les corresponde en la superación de la crisis. COMENTARIOS Y RESPUESTAS DE LOS EXPOSITORES Moderador: Comenzaré con dos preguntas para Tomás Baliño. Usted mencionó que un sistema bancario era más vulnerable cuando estaba dolarizado. ¿Existe alguna diferencia entre éste y un sistema pesificado cuando los agentes económicos ante una fuga de depósitos en pesos cambian sus pesos por dólares? ¿Existe alguna estimación del costo fiscal de la crisis argentina? Tomás Baliño: En el primer caso creo que la diferencia es que los depositanes pueden querer convertir sus pesos en dólares y eso, evidentemente, causará un efecto cambiario importante; pero existe la posibilidad de que se pueda cumplir con el contrato, en el sentido de que el Banco Central, de ser necesario, puede respaldar a los bancos con pesos. Luego el depositante irá al mercado y evaluará si le conviene hacer la operación o no. Pero es cierto que esto también es un problema serio. Recuerdo, por ejemplo el caso uruguayo. Ahí, cuando hubo varios bancos con problemas, se pensó que una posibilidad era que el Banco Central adelantara pesos uruguayos para que los bancos pudieran pagar los depósitos en pesos al tipo de cambio existente; pero es cierto que si lo que la gente quiere es convertirlo en dólares eso causará una depreciación muy grande, y si los volúmenes son muy significativos habrá problemas. En mi presentación estaba comparando los depósitos y evaluando la posibilidad de tener crédito de largo plazo y de nominalizar los contratos de largo plazo. Esta última posibilidad es todavía un poco remota: los mecanismos de ajuste disponibles son un índice de precios o un índice dólar, o directamente pasar a contratos en dólares. Lo que veo ahí es que, desde el punto de vista de las corridas, hay una ventaja a favor de la indexación. Con respecto al segundo punto, hasta donde conozco todavía no existe una estimación del costo fiscal de la crisis argentina, y será un poco complicado establecerlo porque ésta es una crisis en la que los costos han sido muy repartidos, es decir, ha habido un costo desde el punto de vista fiscal, costos que han soportado distintos participantes, en particular, los depositantes; pero lo que sí es claro es que el costo en términos del producto es realmente impresionante. 444 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS Moderador: Continuaré con dos preguntas dirigidas a Pedro Pou. ¿En qué medida pudo haber influido la no consideración del riesgo de cambio al evaluar el riesgo de la contraparte, con préstamos en dólares otorgados a sectores que tenían ingresos en pesos? ¿Por qué no se previó esto? ¿Cómo se consideró el riesgo implícito de la volatilidad de capitales? Usted comenzó su exposición destacando los problemas que se originan en la estafa a los depositantes. Pero sobre el final, propuso una reprogramación, en el caso de que los requisitos de liquidez cayeran por debajo del 50 por ciento. ¿Esto no sería interpretado como una nueva estafa? Pedro Pou: Con respecto al riesgo de descalce hay dos razones por las cuales no se tuvo expresamente en cuenta. La primera es que se consideraba la convertibilidad un sistema permanente y no un sistema de tipo de cambio fijo que, dependiendo de las circunstancias macroeconómicas, modificaría su paridad. Por lo tanto, era importante no dar la señal de que el tipo de cambio podía ser modificado, y cualquier requisito de capital o medida que indujera a pensar que se la podía modificar iba en contra de este objetivo del programa. Pero en segundo lugar, creo que los bancos por sí mismos son los que toman las decisiones prudenciales, no olvidemos que las normas prudenciales que fija el Banco Central son criterios mínimos, criterios que no tienen por objeto sustituir los directorios de los bancos, y los bancos en general tomaron en cuenta el descalce de plazos. Ahora bien, tomaron esto en cuenta y, además, tenían una posición positiva en moneda extranjera en términos de la relación contractual. En términos de flujos de fondos, el descalce que tenían los bancos era negativo: había muchos créditos otorgados a sujetos que tenían un flujo de fondos en moneda local, es decir, empresas de servicios o individuos y familias a través de créditos personales o hipotecarios. Cuando analizamos este descalce en términos de flujos de fondos encontramos que el exceso de capital que tenían los bancos con respecto a la norma de Basilea, que era un exceso de capital diseñado para absorber el mayor nivel de morosidad originado en los shocks en un país emergente, ese exceso de capital era suficiente para absorber una devaluación del orden del 25 o 30 por ciento, en el supuesto de que los productores de bienes transados pagaban la deuda en dólares y los productores de bienes no transados o familias pagaban la deuda en pesos. Quiere decir que si bien este descalce no se encontraba en forma explícita, estaba considerado dentro de ese rubro de mayor requisito de capital para la mayor volatilidad macroeconómica. Les pediría nuevamente que lean el trabajo porque hay una posibilidad de confundirse rápidamente con los descalces de plazos entre sistemas nominales, indexados y por moneda extranjera, y vale la pena tratar de distinguirlos. Con respecto a la segunda pregunta sobre la reprogramación que sugiero para los depósitos a plazo en caso de una corrida bancaria, como forma de apoyo a la construcción de un prestamista de última instancia privado y como forma de disminuir el costo en términos de recursos que dejan de estar a disposición de la economía, el prestamista de última instancia podríamos construirlo colocando el 100 por ciento en bonos del Tesoro de los Estados Unidos, y de esa forma el crédito es cero; entonces tenemos el trade off: con- COMENTARIOS Y RESPUESTAS DE LOS EXPOSITORES 445 tra más prestamista de última instancia, menos recursos para el crédito interno. Una forma de atemperarlo es con este mecanismo de reprogramación, y en este sentido no creo que pueda haber una estafa porque estamos planteando desde el inicio al depositante que si sucede este evento sus depósitos serán reprogramados, pero no quiere decir que le cambiarán la moneda. Está totalmente previsto porque, obviamente, un sistema financiero está sujeto a la eventualidad de que todos quieran simultáneamente retirar sus depósitos y los préstamos no puedan ser recogidos. Moderador: Continuamos con dos preguntas dirigidas a Juan Andrés Fontaine. Usted dijo en su exposición que con anterioridad a la crisis los préstamos en Chile estaban dolarizados. ¿Cómo hicieron para recuperar la demanda de préstamos y cuáles recuperaron más rápido, los de inversión o los de consumo? En Chile el gobierno contribuyó a la capitalización del sistema financiero. ¿Usted cree que las demoras en la Argentina para terminar con el proceso de compensación a las entidades constituyen un obstáculo para la recuperación? ¿Podría aclarar que las cifras de déficit público que mostró para la Argentina sobre la base de la metodología del FMI, difieren de los números que muestra el gobierno aquí? Juan Andrés Fontaine: Con respecto a la recuperación de la demanda de crédito en Chile, como se vio en el gráfico que mostré, efectivamente, tomó su tiempo, no fue rápida, y tuvo que ver con la recuperación de la situación patrimonial de las empresas; en la medida en que éstas fueron bajando su nivel de endeudamiento, reprogramaron a largo plazo el endeudamiento que habían adquirido antes de la crisis, con tasas de interés más normales que las altísimas tasas de interés que teníamos, fueron mejorando su capacidad de presentarse frente a los bancos como sujetos de crédito más atractivos. Por otra parte, la economía estaba en proceso de recuperación, había un crecimiento fuerte de las exportaciones asociado al tipo de cambio real alto, un crecimiento fuerte de la inversión asociado a la tasa de interés baja y eso fue creando necesidades de financiamiento. Entonces por ambos lados, por el aspecto macroeconómico y la situación patrimonial de las empresas, se dio esta confluencia hacia una gradual recuperación de la demanda del crédito. Creo que la acción de reprogramación masiva de la deuda de las empresas, que parece a primera vista como algo bastante poco recomendable porque es cara y es un tipo de intervención estatal en una operación de mercado a la que uno trata de resistirse, en circunstancias de extrema crisis como la que vivía Chile en ese momento, en la cual no había capacidad del sistema judicial para administrar los procesos de quiebra y transferencia de las empresas a nuevas manos, se hizo inevitable. Creo que la actual rapidez da mayor seguridad sobre los derechos de propiedad y sus consecuencias son que permite que un tipo de cambio alto o una tasa de interés baja tengan los beneficios esperados, ya que si nadie sabe de qué es dueño porque se lo van a quitar, obviamente, las tasas de interés o los tipos de cambio no hacen su trabajo que es recuperar la producción, la inversión, las exportaciones, el empleo, etc. 446 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS Ahora respecto de las demoras, tanto en la Argentina como en Chile, obviamente, son costosas. En el caso chileno mi exposición puede dejarles la idea de un plan muy bien concebido y aplicado con rapidez. La verdad es que esto es así visto hoy día, pero el proceso estuvo lleno de vacilaciones, de demoras y de errores. La devaluación en Chile ocurrió a mediados del año 1982, la intervención masiva de los bancos fue en enero de 1983. Durante todo el año 1983 la economía siguió cayendo levemente, en el año 1984 hubo fuertes cambios de política económica, intentos de cerrar la economía; y finalmente, a partir de febrero de 1985, empezó a aplicarse una política económica más coherente; se fueron dos años y medio aproximadamente en el proceso. Así que la experiencia nuestra también tuvo sus demoras, sus traumas y sus costos. Lo importante es que cuando los países toman la decisión de enfocar los problemas salen de esta situación, y ése es un poco el sentido de lo que he querido plantearles hoy. Finalmente, con respecto al tema metodológico estoy seguro de que los economistas de FIEL aquí presentes pueden aclarar mejor la diferencia; pero el FMI está incorporando dentro del déficit el total de los intereses devengados y no pagados sobre la deuda pública, y eso es lo que crea una enorme diferencia respecto de las cifras oficiales. También tiene incorporado el costo de los programas de apoyo al sistema bancario. En el caso chileno las cifras que mostré no incorporaron estos elementos, y de hecho en los programas con el FMI no se incorporaron los costos de la recapitalización del sistema bancario, que como les mostré, fueron bastante significativos. Moderador: Por último, leeré dos preguntas para Mario Vicens. ¿Ve posible en el corto plazo la existencia de crédito, en una situación en donde excepto en el caso de los exportadores parece que la rentabilidad está sólo en el sector informal y donde para crédito hipotecario ha dejado de ser un crédito con garantía? ¿Qué instrumentos de política financiera y fiscal se pueden aplicar para resolver el endeudamiento financiero y fiscal de empresas que lograron sobrevivir a una recesión tan prolongada? Mario Vicens: Con respecto a la primera pregunta, efectivamente, veo inconvenientes serios dada la devaluación de los instrumentos de crédito que se ha producido a lo largo de este año y medio; sin embargo, las tasas de interés han bajado mucho y hay algunos indicios que demuestran que en algunos segmentos del mercado de crédito hay una cierta recuperación. Mi sensación es que esto no va a consolidarse ni tomará velocidad hasta que la situación general de la economía no esté más clara, particularmente, porque creo que hoy prevalece una cierta deficiencia por el lado de la demanda de crédito. Hay algunas medidas puntuales que pueden ser adoptadas, algunas de ellas fueron mencionadas por Pedro Pou. El impuesto al cheque se ha convertido hoy, a estas tasas de interés, en un obstáculo extremadamente difícil de superar para canalizar a través de los bancos la intermediación financiera; y al mismo tiempo para generar instrumentos que, tradicionalmente en la COMENTARIOS Y RESPUESTAS DE LOS EXPOSITORES 447 Argentina fueron instrumentos de crédito, como es el propio cheque. Creo que ésa es la medida que debería ser tomada, junto con la apuesta de mejorar la certidumbre respecto de la evolución de los acontecimientos de aquí en adelante. Con respecto a la segunda pregunta, hemos analizado mucho la cuestión. Partimos de una base ventajosa cuando comparamos la situación de la Argentina con la de Chile desde el punto de vista de la deuda privada. En Chile la deuda privada era más importante que la deuda pública, lo que puede ser leído de dos maneras. En primer lugar, en Chile era más fácil estatizar la deuda privada y de ese modo llevar una solución a las corporaciones y a las empresas porque había espacio para el endeudamiento público para hacerlo; en la Argentina la deuda pública es muy alta, pero la deuda privada no lo es; éste es un primer comentario. Por otra parte, en el mundo se han practicado durante la década de los noventa muchas iniciativas, se conocen con el nombre genérico de London Approach para facilitar los acuerdos extrajudiciales entre acreedores y deudores. Nosotros creemos que en la Argentina están dadas las condiciones para que eso suceda desde el punto de vista legal; pero, probablemente, no esté dada una de las condiciones que fue importante en la experiencia de algunos países que aplicaron este enfoque, que fue la participación del Estado como un árbitro muy importante entre los acreedores y los deudores. Hoy en la Argentina, el Estado no es un árbitro confiable como lo fue en otros países. Por lo tanto nuestra posición es que el punto clave para provocar que haya un mercado de reestructuración y de renegociación de este endeudamiento, es que la economía sea más predecible, que los jugadores puedan hacer sus cálculos y decidir cómo enfrentan esa negociación, que haya una perspectiva concreta de reglas de juego a los efectos de poder avanzar en ese tipo de cálculos. No es necesario modificar instituciones, como se pretendió hacer en un momento del año 2002, porque hoy en la Argentina existen las instituciones necesarias para poder avanzar en estos acuerdos preventivos extrajudiciales. Creemos que están dadas la condiciones institucionales; lo que ha detenido y demorado estos acuerdos es, básicamente, el hecho de que los jugadores no tengan todas las certezas que deberían para poder acordar. PANEL II Los ciclos económicos y el diseño de la política social JUAN LUIS BOUR Y NURIA SUSMEL* REGULACIÓN LABORAL Y CICLOS DE EMPLEO. NOTAS SOBRE LA EXPERIENCIA ARGENTINA 1964-2003 INTRODUCCIÓN La Argentina experimentó fuertes vaivenes macroeconómicos en los últimos cuarenta años, y en particular desde fines de los ochenta. Desde el punto de vista de los factores de mayor impacto en el mercado laboral, hemos visto la aceleración inflacionaria de fines de los ochenta, la brusca estabilización de precios de los noventa, junto con dos recesiones profundas, una corta (la del tequila) y otra muy prolongada entre 1999 y 2002. En el medio de estos y otros cambios (básicamente un aumento de la cantidad de personas que buscan empleo), las instituciones laborales (la regulación) se mantuvieron sin cambios apreciables hasta mediados de los noventa, luego se insinuó un proceso de desregulación hasta 1998, y sobrevino desde 1998 (más aún desde 2001) un período de restricciones crecientes. ¿Cómo es que justamente en un período en que la regulación formal no cambió mucho, o incluso se avanzó en la desregulación, los resultados en el mercado laboral fueron peores que en el pasado? ¿Podemos recomendar a partir de allí endurecer las normas de contratación y despido para lograr un bajo desempleo como en otras épocas? Vamos a ver que ésa no es la mejor recomendación. CAMBIOS EN EL DESEMPLEO MEDIO Primero, veamos lo ocurrido con el desempleo (gráfico 1). En los últimos tiempos la tendencia del desempleo (calculada aplicando aquí el filtro de Hodrick-Prescott) creció al punto de triplicar o cuadruplicar su valor respecto del que antes prevalecía. La volatilidad del desempleo (es decir la variabilidad del indicador respecto de la media o de la tendencia) también se duplicó, lo * Economista jefe y Economista, Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas (FIEL). 452 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS que en los hechos se potenció por el incremento de la media (o sea, la tasa oscila ahora mucho más fuertemente que antes). Pero también cayó la tasa de empleo (o sea, hay una menor proporción de la población total que está ocupada) y aumentó su volatilidad (gráfico 2). Sobre todo, el empleo se tornó fuertemente procíclico, y en particular cayó abruptamente cuando cayó el PBI; éste no era un fenómeno habitual en el GRÁFICO 1 TASA DE DESEMPLEO 25,0 15,0 10,0 5,0 0,0 1964 1967 1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997 2000 2003 GRÁFICO 2 TASA DE EMPLEO URBANA 39,0 38,0 37,0 En porcentajes En porcentajes 20,0 36,0 35,0 34,0 33,0 32,0 31,0 1964 1967 1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997 2000 2003 453 JUAN LUIS BOUR Y NURIA SUSMEL pasado. En efecto entre 1965 y 1990, el empleo nunca llegó a caer siquiera un 1 por ciento por año, a pesar de que en cuatro oportunidades el PBI cayó más del 4,5 por ciento; en cambio entre 1991 y 2002, el empleo cayó más del 1,5 por ciento en 5 de los 12 años, a pesar de que sólo en un año el PBI cayó a una tasa mayor al 4,5 por ciento apuntado (gráfico 3). Pongamos en números esta relación sumaria entre empleo y producto bruto (coeficiente Okun de empleo) (cuadro 1). El coeficiente promedió 0,31 entre 1965 y 1990. Pero saltó a 0,64 entre 1991 y el año pasado (2002). Si sólo consideramos la evolución del empleo privado, las cosas no cambian mucho: los noventa todavía fueron más volátiles. O sea que desde la conver- 10 15,0 8 12,0 6 9,0 4 6,0 2 3,0 0 0,0 -2 -3,0 -4 -6,0 -6 -9,0 -8 -12,0 1965 1969 1973 1977 1981 1985 1989 1993 1997 2001 CUADRO 1 COEFICIENTE DE OKUN DE EMPLEO/PBI TOTAL Y EMPLEO SÓLO PRIVADO Período/coeficiente Total Auges Depresiones 1965-1990 1991-2002 0,31 (0,22) 0,64 (0,46) 0,43 (0,39) 0,34 (0,54) -0,28 1,06 (-0,14) (0,34) En porcentajes En porcentajes GRÁFICO 3 VARIACIONES ANUALES DEL PBI (LÍNEA DERECHA) Y DEL EMPLEO (BARRAS IZQUIERDA) 454 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS tibilidad hasta aquí el empleo oscila mucho más fuertemente con cambios en el PBI que antes; pero esto no es necesariamente una buena noticia, ya que no sólo subió más el empleo con aumentos en el PBI, sino que cayó más fuerte con caídas del PBI. En efecto si sólo se toman los períodos de auge (aumento del PBI) ese En porcentajes GRÁFICO 4 DESEMPLEO, INGRESOS REALES Y POBREZA 60,0 160,00 50,0 140,00 40,0 120,00 30,0 100,00 20,0 80,00 10,0 60,00 0,0 40,00 1980 1982 1984 1986 Pobreza 1988 1990 1992 1994 1996 Desempleo 1998 2000 2002 Salario real GRÁFICO 5 TASA DE ACTIVIDAD URBANA 44,0 43,0 En porcentajes 42,0 41,0 40,0 39,0 38,0 37,0 36,0 1964 1967 1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997 2000 2003 JUAN LUIS BOUR Y NURIA SUSMEL 455 coeficiente no cambió mucho: cayó de 0,4 a 0,3 para el empleo total, creció de 0,4 a 0,5 para el empleo privado (o sea, desde este punto de vista hubo una mejor respuesta del empleo privado). Pero en las recesiones el coeficiente pasó de un valor negativo (-0,3 total, -0,1 empleo privado) a valores positivos y muy altos (1,1 total, 0,3 privado) en promedio en los cinco años de recesión entre 1991 y 2002. Es decir que el empleo se volvió muy volátil pero justamente en las recesiones, que fueron más frecuentes (o sea, la economía misma se hizo más volátil). ¿Por qué nos preocupa este panorama de mayor desempleo y alta volatilidad del empleo, en el contexto de una discusión sobre políticas sociales en este panel? Por su consecuencia directa sobre la pobreza y el bienestar (gráfico 4). El indicador de pobreza, después de todo, mide el porcentaje de la población cuyos ingresos no le permiten comprar una determinada canasta. Hay tres dimensiones que nos importan –desde el plano laboral– para explicar la pobreza. Por un lado cuánta población obtiene ingresos laborales, dado que en la Argentina los ingresos laborales junto con los ingresos de jubilaciones (es decir, ingresos laborales diferidos en el tiempo) representan alrededor de dos tercios de los ingresos totales de la población. Ocurre que un aumento del desempleo implica que aumentó la proporción de personas sin ingresos laborales, y de allí una alta relación entre las variables de desempleo y pobreza. En segundo lugar, la evolución de los ingresos reales llena buena parte del resto de la explicación sobre el fuerte aumento coyuntural de los índices de pobreza en la hiperinflación de 1989-1990 y en el salto inflacionario del año 2002. Y en tercer lugar el aumento en la volatilidad del empleo puede tener efectos mucho más duraderos que generan persistencia de los fenómenos de desempleo y pobreza (fenómenos de histéresis). Esto ocurre porque la volatilidad del empleo (y por lo tanto de los ingresos totales) afecta especialmente a los más pobres, en la medida que no tienen mecanismos de compensación frente a shocks, algo que sí está disponible para la población de ingresos medios y altos. Los hogares más pobres pueden reaccionar frente a shocks temporarios retirando a los jóvenes del sistema educativo, lo que tiene un efecto permanente sobre la acumulación de capital humano, y refuerza la brecha de ingresos para las futuras generaciones de trabajadores. Por lo tanto aumentos en la volatilidad del empleo tienden a generar persistencia en los niveles más bajos de los indicadores sociales, nivel más bajo causado en el corto plazo por aumentos en el desempleo y/o caídas en los ingresos.1 El cuadro de desempleo se complicó también en las últimas dos décadas por otro fenómeno: el aumento en la proporción de la población que busca un empleo. Esta proporción, llamada tasa de actividad o de participación laboral, muestra un corte en su tendencia en las últimas dos décadas respecto de las dos previas, en las que osciló débilmente en torno del 39 por ciento. Su nivel actual supera en más de 5 puntos el mínimo del año 1983, lo que representa un aumento de la población activa de más del 13 por ciento aun cuando la población no hubiere aumentado. Aún no hay punto de giro del nuevo ciclo, 456 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS y todo indica que a lo sumo se llegará a un nuevo punto estacionario más alto. ¿Por qué? Por los diversos factores que explican el aumento de la PEA en la población total, y que no son el centro de nuestra atención en esta presentación. Ahora bien, hasta aquí los hechos en materia de empleo y desempleo. ¿Qué relaciones hay entre la política regulatoria del mercado laboral y el comportamiento observado del empleo? Para esto debemos empezar por caracterizar la política regulatoria sobre el mercado laboral en estos últimos cuarenta años. Se pueden construir diversos índices (véanse recientes trabajos de Pagés, Heckman y Montenegro, BID), y sin duda se puede intentar refinar la medición. Basta aquí señalar que los años 1965 a 1990 fueron de alto nivel regulatorio, aunque no necesariamente creciente, que la desregulación prevaleció en forma incipiente en los noventa, más fuertemente entre 1995 y 1998, y que la onda regulatoria vuelve desde fines de 1998 y en particular entre 2001 y 2003. Además la regulación laboral fue bastante volátil y hasta oportunista en el plano fiscal. Sabemos que ese elevado nivel regulatorio entre 1965 y 1990 debía reducir la demanda de trabajo respecto de un mercado más flexible. Pero el mercado no era de hecho tan inflexible, pues tenía un muy alto nivel de inflación. La inflación facilita la baja de los salarios reales, sin ajustar los salarios nominales. Por esa razón la relativa estabilidad en los niveles de empleo se correspondía con el fenómeno dual de una volatilidad excepcional del salario real. Esa volatilidad de los ingresos reales (extrema en el caso argentino) es justamente el mecanismo de los países con alto nivel de regulación para “escaparle” al problema de la inflexibilidad salarial: en efecto, en la experiencia internacional comparada –que también incluye a la Argentina del período– se observa que la inflación “aceitó” los engranajes del mercado laboral, y por lo tanto flexibilizó el mercado en el pasado, aun cuando la regulación fuera para otro lado. No fue ésa la única vía que se adoptó para escapar a la regulación. La otra fue directamente huir hacia la informalidad. Tal como se observa en el gráfico 7, la proporción de asalariados informales era de poco más del 18 por ciento a comienzos de los ochenta, pero creció fuertemente en todo el período siguiente hasta trepar a más del 45 por ciento en la actualidad. ¿Qué ocurre mientras la informalidad todavía no explota, y la inflación desaparece, como a comienzos de los noventa? En ese caso cabe esperar un comportamiento similar al de países con alto nivel de regulación y baja inflación:2 los salarios reales inflexibles trasladan todo shock negativo sobre la demanda a caídas del empleo. Cuando cae el PBI, cae fuerte el empleo: aumenta el coeficiente Okun (la elasticidad empleo-producto). Si además una economía se hace más volátil, como nos pasó, también va a ser extremadamente volátil el empleo. Esto parece consistente con la conjetura de James Tobin (AEA Presidential Address 1972) acerca de que la inflación puede jugar un efecto “benéfico” de aceitar el mercado laboral, en forma impersonal, imparcial, oculta y apolítica, al reducir los salarios reales. JUAN LUIS BOUR Y NURIA SUSMEL 457 GRÁFICO 6 SALARIO REAL MANUFACTURERO Y TENDENCIA (HP) 1980-1995 - BASE 1991 = 100 180 160 140 120 100 80 M'80 E'81 E'82 E'83 E'84 E'85 E'86 E'87 E'88 E'89 E'90 E'91 E'92 E'93 E'94 E'95 GRÁFICO 7 PORCENTAJE DE ASALARIADOS INFORMALES MAYORES 7 AGLOMERADOS - PROMEDIO ANUAL 48,0 En porcentajes 43,0 38,0 33,0 28,0 23,0 18,0 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 Sin embargo, hay dos cuestiones no menores en relación con la inflación. En primer lugar la inflación también tiene efectos negativos, pues reduce la eficiencia con la que opera el sistema de precios, aumenta la incertidumbre, y por esa vía agrega “arena” a los engranajes del crecimiento. Esto puede ser 458 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS letal si la inflación de la que hablamos es tan alta como para reflejar desequilibrios fiscales y monetarios muy profundos. Con alta inflación el efecto “arena en los engranajes” supera el efecto de “aceitar los engranajes”. La segunda cuestión es que la otra vía de escape de la regulación, que es la informalidad, reduce los efectos benéficos de la inflación (el sector informal no necesita inflación para escapar de la regulación, pues por definición está afuera; por supuesto, la inflación igual le ayuda a ajustar más rápido). Es decir que en contextos en los que se deteriora el cumplimiento de la ley (rule of law) cabe esperar que predominen los efectos negativos de la inflación, por rigurosa que sea la regulación. Conclusión y perspectivas. Por algún tiempo el mercado laboral argentino estará probablemente dominado por diversas cuestiones: • • • • • Por un lado, una presión de oferta laboral que se mantendrá, aunque a tasas más moderadas que en la experiencia de los años ochenta y noventa. En cualquier caso, no habrá respiro por el lado de la oferta. En segundo lugar, todos los indicios apuntan a que la política laboral intentará ser más rígida (uso de mecanismos centralizados de discusión o fijación de salarios, aumento en el margen de los componentes impositivos, desvinculación de contribuciones y beneficios, restricciones a la contratación flexible). En tercer lugar, prevalecerán niveles de informalidad extremos respecto de nuestra propia experiencia. Esto implica un bajo nivel de enforcement de la regulación, que se aplicará sobre un porcentaje cada vez menor de la población ocupada. Ya hoy más del 55 por ciento de todos los ocupados escapan a esas normas. Esta presión regulatoria inducirá más informalidad, y si bien por esa vía en forma paradójica aumentará la flexibilidad global del mercado, magnificará la agenda de la política social para el futuro. Finalmente de aquí en más la inflación no desempeñará un rol apreciable en flexibilizar un mercado que tiene un bajo cumplimiento de la normativa. Con todo esto podemos esperar un mercado en el que la tasa de empleo crecerá modestamente, a pesar del cambio de precios relativos que debería impulsar una fuerte recuperación de la ocupación. El desempleo caerá también lentamente y al cabo de tres o cuatro años de recuperación (2003-2006) quizás no pueda perforarse un piso del 19 por ciento (bien medido). Buena parte del mayor empleo deberá provenir necesariamente del sector “flexible”, es decir del sector informal. Esto implica que la agenda de la política social para los próximos años, dadas estas políticas en el mercado de trabajo, deberá extenderse no sólo al campo de masivos programas de empleo, sino también a masivos programas compensatorios en el plano de la seguridad social. Pero éstos son precisamente los temas de agenda que tratarán otros integrantes del panel. JUAN LUIS BOUR Y NURIA SUSMEL 459 NOTAS 1. Véase Corbacho, Ana et al.: Argentina: Macroeconomic Crisis and Household Vulnerability, FMI, abril de 2003; Montenegro y Pagés: Who benefits from labor market regulations?, BID, agosto de 2003. 2. Véanse Loboguerrero y Panizza: BID, agosto de 2003; Blanchard y Wolfers, Economic Journal, 2000. LEONARDO GASPARINI* POBREZA Y POLÍTICA ASISTENCIAL EN LA ARGENTINA INTRODUCCIÓN Hablaré sobre pobreza y política asistencial en la Argentina. En primer lugar, haré una breve referencia sobre la evolución de la pobreza en la Argentina en los últimos cincuenta años, para luego referirme a las características centrales que han tenido las políticas asistenciales en el país y concentrarme, por último, en el principal programa asistencial de la actualidad que es el Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados. Hablaré sobre sus características, sobre lo que entiendo son sus fortalezas y debilidades, y finalmente presentaré algunas propuestas de mejoramiento. LA POBREZA EN LA ARGENTINA La tasa de pobreza que la Argentina tuvo durante décadas rondaba el 5 por ciento. Eso quiere decir que el 5 por ciento de los individuos pertenecía a familias que tenían un ingreso que no superaba un determinado umbral, conocido usualmente como línea de la pobreza. Ese 5 por ciento colocaba a la Argentina en niveles cercanos a los países desarrollados y muy lejos de los niveles de países en desarrollo, particularmente, de los países latinoamericanos. Treinta años después –es decir, en la actualidad– la tasa de pobreza oficial llega al 50 por ciento –de hecho lo supera– y coloca a la Argentina completamente lejos de los países desarrollados y muy dentro del contexto latinoamericano y de países en desarrollo. Existen muy pocos países en el mundo que hayan experimentado cambios tan drásticos en el nivel de pobreza sin que hayan mediado grandes catástrofes, como guerras o fenómenos climáticos. La pobreza que hace déca- * Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas y Universidad Nacional de La Plata. 462 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS das era un tema marginal dentro de las discusiones económicas, ocupa hoy un lugar central en el debate político y económico. En el gráfico 1 puede observarse el porcentaje de personas que se encuentran por debajo de la línea oficial de la pobreza para el área del Gran Buenos Aires entre el año 1980 y el 2002, y se pueden diferenciar una serie de períodos. La pobreza aumentó 4 puntos en el primer período (1980 a 1986), que fue de estancamiento económico; luego aumentó 31,3 puntos en la crisis macroeconómica de finales de los ochenta; cayó alrededor de 24 puntos con la estabilización de principios de los noventa, luego comenzó un período interesante de vigoroso crecimiento económico (1992-1998) en donde la pobreza aumentó 8 puntos porcentuales; y finalmente, luego de un período de amesetamiento de la pobreza (1997 a 2000), ésta vuelve a aumentar muy fuertemente. Los datos preliminares correspondientes al año 2003 indican que la pobreza ha bajado muy marginalmente respecto del año 2002. Mirando ese gráfico notamos que la pobreza ante todo ha aumentado en períodos de grandes crisis macroeconómicas. Lo cierto también es que después de estas crisis, apenas la economía se recupera, la tasa de pobreza suele bajar abruptamente. Ésa es la experiencia de finales de los ochenta en la Argentina y en muchos otros países que han pasado por crisis económicas. De manera que es de esperar que la pobreza caiga de los niveles muy altos en los cuales se encuentra en la actualidad en apenas unos años de recuperación. GRÁFICO 1 PORCENTAJE DE PERSONAS DEBAJO DE LA LÍNEA OFICIAL DE LA POBREZA GRAN BUENOS AIRES, 1980-2002 60 50 + 31,3 + 28,4 40 + 8,2 30 20 10 + 4,3 -23,9 0 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 LEONARDO GASPARINI 463 ¿POR QUÉ LA POBREZA HA AUMENTADO EN EL PERÍODO DE CRECIMIENTO DE LOS NOVENTA? Pero la pobreza también ha aumentado en otros períodos –períodos de estancamiento de los años ochenta– y en períodos de crecimiento muy fuertes –década del noventa–. Esto es particularmente enigmático dado que en la gran mayoría de los países la pobreza cae cuando la economía crece, particularmente, cuando lo hace a tasas tan altas como las registradas en la Argentina en los noventa. ¿Por qué la pobreza ha aumentado en el período de crecimiento de la década del noventa? Existen varias hipótesis. Una de éstas, bastante extendida y para la cual existe cierta evidencia empírica, indica que la integración económica que vivió la Argentina de manera rápida, brusca a principios de los noventa, y las reformas pro mercado que la rodearon generaron dos fenómenos. Por un lado, provocaron cambios en la estructura sectorial de la economía –muchos sectores que empleaban en trabajo forma intensiva no calificado se achicaron–; y por otro, cambios en la manera de producir y de organizar la producción –lo que usualmente conocemos como cambio tecnológico– que fue un cambio generalizado en todos los sectores y en la misma dirección: desplazar mano de obra no calificada e incluso semicalificada. Estos dos fenómenos combinados generaron una fuerte caída en la demanda de mano de obra no calificada, particularmente, hombres jefes de hogar con poca calificación. Esto se tradujo en una caída del empleo, aunque más importante aún para este tipo de gente fue la caída en horas trabajadas y el salario real, lo que naturalmente los empujó a ellos y a sus familias a situaciones de pobreza. Existen otros factores que la literatura ha señalado. Uno de ellos es el factor demográfico –ha aumentado el tamaño de las familias pobres en los últimos veinte años–. Algunos colegas apuntan al debilitamiento de las instituciones laborales, fundamentalmente, sindicatos y salarios mínimos; otros al debilitamiento de la ética y de los valores del trabajo. Finalmente, debemos señalar la debilidad de las políticas asistenciales; muchos piensan que estos fenómenos de mercado fueron acompañados por políticas asistenciales demasiado pasivas, es decir, que no reaccionaron frente al incremento notable de la pobreza. LAS POLÍTICAS ASISTENCIALES Me referiré a continuación a las políticas asistenciales utilizando un concepto más restringido que incluye programas focalizados en la población carenciada, cuyo principal objetivo es aliviar las situaciones de pobreza. Otros programas o políticas que usualmente se conocen como sociales –la educación o la salud pública, incluso los programas de empleo– no entran dentro de esta definición mucho más acotada de política asistencial. Se consideran en cambio, programas alimentarios o transferencias de dinero, como el actual programa Jefes de Hogar. 464 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS El gráfico 2 muestra el gasto público consolidado en los tres niveles de gobierno en política asistencial por persona pobre. Se observa una fuerte caída durante la década del ochenta y un estancamiento de los niveles de gasto por persona pobre durante la década del noventa. A esto último apuntan algunas críticas sobre el comportamiento pasivo del gasto que no reaccionó fuertemente al aumento de la pobreza. GRÁFICO 2 GASTO PÚBLICO CONSOLIDADO EN POLÍTICA ASISTENCIAL POR PERSONA POBRE 140 120 100 80 60 40 20 0 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 CARACTERÍSTICAS DEL SISTEMA DE ASISTENCIA SOCIAL ¿Qué características tenía ese sistema de asistencia social? Básicamente, era un sistema de bajo grado de cobertura –un porcentaje bajo de la población recibía algún tipo de transferencia, algún tipo de ayuda asistencial–; tenía insuficientes mecanismos de focalización; gran parte de los instrumentos de localización eran geográficos y esto generaba inequidades horizontales importantes –había personas no carenciadas que recibían asistencia por vivir en barrios más pobres y personas pobres que vivían en barrios no carenciados que no la recibían–; el problema del excesivo asistencialismo –prácticamente no existían programas que aplicaran algún tipo de contraprestación por parte de los beneficiarios–; fragmentación de la política social, con multiplicidad de programas, muchos de ellos superpuestos dentro del ámbito nacional pero también en el ámbito provincial y en el ámbito local; y, finalmente, los conocidos problemas de ineficiencia en la gestión de la política asistencial y de clientelismo político. LEONARDO GASPARINI 465 EL PROGRAMA JEFES DE HOGAR (PJH) Sitúense a comienzos del año 2002 en plena crisis económica, con la pobreza en niveles muy altos, creciendo, con temores de estallido social y con un sistema de asistencia social con esas características de muy baja cobertura, muy fragmentado y sin mecanismos automáticos de incremento ante un aumento de la pobreza. En ese escenario, el gobierno con muy poca discusión previa decide en muy poco tiempo implementar un masivo programa de asistencia social que es el programa Jefes de Hogar. Este programa transfiere 150 pesos mensuales a jefas o jefes de hogar desocupados con hijos de hasta dieciocho años de edad. El beneficiario debe acreditar la condición de alumno regular de sus hijos para recibir la transferencia. El programa –en teoría– exige una contraprestación del beneficiario en actividades comunitarias decididas, en general, a nivel local. Cada beneficiario debe anotarse en un registro nacional de planes sociales. Es un programa que está administrado por el Ministerio de Trabajo –no por el Ministerio de Desarrollo Social– y tiene más de dos millones de beneficiarios, lo que implica más de 4.000 millones anuales de presupuesto. Se trata del principal programa asistencial de la actualidad, y muy posiblemente en términos presupuestarios y en tamaño de beneficiarios, es el principal programa asistencial que ha tenido la Argentina en su historia. ASPECTOS POSITIVOS ¿Cuáles son los aspectos positivos de este programa? Uno de ellos es la efectivización de un plan amplio de alivio a la pobreza. El programa coloca efectivamente 150 pesos en las manos de personas que en su gran mayoría son pobres. Los estudios de focalización realizados –particularmente por el Banco Mundial– muestran que la focalización del programa es relativamente buena, que en su gran mayoría la gente que recibe el programa es gente pobre. Si coincidimos en que la pobreza es un problema y que su alivio es un objetivo deseable, debemos reconocer que el plan va en esa dirección. En segundo término, el programa está inserto en una tendencia mundial de sistemas nacionales de transferencias monetarias y condicionado a ciertas contraprestaciones, de manera que –en teoría– en el diseño general del plan hay algunos lineamientos que van en sentido correcto. Finalmente –en teoría también– tiene criterios de eligilibilidad que son relativamente transparentes, es decir, que alguien presentando su DNI no tiene mucho más que hacer para suscribirse al programa, lo que dificulta el clientelismo político; no lo impide, pero lo dificulta. DEBILIDADES Sin embargo, el plan tiene algunas debilidades que en gran medida oscurecen algunos de sus aspectos positivos, que dividiré en cuatro grupos. Las primeras tienen que ver con la población objetivo. 466 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS El plan está dirigido a personas con hijos menores de dieciocho años, lo que implica un sesgo en contra de familias sin hijos y de familias numerosas. Si una pareja de manera responsable por el hecho de no tener empleo decide no tener hijos, no recibe absolutamente nada; mientras que familias numerosas reciben un subsidio per cápita muy bajo. Este sesgo no está implícito en la letra de la ley, de manera que puede ser un problema. Más grave aún es el problema del incentivo al fraude asistencial. Si una pareja de desocupados que tiene dos hijos declara la verdad recibe 150 pesos, en cambio si declaran estar separados con un hijo a cargo de cada cónyuge reciben 300 pesos. Por una simple maniobra es posible duplicar el monto de la asistencia. El programa tiene claros incentivos al fraude asistencial. Una alternativa que debería ser estudiada por el gobierno es implementar un subsidio por persona y, posiblemente, variable por edad –mayor para los niños más pequeños–. Esto evitaría muchos de los problemas señalados. Otro problema es que el programa está destinado a jefes o jefas desocupados. En primer lugar, habría que tener en claro que desocupación no es lo mismo que pobreza, no son sinónimos. Si bien ambos fenómenos están correlacionados, hay claras diferencias entre los dos conceptos. Este plan es ante todo un plan de alivio a la pobreza y por lo tanto la población objetivo debe ser la población pobre y no la población desocupada. Esto introduce algunos problemas, como filtraciones hacia personas desocupadas que no son pobres –alrededor de un tercio de los desempleados de hecho no son pobres– y por otro lado provoca una falta de cobertura sobre personas pobres pero que no están desempleadas. De hecho sólo el 16 por ciento de las familias pobres tiene a sus jefes desempleados. Son pobres porque trabajan por pocas horas, tienen trabajos esporádicos, tamaños de familias muy grandes, salarios bajos, en fin, por muchas razones; pero no porque están desempleados. En teoría estas personas no estarían cubiertas por este plan. ¿Cuáles son los problemas que esto introduce? Si el control del programa se percibe como estricto, hay incentivos a dejar el empleo si por éste se perciben salarios bajos, y a disminuir la intensidad de búsqueda de empleo. Algunas estimaciones que realizamos indican que si un tercio de los desempleados consiguiera trabajo ganaría menos de 150 pesos, de manera que la existencia del plan debilita claramente la intensidad de búsqueda de empleo por parte de los beneficiarios. Pero puede ser –como seguramente ocurre en la mayoría de los casos– que el control del programa no sea percibido como estricto, lo que genera todo tipo de incentivos a realizar fraude asistencial; es decir, a no declarar el empleo, a esquivar la contraprestación laboral y a elegir empleos informales. De modo que el diseño del programa tiende a aumentar la informalidad, el desempleo y el fraude asistencial. La alternativa es, ante todo, reconocer que la población objetivo debe ser la población pobre y no la población desempleada y tratar de focalizar el programa como lo hacen muchos otros países en función de algún indicador, algún índice de vida familiar que considere el status laboral del jefe; pero también muchas otras variables, como la educación del jefe, la vivienda, el nivel de activos que tenga, la fluctuación de sus LEONARDO GASPARINI 467 ingresos, el número de hijos que tienen las familias, en fin, una serie de variables que le permitan construir un índice del nivel de vida familiar. Esto lo hacen muchos otros países; es costoso, pero posible. Otra clase de debilidad que tiene este programa es el tipo de transferencia. El programa transfiere dinero en suma fija y sin ningún tipo de límite temporal. Suma fija quiere decir que el beneficiario recibe 150 pesos si está desempleado y 0 cuando comienza a trabajar. Esto introduce claramente desinsentivos al trabajo, ya que si una persona trabaja algunas horas ya no califica como desempleado. Esto introduce un desinsentivo fuerte a aceptar esas horas de trabajo o a declararlas, y el hecho de que no haya un límite temporal introduce el típico problema de dependencia de la asistencia. Hay alternativas, no para solucionar estos problemas que son importantes en todos los sistemas de asistencia social del mundo, pero al menos para aliviarlos. Una de ellas es implementar un subsidio decreciente en el ingreso o en este índice de nivel de vida familiar. Si se cree que esto es difícil de implementar, es posible hacerlo decreciente en las horas de contraprestación laboral exigidas al beneficiario. Para el segundo problema que es el de la dependencia de la asistencia, pueden implementarse subsidios decrecientes en el tiempo con un límite temporal, como se hace en la enorme mayoría de los programas asistenciales del mundo. El programa transfiere 150 pesos en efectivo al jefe. Existen algunas alternativas, como combinar las transferencias en dinero con las transferencias en cupones para compra de alimentos, medicamentos y material escolar; transferencias en cuentas bancarias; transferencias sólo a la jefa de hogar, ya que existe evidencia empírica que las mujeres administran mejor el presupuesto que los hombres; y, finalmente, la alternativa de ajustar el monto de la transferencia por variaciones regionales de precios. El tercer tipo de problema es el referido a los requisitos y al control. El programa establece que una persona debe anotarse en un registro de beneficiarios y realizar una contraprestación laboral. La contraprestación laboral tiene un sentido, es importante para focalizar el programa, para la autosuficiencia de los beneficiarios, para generar valor agregado, para generar consenso social. No se ha puesto esta contraprestación de manera caprichosa, hay muchos objetivos que esta contraprestación laboral busca. Tanto el registro como la contraprestación laboral no han sido correctamente implementados en este programa. Si bien se ha prometido desarrollar el registro de beneficiarios, este registro todavía no está funcionando en forma completa y no está debidamente vinculado al Sintys, de manera que hay que hacer muchos esfuerzos más en ese sentido. Por otra parte, estos mismos estudios muestran que el porcentaje de gente que realiza una efectiva contraprestación laboral es bien pequeño, fundamentalmente, porque no existe ninguna voluntad política para implementar el castigo por el no cumplimiento de contraprestaciones. Imagine que usted es el director de asistencia social de algún municipio y alguno de estos beneficiarios se niega a realizar una contraprestación. Si usted lo obliga a realizarla, y en caso que no lo haga le quitan el programa, los costos que esto tiene para usted son enormes porque generan un conflicto, pierde un voto y por otra parte, el dinero de este programa 468 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS no lo aporta el municipio sino que viene directamente del Gobierno Nacional, de modo que no tiene ningún beneficio decirle que no a esta persona. Hay claramente un problema institucional en este sentido, y entramos en el último punto que es el de la estructura institucional. Este programa mantiene la administración de la ayuda social en el ámbito del gobierno por lo que es muy probable que sea utilizado como instrumento político. La estructura institucional es insuficiente para eliminar las excesivas filtraciones que están asociadas con la corrupción y con el clientelismo político. ¿Cuál es la alternativa? Una posibilidad que debería ser al menos estudiada es desligar el gerenciamiento de la política social del ámbito político; es decir, el programa podría ser administrado por algún ente de tipo autónomo, profesional, independiente del poder político, con cargos concursados que trasciendan el mandato de un gobierno. Existen muchos otros elementos relacionados con la institucionalidad. CONCLUSIONES ¿Cuáles son las conclusiones generales a las que se puede llegar analizando este programa? En primer lugar, no debemos negar que tiene algunos aspectos positivos, fundamentalmente, los ligados al alivio de la pobreza. Sin embargo, el programa tiene demasiadas falencias en su diseño y su implementación, que implican el mantenimiento de muchos de los tradicionales vicios del sistema asistencial –clientelismo político–, y la generación de otros nuevos –fuertes desinsentivos al trabajo–. Muchos de estos vicios están relacionados con la falencia del marco institucional en el que este programa está inserto. Este marco aumenta la probabilidad de problemas de filtración, corrupción y clientelismo. Si eso ocurre –y existe evidencia de que está ocurriendo– el programa entero será puesto en duda y habremos perdido una posibilidad de transformar la política social. GUSTAVO MÁRQUEZ* RELOCALIZACIÓN Y POLÍTICAS DE EMPLEO INTRODUCCIÓN Para comenzar, quisiera hacer un contrapunto con lo que acaba de exponer Juan Luis Bour, en dos sentidos en particular. Se esperan muchas cosas del mercado de trabajo, pero, básicamente, éste tiene tres funciones fundamentales. En primer lugar, debe asignar recursos entre distintas actividades y sectores; esto implica movilizar a millones de personas de una empresa a otra, de un empleo a otro, de un sector de la actividad a otro. En segundo lugar, debe distribuir adecuadamente los riesgos entre empresas y trabajadores. El riesgo de desempleo para un trabajador es muy difícil de financiar y, por lo tanto, se necesitan mecanismos que se expresen a través de diversas regulaciones legales que protejan a los trabajadores de este tipo de riesgos. En tercer lugar y muy importante, se espera que el mercado de trabajo genere recursos y una distribución del ingreso que sea relativamente equitativa. Veremos que la palabra “equitativa” tiene un significado diferente para diferentes personas, y en consecuencia es importante que entendamos que hay una demanda sobre el mercado de trabajo para producir equidad y que ésta se interpreta de distintas formas. LOS TRABAJOS DEL MERCADO Y EL MERCADO DE TRABAJO El mercado de trabajo realiza este procedimiento a través de un proceso muy intenso de relocalización de trabajadores entre sectores y actividades. De allí surge el riesgo de desempleo y la evolución en el nivel de empleo, fundamentalmente, en cuanto al nivel de productividad; el mercado de trabajo es un mecanismo muy importante de crecimiento de la productividad. Los mercados de trabajo que son excesivamente controlados y regulados tienen * Banco Interamericano de Desarrollo. Las opiniones expresadas son del autor y no comprometen ni representan la posición del Banco Interamericano de Desarrollo. 470 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS problemas para generar aumentos de la productividad ya que es muy difícil mover a un trabajador de una actividad que hoy se volvió poco productiva a una actividad que lo será en el futuro. Durante muchos años la discusión en América latina estuvo centrada sobre el problema de la generación de empleo. Curiosa o afortunadamente, pese al fracaso de muchas políticas públicas, el mercado de trabajo generó empleos sin necesidad de que ningún Estado intervenga. Fundamentalmente, el mercado de trabajo ha sido exitoso en este aspecto. El comportamiento del mercado de trabajo en la última década en América latina ha sido bastante malo; los salarios no han crecido, pero tampoco lo ha hecho la productividad. Las tasas de desempleo han aumentado en algunos países de América latina, pero fundamentalmente se observa en esos países una caída enorme de los salarios. Hoy tenemos trabajadores en Centroamérica que aun trabajando, ganan salarios que son inferiores a la línea de pobreza internacional. Es decir, el mercado de trabajo fracasó en América latina, sin embargo, este fracaso no es atribuible al propio mercado de trabajo. En general, esto tiene que ver con la enorme volatilidad a la que está sometida América latina y la poca reacción que hemos tenido en materia de políticas macroeconómicas para absorberla. Lo que hemos hecho en el mercado de trabajo ha sido mayormente irrelevante; toda la discusión que tuvo lugar en la última década acerca del cambio en el mercado de trabajo generó muy pocos cambios regulatorios o cambios de muy poco impacto. POLÍTICAS LABORALES Y CONTRATO SOCIAL Pero quisiera volver al tema de equidad, que creo es una cuestión importante. Las políticas laborales tienen objetivos, métodos de focalización, naturaleza y propósitos diferentes que las políticas sociales. El objetivo fundamental de la política laboral es ayudar al mercado de trabajo a generar empleos más productivos en condiciones en las cuales los intereses de los trabajadores y de las empresas estén protegidos en forma adecuada. Fundamentalmente, las políticas laborales son de alcance universal, no debieran estar focalizadas, ya que el incremento de productividad es un objetivo que atañe a todos los trabajadores independientemente de su nivel de ingreso. Por otra parte, tienen una naturaleza diferente ya que cumplen dentro del mercado una función de adaptación de lo que los actores fundamentales hacen. El Estado puede ayudar, pero no es el actor fundamental; los actores fundamentales son los trabajadores y las empresas. El segundo punto muy importante es que no hay políticas laborales, ni mecanismos de registro, ni coerción legal. Por otra parte, el proceso de violación a la legislación a través de la informalidad deteriora un activo social fundamental: las leyes, que están para ser cumplidas, si no nos gustan cambiémoslas, para eso tenemos, afortunadamente, mecanismos democráticos que permiten hacerlo. No cumplirlas, por omisión o por comisión, genera problemas muy serios para implementar políticas laborales que están orien- GUSTAVO MÁRQUEZ 471 tadas a generar crecimiento de la productividad; un instrumento para un fin demasiado importante. Comparativamente, pese a que la situación del mercado de trabajo es una preocupación fundamental de la población de América latina, nuestros países dedican porcentajes mucho más bajos a la atención de temas de política laboral, en comparación al menos con los países desarrollados. LAS POLÍTICAS LABORALES EN UN MUNDO DINÁMICO ¿Cuáles son las funciones que tiene que cumplir la política laboral? Hay una lista de cinco funciones que arbitrariamente pueden pensarse. En primer lugar, si tenemos un problema en el mercado de trabajo, debemos mirar la política macro, controlarla; no hay política laboral que pueda contrarrestar variaciones en la tasa de crecimiento de 5 por ciento año a año; no hay política laboral que pueda contrarrestar fluctuaciones brutales del tipo de cambio y de los flujos de capitales. La primera cuestión fundamental que debe cumplirse en materia de política laboral es controlar la volatilidad macro, sin un adecuado control sobre ésta puede haber interesantes discursos acerca de la política laboral, que tendrán sólo el efecto que tienen los discursos, hacer ruido. En segundo lugar, un instrumento muy importante de política laboral es facilitar y apoyar a los trabajadores en los procesos de relocalización de trabajo. Nosotros hablamos con mucha preocupación del tema del desempleo. El desempleo afecta al 10 por ciento de los trabajadores en promedio en América latina. En realidad, el 30 por ciento de los trabajadores cambia de empleo cada año. La falta de mecanismos de apoyo a los trabajadores que cambian de empleo genera fundamentalmente dos fenómenos que van en detrimento del crecimiento de la productividad. En primer lugar, provoca que gente con cierto nivel de calificación no pueda esperar a conseguir un empleo adecuado y deba escoger el primer empleo que se le presenta; eso reduce la productividad agregada de la economía. En segundo lugar, genera demandas por mecanismos de estabilidad laboral que impiden al mercado de trabajo cumplir con su tarea fundamental, que es reasignar recursos entre empresas y sectores. Si nosotros no procuramos que se cumpla esta función fundamental de reasignación de los recursos, estamos conspirando contra el crecimiento de la productividad digamos lo que digamos, y éste es el único mecanismo que nos sacará de las situaciones problemáticas que tenemos en política social. En tercer lugar, un instrumento natural de las políticas laborales es proveer niveles adecuados de protección al ingreso de los trabajadores que están cambiando de empleo ya que esto no sólo atenúa el impacto de la pérdida del ingreso asociada a períodos de desempleo más o menos prolongados, sino que además evita gastos. Muchas veces las políticas sociales en América latina no contemplan destinar ni 1 dólar en apoyar a un trabajador cuando está cambiando de empleo, y terminan gastando 10 dólares en asistir a ese mismo trabajador después de que cayó en la pobreza y destruyó su propia capacidad productiva. 472 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS En cuarto lugar, es muy importante en política laboral mejorar el acervo de la población a través de y la capacitación. Por último, es fundamental velar por el cumplimiento de las leyes y regulaciones. SISTEMAS DE INTERMEDIACIÓN LABORAL Los sistemas de intermediación laboral deben ser una función permanente de las políticas laborales. En el fondo, son todos los mecanismos que permiten a los trabajadores transitar de empleo a empleo. Son sistemas que operan esencialmente a través de redes complejas de proveedores públicos y privados y que tienen una infinita capacidad de derivación. Una de la cosas en las cuales la Argentina se destaca, es en la capacidad de operar estas redes complejas que hoy lo hacen a niveles muy sumergidos y, probablemente, muy orientados a situaciones de pobreza, que es lo que explica buena parte del problema de los sistemas de intermediación en la Argentina; porque los sistemas de intermediación deben ser incluyentes, pero no sólo en cuanto a la población pobre, deben serlo con los ricos también, ya que si tenemos sistemas de intermediación que están exclusivamente focalizados en los pobres vamos a conseguir oportunidades de empleo que son pobres. Lo que queremos es que los pobres tengan acceso a mejores oportunidades de empleo. Pero fíjense cómo, de alguna manera, esto cambia la perspectiva; es decir la política laboral no es una política social, es una política que al orientarse al conjunto de los trabajadores permite incluir a todos los grupos de una forma productiva. SISTEMAS DE PROTECCIÓN AL INGRESO Otra cuestión importante es que debe haber sistemas de protección al ingreso. Éstos son esencialmente sistemas de seguro de desempleo. Los sistemas de seguro de desempleo pueden organizarse de muchas formas. Por ejemplo, el sistema de indemnización por despido es una forma primitiva de seguro de desempleo, en el sentido de que opera para grupos muy cerrados, en una forma muy ineficiente y con altísimos costos; pero lo importante es que los sistemas de protección al ingreso que están diseñados para apoyar a los trabajadores en su proceso de traslado de un empleo a otro tienen que ser adecuados a la naturaleza peculiar de la inserción de trabajadores en estas economías. En estas economías deberemos apoyar a trabajadores que están en el sector informal, transitando del empleo por cuenta propia a un empleo asalariado y tendremos que apoyar las transiciones inversas; pero es fundamental que estos sistemas tengan esta flexibilidad y que no se concentren en un solo instrumento. La inserción laboral en América latina tiene diversas formas, concentrarnos en la discusión acerca de indemnizaciones por despido como mecanismo de protección ignora el hecho de que al menos el 70 por ciento de la población no está en condiciones de tener acceso a estos GUSTAVO MÁRQUEZ 473 sistemas, que se inserta en el mercado de trabajo en forma diferente y que necesita otros mecanismos de protección. Hay tres criterios básicos que estos mecanismos deben seguir. En primer lugar, estos mecanismos de protección al ingreso, que son de transición para trabajadores que están cambiando de empleo, no pueden generar incentivos que reduzcan el empleo a la producción. Por otra parte, tienen que tener una cobertura tan amplia como sea factible para proteger a trabajadores que tienen formas no tradicionales de inserción al mercado de trabajo. En tercer lugar, deben tener asignaciones presupuestarias contracíclicas. Déjenme hacer un paréntesis aquí en un tema que mi grupo de trabajo en el BID ha estudiado mucho y que es muy relevante. Si bien los gobiernos de América latina son propobre, en el sentido de que tratan de defender las asignaciones presupuestarias en programas focalizados para los pobres, los niveles de ajuste que los países de América latina tienen que hacer son tan inmensos, que aun cambiando la proporción del presupuesto destinado a los pobres en una crisis, ese gasto se reduce. Lo que debemos lograr es atacar la volatilidad macro para diseñar sistemas que tengan una capacidad de absorción adecuada para que las asignaciones presupuestarias de estos sistemas crezcan cuando la situación económica es adversa, y que se reduzcan más tarde cuando no son necesarios. No quiero mencionar los problemas de diseño que tienen estos programas de apoyo de protección al ingreso. Cuando usted diseña programas de protección al ingreso que se convierten en propiedad de la población, de los grupos beneficiados, que se convierte en un derecho adquirido, usted tiene problemas muy serios para que estos programas sean contracíclicos; porque aun cuando la situación mejore, los beneficiarios querrán seguir teniendo acceso al programa que es de su propiedad. SISTEMAS DE CAPACITACIÓN Los sistemas de capacitación son la tercera gran pata de las políticas laborales. Curiosamente, estos sistemas comienzan por la educación básica: si no somos capaces de asegurar pertinencia, relevancia y atractivo para los jóvenes de la educación básica podremos desarrollar el mejor sistema de capacitación del mundo, pero no lograremos tener éxito, ya que la educación básica es el elemento fundamental de una economía moderna para que los trabajadores puedan tener alta productividad. La capacitación es un negocio que concierne a empresas y trabajadores, es una inversión en capital humano; en este sentido, entiendo que el Estado puede ayudar, pero no puede hacerlo. El Estado puede tomar decisiones con respecto a actividades de capacitación, puede ayudar actuando como un fuerte regulador público; pero la provisión del servicio de capacitación y su financiamiento deben ser un problema de los trabajadores y empresarios. Hay muchas cosas que podríamos decir al respecto, pero quiero mencionar un solo punto: en general, donde el rediseño del sistema de capacitación ha sido exitoso, fue en experimentaciones realizadas a nivel local. Nuestros sistemas de capacitación estaban diseñados a nivel central y presumían la exis- 474 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS tencia de una fuerte organización empresarial y sindical capaz de controlarlo. En general, esto no es cierto en América latina; no quiero hablar de la Argentina específicamente, pero sospecho que tampoco es cierto aquí. Por lo tanto, hay situaciones a nivel local donde sí las organizaciones empresariales y sindicales tienen la capacidad de organización necesaria para montar estos sistemas en una forma adecuada, y creo que la experimentación que por esa vía está operando en América latina está teniendo éxito. Es muy importante de todas formas entender que la actividad de capacitación, de adquisición de capital humano, es como cualquier inversión: es una decisión que agentes privados toman. Una de las formas en que el Estado puede colaborar –que lamentablemente es una forma que no se aplica mucho en América latina salvo en algunas excepciones– es dando a la inversión en capital humano y a la capacitación el mismo tratamiento fiscal que recibe la inversión en capital fijo. Finalmente, son dos inversiones de capital que deberían recibir el mismo tratamiento fiscal; ése sería un mecanismo muy poderoso que podría ayudar a desarrollar capacidad de entrenamiento estableciendo los patrones de producción y de capacitación que los actores del proceso (empresas y sindicatos) quieren tener. LA AUTORIDAD LABORAL Finalmente, es necesario que las regulaciones laborales se hagan cumplir o no podremos tener política laboral. Sin una seria actividad de registro que permita a la autoridad laboral saber quién trabaja, dónde lo hace y cómo, no hay política laboral posible. Lo más grave a mi juicio es que nos hayamos acostumbrado a la presencia de un sector informal del orden del 40-50 por ciento de la población. Curiosamente, si el 40-50 por ciento de la población se dedicara a robar creo que nadie diría que robar no es un delito ¿por qué decimos entonces que trabajar violando las condiciones laborales fundamentales, violando leyes no es un delito? ¿Cuál es el tipo de proceso en el que estamos entrando cuando aceptamos estas violaciones masivas de la ley? Creo que hay que pensar en esto seriamente en dos términos fundamentales. Primero, es necesario crear registros; si queremos tener políticas laborales, si queremos que el Estado intervenga de alguna forma en capacitación, protección a trabajadores que están cambiando de trabajo, sistemas de intermediación laboral, el Estado debe tener registro; y si queremos que el Estado responsablemente adopte políticas, debemos lograr que tenga la capacidad de análisis para hacerlo. La discusión abstracta acerca de las virtudes o los defectos de ciertas políticas es una pérdida de tiempo. Lo importante es entender claramente el impacto de las políticas y cómo podemos analizarlo. Déjenme dar un ejemplo muy sencillo: supongamos que el Estado decide aumentar el salario mínimo, si no tiene la capacidad de saber cuánta gente acataba el salario mínimo y cuánta gente después del aumento lo sigue haciendo, cuáles son las dificultades que tienen ciertos grupos de trabajadores para entrar al mercado de trabajo asociadas al aumento del salario mínimo, la discusión sobre la bondad o el defecto acerca de su aumento es absurda. GUSTAVO MÁRQUEZ 475 Nadie sabe cuál es el impacto, y es muy curioso que con un tema que afecta al motor fundamental de crecimiento de estas economías, que es el aumento de productividad, actuemos tan alegremente y con tanto menosprecio del análisis de la información que es necesario desarrollar. Un punto sobre el que quisiera llamarles la atención es el rediseño de reglas de negociación colectiva, que es muy importante en materia de desarrollo de relaciones laborales. Una de las características en América latina, a diferencia de lo que ocurre no sólo en Europa y en Estados Unidos sino en países de niveles equivalentes de ingreso en Asia, es la falta de armonía y la enorme desconfianza que hay en las relaciones entre trabajadores y empresas. Las pocas encuestas realizadas sobre el tema muestran diferencias en el grado de confianza y de capacidad de lograr acuerdos duraderos, marcos más flexibles de negociación entre empresas y sindicatos en América latina. Creo que es un tema que requiere cierta preocupación porque en el fondo la productividad sólo crece en el lugar de trabajo, no crece en las estadísticas. Si nosotros en el lugar de trabajo no somos capaces de desarrollar relaciones productivas y armoniosas entre empresas y trabajadores muy poco podemos hacer para generar crecimiento de productividad. Por último, en la región ha habido una importante innovación en forma de coerción legal para el cumplimiento de regulaciones laborales. Los aumentos de coerción legal necesarios para velar por el cumplimiento de las regulaciones laborales no necesariamente implican aumentos en el Estado. El caso de México es muy interesante. Allí, los sistemas de higiene y seguridad industrial son controlados por empresas que están licenciadas por el Estado. Es un mercado muy importante, ha desarrollado un mercado muy interesante de empresas certificadoras, y ha generado métodos de coerción que son eficientes y menos costosos para las dos partes involucradas. El mensaje que quiero dejar es que es muy importante desarrollar nuevas formas de asociación para generar cumplimientos de las regulaciones laborales, e insisto en que es importante que las sociedades comprendan que si las leyes no les gustan, se pueden cambiar; pero es suicida ignorarlas ya que éstas no tienen jerarquías intrínsecas, así como ignoramos una mañana, luego ignoraremos otra, y esto es muy peligroso para una sociedad civilizada. FRANCISCO FERREIRA* LA REFORMA DE LA POLÍTICA SOCIAL EN BRASIL: UNA DISCUSIÓN INTRODUCCIÓN Hablaré en esta ocasión sobre la reforma de la política social y, particularmente, de la política asistencial en Brasil. Luego de escuchar la presentación de Leonardo Gasparini creo que hay una serie de paralelos y diferencias interesantes entre las políticas asistenciales que se están implementando en GRÁFICO 1 DISTRIBUCIÓN ACUMULADA DE LOS PAÍSES SEGÚN EL INGRESO PER CÁPITA 100 Distribución acumulada de los países 90 80 70 60 Brasil 50 40 30 20 10 0 0 5 10 15 20 25 30 Ingreso per cápita (US$ PPP) Fuente: Ministerio de Desarrollo Humano, 1993 y 1999. * Banco Mundial. Las opiniones expresadas son del autor y no comprometen ni representan la posición del Banco Mundial. 478 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS la Argentina y en Brasil, así que quizás exista algún valor agregado en presentar esta discusión. En primer lugar, presentaré un contexto de indicadores sobre la pobreza y desigualdad en Brasil, y luego haré algunos comentarios sobre la necesidad de reformar la política social y asistencial actual en Brasil. Por otra parte, sugeriré cinco principios para la reforma y finalmente presentaré una propuesta específica sobre el Seguro Social Universal que el gobierno de Brasil está discutiendo. CONTEXTO Les presento en el gráfico 2 una serie formada por casi todos los países que se encuentran en los indicadores de desarrollo del mundo en términos GRÁFICO 2 COEFICIENTES DE GINI EN DIFERENTES PAÍSES República de Eslovenia República de Eslovenia Austria Dinamarca Bélgica República Checa Noruega Luxemburgo Rumania República Árabe de Egipto Croacia Ucrania Alemania Canadá Polonia Letonia España Francia Suiza Burundi República Islámica del Yemen Sri Lanka Argelia Israel Irlanda Reino Unido Jamaica Costa de Marfil Lao PDR Mauritania Estonia Tanzania Ghana Etiopía China Camboya Papua Nueva Guinea Turkmenistán Senegal Turquía Uruguay Ecuador Kenia Madagascar Filipinas República Centroafricana Burkina Faso Federación Rusa Malasia Nigeria El Salvador Zambia Lesotho Zimbabwe Chile Bolivia Brasil Nicaragua Sierra Leona Bélgica Luxemburgo Croacia Canadá España Burundi Argelia Reino Unido Lao PDR Tanzania China Turkmenistán Uruguay Madagascar Burkina Faso Nigeria Lesotho Bolivia Sierra Leona 0 10 20 30 40 Índice de Gini Fuente: 2001 World Development Indicators. 50 60 70 479 FRANCISCO FERREIRA GRÁFICO 3 SERIES DE TIEMPO DE LA DESIGUALDAD EN BRASIL 100 90 80 70 GINI 60 50 40 30 20 10 0 1977 1978 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1993 1995 1997 1999 Año Fuente: Encuesta Nacional por muestreo de hogares. GRÁFICO 4 POBREZA E INDIGENCIA 70 65 En porcentajes 60 55 50 45 40 35 30 25 1981 1983 1985 1987 1989 1993 1995 1997 1999 Años % de indigentes % de pobres Fuente: Encuesta Nacional por muestreo de hogares. Línea de indigencia: R$ 74.48 y Línea de pobreza: R$ 148.96. Valores expresados en reales de 1999. 480 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS de coeficiente de Gini para ingresos o gastos del hogar –el coeficiente de Gini va desde 0 para una sociedad totalmente igual hasta 1 para una sociedad donde una única persona o familia concentra la totalidad del ingreso–. Podemos observar que Brasil se encuentra entre los países con índices más altos en el año 2001. La desigualdad, como ustedes saben, es una característica fundamental de la economía de Brasil; lo ha sido desde que existen datos para medirla y de manera muy constante, en contraste con lo que hemos visto para la Argentina, o de resultados sobre áreas específicas en Brasil. Sin embargo, la desigualdad ha sido extremadamente constante; sólo se registraron algunas oscilaciones desde que la PNAD –que es como la Encuesta Permanente de Hogares (EPH)– comenzó a realizarse en el año 1976. El índice de Gini nunca ha salido del rango 0,58-0,62. Eso implica que en términos de pobreza Brasil no sólo tiene niveles altos en relación con su ingreso per cápita –consecuencia directa del nivel alto de desigualdad– sino también que éste ha caído en forma muy lenta, incluso en momentos en que la economía crecía. LA NECESIDAD DE REFORMAS: EL ESTADO DE BIENESTAR TRUNCADO Existen políticas sociales, de redistribución y transferencias en Brasil, pero la necesidad de realizar reformas tiene que ver con la existencia de lo que llamamos Estado de bienestar truncado, que se divide en dos partes. La primera contiene provisiones relativamente generosas, pero todas ellas son contingentes en el status laboral formal; es decir, la persona debe tener un empleo formal para beneficiarse de estos instrumentos que básicamente se dividen en tres grupos: las pensiones y jubilaciones (social), el FGTS (indemnización por despido) y el seguro de desempleo que comenzó a otorgarse en el año 1994. Estos beneficios, en términos de un país en desarrollo, son relativamente generosos. El problema es que, a diferencia de lo que ocurre en aquellos lugares donde la informalidad ha crecido recientemente, en Brasil la informalidad del mercado de trabajo ha sido un marco constante; y la gran mayoría de la población que se encuentra por debajo de la línea de pobreza, trabaja en el sector informal y no tiene acceso a estas provisiones del sistema formal del Estado de bienestar. Existen otros beneficios, principalmente creados en la década de los noventa; pero son pocos, pequeños y desconectados entre sí. Es una red social muy fragmentada y hay poca interconexión entre los distintos programas federales como el Bolsa Escola, Agente Jovem, Fome Zero, Peti y Auxílio Gás. En Brasil, con una estructura federativa de gobierno, existen además programas sociales en estados y municipios, lo que constituye una red muy poco integrada y fragmentada. Además, la estructura y la incidencia de este gasto social en Brasil tiene características bastante pobres. Aquí les presento una figura publicada en un informe del Banco Mundial sobre pobreza urbana en Brasil (gráfico 5). El área total del rectángulo corresponde al gasto social del año 1997; incluye jubilaciones, pero también 481 FRANCISCO FERREIRA GRÁFICO 5 ESTRUCTURA E INCIDENCIA DEL GASTO SOCIAL, 1997 Nivel más alto de educación 100 80 Pensiones y beneficios de los empleados públicos 60 40 Otros Nivel de educación secundaria Trabajo Transporte urbano Otra educación Salud 20 Alojamiento Sanidad Educación básica Ref. de la tierra 0 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% Nutrición Servicio social 80% 90% 100% Participación del gasto dirigido al primer quintil (los más pobres) sombreado gastos de salud y educación. Puede también observarse el área que corresponde al quinto inferior de la distribución de ingresos, que varía mucho de acuerdo con el tipo de gasto. Los resultados de una encuesta realizada durante los años 1996-1997 llamada PPV, muestran que en educación universitaria ninguna persona del quinto inferior de la población recibió alguno de estos beneficios. Para pensiones y jubilaciones el área está por debajo del 20 por ciento y mejora en dirección a asistencia social; ahí sí la incidencia es más importante: el 70 por ciento de los gastos, con asistencia social específicamente, sí son percibidos por los hogares más pobres. En el gráfico 6 se puede observar la incidencia de las pensiones por jubilación en Brasil y Estados Unidos. En el eje horizontal se encuentra la distribución –es decir, el porcentaje de la población ordenada de la más pobre a la más rica– y en el eje vertical la fracción que representa las pensiones como fracción del ingreso total del hogar. En Estados Unidos podemos observar que las pensiones, a partir del primer quintil del 20 por ciento más pobres, son fracciones decrecientes del ingreso total –no es que esas pensiones sean menores, pero como fracción del ingreso total caen, que es lo que debemos esperar que suceda en cualquier país–. En Brasil esto crece, es decir, los hogares más ricos no sólo tienen las pensiones más altas –lo que no sería tan sorprendente– sino que éstas crecieron tanto que son más altas como fracción del in- 482 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS GRÁFICO 6 INCIDENCIA DE LAS PENSIONES DE RETIRO EN BRASIL Y ESTADOS UNIDOS Ingresos por Pensiones de Retiro como parte del Ingreso Total de los Hogares 0,30 0,25 0,20 0,15 0,10 0,05 0,00 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 Distribución del Ingreso Per Cápita de los Hogares (percentiles) Estados Unidos Brasil Fuente: PNAD/1BGE, 1999; CPS/ADS 2000 y elaboración propia. greso total. Incluso en la parte de asistencia social, que como mostré antes es un poco menos problemática, la equidad y eficiencia pueden mejorar. Como he mencionado, existen cuatro problemas básicos múltiples y, además, la administración está totalmente fragmentada. Existe un registro único de beneficiarios que ha sido implementado de manera muy distinta por las 5.000 municipalidades en las que se divide el país, y de hecho nadie en el Ministerio de Asistencia Social puede explicar cómo se seleccionan los beneficiarios. Esto implica una duplicación en costos administrativos. Además, los programas tienen errores de exclusión: algunos ciudadanos satisfacen sus criterios pero no reciben nada, y otros reciben más de un beneficio y los acumulan. Una gran inequidad horizontal se origina en esta fragmentación. Por otra parte, los programas pequeños son políticamente más vulnerables que un programa integrado, y pueden variar con cada cambio de gobierno. CINCO PRINCIPIOS SUGERIDOS PARA LA REFORMA A continuación, presentaré cinco principios posibles para la reforma de la política social en Brasil. En primer lugar, los programas deben estar focalizados en la población más pobre. Esto tiene que ver con lo que mencionaba Leonardo Gasparini FRANCISCO FERREIRA 483 sobre el Programa Jefes y Jefas de Hogar que está enfocado en los desocupados, cuando en realidad, ni todos los desocupados son pobres ni todos los pobres son desocupados. Mi propuesta sugiere que se mantenga un foco específico sobre los pobres principalmente, ya que para los desocupados del sector formal existe en la actualidad un seguro de desempleo, que es otro tipo de programa. Es importante prestar atención a los incentivos, tanto en términos de mantener a los hijos en la escuela para lograr una acumulación de capital humano que tienda a reducir la pobreza futura y la dependencia del programa en el futuro, como para los posibles desincentivos al trabajo. En tercer lugar, la selección de beneficiarios debe ser lo más transparente posible, con la integración de todos estos programas en uno único, las reglas de este último deben ser muy claras y los posibles candidatos al programa deben conocer exactamente el funcionamiento de la selección en todo el país. Eso implica el diseño de reglas federales, pero también una implementación que sería realizada a nivel local. El penúltimo punto se refiere a la flexibilidad. Debe permitirse a un municipio rico que quiere complementar los niveles básicos garantizados por el gobierno federal que lo haga. Es decir, no puede requerirse que en San Pablo o Cutiriba se defina la pobreza de la misma manera que en el interior del nordeste brasilero. Brasil es también un país muy desigual en términos geográficos, por lo que debe otorgarse alguna flexibilidad en el espacio, pero ésta debe estar orientada a lograr que el programa social sea capaz de ayudar al beneficiario a gerenciar riesgos acerca del tiempo. Programas como los mencionados anteriormente, seleccionan en general beneficiarios en un punto del tiempo y no revisan la selección por uno o dos años; pero si vivimos en economías muy volátiles donde un ciudadano que es pobre hoy puede no serlo mañana y viceversa, debemos tener estructuras más flexibles a la largo del tiempo para que cada ciudadano entre o salga del programa rápidamente. Finalmente, en el Banco Mundial y en otros institutos como el Banco Interamericano de Desarrollo, donde hemos analizado muchas evaluaciones sobre políticas sociales en América latina y en otros continentes en la última década, aprendimos que las evaluaciones buenas son las que forman parte del diseño inicial del programa. Dejar la evaluación para el final compromete su calidad. Sin evaluar la política no sabemos si ésta fue buena o no; entonces es importante diseñar el programa desde el principio teniendo en mente una encuesta preliminar que nos permita luego realizar una evaluación de la calidad. La idea final de mi presentación tiene que ver con la implementación de un Seguro Social Universal. Ésta es una propuesta de integración de los programas existentes, de manera de crear una red con cobertura amplia, y lograr que cada hogar en Brasil cuya renta per cápita esté por debajo de un nivel dado (por ejemplo, 100 reales), tenga derecho garantizado a una cantidad de dinero desde el momento en que satisfaga una serie de condiciones. Las condiciones deben variar de acuerdo con el tipo de familia, por ejemplo, no deben excluirse las familias sin hijos. Las condiciones son formas de inver- 484 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS sión en el capital humano de la familia o en el capital social de la comunidad. Esto se inscribe en el contexto de una tendencia mundial a transferencias monetarias condicionadas que dependen de un means-test ––es decir, de un techo de ingreso que puede ser verificado–, e inversiones en capital humano –por ejemplo, que los niños estén en la escuela o que los menores de seis años realicen visitas regulares a centros de salud–. Los objetivos de esta propuesta son reducir la pobreza futura y presente, es decir, se trata de dar pescado y enseñar a pescar. Por un lado, se le otorga dinero al beneficiario hoy día, pero por otro se insiste en que se cumpla la condición de que los niños estén en la escuela estudiando para que dependan menos del programa en el futuro. Una estructura particular que se ha discutido en los medios de comunicación en Brasil y se ha presentado ante el gobierno consiste en determinar cuatro valores de transferencias para familias que tengan hijos en edad de asistir a la escuela secundaria, que es donde el costo de oportunidad de ir a la escuela en términos del ingreso del trabajo infantil es más elevado. Los valores serían 150 reales por familia; 100 reales por familia que no tenga niños en esta edad, pero sí en edad de asistir a la escuela primaria; un poco menos todavía para familias que tengan hijos entre 0 y 6 años o con alguna imposibilidad física o mental; y para las familias que no tengan ningún niño entre 0 y 18 años y ninguna persona con una incapacidad, un monto de 50 reales otorgado con la condición de participar en servicios comunitarios. Ese valor bajo incluso se debe a razones de incentivo al trabajo. Para terminar, les presento tres simulaciones del impacto que esta propuesta podría tener si el plan estuviera correctamente focalizado y todos los ciudadanos que tuvieran derecho al programa lo utilizaran. Se observa que el efecto podría reducir la pobreza en Brasil con respecto a la línea de 100 reales, del 34 por ciento a cerca del 25 por ciento, una reducción bastante importante en la incidencia de pobreza y más importante todavía en una medida de severidad de pobreza que toma en cuenta la brecha entre el ingreso y la línea de pobreza y además la pondera de manera creciente. Ésta podría reducirse en un 50 por ciento si el programa fuera implementado con los valores propuestos. No me queda tiempo para discutir una serie de problemas específicos de selección de beneficiarios y de implementación del programa en la práctica que, como Leonardo Gasparini ha señalado en su presentación, serían las dificultades más importantes –lo que se asocia, por ejemplo, al papel de los punteros en los Jefes y Jefas de Hogar–. Éste me parece un problema bastante serio del funcionamiento del programa en la Argentina y para evitarlo habría que pensar muy bien en la institucionalidad de la administración del programa a nivel local en Brasil. CONCLUSIONES La conclusión es que los beneficios de un programa como el presentado en Brasil podrían sacar a 14,5 millones de personas de la pobreza en un úni- 485 FRANCISCO FERREIRA GRÁFICO 7 SIMULACIONES (POBREZA). DESEMBOLSOS MENSUALES: R$ 1.32 MM (R$ 1.27 MM). INCIDENCIA DE LA POBREZA (P0) 36,0 34,2% 34,0 En porcentajes 32,0 30,0 28,0 25,9% 26,0 25,4% 24,0 22,0 20,0 Original Fase 1 Fase 2 Fuente: Simulaciones con base en PNAD 2001. GRÁFICO 8 GRAVEDAD DE LA POBREZA (P2) 12,0 En porcentajes 10,0 9,6% 8,0 6,0 4,6% 4,5% Fase 1 Fase 2 4,0 2,0 0,0 Original Fuente: Simulaciones con base en PNAD 2001. 486 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS GRÁFICO 9 COEFICIENTES DE GINI 0,600 0,595 0,594 0,590 0,585 0,580 0,575 0,570 0,565 0,565 0,564 Fase 1 Fase 2 0,560 0,555 0,550 0,545 Original Fuente: Simulaciones con base en PNAD 2001. co año de operación, reduciendo la severidad de este problema a la mitad y generando una reducción de la desigualdad que no es muy grande, pero que sería inédita para Brasil. El costo anual de implementarlo sería de alrededor de 15 o 16.000 millones de reales, más los gastos de administración. COMENTARIOS Y RESPUESTAS DE LOS EXPOSITORES Moderador: Juan Luis Bour, tengo varias preguntas vinculadas a las mediciones que presentó. En primer lugar, con relación a los indicadores de pobreza, ¿se han tomado sólo los de primera generación –necesidades básicas insatisfechas y línea de pobreza–, o se han metido con indicadores de segunda y tercera generación? ¿Cuáles se han usado? ¿Cuál fue su resultado? En el mercado laboral ¿qué quiere decir “aceitar los mecanismos”? Los pasivos de programas de asistencia, ¿se pueden cuantificar? Dada la importancia del empleo informal, ¿en qué medida son confiables las cifras de desempleo actual y proyectado? ¿Cómo evolucionará el salario real? Juan Luis Bour: La medición de pobreza que realizamos es la habitual. Lo que importa cuando uno mide con estos indicadores utilizando definiciones alternativas, es que las series tengan una conducta congruente –es decir, que estén cointegradas–; y si todas las series tienen una evolución similar, es suficiente tomar una que no tenga el comportamiento de todas. Las series que tomamos aquí son las utilizadas en general. En segundo lugar, lo que queremos decir con “aceitar los mecanismos” del mercado con inflación es simplemente, como dice la literatura, que el salario real se vuelva flexible con la inflación; ése es el punto. En cuanto a las definiciones de desempleo, hemos tomado las publicadas por el INDEC y hemos aplicado la corrección que este organismo ha formulado recientemente por la cual se quita a los ocupados cuya principal actividad es tener un Plan Jefes y Jefas –se los considera ahora desocupados–. Luego se “tira” hacia atrás la medición de los últimos años, tomando la información de las Encuestas de Hogares para retirar también a los ocupados que tenían Planes Trabajar como principal actividad; es decir, se trata de armar una serie consistente hacia atrás. En ese sentido, lo único que hacen las proyecciones es tomar, a partir de la situación actual, las expectativas en términos de un crecimiento optimista de la economía en los próximos tres o cuatro años, la mejor hipótesis en términos de creación de 488 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS empleo y la evolución de las tasas de actividad para determinar la evolución esperada de la tasa de desempleo, que como pueden observar, es bastante débil. Por último, con un nivel de desempleo del 20 por ciento no creo que haya nada para comentar sobre la evolución del salario real; no espero que éste se recupere en forma muy marcada y sostenible. Eso no impide que haya intentos de recuperarlo fuertemente, pero no veo ninguna tendencia de recuperación firme. Moderador: Leonardo Gasparini, ¿cómo diseñar un sistema que pueda reducir las debilidades que marcó en su exposición? ¿Por qué, en lugar de ese ente autónomo que propuso, no darle mayor participación al sector privado por medio de ONG (organizaciones no gubernamentales), por ejemplo? Leonardo Gasparini: Ante todo es importante considerar que hay ciertas atribuciones que es difícil pensar que puedan ser transferidas al sector privado, incluso a ONG y a este ente autónomo al cual me referí; es decir, el diseño general de la política asistencial en esta propuesta y en otras que están dando vueltas sigue estando en el poder político: el gobierno debe ser quien debe decidir si existe un Plan Jefes de Hogar, si debe ser amplio, cuánto presupuesto destinarle y cuáles son sus características. Nos guste o no, el gobierno es la instancia adecuada para ese tipo de decisiones generales; podemos aconsejar con respecto al diseño, pero generalmente ese tipo de decisiones no pueden delegarse en otra clase de instituciones. Lo que estaba diciendo es que la implementación, la administración y la gestión del programa que se decida a nivel de gobierno, son actividades que éste podría delegar perfectamente en un ente autónomo –que es una instancia intermedia quizás entre el gobierno y el sector privado–, en alguna ONG o en el sector privado; hay que pensar en esto con un poco más de cuidado. En donde creo que sí hay lugar para el sector privado es en la administración de este plan o de alguno parecido a nivel local. Hay muchas experiencias internacionales en las cuales el sector privado participa usualmente en la instancia de administración y de gestión a nivel local para distribuir planes, por ejemplo. Moderador: Gustavo Márquez, usted insistió mucho en la cuestión de la informalidad. Decía en su presentación que no debemos premiarla, que debemos combatirla, y, en todo caso, cambiar las leyes que no nos parecen correctas en lugar de permitir que no se cumplan. ¿Qué estaría aconsejando modificar, en términos del marco regulatorio argentino o latinoamericano, para combatir estos altos índices de informalidad, que por lo visto, responden a una patología muy particular? Por otra parte, cuando usted presentó las condiciones que debía reunir un plan asistencial para ser exitoso, noté que ninguna de ellas se cumplía para la Argentina, por esta cuestión de la informalidad, de registro, etc. ¿Cuál es su sugerencia en este sentido? COMENTARIOS Y RESPUESTAS DE LOS EXPOSITORES 489 Gustavo Márquez: No creo que la informalidad sea una consecuencia únicamente del marco regulatorio, es muy poco interesante mirar la informalidad desde esta perspectiva. ¿Qué tipo de estructura institucional debemos tener? Cuando la política laboral es un instrumento de la política, pueden cometerse muchos errores. Creo que es necesario desarrollar en una sociedad cierta capacidad de análisis y de debate y para eso se requiere tener cifras confiables y capacidad de análisis tanto en el sector público como en el sector privado. Las políticas son como medicinas; es decir, las aspirinas son buenas si a uno le duele la cabeza, pero si uno tiene otra enfermedad debe tomar otra medicina. Cada individuo tiene relaciones peculiares frente a estas medicinas y es necesario tener la capacidad para medir su impacto en los individuos. El punto que deseo resaltar es que en vez de discutir en abstracto e ideológicamente si una política es buena o mala, debemos probar, analizar, medir; es decir, Estados como los nuestros, que son relativamente grandes y que tienen una capacidad de gasto importante, podrían dedicar alguna fracción menor del gasto a entender el impacto de las políticas que efectivamente se adopten. En segundo lugar, no hablaba en mi presentación de programas asistenciales, sino de programas de política laboral; y en ese sentido no quisiera caer en la discusión de Jefes de Hogar como un programa de política laboral, es un programa de política asistencial; pero sí quisiera insistir en que toda política laboral debe cumplir al menos con tres requisitos básicos. En primer lugar, no debe introducir incentivos en contra de la producción de empleo para no recrear la necesidad del programa en el futuro, si creamos incentivos para que la gente no trabaje o para que la producción se reduzca estamos creando la necesidad de continuar con el programa en el futuro. En segundo lugar, debe tener una cobertura tan amplia como sea posible por motivos obvios, hay un importante porcentaje de la población en América latina que está afectada por estos fenómenos y hay que proteger a esa gente. Por último, debe ser contracíclico: tienen que estar los recursos disponibles cuando la economía está mal y reducir el gasto cuando la economía está bien; este principio básico que tiene que estar incorporado al diseño del programa es absolutamente crucial. Fundamentalmente, creo que hay un punto que mencionó Francisco en su presentación, que es la necesidad de evaluación y que ésta sea incorporada en el diseño de los programas. No es posible que en nuestros países se adopten programas en función de dogmas, lamentablemente, muchos de ellos escritos en libros de economía, sin ninguna capacidad de confrontarolos con la realidad. Creo que es muy importante tener y desarrollar esta capacidad de evaluación, no solamente en el Estado sino en la sociedad. México, por ejemplo, ha desarrollado en los últimos años una importante capacidad de evaluación de programas laborales, que está en manos del sector privado, el Estado no tiene la capacidad de hacer las evaluaciones, tiene la capacidad de comprarlas. Moderador: Francisco Ferreira, ¿podría contar cómo es el plan que asigna 15 reales para cada niño que asiste a la escuela en Brasil, y que –según la persona que pregunta– disminuyó sustancialmente el nivel de inasistencia? 490 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS Por otra parte, usted mencionó el programa del Presidente Lula “Hambre Cero”, ¿tiene una evaluación sobre los resultados de la implementación de ese programa? En tercer lugar, la distribución del ingreso, ¿es una buena medida para hablar del tema pobreza? ¿No podría darse que haya una mala distribución del ingreso y, sin embargo, que el ingreso mínimo esté subiendo y que, por lo tanto, no haya problemas de pobreza? Por último, en la experiencia del Banco Mundial, ¿hay programas como el que usted propone que estén funcionando bien? Francisco Ferreira: El programa que otorga 15 reales por niño hasta un techo de 45 reales por familia es el Bolsa Escola Federal, cuya implementación comenzó en el año 2001 con la condición que los niños asistan a la escuela. En este programa el gobierno de Brasil no tuvo el cuidado de hacer una encuesta de base y no conozco ningún estudio de evaluación de este programa. Lo que sí puedo decirles es que una simulación de la aplicación del programa a través de modelos de comportamiento de hogares nos da como resultado que de las familias pobres aproximadamente un 9 por ciento de los niños de entre 10 y 15 años no están en la escuela y, de ese 9 por ciento, un 60 por ciento sí iría a la escuela; es decir que de los niños que no estaban en la escuela más de la mitad sí iría a la escuela, con base a una estimación de un modelo de elecciones ocupacionales. Pero eso es una simulación y no una evaluación ex post, así que hay una incertidumbre muy grande acerca de esto. Sobre el Plan “Hambre Cero” es un hecho muy conocido en Brasil que este programa ha comenzado muy despacio, hay todavía muy pocos municipios en donde se ha implementado y tampoco hay evaluaciones acerca de sus resultados. Me parece que el gobierno de Brasil de manera general se ha preocupado muy poco por el tema de la evaluación, lo que no permite que se diga demasiado. La visión que se tiene en el debate interno en Brasil es que el programa tiene serios problemas en términos de retroceder a la asignación de cupones en lugar de otorgar dinero para la compra de bienes y servicios específicos y creo que en la integración de los programas sociales, aunque el nombre “Hambre Cero” permanezca por razones políticas, es posible que algunas características del diseño cambien. De nuevo, esto no representa la visión del Gobierno de Brasil ni la del Banco Mundial; es una opinión personal. Sobre el tercer punto, debo decir que desigualdad no es medida de pobreza, y por esa razón presenté dos gráficos sobre desigualdad y luego uno sobre pobreza. Lo que quiere decir es con una media dada, mayor desigualdad, en general, implica más pobreza; pero es claro que son dos conceptos distintos y es posible que la desigualdad se incremente y la pobreza caiga. En Tailandia y en Chile, por ejemplo, eso sucedió. En Brasil la desigualdad es muy constante, y la pobreza cae muy poco. En cuanto a programas que funcionen, el gran ejemplo creo que es el Progresa, que debido al cambio del gobierno en México, cambió su nombre y fue expandido hacia las zonas urbanas también. Pero ahí sí los mexicanos COMENTARIOS Y RESPUESTAS DE LOS EXPOSITORES 491 hicieron encuestas de base y tienen evaluaciones muy bien hechas, incluso con participación de gente del BID, del IFPRI y muchos académicos de universidades norteamericanas y mexicanas. Estas evaluaciones indican que el programa ha estado muy bien focalizado, que hubo incrementos en el número de niños que asisten a la escuela, que hubo mejoras en indicadores de salud y nutrición de los niños, y que hubo un efecto positivo en el nivel de ingresos. El Programa Food for Education (Bangladesh) es otro ejemplo. SESIÓN ESPECIAL La política económica en momentos de crisis ARNOLD HARBERGER* POLÍTICAS ECONÓMICAS BAJO ESTRÉS INTRODUCCIÓN El tema de hoy tiene que ver con las economías en momentos de crisis. Es un tema tan importante y difícil que no sabía exactamente cómo presentarlo, e intenté entonces enumerar algunas de las tantas lecciones que creo haber aprendido a través de mis observaciones y de algunas experiencias directas. En general, la conclusión es que es mucho más fácil generar una crisis que salir de ella, y si ustedes esperan irse de esta exposición con recetas para un rápida salida de esta crisis hasta topar con la trayectoria normal de la economía, mejor que se retiren ahora; sin embargo, es posible que estas lecciones nos ayuden a pensar en forma un poco más clara y ordenada acerca de estos temas, al menos ése es mi propósito y mi deseo. LECCIÓN 1: EVITAR LA RESTRICCIÓN DE CRÉDITO DEL SECTOR PRIVADO En todas las crisis se destaca una lección y es que las autoridades deben hacer un enorme esfuerzo para evitar la contracción de crédito al sector privado. A continuación, les presento un pequeño ejemplo sobre cómo funciona la presión para este tipo de contracción en un país con tipo de cambio fijo. El pánico causa la fuga de dinero al exterior, obviamente, la gente retira sus depósitos bancarios para sacarlos del país y de esta forma le quita dólares al Banco Central. Si desde un M2 = 100 la gente retira 10, provoca una pérdida de reservas internacionales de 10, una baja de la base monetaria en 10, y cuando la base monetaria baja en esa proporción, los saldos monetarios reales M2 bajan en un múltiplo de 10, que en mi ejemplo es 25. La reducción de estos 15 extra deviene de otros activos del sistema bancario, lo que quiere decir que cuando la banca ha perdido 25 de depósitos hay que reducir los * Universidad de California. 496 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS activos en 25 –10 fueron en forma de divisas perdidas y el resto, generalmente, resulta de reducción de créditos al sector privado–. M2 = Multiplicador del dinero x 10 = 2,5 x 10 = 25 Ésta es una buena oportunidad para señalar una experiencia de la reciente historia argentina. En el momento de la crisis mexicana –la llamada crisis del tequila– en el primer trimestre del año 1995 las reservas internacionales netas del Banco Central cayeron alrededor del 50 por ciento y las reservas brutas sufrieron una caída del orden del 33 por ciento. Sin embargo, las autoridades han manejado el barco de forma tal que M2 cayó solamente alrededor del 10 por ciento. ¿Cómo sucedió eso? Cambiando los requerimientos de encaje de los bancos para que con menos M0 se mantuviera la misma cantidad de M2 y con el pleno empleo de un “truco” introducido en la Ley de Convertibilidad –era posible contar como si fuesen dólares ciertas obligaciones del gobierno argentino denominadas en dólares– utilizado hasta su límite, minimizaron la baja de M2 en una crisis que podría haber sido mucho peor para esta economía. LECCIÓN 2: EL CRÉDITO MALO (BONOS O TÍTULOS) ES UN PROBLEMA DE LARGO PLAZO La segunda lección es que el crédito malo es un problema de largo plazo. El crédito malo está formado por los papeles que los clientes no están pagando y si éstos permanecen en los bancos comerciales la salud económica de la banca comercial está amenazada. Pero otra solución posible es trasladar el crédito malo al Banco Central, y que luego éste, mediante un canje, coloque SISTEMA BANCARIO CONSOLIDADO Antes Después M2/P Activos netos Activos netos del exterior del exterior Créditos al sector público Créditos al sector privado M2/P Créditos al sector público Crédito malo Crédito bueno (al sector privado) M2/P Se achica El sistema tiene poco espacio para los créditos buenos 497 ARNOLD HARBERGER sus obligaciones en los bancos comerciales. Eso asegura el portafolio de la banca comercial y ayuda a restaurar la confianza de la gente en la banca. Si el papel malo permanece en la banca, la gente retirará sus depósitos y creará toda clase de problemas. Pero una visión detallada de lo que sucede en una crisis es que con anterioridad a su inicio los saldos monetarios reales M2/P son relativamente importantes y tienen su contrapartida por el lado de activos en activos externos, créditos al sector público y créditos al sector privado. Cuando aparece una crisis y a pesar de todos los esfuerzos, M2 nominal no se reduce, con el alza de precios que se origina en las devaluaciones es muy común que M2/P baje bastante y eso comprime el total. Entonces “activos netos del exterior” baja, “créditos al sector público” a veces queda constante y otras sube, en el resto tenemos “crédito malo” (que son todos los préstamos que no están pagando) y luego un hueco más pequeño para crédito bueno. Ésa es mi visión de lo que sucede: el crédito bueno en el sistema bancario de un país en crisis es muy pequeño, entonces su oferta posible es pequeña y su precio será muy alto. Es posible tener altas tasas de interés en el mercado que no reflejan expectativas sino la pura escasez de crédito bueno en el sistema, entonces las inversiones que pueden realizarse son sólo las más urgentes. Por ejemplo, cuando tenemos un camión al que le falta el carburador, ¿cuál es la tasa de retorno de la compra de uno nuevo? Altísima, porque sin el carburador el camión no funciona; así que ese tipo de inversiones son la únicas viables con un crédito al sector privado muy restringido y escaso. El crédito malo que está causando un problema como el graficado, puede salir del sistema bancario como en el caso de los FOBAPROA en México; pero ésta es también una solución de largo plazo que casi no puede producirse en el corto. ¿Cómo sale ese crédito? El gobierno va al sistema bancario y realiza también un canje: recibe el crédito malo y da bonos o dinero, entonces el sistema fiscal es el que tiene que pagar el costo del rescate. Las grandes compras que provienen de afuera del sistema bancario toman mucho tiempo. Normalmente lo que sucede es que el Banco Central actúa como intermediario inmediato y realiza canjes entre sus bonos y el crédito malo. Luego en las transacciones reales el gobierno compra esos bonos malos al Banco Central. Algo de información Crédito al sector privado Nom. Real. % % Indonesia – Huelga de los prestatarios 40 ↓ 60 ↓ México – Huelga de los banqueros 1994-1996 20 ↓ 60 ↓ 100 ↑ 20 ↓ Chile – “Salvataje ordenado” 1981-1986 498 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS A continuación les presento algunos ejemplos. En Indonesia, la reducción del crédito privado fue del 40 por ciento en términos nominales y del 60 por ciento en términos reales. Estuve en Indonesia a fines del año 1997 y dos veces en el año 1998, y fue muy interesante ver que las compañías le debían dinero a los bancos y simplemente no pagaron; era como una huelga. Algunos pagaron intereses para mantenerse en algún sentido como honestos, otros no pagaron ni intereses ni amortización de los préstamos. El primer grupo de compañías no pagaban amortizaciones porque estaban seguros de que si lo hacían el banco no renovaría ese dinero y lo hicieron por sí mismos al no pagar las amortizaciones. A esto lo llamo huelga de prestatarios. Recientemente hemos tenido en México una huelga de los mismos banqueros. Éstos han tenido enormes dificultades con los papeles malos del sector privado y era muy difícil con la administración de las leyes en México que los bancos recuperaran sus préstamos. Los bancos decidieron invertir entonces en papeles del gobierno y eso ha dado lugar a que mucha gente diga que en México las únicas compañías que reciben crédito bancario son aquellas que tienen acceso a la banca internacional. Chile en el período 1981-1986 tuvo lo que considero un salvataje relativamente ordenado, que tuvo lugar en un período en que el nivel de precios subió bastante, por lo que el monto de crédito nominal al sector privado aumentó; pero el crédito real bajó en apenas el 20 por ciento en comparación con porcentajes bastante mayores registrados en los otros dos casos. PRODUCTO BRUTO Indonesia 2001 PBI 5% inferior a 1997 PBI per cápita 10% inferior 1997 México Crecimiento del PBI = 0,5% anual per cápita después de la recuperación de 1996 Chile PBI alcanzó el nivel de 1981 recién hacia 1987 PBI per cápita recién en 1988 Chile tuvo la mejor recuperación de la crisis de la deuda Como consecuencia de esta crisis, Indonesia en al año 2001 todavía tenía su PBI un 5 por ciento por debajo del nivel de 1997, y su PBI per cápita en más de 10 por ciento. La crisis del tequila en México no fue tan mala como explicaré más tarde, y la economía se recuperó en forma relativamente rápida, pero el crecimiento posterior ha sido muy paulatino en términos per cápita –0,5 por ciento hasta hoy en día– y en México todo el mundo comenta esta situación. Creo que en el caso mexicano la falta de crédito al sector privado es parte de la explicación de este crecimiento tan lento después de la crisis. ARNOLD HARBERGER 499 En Chile la salida de la crisis fue paulatina pero alcanzó el nivel registrado en el año 1981 recién hacia 1987, y en niveles per cápita en 1988. De todos los países latinoamericanos que sufrieron la crisis de deuda en los años ochenta Chile tiene la siguiente distinción: la crisis fue más aguda, coincidió con una baja muy fuerte en el mercado del cobre y a pesar de eso fue el país que primero recuperó sus niveles de ingreso e ingreso per cápita. En ese sentido creo que la buena política económica ha ayudado a acelerar el proceso de recuperación. Un problema importante que debemos tener presente en el momento de crisis es cómo restablecer al crédito del sector privado su papel apropiado, que es lubricar el sistema económico que facilita la inversión, la aplicación de innovaciones y el crecimiento económico. Y aquí tengo una pregunta de interés académico que para mí es una incógnita. Si uno pregunta a un teórico de economía: cuando usted recorta el crédito en un 50 por ciento ¿qué pierde? ¿Pierde la productividad de ese crédito que está medida por la tasa de interés real que paga? Entonces, tratándose de tasas de interés real de entre el 2 y 10 por ciento la idea de reducir el crédito a la mitad parece no tener un efecto tan terrible sobre la economía. Mi impresión es que el recorte de crédito realizado de esta forma es mucho peor de lo que se obtendría midiendo su productividad marginal por la tasa de interés. Pero es todavía una incógnita cómo funciona ese proceso y cómo debiéramos medir el costo real para una economía. LECCIÓN 3: EL COLAPSO DE MERCADOS DE ACTIVOS ES UN RIESGO NORMAL EN UN SISTEMA DE MERCADO Este tipo de colapso fue experimentado en todas las crisis asiáticas. A mi modo de ver, es un error analizar estas crisis como un suceso más o menos normal dentro de un espectro de probabilidades que la gente tenía en mente antes de que ocurrieran. Mi impresión es que antes de la crisis la gente tiene una distribución de probabilidades que representa lo que espera; y cuando aparece la crisis y toda la distribución cambia, provoca un vuelco brusco de expectativas para toda la economía. Éste es un cambio de un gran optimismo a un optimismo moderado. Les presento el siguiente ejemplo –es una lección de Matemática Financiera I–. Si tenemos una perpetuidad anual que da una renta R; el valor presente si R = 100 sería cien dividido por la tasa de descuento, que en el caso de 5 por ciento de descuento da un valor de 2.000 de esa perpetuidad permanente 100. Entonces, si tenemos esa misma perpetuidad partiendo de 100, pero subiendo a 4 por ciento, el valor presente resulta 10.000 y se divide por la tasa de descuento 5 por ciento menos el 4 por ciento de crecimiento. Ahora, la gente cambia de visión y la expectativa es que 100 no crecerá a 4 por ciento sino a 2 por ciento. Esto no es pesimista, es simplemente un cambio de optimismo, y con eso el valor de este activo baja de 10.000 a 3.300. Eso, a mi modo de ver, es lo que sucedió en Tailandia, Japón, Indonesia, Malasia y Corea. Muchos de esos países tenían expectativas muy positivas y no tenían que volcarse hacia un verdadero pesimis- 500 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS mo sino a un menor optimismo para que esos valores cayeran. Luego con la caída de estos valores de activos los bancos quedaron arruinados. EJEMPLO Valor presente de los ingresos futuros Valor presente PV = ∫0∝ Rte-rtdt Rentas anuales Rt 2.000 100/r 100 por siempre 10.000 100/(r – 0,04) 100 creciendo al 4% por año 3.333 100/(r – 0,02) 100 creciendo al 2% por año LECCIÓN 4: LOS BANCOS NO DEBERÍAN MANTENER HIPOTECAS EN SUS PORTAFOLIOS A partir de esa crisis y también de las crisis de ahorros y préstamos en Estados Unidos llego a la siguiente conclusión: los bancos no deberían invertir en hipotecas, ni en acciones, ni en bonos de largo plazo; éstos deben ser vedados en los portafolios de los bancos. Si tenemos activos a treinta años y pasivos a treinta días la explosión llega tarde o temprano; pueden pasar diez años hasta que ocurra, pero ocurrirá. Por otra parte, los activos de los bancos deberían ser compatibles con sus pasivos; no importa si tenemos pasivos a 30 días y activos a 90 o 120, eso no es un problema, puede resolverse rápidamente. Pero cuando tenemos instrumentos de largo plazo que pueden variar mucho en su valor presente según la tasa de interés, es demasiado arriesgado para una institución financiera. Los fondos de jubilaciones deben ser los tenedores de hipotecas, no los bancos. Ahora quiero darles un ejemplo sobre el punto que intento explicar. Imaginemos la existencia de una compañía de seguros, Lloyds de Tailandia, que puede asegurar cualquier cosa. Entonces un banco se presenta en el año 1996 (un año antes de la crisis) y solicita asegurar su portafolio. Lloyds de Tailandia lo analiza y descubre que éste está compuesto por bienes raíces –que son activos que siempre suben en este país–, por acciones –que pueden subir menos que los bienes raíces, pero son muy buenos activos– y lo asegura en un 1 por ciento anual. Luego, Lloyds de Tailandia, decide asegurar a todos los bancos de Tailandia con una prima de 1 por ciento anual. Más tarde llega la crisis del año 1997 y ¿qué sucede? El resultado es el mismo, la única diferencia es que en la actualidad quebraron todos los bancos. En este escenario imaginario, primero cae Lloyds de Tailandia y luego todos los ban- ARNOLD HARBERGER 501 cos ¿Cuál fue el error? Todo el mundo tenía la idea de que los bienes raíces y las acciones eran buenos activos para un banco. Ése fue el error y fue un error compartido. Cuando la realidad cambió, el error de todos fue revelado. LECCIÓN 5: LAS LEYES Y REGULACIONES BANCARIAS ESTÁNDAR NO SON SUFICIENTES La lección número cinco es que las leyes y regulaciones bancarias estándar no son suficientes en este contexto. Las regulaciones estándar dicen que si un banco recibe depósitos en pesos debe prestar en pesos, si recibe dólares debe prestar en dólares y así el banco, según el mito, no corre ningún riesgo cambiario. El problema fue –en Asia especialmente– que muchos de esos préstamos en dólares fueron otorgados a clientes que no tenían ingresos ni activos importantes en esa moneda, entonces eran los clientes de los bancos los que estaban desequilibrados. Creo que una regulación bancaria moderna debe insistir en que los prestatarios estén razonablemente cubiertos en caso de riesgo cambiario. Algunos aseveran que eso puede lograrse simplemente con una calificación privada de riesgo de los portafolios de los bancos. Mi intuición me dice que sería preferible tener una reglamentación razonable que insista en que los bancos presten en dólares a clientes que estén relativamente cubiertos en este aspecto. Si tenemos un sistema de estas características y seguimos con la idea de que los depósitos recibidos en dólares deben prestarse en dólares, pero que ahora los clientes deben ser buenos en esa moneda, ¿qué sucede si hay una diferencia? ¿Si mucha gente deposita en dólares y hay pocos clientes calificados para recibir préstamos en dólares? La primera respuesta de un economista es que la tasa de interés puede cambiar para atraer más depósitos en pesos y menos en dólares para equilibrar; pero si eso no ocurre creo que el gobierno y el Banco Central pueden ayudar hasta cierto punto (especialmente el gobierno). Si para el gobierno es conveniente mantener su deuda en dólares porque la tasa de interés es muy baja, entonces ajusta la moneda en la cual su deuda está determinada para ayudar a igualar demanda y oferta en ambas monedas. Eso sería bastante positivo. LECCIÓN 6: EL GOBIERNO DEBERÍA ESTAR PREPARADO PARA ESTRUCTURAR SU DEUDA EN LA FORMA QUE LO REQUIERA EL MERCADO El gobierno de México tenía su deuda en CETES (Certificados de Tesoro en pesos). Todo marchaba bien a principios del año 1994; el NAFTA había sido firmado en diciembre de 1993 y dio lugar a una fuerte entrada de fondos en enero y febrero de 1994, los capitales estaban ingresando en México a una tasa del 20 por ciento del PBI, la tasa de interés en pesos en ese entonces estaba por debajo del 10 por ciento por primera vez en muchos años y el tipo de cambio estaba muy barato, lo que originó que el Banco Central comprara dó- 502 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS lares –compró 10.000 millones de dólares de reserva en menos de un trimestre–. Pero entonces estalló la crisis y no por fallas de políticas u otros errores, sino porque asesinaron al candidato del PRI, Luis Donaldo Colosio. Esta situación originó un gran pánico que produjo la pérdida de 10.000 millones de dólares de reservas, y dejó a las reservas en el nivel que estaban antes de la firma del NAFTA. Al mismo tiempo, la tasa de las CETES volvió a su nivel anterior de 17 por ciento. De hecho las cifras de reservas, tasas etc., en abril de 1994 después del asesinato de Colosio habían llegado a los niveles registrados en octubre de 1993, antes de la firma del NAFTA. Pero el problema fue que el gobierno de México tenía los CETES a muy corto plazo y debió refinanciarlos rápidamente. Se estimó que al tratar de refinanciar todo los CETES tendrían que pagar entre el 25 y el 30 por ciento, que era demasiado. Pero al mismo tiempo, el mercado estaba dispuesto a absorber el refinanciamiento de esos bonos al 7 por ciento en dólares. Creo que si hubiese estado aconsejando al Banco Central en ese entonces le hubiera recomendado que opte por esos bonos pagando el 7 por ciento; eso era más barato para el gobierno de México, para los contribuyentes y en un sentido era menos arriesgado, ya que pagar entre el 25 y el 30 por ciento sobre una deuda relativamente grande pone en peligro el déficit fiscal. Entonces el gobierno aceptó ese desafío y aunque perdieron creo que de todas maneras apostaron bien. De la gente que conozco en el sector financiero mexicano más del 80 por ciento cree que si Pedro Aspe hubiera continuado como ministro de Finanzas la crisis no se hubiera producido, y que lo que la provocó fue el cambio de equipo que tuvo lugar debido a que el Presidente Zedillo no quiso renombrar a Aspe. La historia era que Aspe era el candidato preferido de todos para reemplazar a Colosio como candidato presidencial, pero en México existía un reglamento que determinaba que una persona que estuviera en el gobierno debía dejar su puesto como mínimo seis meses antes de una elección para poder postularse. Era demasiado tarde entonces para Aspe, y como Zedillo había dimitido antes para ser el jefe de campaña de Colosio era el único del antiguo gobierno que cumplía esta condición. Pero por ese hecho y porque además los que siguieron dieron señales no muy claras y el mercado se asustó, se produjo la crisis. Ustedes pueden ser muy escépticos acerca de lo que estoy diciendo pero mi defensa es que la crisis mexicana de 1995 es casi la única que tiene forma de “v”, baja un año y al siguiente ha recuperado su nivel anterior. El problema del crecimiento paulatino que apareció después es otra historia que creo tiene su explicación. LECCIÓN 7: EL BANCO CENTRAL PUEDE INFLUENCIAR EL TIPO DE CAMBIO REAL A TRAVÉS DE CAMBIOS EN LAS RESERVAS INTERNACIONALES Hablaré a continuación sobre tipo de cambio real. Para entender cuestiones cambiarias en muchos países en vías de desarrollo creo que hay que reconocer que uno no enfrenta una curva de oferta de dinero dada. Ustedes en la Argentina saben esto más que nadie, en los años 1991-1992 podía pedirse prestado aquí a una tasa LIBOR más 0,5 o 1 por ciento y cuando llegamos ARNOLD HARBERGER 503 a los años 2000-2002 la situación era totalmente distinta. Además, los límites de crédito que los bancos le otorgan a un país son mucho menores cuando observan un mal comportamiento: piden altas tasas y ofrecen límites pequeños. Cuando a la banca internacional le gusta un país ofrece crédito muy barato y en grandes cantidades. Creo que es muy importante que la gente entienda esos saltos de una situación a otra porque de otra manera no podremos interpretar bien lo que está sucediendo, pues ese tipo de reacciones, además de los movimientos de precios de materias primas y exportaciones, producen una situación en la que el tipo de cambio real tiene una posibilidad de variar en forma importante. La idea de que el Banco Central o el gobierno puedan entrar en el mercado para suavizar estos movimientos es siempre una posibilidad y hay quienes piensan que es una buena idea. Mi impresión es que es buena idea siempre y cuando los funcionarios del gobierno o del Banco Central sepan lo que están haciendo. LECCIÓN 8: CUANDO SE REALIZA ESTERILIZACIÓN CON OBJETIVO DE LARGO PLAZO, EL BANCO CENTRAL DEBE ACEPTAR UN RIESGO MAYOR Mi opinión en este sentido es que los Bancos Centrales deben seguir las sugerencias de Harvard, Stanford, MIT y la Universidad de Chicago en el manejo de sus portafolios. Si ganan 7 por ciento real o más en promedio, se duplica en 10 años; el 2 por ciento se duplica en 50 años y pueden reducirse enormemente las pérdidas si la autoridad está dispuesta a aceptar un riesgo mayor de lo normal para las reservas. Estoy convencido de que la alta liquidez es un requisito sensato para las verdaderas reservas internacionales, pero si ustedes tienen muchos meses de producto bruto allá afuera no por propósitos de reservas sino por propósitos de fondos de estabilización, estarían ganando 7 por ciento en lugar de 2 por ciento. LECCIÓN 9: EL GOBIERNO PUEDE EJERCER UN PAPEL IMPORTANTE EN UNA POLÍTICA GLOBAL DE TIPO DE CAMBIO REAL Rusia, especialmente en el período reciente, ha ejercido un papel importante influenciando el tipo de cambio real. Allí con la crisis hubo una devaluación real importante que fue muy saludable para muchas compañías, que pasaron de un régimen de trueque a un régimen verdaderamente de mercado. Repentinamente, se dio un auge de petróleo que produjo una ola de dólares hacia Rusia; no era posible impedir que esto produjera una apreciación del tipo de cambio que bajó en términos reales desde 30 a 20, pero si no fuera por diferentes actos de intervención –o de Dios– esa caída hubiera sido hasta 15 o 10. ¿Qué sucedió? El gobierno tuvo un enorme superávit y dedicó una buena parte de éste a aumentar sus saldos en el Banco Central, automáticamente exteriorizado con emisiones que habían sido realizadas a raíz del auge del petróleo, y pagó anticipadamente una gran parte de la deuda en el exterior. 504 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS Otro elemento que ayudó mucho en el caso ruso fue que las tenencias de saldos monetarios reales aumentaron mucho más del doble en este período y esto ayudó a esterilizar otra buena parte de estas emisiones provocadas a raíz del auge de petróleo. LECCIÓN 10: NO HAY NADA COMO UN GOBIERNO RESPONSABLE Y HONESTO PARA UNA BUENA POLÍTICA ECONÓMICA Lección final: no hay nada como un gobierno responsable y honesto para una buena política económica; esto que parece ser tan obvio, sin embargo, no lo es. Hay un debate en economía entre los que piensan que necesitamos reglas para indicarle al gobierno exactamente lo que puede y debe hacer y los que creen que necesitamos autoridades que puedan reaccionar ante un mundo que siempre está cambiando. Mi posición es que en la medida que tengamos gobiernos y autoridades bancarias confiables es mejor darles flexibilidad para reaccionar según el caso. Si no hay confianza en ellos, es posible que una regla que les ate las manos sea mejor, pero eso no significa que la autoridad mala con las manos atadas produzca mejor que la autoridad buena con las manos desatadas. Lo verdaderamente importante es la calidad y el buen juicio de las autoridades. COMENTARIOS Y RESPUESTAS Moderador: ¿Cuál cree que es el rumbo que debió haber seguido la Argentina después del año 1995, dados los graves errores que se han cometido y la crisis que hemos tenido? Aquí se discute que la Argentina debió haber aprovechado la salida del tequila para dejar el régimen de convertibilidad e ir hacia otro sistema. Arnold Harberger: Siempre he pensado que la Argentina era un caso relativamente trágico en el sentido de que su suerte ha dependido mucho de su historia. No diría que la causa es que el país adoptó un régimen de convertibilidad con el dólar, creo que la Argentina llegó a eso a la fuerza: tenía una inflación galopante (30 por ciento por mes), había tenido tres o cuatro intentos de usar el tipo de cambio como ancla nominal y todos habían fracasado, entonces qué podían hacer. Amarrar, ésa era la manera más fácil de salir. Otro gran golpe de mala suerte fue que con la inflación galopante todo el mundo estaba pensando en dólares, entonces el tipo de cambio real no era susceptible a cambiarse en el momento de fijarse el tipo de cambio. México al entrar en el pacto tuvo una devaluación enorme. En Chile, en el año 1985, el foco principal de la política era el tipo de cambio alto y lo consiguieron, eso no era una opción, entonces entraron con un tipo de cambio que podría o no ser de equilibrio. Creo que no era de equilibrio de largo plazo, era demasiado apreciado desde el comienzo; pero los ingresos de capital en los años iniciales lo validaron por un período. Antes de la crisis mexicana el desempleo era bastante alto (13/14 por ciento) en la Argentina. Así que no veo mucha posibilidad de elegir. Tengo escrito en diferentes partes que pensaba que el tipo de cambio real estaba en desequilibrio en la Argentina, pero no recomendé que salieran así. Las autoridades y otros economistas me convencieron de que al modificar el tipo de cambio después de estos traumas inflacionarios del pasado en la Argentina, uno corría el riesgo de una corrida terrible del peso al dólar aun modificando el tipo de cambio 15 o 20 por ciento, entonces siempre vi como muy arriesgado un intento de salir después de todo. Creo que lo mejor hubiera sido aprovechar una época buena como el año 1996 para abrir una banda y hacer arreglos con el FMI, bancos internacionales, etc., para asegurar que los primeros meses con la 506 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS banda arrojarían una apreciación del peso; es decir, entrar en una flexibilidad por el lado de una pequeña apreciación por un tiempo. Moderador: Otras de las discusiones de la Argentina de ese momento, y por qué no de éste, justamente porque la unidad de cuenta sigue siendo el dólar por lo menos en el largo plazo, fue la discusión de la dolarización. Arnold Harberger: No, creo que la dolarización no es recomendable. Mi ejemplo de dolarización es que cualquier ciudad en Estados Unidos es un lugar totalmente dolarizado y ¿cuál es la verdad económica de eso? En primer lugar, la inversión no tiene nada que ver con el ahorro de los ciudadanos, no hay vínculo entre ahorro e inversión, y en cuanto a depósitos bancarios y colocaciones, los depósitos en los bancos de parte de sus residentes no tienen nada que ver con las colocaciones recibidas. Si usted tiene un desvínculo casi total entre colocaciones y préstamos por un lado, entre ahorro e inversión por otro, eso es una buena precondición para una dolarización exitosa. Eso sucedió en las colonias británicas donde los cuatro grandes bancos de Londres tuvieron sucursales, no subsidiarias, recibieron depósitos y colocaron según clientes buenos o malos; pero no existía ninguna conexión entre depósitos recibidos y colocaciones con ahorro e inversión. En Panamá ocurrió algo semejante. Allí analizando el asunto de los depósitos en los bancos, descubrí que el 20 o 30 por ciento de éstos eran de panameños, de entidades panameñas; y una parte de las colocaciones fue a Panamá, pero no hubo un vínculo directo. Los bancos tenían portafolios muy grandes fuera de Panamá, pusieron dinero en Panamá cuando encontraron clientes buenos allá y siempre estuvieron dispuestos a recibir depósitos de cualquier panameño. Ésos son casos reales de éxito del sistema de dolarización. En un país como la Argentina que tiene muchas exportaciones primarias, el exceso de importación sobre exportación es igual al exceso de demanda de bienes transables o comerciables sobre la oferta de ellos, es una identidad económica. ¿Cuál es el problema? En todas partes del mundo la demanda de transables es muy inelástica y los no transables no son un buen sustituto. En países primarios como Chile, Argentina y Perú y en otros con productos primarios primordialmente de exportación, la oferta es también inelástica, lo que quiere decir que cualquier salto, cualquier movimiento de capital produce alzas y bajas importantes en el tipo de cambio real de equilibrio. Eso quiere decir que usted necesita tener un tipo de cambio real que pueda fluctuar según la realidad. El tipo de cambio fijo es muy bueno si lo requerido es una apreciación, los precios internos suben, todo el mundo está satisfecho, los salarios reales suben, todo bien. Cuando uno necesita un ajuste para depreciar el tipo de cambio real la dolarización requiere deflación, y ustedes conocen esta experiencia, no creo que deba explicarles cuán penoso es un esfuerzo para lograr un tipo de cambio de equilibrio cuando eso requiere una gran depreciación vía deflación de precios, sueldos, salarios, etc. Moderador: En su presentación puso bastantes restricciones al sistema bancario. Imagino que algunos banqueros aquí deben estar pensando exac- COMENTARIOS Y RESPUESTAS 507 tamente lo contrario: que los bancos se han hecho para intermediar en plazos, para intermediar en monedas, hasta para intermediar en jurisdicciones; ésa es la razón de ser de los bancos. En este marco de restricciones que puso entre liquidez, solvencia etc., ¿no sería más práctico ir hacia una banca con 100 por ciento de reservas y dejar todo el resto de las transacciones en un esquema de mercado de capitales o incorporar, como hoy señalaba Pedro Pou en su presentación, esquemas de depósitos reprogramables que le pongan un precio a los plazos fijos y sea más fácil convivir con corridas? Arnold Harberger: Crecí en la Universidad de Chicago cuando la tradición de Henrry Simon estaba muy en el aire. Recibí la doctrina de 100 por ciento de reservas de los bancos y la creí hasta que ingresé en el mundo real. Al llegar allí me convencí de que esa idea era sólo un sueño. Uno puede tener el dinero en una caja fuerte y así asegurarse sobre su solvencia; pero no ganará mucho de interés. Pero si tuviésemos todo un sistema bancario con estas características llegaríamos a tener fractional reserves vía compañías como Wall Mart. Entonces creo que es inevitable este sistema, y es mucho mejor si es en bancos en los que tenemos transparencia, reglamentos y vigilancia adecuada. Moderador: Usted planteó el dilema entre reglas y discreción, y que no hay nada que pueda sustituir una buena política económica, ¿qué sucede cuando las reglas no se cumplen y la discreción la ejercen gobiernos que son malos? Arnold Harberger: El país está frito. PANEL III Problemas y perspectivas de los servicios públicos en la Argentina SANTIAGO URBIZTONDO* LA RECONSTRUCIÓN INSTITUCIONAL: LOS SERVICIOS PÚBLICOS DESPUÉS DE 2002 INTRODUCCIÓN Trataré de analizar la situación actual de los servicios públicos en la Argentina y para eso mi intención es revisar, en primer lugar, la década de los noventa. La idea es que la situación que hemos experimentado y que estamos viviendo, y el análisis sobre cómo resolver el problema de los servicios públicos está influenciado por las lecturas que se han realizado de los resultados de las reformas de los años noventa en la Argentina. Mi propósito es entonces hacer una revisión de esas lecciones; pensar brevemente en lo que ha ocurrido a partir de la devaluación en la Argentina, en términos de las decisiones tomadas para adaptar la situación de los servicios públicos a un contexto económico radicalmente distinto posdevaluación; y presentarles, por último, una propuesta alternativa. DESARROLLO DE LA PRESENTACIÓN En primer lugar, quisiera reflexionar sobre la percepción de la población respecto de la experiencia de los noventa. En el siguiente gráfico donde es posible discutir si el apoyo a la provisión pública o privada está o no reflejado por esas líneas, pero lo que surge claramente es que hubo un alto apoyo en términos de una preferencia por la provisión privada durante los ochenta, y a medida que avanzó el proceso de privatizaciones a principios de la década pasada ese apoyo fue cayendo sin ver todavía un punto de reversión. Por el contrario, el bajo apoyo que durante los ochenta tenía la provisión pública fue creciendo sin pausa desde mediados de los noventa y podemos concluir que hay una visión crecientemente crítica de la participación de empresas privadas en la economía. Naturalmente, esta visión más crítica tiene que ver con la percepción de los resultados de las reformas de los noventa. Mi inten- * Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas (FIEL). 512 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS GRÁFICO 1 ACTITUDES PRIVATISTAS/ESTATISTAS ¿Diría usted que es mejor un país donde la mayor parte de las cosas las hacen las empresas del Estado o las empresas privadas? 70 Privatismo 60 50 40 Estatismo 30 20 10 85 86 87 88 1989 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 2001 2002 Por edad Entre 18-29 30-44 Entre IPSOS (Mora y Araujo, en Entre Diario La Nación)Entre Del Estado 50% Privadas 48% Ns/Nc 2% Privadas 56% Del Estado 40% Ns/Nc 4% Privadas 48% 45-59 60 y más Del Del Estado 48% Estado 50% Ns/Nc 4% Privadas 47% Ns/Nc 3% Fuente: Mora y Araujo. ción es revisar si los fundamentos de esa percepción son correctos, o si tal vez esa percepción, aun siendo correcta, está fundada en argumentos falsos, en mitos, como voy a llamarlos. LOS NOVENTA: PERCEPCIÓN, MITOS Y REALIDADES Veamos caso por caso. Las afirmaciones que indican que la indexación de tarifas por inflación en Estados Unidos violó la Ley de convertibilidad perjudicando a consumidores en más de 10.000 millones de dólares, son a mi juicio falsas. La indexación por inflación de Estados Unidos para los contratos iniciados antes de la Ley de convertibilidad en abril del año 1991 sustituyó una indexación previamente establecida en los contratos que era sobre base de la inflación de la Argentina. El cambio del tipo de indexación por inflación significó para esos contratos una reducción significativa de las tarifas porque la SANTIAGO URBIZTONDO 513 inflación en la Argentina resultó ser a posteriori –fundamentalmente en los primeros meses posconvertibilidad– significativamente superior a la inflación internacional. De hecho, si pensamos en un período posterior, por ejemplo, en el último trimestre del año 1992 y desde allí hasta el último trimestre del año 2000, la inflación acumulada en Estados Unidos y en la Argentina es muy similar según el índice que tomemos; vale decir, que la indexación por la inflación de Estados Unidos en este período provocó ajustes tarifarios similares a los que hubieran ocurrido si la indexación hubiera sido realizada sobre la base de la inflación doméstica. Por otro lado, la indexación en las tarifas de servicios públicos es una práctica común internacionalmente, que procura de hecho proteger a los consumidores. La indexación busca proteger a los consumidores para que las tarifas no contengan en su costo de capital un riesgo excesivo por fluctuaciones en los precios domésticos. Indexar, permite tarifas más bajas. Por otra parte, debemos recordar y reflexionar que en caso de ausencia de indexación y de una regla que no hubiera contenido una indexación sobre la base de la inflación doméstica por una cuestión legal, o bien las tarifas iniciales debieron haber sido más altas para dar la misma rentabilidad a una inversión, o el valor de esa inversión hubiera sido menor. Otra afirmación es que las tarifas telefónicas fueron las más altas del mundo durante los años noventa, y tal como ocurrió con el gas natural, también fueron mayores respecto de los años ochenta. La realidad tampoco acompaña del todo esta afirmación, al menos cuando se la analiza en detalle. Naturalmente, afirmaciones como éstas son ciertas si el análisis se concentra en los usuarios residenciales que, producto del rebalanceo a mediados de los noventa en la Argentina, son los que menores reducciones tarifarias aprovecharon. Dejemos de lado por ahora si son reducciones o no; pero relativamente los que peores resultados tuvieron fueron los usuarios residenciales. También es cierta esa afirmación si la comparación se realiza con la situación del año 1989. En aquel año las tarifas telefónicas estaban en un piso histórico sin precedentes, habían caído un 70 por ciento en términos reales respecto del año 1986. Naturalmente, no es un punto de comparación el momento de la hiperinflación donde el déficit de ENTEL era mayor a 1.500 millones de dólares. Si cambiamos el método de ajuste y en lugar de hablar de tarifas reales sobre la base de inflación mayorista o minorista, hablamos de inflación en dólares cuando el tipo de cambio real tiene oscilaciones enormes, la inviabilidad de la situación en el año 1989 hace que sea una comparación ficticia. De hecho, si hacemos el ejercicio de ir unos años hacia atrás y compararlas con el año 1986 –tanto en gas como en telecomunicaciones– observamos que todas las tarifas que enfrentaron los usuarios residenciales en los noventa son comparables o incluso inferiores a las que pagaron esos mismos usuarios residenciales. En términos internacionales la comparación del servicio telefónico es muy difícil. Es un servicio multidimensional y podría considerarse a priori que en los noventa fue alto respecto de la experiencia internacional, pero no de una magnitud tal que lleve a recomendar tirar por la borda todas las reformas. 514 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS En el caso del gas ocurre todo lo contrario, el precio es de los más bajos del mundo e incluso en la parte regulada –tarifas de transporte y distribución– fue durante los noventa comparable con la experiencia internacional. Se afirma también que la altísima rentabilidad de las empresas, resultante de continuas renegociaciones que eliminaron los riesgos empresarios, demuestra que no ha existido regulación y que las tarifas son elevadas. Las tarifas son elevadas porque la rentabilidad que se observa ha sido alta. La realidad es que, efectivamente, hubo a mi criterio un abuso de renegociaciones; pero tampoco podemos decir que fue generalizado. Aquí no incluiría las renegociaciones motivadas en la Ley de convertibilidad porque el motivo de la renegociación a partir de ésta es mucho más general que los cambios dentro de los sectores de servicios públicos. Por otra parte, la rentabilidad de las empresas de servicios públicos fue en varios casos alta, suficiente en otros, y también hay ejemplos de rentabilidades bajas; de forma tal que la generalización sobre altas rentabilidades tampoco parece correcta. En el caso donde la rentabilidad es alta –y en promedio podemos llegar a acordar que lo fuera– tampoco la situación debe sorprender. Naturalmente, si las privatizaciones se realizan a mediados de los años noventa con un riesgo país elevado, con una historia inmediata anterior dificultosa, cabe esperar que si en los diez años posteriores el contexto es favorable, la rentabilidad también lo sea. Tampoco demuestra ausencia regulatoria el hecho de tener rentabilidades altas. La conclusión inmediata que parece surgir es que si quitamos esa rentabilidad alta bajando las tarifas y las fijamos para que sigan a los costos permanentemente, las tarifas serán más bajas y la rentabilidad normal. El mecanismo regulatorio que dispone que a menores costos menores sean las tarifas –lo que se llama ROR (Rent of Return Regulation)–, desincentiva la reducción de costos y bien puede ocurrir que debido a que éstos no disminuyen, las tarifas terminen siendo más altas. En apariencia estaría todo bien dado que la rentabilidad sería normal, pero los consumidores no serían quienes se benefician de esa situación. Otro de los “mitos” indica que las privatizaciones contribuyeron a perjudicar la distribución del ingreso en la Argentina. Naturalmente, dentro de las empresas ocurrieron algunas cosas. El trabajo especializado pasó a ser mejor remunerado, el trabajo menos especializado menos, y los accionistas tuvieron una rentabilidad más alta que durante la gestión pública. Pero lo relevante es el efecto que las privatizaciones tuvieron para los usuarios y la eliminación de déficit que en el conjunto de las empresas de servicios públicos el año 1989 llegaron a representar el 5,5 por ciento del PBI. Esos déficit eran pagados no sólo por usuarios de los servicios sino por quienes no tenían acceso a éstos, vía un impuesto inflacionario. Esta eliminación y el hecho de que la cobertura del servicio haya crecido fuertemente para los niveles de ingresos más bajos en servicios de gas, electricidad, todos los servicios de redes, teléfonos, agua, hace que la conclusión no sea inmediata. Otro argumento discutible tiene que ver con el perjuicio a usuarios residenciales por rebalanceos, por ejemplo, realizados en telecomunicaciones, mediante la baja del precio de la canasta de un usuario comercial y la suba del precio de la canasta en un usuario residencial. Si lo comparamos respec- SANTIAGO URBIZTONDO 515 to de mediados de los ochenta, ese efecto de encarecimiento del servicio no aparece en la información y de hecho también se pierde de vista que esas reducciones de costos de los usuarios comerciales y de empresas termine redundando en beneficios –aunque claramente poco visibles, pero no por eso inexistentes– respecto de quienes trabajamos en esas empresas que tienen menores costos. Otras cosas se han escrito y se han dicho. Algunas son ciertas y están en algunos casos demostradas, y otras dan lugar a discusión. Hubo renegociaciones frecuentes, como el caso de peajes, en valores sin comparación cercana internacional; las privatizaciones en algunos casos tuvieron mecanismos de licitación ineficientes que de hecho indujeron a una renegociación rápida posterior donde no se corrigió la estructura tarifaria con anterioridad a la privatización, como en el caso de telecomunicaciones, lo que generó un fuerte conflicto con el rebalanceo posprivatización; hay varios ejemplos de tratos abusivos de empresas de servicios públicos hacia los usuarios; los diseños institucionales no han sido eficientes; hay reguladores que carecen de autonomía, de procedimientos trasparentes; y el aprendizaje a través de intercambio de experiencia entre reguladores ha sido demasiado lento. En cada una de estas cosas hay ejemplos que efectivamente lo demuestran, pero no necesariamente en todos los casos esto es así. Particularmente, lo importante es que hubo errores y aciertos, y el mensaje es que esos errores no impiden la corrección y el perfeccionamiento de las reformas. Una de las lecciones es que el apoyo de la población al proceso de reformas se daña muchísimo por estos errores y deben extremarse los recaudos para resolverlos rápidamente. Revisados algunos de los mitos la pregunta que debemos hacernos es si la percepción de la población es correcta o no, y en caso de ser correcta, si lo es por motivos reales. Es posible que estén fundadas en mitos aun cuando haya realidades negativas que ameritaban una corrección rápida. DESARROLLOS EN LA GESTIÓN DE DUHALDE ¿Qué es lo que sucedió a partir del año 2002? Hubo una revolución en términos del contexto económico argentino con inflación, devaluación, aumento de pobreza, caída del PBI, etc. Frente a esta situación, hubo congelamiento de tarifas en pesos –en muchos casos las tarifas estaban establecidas en dólares, pero en otros no–, se mantuvieron en el nivel original en pesos durante el año 2002. Durante el gobierno de transición del Presidente Duhalde se adoptaron distintas medidas parciales para permitir que los precios subieran cuando quienes pagaban estaban fuera del país o se trataba de comercio internacional. Se postergaron los plazos de renegociación; se intentaron a fines del año pasado y principios de éste pequeños ajustes en las tarifas de gas y electricidad, incluyendo la tarifa social definida como el no aumento de tarifas para usuarios de bajo consumo. Estos intentos fueron rechazados por la Justicia. Hubo también un acuerdo de renegociación con aeropuertos que también fue rechazado. 516 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS Una conclusión apresurada es que el gobierno del Presidente Duhalde postergó la solución de adaptar los contratos de servicios públicos al nuevo contexto económico. Pero analizando esta situación con pausa, vemos que el poder de acción que tenía ese gobierno de transición para hacerlo era relativo, dado que la solución a estas cuestiones requiere un acompañamiento de políticas públicas consistentes sin las cuales cualquier acuerdo podría verse vacío de contenido. ESTRATEGIA ACTUAL DEL PODER EJECUTIVO ¿Qué hemos visto en los tres meses iniciales de la actual gestión? Diría un conjunto de declaraciones confusas –tal vez porque quiero tener la esperanza de estar confundido–, pero que son mensajes muchas veces contradictorios. Se reemplazó la Comisión de Regulación de Contratos de Obras y Servicios Públicos por una unidad de análisis de contratos de servicios públicos –no de obras– que ya fueron renegociados. Lo último que sabemos es que el Senado ha aprobado la derogación de facultades al Poder Ejecutivo Nacional para extender por un año la renegociación y ajustar tarifas en el medio del proceso, si fuera necesario. Surgen varias preguntas sobre la evidencia presentada. Por ejemplo, si lo que está buscando el gobierno es postergar la renegociación para encontrar un momento políticamente oportuno, o si pasadas las elecciones igualmente por una actitud revanchista o ideológica, esta situación perdurará. Una pregunta alternativa es si se busca reemplazar la inversión privada por inversión pública financiada a través de préstamos de multilaterales. En definitiva, en el contexto actual en la Argentina habrá poca inversión privada, y la pregunta es si se busca obtener préstamos para realizar obras públicas y manejarlas descentralizadamente. Son dudas que surgen por la indefinición. También existen dudas sobre si hay noción acerca del incremento de deuda pública que se está generando, sobre el costo de la ruptura de los contratos que bajo cualquier lectura alternativa pueda realizarse, la situación actual de congelamiento; no hay interpretación factible que dé sustento a esa conducta y al aumento de deuda pública que ésta significa. A mi criterio, la revisión del cumplimiento de los contratos es una tarea irrenunciable que debe hacerse en todo momento, independientemente de la existencia de una devaluación. La interpretación de los contratos y de su adaptación al nuevo contexto es independiente del análisis del cumplimiento de los contratos por parte de las empresas. Quien haya incumplido un contrato debe sufrir las consecuencias, pero no es éste el momento de hacer un revisionismo y condicionar la adaptación de contratos que deben poder ser cumplidos por éstas u otras empresas, y suena en realidad a una excusa; empresas y sectores que nunca tuvieron serios cuestionamientos de cumplimiento de contratos igualmente entran dentro de la misma bolsa. Veamos algunas consecuencias inmediatas. Una ilustración sobre los conflictos pendientes en el CIADI muestra que hay dieciséis países que tienen un caso pendiente de resolución (Argelia, Arabia Saudita, Bolivia, Perú, SANTIAGO URBIZTONDO 517 etc.), hay seis países que tienen dos casos pendientes de resolución (Chile, Jordania, Kazakstán, Marruecos, México y Pakistán), hay tres países que tienen tres casos (Congo, Ecuador y Egipto) y cuando preguntamos cuántos tiene la Argentina vemos que son veinte. La lista de países no es muy linda, tener además veinte casos y que el segundo tenga tres es realmente alarmante. Gran parte de estos viente casos provienen de la situación actual de problemas posdevaluación. ¿Cuál sería a mi criterio una propuesta alternativa razonable? Las tarifas deben reflejar los costos eficientes de provisión de servicios, eso tiene sustento en la práctica internacional. Definir el costo eficiente y que las tarifas permitan cubrirlos, naturalmente, en el caso argentino tiene varias cuestiones de detalle. Una, es que las tarifas deben permitir una rentabilidad razonable sobre los activos históricos a valor de mercado y sobre las nuevas inversiones sin contener seguro de cambio. Ésta es una decisión mucho más precisa que la anterior, en términos de costos, su medición, si es distinto el margen que uno tiene para medir costos hacia adelante que sobre la valuación de inversiones hundidas. Decir que es a valor de mercado significa que las inversiones no tienen el valor histórico en dólares sino que hay alguna estimación sobre el valor posdevaluación. Para que este costo sea más bajo a su vez, y que la viabilidad de que las tarifas reflejen costos sea mayor, entiendo que postergar inversiones y mejoras de calidad no vitales también es central en el proceso. También es central instrumentar una transición gradual con acento en la viabilidad social; pensar en una tarifa social –sea para indigentes o desocupados–, pero tener en cuenta que puede realizarse a través de desgravaciones impositivas que tengan efecto fiscal neutro. Nadie pretende que el Estado traiga recursos hacia estos sectores, pero si hay a la vista un incremento tarifario sobre un conjunto de usuarios, que el incremento de recaudación de impuestos que éste provoca sea volcado para que no haya aumentos tarifarios percibidos del lado de los consumidores. Esto no significa poner dinero, es sacrificar los aumentos de recaudación que devendrían. Entiendo que si éste es una grave problema que el gobierno no quiere resolver no debe a su vez esperar beneficiarse fiscalmente de su solución, sin duda compleja desde el punto de vista político. Aquí tengo algunas ideas sobre cómo hacerlo, aun sin extender por un año el proceso. En primer lugar, puede establecerse un mecanismo por el cual el Poder Ejecutivo Nacional fije los criterios con que los organismos reguladores deben instrumentar la discusión. Sobre la base de esa discusión descentralizada de los entes reguladores, donde se permitieron consultas y audiencias públicas y se recavaron las distintas opiniones, el Poder Ejecutivo Nacional debe seleccionar una propuesta, instrumentarla con compensaciones en un período no demasiado extenso, y otorgar a las empresas el derecho a continuar con sus reclamos y al Estado el derecho a revisar cualquier incumplimiento previo y aplicar las penalidades del caso. Esta propuesta se trataría de una renegociación asimilable a una gran revisión en un esquema price cap con una revisión según tasa de retorno. Ésta es una gran revisión tarifaria donde se procuran definir tarifas hacia adelante que permitan una rentabilidad razonable a las empresas. Esto implicaría distintos ajustes tari- 518 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS farios según cada empresa y cada sector, porque también cabe comprender que una rentabilidad en el año 2001 –previo a la devaluación– da un margen para que un determinado momento de costo, dada una rentabilidad inicial alta, no requiera un aumento tarifario tan fuerte. Esto no significa tener en cuenta la rentabilidad con carácter compensatorio, quitar la rentabilidad de los noventa, es el margen que hay para reflejar costos a partir de una situación inicial distinta, según la tecnología, el impacto de la devaluación sobre los costos –es distinto por sector–, postergación de inversiones, etc., incluyendo la tarifa social. El resultado es que las empresas reguladas sufren una pérdida en dólares sobre sus inversiones pasadas, pero logran una rentabilidad esperada razonable a futuro y una base para renegociar sus deudas en dólares. CONCLUSIONES Hay una insatisfacción con respecto a las reformas de los años noventa que parece alimentada en mitos. Hay varias afirmaciones que parecen no ser reales, que son discutibles; pero eso no quiere decir que no haya habido problemas en la experiencia, errores que en lo personal creo haber detectado en su momento, y mi autocrítica es no haber sido más enfático en marcarlos en términos del alto costo que significa una solución muy lenta de los problemas que van apareciendo. Estamos al borde de una reversión de reformas por no haber corregido errores que habían sido observados. Es una llamado de atención que espero estemos a tiempo de solucionar corrigiendo esos errores rápidamente para no ver el costo pleno de un aprendizaje demasiado lento. Otra lección es que evitar el riesgo regulatorio a través de contratos rígidos –por ejemplo, las tarifas en dólares– de hecho fue una ficción. Los contratos de los noventa eran incompletos a mi juicio, es decir, aplicables solamente en situaciones normales o en ausencia de grandes irrupciones. Si las reglas rígidas no están acompañadas de instituciones sólidas no logran reducir el riesgo. El rescate de las reformas requiere evitar la discriminación, a eso me refiero con una solución razonable. La solución razonable debe evitar la discriminación. Esto respeta el espíritu de los contratos, no la letra de los contratos donde las tarifas en algunos casos estaban en dólares. El espíritu del contrato es regular porque no hay competencia, por lo tanto se regula para replicar lo que hubiera hecho la competencia. Esto es la mejor práctica internacional, esto es una política no discriminatoria y es lo que tiene posibilidades de tener éxito en un juicio internacional. Los tratados bilaterales de protección de inversiones penalizan la discriminación, el mayor cuidado que debemos tener es no perder esos juicios y la forma de hacerlo es que la guía sea no discriminar. Lamentablemente, lo que he visto en estos meses no me permite saber si el gobierno tiene temor a perder esos juicios y a sus consecuencias. Por ese motivo entiendo que es un riesgo para los contribuyentes, por las deudas para los usuarios a futuro, por la pérdida de calidad del servicio y por las tarifas más altas que en cinco o diez años tendremos que enfrentar. PABLO T. SPILLER* TRATADOS BILATERALES DE PROTECCIÓN AL INVERSOR: ¿COSTO O BENEFICIO? INTRODUCCIÓN Hablaré a continuación sobre los tratados bilaterales de protección a la inversión o al inversor, un aspecto en el que estoy bastante involucrado. Comenzaré realizando una breve descripción de los tratados; de la situación actual de los casos registrados en el CIADI; analizaré las ventajas de tenerlos; haré un pequeño revisionismo histórico hablando del impacto de los tratados en la economía argentina; y, por último, presentaré algunas conclusiones. LOS TRATADOS BILATERALES DE PROTECCIÓN AL INVERSOR Los tratados bilaterales de protección a la inversión –la Argentina es uno de los países con mayor cantidad de tratados–, establecen derechos especiales a inversores extranjeros, muchos de los cuales existen en las Constituciones nacionales de los países que los firman. Algunos de estos derechos establecen que no puede haber expropiación sin justa compensación –la expropiación es directa e indirecta–, que ésta debe realizarse en efectivo y en forma inmediata, no puede haber trato discriminatorio, y limitan las decisiones arbitrarias por parte del Estado. No protegen, sin embargo, contra medidas normales de política pública, como devaluaciones, impuestos normales, etc. Pero uno de los puntos fundamentales de los tratados es que traspasan la jurisdicción sobre conflictos entre empresas y Estados y los llevan a instituciones arbitrales internacionales. Obviamente, el CIADI es una de las más comunes, pero hay muchos otros contratos entre empresas y Estados que establecen que la resolución del conflicto se realice a través de arbitrajes internacionales. La diferencia es que si una empresa tiene un contrato en el * Universidad de California y LECG LLC. El autor es consultor en varios de los casos frente al CIADI. Sus opiniones no reflejan la posición de sus clientes, la de LECG, ni la de la Universidad de California. 520 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS cual se establece que la resolución del conflicto se realice de esta forma pero no es parte del tratado de protección, no tiene el enforcement extra que implica no llevar a cabo la resolución arbitral y el problema de cumplimiento se agrava. Por último, el CIADI no acepta el recurso de apelación a la corte y –como mencionó Santiago Urbiztondo– el número de casos en la Argentina es récord: hay al menos veinte casos y la prensa indica que hay más de cuarenta en preparación (diario La Nación). MAGNITUD DE LAS DEMANDAS La magnitud de las demandas es bastante incierta. La Nación –un diario relativamente conservador– habla de 3.800 millones de dólares y el diario Clarín –no puede ser menos– habla de 17.000. Si tuviese aquí el diario Ámbito Financiero la cifra sería todavía mayor, pero nadie sabe exactamente cuál es su magnitud dado que los números presentados en las demandas no son públicos. Aunque se trate de conjeturas, mi impresión es que los números probablemente puedan ser superiores a los que el mismo diario Clarín publica. ¿Por qué debemos prestarles atención? En primer lugar, porque el Estado debe pagarlos en caso de que la resolución sea negativa. La falta de pago genera la violación de un tratado –cosa que en la Argentina hasta ahora no ha ocurrido– y con recursos judiciales en otras jurisdicciones. Es difícil vivir en el mundo sin cumplir con las resoluciones arbitrales. CUADRO 1 LA ARGENTINA DEMANDADA Sin monto precisado • • • • • • • • • • • • • AES Corporation (controla Edelap, Eden y Edes, distribuidoras de energía en la provincia de Buenos Aires) Unisys (contrato informático con el Poder Judicial) Camuzzi (distribución de gas, electricidad y aguas) Metalpar (fabricante de carrocerías, por contrato pesificado) Continental Casualty (compañía de seguros) Telefónica de España (Telefónica) Electricité de France (Edenor) British Gas (Metrogas) Suez-Aguas de Barcelona-Vivendi (Aguas Argentinas) Gas Natural SDG Pioneer Natural Resources Company (electricidad en Tierra del Fuego) Pan American Energy (electricidad) El Paso Energy International Company (electricidad) Fuente: La Nación. 521 PABLO T. SPILLER El costo para el Estado puede superar varias veces el estimado. Los tratados no solamente protegen la inversión directa, sino también los préstamos, y el alto apalancamiento de las empresas puede determinar que muchos de los números que hemos visto se dupliquen. Si suponemos que lo que publica el diario Clarín es cierto, tenemos 20.000 millones de dólares de una contingencia. Con una contingencia de esa magnitud es muy difícil refinanciar una deuda externa de 150.000 millones de dólares con el sector privado. Hasta que no se resuelva el problema de juicios por violación de contratos, la capacidad de pago y por la tanto la renegociación de la deuda estarán en duda. Un sector de la prensa se ha preguntado en reiteradas oportunidades cuál es la ventaja de contar con este tipo de tratados que tienen un alto costo para el Estado. Si observamos el momento de su firma, veremos que la mayoría se suscribió durante la primera presidencia de Menem. Uno podría pensar que ésta fue otra de las locuras del ministro Cavallo, pero mi impresión es que en realidad fue otra de sus acciones brillantes durante ese período. Sin estos tratados bilaterales, probablemente la mayor parte de la inversión en el sector de empresas públicas no se hubiera dado, y no tendríamos el sistema de servicios públicos eficiente de hoy día. Se dice también que los tratados generan oportunismo empresarial dado que permiten a los empresarios que enfrentan pérdidas presentar demandas ante el CIADI. Creo que ese argumento es bastante ridículo ya que el CIADI no es influenciable, sus árbitros son abogados que no representan a nadie y los presidentes de los arbitrajes son abogados que no cumplen una función GRÁFICO 1 LA ARGENTINA DEMANDADA PRINCIPALES DEMANDAS Monto reclamado en millones de US$ Transportadora de Gas del Sur (Enron Corporation) 800 Azurix (Enron Corporation) 566 Siemens (por el contrato de los DNI) 550 CMS Gas Transmision Company (generadora) LG & Energy Corp (accionista de Gas Cuyana, Gas del Centro y Gas Natural Ban) Fuente: CIADI/Banco Mundial. 266 100 522 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS política. En cierta medida, este tipo de comportamiento oportunista no sería diferente al de intentar llevar a cabo juicios sin valor en un entorno en el cual la Justicia fuese relativamente independiente. ¿POR QUÉ SUSCRIBIRLOS? Junto con Mariano Tommasi de la Universidad de San Andrés, publicaré un libro sobre el problema de países con incapacidad de implementar acuerdos intertemporales complejos, que es cierta medida el caso de la Argentina. En ese tipo de países tenemos dos clases de políticas. Por un lado, políticas que reflejan alta volatilidad y la dificultad de llegar a acuerdos políticos. Pero por otro lado, existen a su vez políticas que son importantes en las cuales se introducen niveles de rigidez que cumplen la función de impedir el oportunismo subsiguiente. La Argentina, por ejemplo, es un país con muchas rigideces de política pública, de federalismo fiscal; y la convertibilidad, que ya no existe, fue oportunamente introducida en los tratados. Todos éstos son intentos de otorgar credibilidad y limitar el oportunismo político. Estos tratados son comunes en países en transición como demuestra el siguiente gráfico. Sin estos tratados probablemente muchas de las inversiones extranjeras y gran parte de la doméstica en los años noventa no se hubieran registrado. La inversión extranjera en los años noventa fue importante, y más del 50 o 60 por ciento de ésta fue realizada en servicios públicos. GRÁFICO 2 TBPI COMUNES EN PAÍSES EN TRANSICIÓN 40 35 30 25 20 15 10 Belice México Guatemala Colombia Rep. Dominicana Haití Zimbabwe Costa Rica Nicaragua Trinidad y Tobago Honduras Panamá El Salvador Brasil Jamaica Singapur Ecuador Paraguay Uruguay Perú Bolivia Chile Argentina Rusia 0 Barbados 5 PABLO T. SPILLER 523 Los tratados son fundamentales para la inversión en este tipo de servicios públicos, que a diferencia de la producción de pan o bebidas alcohólicas, están sujetos a una alta probabilidad de expropiación indirecta. ¿Qué sucede aquí? Como todos sabemos, los servicios públicos tienen una proporción muy elevada de inversiones hundidas y si su precio baja no implica que la empresa deje de operar; por lo tanto en un entorno de alta politización de los precios el incentivo del Estado consiste siempre en cambiar las reglas de juego, y cuanto mayor sea la incapacidad del Estado en suscribir acuerdos políticos intertemporales complejos, mayor será la posibilidad de expropiación indirecta. Por lo tanto es importante restringir la discreción gubernamental y, en este sentido, son importantes los tratados bilaterales. En principio, una de las “bellezas” de estos tratados es que protegen al inversor extranjero –no necesariamente al doméstico–, y tienen una externalidad interesante. Si por temor a incumplir el tratado, o ser sujeto a juicios por operadores extranjeros a causa de la implementación de medidas arbitrarias, el Estado se autolimita y toma medidas razonables, el inversor doméstico también invertirá. Vemos entonces que el inversor doméstico está protegido por una especie de paraguas que le otorga el tratado bilateral. No está, sin embargo, protegido como en el caso de los inversores extranjeros contra cambios unilaterales en contratos de concesión personalizados; pero tiene la capacidad de recurrir a las cortes domésticas. Esto implica que obtendremos una mayor inversión doméstica en aquellos servicios públicos que tienen menores inversiones hundidas –generación de electricidad y telecomunicaciones–; y habrá una mayor tendencia a la inversión extranjera en aquellos sectores donde éstas son altas –agua, gas, distribución de gas–. CONCLUSIONES De aquí se derivan ciertas implicancias empíricas: los países sin tratados no tendrán mayores inversiones en servicios públicos y los países inestables con tratados verán una mayor proporción de inversión extranjera –obviamente, los países estables verán todavía más–. En ese sentido es interesante mostrar que Chile introdujo los tratados bilaterales justo en el momento de la salida del general Pinochet. Esto resulta interesante en cuanto a la intención de otorgar credibilidad tanto exterior como interna. La Argentina es un país muy inestable. Los tratados a mi juicio han dado la posibilidad de generar 50 millones en utilidades, y han permitido mejorar la calidad y la extensión de los servicios a niveles que eran inconcebibles en la década de los ochenta. Sin embargo, los tratados pueden ser muy costosos si la clase política no presta atención a las consecuencias de sus acciones. 524 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS Coeficente de variación (En %) GRÁFICO 3 VOLATILIDAD DE LAS POLÍTICAS ECONÓMICAS 60 Nicaragua Ghana 50 Irán Zambia Myanmar Portugal Hungría China Paquistán Filipinas Trinidad y Tobago Jamaica Bangladesh Siria Islandia Tanzania Egipto Mauritania Sri Lanka República Dominicana México Brasil Ecuador Nueva Zelanda Botswana Indonesia Israel Ruanda Argelia Tunez Reino Unido India Kuwait República Democrática del Congo Italia Costa Rica Venezuela Sierra Leona Honduras Marruecos Tailandia Kenia Paraguay España Irlanda Haití Zimbabwe Corea del Sur Francia Madagascar Burundi Noruega Pap. Nueva Guinea Sudáfrica Suecia Gabón Nigeria Malta Grecia Guatemala Average Colombia Togo Singapur Panamá Dinamarca Belice Austria Fiji Malawi Jordania Australia Taiwán Finlandia Malasia Japón Omán Rep. del Congo Chipre Níger Senegal Cent Benin Costa de Marfil Barbados Uruguay Holanda Bélgica Mali Luxemburgo Estados Unidos Bahamas Canadá Nepal Barhein Camerún Alemania Suiza 40 30 20 10 0 Perú Uganda El Salvador Argentina Bolivia Turquía Chile Rusia 525 PABLO T. SPILLER GRÁFICO 4 VOLATILIDAD DE POLÍTICAS 10,0 9,0 Economic Freedom Index 8,0 7,0 6,0 5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 0,0 1970 1975 Rusia (1) Argentina (7) Chile (10) 1980 1985 1990 India (40) Colombia (70) 1995 1997 Uruguay (94) Estados Unidos (99) Japón (84) CUADRO 2 INVERSIÓN PRIVADA EN GENERACIÓN Extranjera % Volatilidad TBPI 100 31 6 Perú 65 36 23 Argentina 57 30 38 América latina, excepto Argentina 44 17 9 Chile 42 25 29 El Salvador DIEGO PETRECOLLA* ELEMENTOS QUE SE DEBEN TENER EN CUENTA EN EL DISEÑO DE UNA TARIFA SOCIAL INTRODUCCIÓN En toda discusión sobre el aumento de tarifas aparece el término tarifa social; sin embargo, no se lo explica con profundidad y cuando se lo hace las explicaciones son demasiado simples y a mi juicio incorrectas. En principio, el esquema de tarifa social del que hemos oído hablar en los últimos meses tiene que ver con un subsidio al consumo a través de tarifas de bloques crecientes y esto tiene varias debilidades. En esta presentación trataré de analizar estas debilidades y el diseño de un esquema de tarifa social que focalice mejor sobre los pobres, y que afecte lo menos posible la asignación de los recursos y los ingresos de las empresas. Mi presentación consta de tres partes. En la primera, les mostraré algunos datos sobre lo que sucedió durante la crisis en la Argentina con el consumo de servicios públicos, en particular, en los estratos pobres. Los datos que les presentaré pertenecen a una encuesta realizada para el Banco Mundial, orientada a examinar el consumo de servicios públicos de los pobres, cruzando los datos de sus boletas de consumo de servicios públicos con las características socioeconómicas del hogar. En la segunda parte de la presentación, les mostraré algunas alternativas para mejorar la capacidad de pago de los pobres a través de subsidios específicos, rebalanceo de cargos fijos y variables, y esquemas para facilitar los pagos. Finalmente, trataré de hacer algunas recomendaciones sobre la base de los resultados de esta encuesta y de los estándares de la economía de la pobreza y la distribución del ingreso. Muchos de estos resultados son estándares en términos de la economía de la regulación, de la pobreza y de la distribución del ingreso. Sin embargo, no es estándar combinarlos debido a que son dos disciplinas dentro de la economía que desde sus inicios estuvieron separadas. Quizás la crisis argentina nos obliga a cruzarlas. * Universidad Argentina de la Empresa. 528 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS SITUACIÓN DE LA ARGENTINA En principio hay que señalar que la problemática de la pobreza no fue tenida en cuenta explícitamente en los marcos regulatorios originales. El problema apareció después de la crisis del tequila y las posteriores, y producto de éstas se diseñaron distintos esquemas de tarifa social en distintas partes del país para distintos servicios públicos; y la característica que los unifica es que todos ellos son diferentes y respondieron en principio a necesidades específicas de distintos municipios. Si analizamos la distribución del ingreso de los consumidores de servicios públicos por quintil de ingresos, donde el primer quintil corresponde al 20 por ciento más pobre de la población y el quinto quintil al 20 por ciento más rico, podemos observar en el gráfico 1 el porcentaje de hogares que informan haber sido desconectados en mayo y junio del año 2002 de los servicios de electricidad y teléfono fijo –estoy mirando el primer quintil, el 20 por ciento más pobre de la población que es el que más me interesa para el diseño de la tarifa social–. Las explicaciones parecen bastante obvias: los que se desconectan del servicio de electricidad luego se “cuelgan”, y el teléfono fijo tiene un cargo fijo muy alto que hace que la gente pobre prefiera utilizar teléfono móvil. Por supuesto, no estoy tratando de explicar absolutamente todo, sólo estoy mostrando algunas características para hacer recomendaciones hacia el final de la presentación. El porcentaje de hogares por quintil de ingresos que informan haber caído morosos presenta una distribución similar, pero aparece muy alta la moGRÁFICO 1 PORCENTAJE DE HOGARES POR QUINTIL DE INGRESO QUE INFORMAN HABER SIDO DESCONECTADOS MAYO-JUNIO DE 2002 25 En porcentajes 20 Electricidad Teléfono fijo 15 10 Gas 5 Teléfono móvil Agua 0 Primero Segundo Tercero Quintiles Cuarto Quinto 529 DIEGO PETRECOLLA GRÁFICO 2 PORCENTAJE DE HOGARES POR QUINTIL DE INGRESO QUE INFORMAN HABER CAÍDO MOROSOS MAYO-JUNIO DE 2002 70 En porcentajes 60 Teléfono fijo 50 Agua Electricidad 40 Gas 30 Teléfono móvil 20 10 Primero Segundo Tercero Cuarto Quinto Quintiles GRÁFICO 3 VALOR ABSOLUTO DE LOS CARGOS FIJOS Y SU PORCENTAJE EN LA FACTURACIÓN DE LOS SERVICIOS (MENSUAL) 18 16 120 100,0% $ 16,0 100 70,0% 80 12 10 $ 10,0 60 47,0% 8 6 40 28,0% 4 $ 3,6 $ 4,0 20 2 0 0 Agua Electricidad Valor absoluto Gas % de facturación Teléfono Porcentaje de facturación Pesos por mes 14 530 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS rosidad en el servicio de agua. Sin embargo, el porcentaje de hogares desconectados no es tan alto. La explicación es que difícilmente un juez autorice a que se desconecte de un hogar el servicio de agua, y lo mismo sucede con el servicio de gas. De todas maneras observamos en los gráficos 1 y 2 que a mayor nivel de pobreza, mayores son las probabilidades de quedar desconectado y caer moroso; y hay algunas características que hacen que esta situación sea diferente según el tipo de servicios. Observemos el valor absoluto de los cargos fijos y su porcentaje sobre la facturación de los servicios en términos mensuales. En el caso del servicio de agua el 100 por ciento de la factura corresponde a cargo fijo, en el servicio de electricidad casi el 50 por ciento, en el servicio de gas casi el 30 por ciento y en el caso de la telefonía el 70 por ciento. Con esto intento mostrar que el cargo fijo tiene un peso muy importante sobre el consumo de los servicios públicos de los pobres. BUDGET SHARE: GRAN BUENOS AIRES VS. PROVINCIAS Analicemos ahora la participación de gastos de servicios públicos por quintiles de ingresos entre el Gran Buenos Aires y las demás provincias argentinas. En el caso del Gran Buenos Aires es importante el peso de transporte público; en el caso de las provincias el peso más importante recae so- GRÁFICO 4 BUDGET SHARE GRAN BUENOS AIRES Porcentaje de presupuesto familiar 20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 1 2 3 4 Quintil de consumo Combustibles Transporte público Teléfono y correos Agua y electricidad 5 531 DIEGO PETRECOLLA GRÁFICO 5 BUDGET SHARE PROVINCIAS 20 Porcentaje de presupuesto familiar 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 1 2 3 4 5 Quintil de consumo Combustibles Transporte público Teléfono y correos Agua y electricidad bre el consumo de agua y electricidad. La participación en los servicios es similar en todo el país –alrededor del 12 por ciento–; sin embargo, los servicios impactan en forma más fuerte sobre los pobres del Gran Buenos Aires. En el caso particular del transporte público absorben el 43 por ciento de los gastos en el Gran Buenos Aires y sólo el 23 por ciento en las provincias, mientras que los servicios de agua y electricidad tienen un peso mucho más importante en términos relativos en las provincias. CANASTA BÁSICA Observemos el costo de una canasta básica de servicios públicos definiendo consumos meritorios en el Gran Buenos Aires y en las provincias, y el costo de los cargos fijos. Vemos en el cuadro 1 que en el Gran Buenos Aires una canasta básica de agua, electricidad, gas, teléfono y servicios cloacales cuesta casi 70 pesos y en las provincias 71 pesos; y los cargos fijos son de 27 pesos y 29 pesos respectivamente (esto está definido en términos mensuales). Analicemos ahora el impacto en el primer y segundo quintil y de manera diferencial entre el Gran Buenos Aires y las provincias. En el Gran Buenos Aires éste representa algo más del 20 por ciento del presupuesto de la familia y en las provincias más del 25 por ciento (estamos suponiendo que están todos conectados a todos los servicios). Hay una diferencia significativa 532 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS CUADRO 1 CANASTA BÁSICA: GRAN BUENOS AIRES VS. PROVINCIAS Cargo mensual Agua Electricidad Gas GBA Provincias GBA Provincias s/unidades de medida 9,3 11,1 9,3 11,1 100 kWh 12,6 16,2 2,4 3,2 24,5 22,8 5,0 5,1 100 minutos 12,0 12,0 0,0 0,0 s/unidades de medida 10,0 9,5 10,0 9,5 68,4 71,6 26,7 28,9 100 Teléfono Servicios cloacales Cargos fijos m3 Gasto GRÁFICO 6 CANASTA BÁSICA: GBA VS. PROVINCIAS Porcentaje del presupuesto familiar 30,0 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 0,0 GBA Provincias Primer quintil Segundo quintil entre el primer quintil y el segundo tanto en el Gran Buenos Aires como en las provincias. El costo de la canasta es de aproximadamente 70 pesos en todo el país. El impacto es más fuerte en las familias del interior porque sus ingresos promedios son menores y es considerablemente más fuerte en el primer quintil que en el segundo. Los cargos fijos representan un 40 por ciento del total en gastos de servicios públicos y corresponden a un 10 por 533 DIEGO PETRECOLLA ciento de los ingresos de los hogares pobres, si estos pobres están conectados a todos los servicios públicos. CARGAS IMPOSITIVAS La carga impositiva representa en promedio en casi todo el país alrededor del 30 por ciento de la factura: 21 por ciento corresponde a IVA, 3 por ciento a ingresos brutos y los impuestos locales varían de 0 a 10 por ciento. Un dato impactante es el peso de la carga impositiva en la tarifa de agua en la concesión de Aguas Argentinas. Es la más alta del mundo. El objetivo de la primera parte de la presentación era mostrarles el impacto de la crisis sobre el consumo de los pobres y tratar de caracterizar el consumo de servicios públicos de los pobres para diseñar una tarifa social. 30 25 20 15 10 5 Suecia Argentina Noruega Dinamarca Turquía Finlandia Hungría Italia Austria Grecia España Alemania Países Bajos Francia Bélgica Portugal Japón Checoslovaquia Suiza Reino Unido 0 Polonia Impuesto en la facturación del servicio residencial de agua GRÁFICO 7 CARGA IMPOSITIVA EN LA FACTURACIÓN DEL SERVICIO RESIDENCIAL DE AGUA: UNA COMPARACIÓN INTERNACIONAL SUBSIDIOS Y TARIFA SOCIAL EN LAS CONCESIONES DE LOS SERVICIOS DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO EN LA REPÚBLICA ARGENTINA Aquí les presento un buen diseño de tarifa social, que es el de la provincia de Salta. En el modelo de tarifa social implementado allí los hogares po- 534 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS bres son identificados, monitoreados, se realizan encuestas con asistentes sociales y se trata de otorgar la tarifa social o el subsidio específicamente a los pobres. Se define un conjunto de variables que hace que las familias tengan derecho a recibir el subsidio y un conjunto de variables que las excluye. Para ser incluido en el subsidio diseñaron esta fórmula polinómica que intenta identificar las características socioeconómicas del hogar: Nº = K . 0,8 + L . 0,2 + M . 0,2 + N . 0,1 + O . 0,2 La variable K está asociada inversamente al ingreso per cápita del hogar, la variable L al tipo de vivienda (cuanto peor es el tipo de vivienda mayor es la probabilidad de ser incluido en el subsidio, o mayor es el subsidio que recibirá), la variable N está asociada a las zonas (las zonas más pobres tienen más probabilidad de recibir subsidios), y la variable O está asociada a la escolaridad del jefe de hogar. En principio, sobre la base de esta fórmula, identifican a aquellos que serán receptores del subsidio y determinan el porcentaje de subsidio que recibirán. Al mismo tiempo, si poseen automóvil, televisión por cable, más de un inmueble, servicio telefónico, un consumo eléctrico superior a 20Kw/h por persona por mes, son automáticamente excluidos del subsidio. En Salta entonces, han diseñado a mi juicio un buen sistema de tarifa social, con algunas variables que captan las características socioeconómicas del hogar y otras que, en caso de verificarse, excluyen del derecho al subsidio. RECOMENDACIONES PARA DESARROLLAR UN MARCO COHERENTE PARA LAS TARIFAS SOCIALES Antes de hacer una recomendación más general quiero señalar que hay un componente del cargo fijo muy importante en todas las tarifas y esto afecta sustancialmente a los pobres, que son aquellos a quienes con la tarifa social queremos identificar. Al mismo tiempo habría que proveer a los clientes de mecanismos de autoselección. Éste es un resultado estándar de la economía de la regulación y justamente nos muestra que en este caso pareciera ser importante ofrecerle a los consumidores un menú de opciones donde haya cargos fijos más bajos y cargos variables quizás más altos, pero donde los pobres puedan seleccionar el menú de cargo fijo o variable que quieren. También habría que proveer a los clientes de opciones para pagar en forma más frecuente ya que muchas veces tienen problemas de financiamiento. Por último, debería revisarse la carga impositiva, que como vimos es muy elevada. En el resto de la presentación analizaré el tratamiento de cada uno de estos temas con mayor profundidad. DIEGO PETRECOLLA 535 MEJORAR LA CAPACIDAD DE PAGO DE LOS POBRES Para mejorar la capacidad de pago de los pobres tenemos que considerar al menos tres elementos. En primer lugar, debemos pensar de qué forma reducir la tarifa para los pobres. Cuando hablamos de reducción de tarifas tenemos que mirar dos tipos de subsidios: subsidios específicos o un rebalanceo de cargos fijos y variables. En segundo lugar, debemos reducir el costo de los servicios. Por último, debemos pensar cómo facilitar el pago de la tarifa. SUBSIDIOS ESPECÍFICOS Hay básicamente dos tipos de subsidios específicos. Uno está basado en el nivel de consumo del hogar. Se trata de aquel que señalé al inicio de la presentación, que aparece en las discusiones con más frecuencia y a mi juicio es una forma errónea de subsidiar. Este subsidio en economía de la regulación se lo llama bloque de tarifas creciente ya que si se consume menos de un determinado umbral no aumentan las tarifas y viceversa. El problema con este tipo de subsidio es que está débilmente correlacionado con el ingreso y la pobreza. Esto quiere decir que los errores de inclusión y exclusión son muy grandes –hay una alta probabilidad de incluir no pobres en este tipo de subsidios y una alta posibilidad de excluir pobres–. Entonces, desde el punto de vista de la economía de la regulación, es una manera de focalización no eficiente ya que afecta la asignación de los recursos e, innecesariamente, los ingresos de las empresas. Creo además que tienen un problema adicional. En principio, los grandes consumidores son empleadores de mano de obra, entonces de alguna manera cuando se diseñan subsidios con tarifas de bloque creciente se castiga a aquellos que en el margen emplean trabajadores. Además, los trabajadores que se emplean en el margen son trabajadores pobres, por lo tanto se diseña un esquema de subsidios para ayudar a los pobres que termina empeorando su situación. Creo que éste no es un tema menor. En principio, los subsidios específicos debieran basarse en características socioeconómicas, que es lo que tratamos de hacer con esos resultados que les mostré al inicio de la presentación. Esto es lo que hacen en Chile. Allí tienen un programa único para asignar subsidios a los pobres, inclusive subsidios a los servicios públicos. El caso de Salta que les mostré es otro de los buenos diseños de subsidios y cualquier tipo de simulación que ustedes realicen cuando identifican la característica socioeconómica de los pobres y asignan los subsidios sobre la base de eso da muchos mejores resultados –es decir, menores errores de inclusión o exclusión– que cuando el subsidio se otorga con el mecanismo de tarifas de bloque creciente. REBALANCEO DE CARGO FIJO Y VARIABLE Otra cuestión que habría que revisar es el rebalanceo de cargos fijos y variables. Como vimos, a los pobres los afecta fundamentalmente el cargo fijo, 536 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS entonces habría que buscar maneras de reducirlos, quizás aumentando los cargos variables. Fíjense que justamente los servicios públicos sustitutos de los estándares ofrecen cargos fijos muy bajos o nulos; y los pobres cuando sustituyen, cuando son desconectados, tienden a ir hacia ese tipo de servicios. Otra opción sería conceder un cargo variable igual para todos los clientes y cargos fijos que varíen según las características socioeconómicas; pero eso si bien es correcto desde el punto de vista teórico es muy sofisticado desde el punto de vista de la implementación. De todas maneras sí es válido ofrecerles esta opción de cargos fijos y variables a los consumidores. REDUCCIÓN DE LOS COSTOS DE LOS SERVICIOS Otro elemento que habría que evaluar es la reducción de los costos de los servicios. Una alternativa es proveer a los hogares más pobres de servicios de menor calidad. Por supuesto que esto es reprochable desde el punto de vista ético, no hay ninguna discusión al respecto; pero cuando hablamos de servicios públicos de menor calidad puede pensarse en al caso de telefonía, por ejemplo, en servicios de recepción única de llamada o probabilidades más altas de interrupciones en el caso de la electricidad. Es decir, no necesariamente quiere decir servicio de peor calidad, sino un tipo de servicio distinto que satisfaga la necesidad inmediata de los pobres. Otra alternativa que habría que ofrecer es la posibilidad de que los consumidores se autocontrolen. En principio, lo que se utiliza en la Argentina es ofrecer pagos con retraso. Esto no incentiva a los consumidores pobres a consumir menos, los incentiva a consumir lo mismo y sin embargo después no pueden pagar la factura. Sí se puede pensar en opciones que limiten el consumo. Este tipo de tecnología es utilizada en otras partes del mundo, en el caso de Inglaterra en agua y electricidad. Habría que intentar también ofrecerle a los pobres mayor frecuencia en los pagos. Muchas veces los pobres tienen problemas de financiamiento y van hacia alternativas donde quizás el servicio no sea de la misma calidad, pero tiene la ventaja de ofrecer mayores posibilidades de pago. Otra posibilidad que hay que evaluar es la de la instalación de medidores prepagos que desconectan los servicios una vez agotado el crédito y que pueden recargarse con tarjetas. CONCLUSIONES Mencioné al inicio de la presentación que los cargos fijos afectan fundamentalmente a los pobres y creo que hay que hacer algo al respecto. Debemos tratar de identificar a los pobres a través de sus características socioeconómicas para focalizar mejor, minimizar los errores de inclusión y exclusión y combinar esto con disminuciones en los cargos fijos. Por otra parte, debemos ofrecerles a los pobres un menú de opciones, distintos tipos de calidades y posibilidad de límites al consumo. DIEGO PETRECOLLA 537 Cuando hablo de este tipo de cuestiones recibo siempre críticas que señalan que lo que propongo es difícil de instrumentar. Mi respuesta es que el gobierno ya se tomó dos años para pensar en esta propuesta –que puede implementarse en menos de ese tiempo–, y seguramente se tome bastantes meses más para implementar este tipo de cuestiones, lo que nos otorga tiempo suficiente para analizar estas alternativas. La ventaja que tiene esta propuesta es que rescata la idea de identificar a aquellos que se quiere subsidiar correctamente, y trata de afectar la asignación de recursos y los ingresos de las empresas lo menos posible. JOSÉ A. GÓMEZ IBÁÑEZ* LA REACCIÓN CONTRA LAS EMPRESAS DE SERVICIOS PÚBLICOS INTRODUCCIÓN Mi presentación se divide en cuatro temas. En primer lugar me referiré, muy brevemente, a las tendencias en las inversiones privadas en infraestructura en los últimos once años; en segundo término, a las razones que nos permiten ser optimistas y a las que nos hacen sentir pesimismo en cuanto al futuro; y si tengo tiempo suficiente, presentaré algunas conclusiones. TENDENCIAS EN INVERSIONES PRIVADAS EN INFRAESTRUCTURA El siguiente gráfico es el primero de tres que les mostraré sobre tendencias en inversiones privadas en infraestructura en países en desarrollo entre los años 1990 y 2001, de acuerdo con una base de datos del Banco Mundial que sobrestima las inversiones en algunos casos y las subestima en otros, pero es la mejor disponible. El total observado es impresionante: en este período de once años se invirtieron 750.000 millones de dólares, los flujos llegaron a un pico de acumulación en el año 1998, pero en el año 2001 permanecen en los niveles registrados en 1995 y 1997. En el gráfico 1 puede observarse el flujo por región. En tres de ellas los flujos y la volatilidad han sido los más altos. La región principal es América latina, que llegó a un pico en el año 1998; la segunda, el Este de Asia; y la tercera es Europa, que llegó a un pico en el año 1997. El gráfico 2 contiene los mismos datos pero analizados por sector. El más importante es el sector telecomunicaciones, seguido por el sector electricidad, que ha sido importante en todas partes pero especialmente en América latina y en Asia del Este. A continuación aparece el sector transporte y, por último, los servicios de agua, sanitarios y de gas natural que se encuentran en niveles inferiores. * Harvard University. 540 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS GRÁFICO 1 INVERSIÓN POR REGIÓN 1990-2001 80,0 Mil millones de dólares 70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Este de Asia y Pacífico América latina y el Caribe Asia meridional Europa y Asia central Medio Oriente y África del Norte África Subsahariana Fuente: World Bank PPI database. GRÁFICO 2 INVERSIÓN POR SECTOR 1990-2001 70,0 Mil millones de dólares 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Telecomunicaciones Transmisión y distribución de gas Agua y sistema de alcantarillado Fuente: World Bank PPI database. Electricidad Transporte 541 JOSÉ A. GÓMEZ IBÁÑEZ GRÁFICO 3 INVERSIÓN POR TIPO 1990-2001 60,0 Mil millones de dólares 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Divestitures Greenfield projects 2001 Concessions Fuente: World Bank PPI database. El gráfico 3 muestra las inversiones que el Banco Mundial clasifica en desprendimientos o ventas de empresas estatales, proyectos Greenfield –en infraestructura totalmente nueva– y concesiones de infraestructura existente con la obligación de expandirla o mejorarla. La venta de las empresas estatales ha sido el flujo más importante de los mencionados, especialmente en América latina y en Europa Central, y parte del resultado se ha dado especialmente debido a que América latina vendió la mayor parte de sus empresas estatales. Los proyectos nuevos han sido estables y las concesiones han mostrado la caída más pronunciada. OPTIMISMO SOBRE EL FUTURO Quisiera repasar a continuación la visión optimista sobre el futuro. El esquema de flujos que vimos en los últimos gráficos y que muestra una declinación, es sólo el fin del comienzo. Se observa una reducción natural en el entusiasmo para llegar a un ritmo de inversión más parejo, y muestra un desencanto en cuanto a los servicios públicos operados en forma privada. Sin embargo, hay varios motivos para sentir optimismo. Uno de ellos es que la medida de los problemas se encuentra exagerada. En términos generales, estas privatizaciones han sido un éxito. Los objetivos clave han sido aliviar el déficit del presupuesto, permitir un mayor gasto social como porcentaje de éste y brindar mejor acceso y servicios a los usuarios a las mismas tarifas o 542 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS bien similares; y en la mayoría de los casos esto ha ocurrido, incluso en el caso de la Argentina. Esto no quiere decir que no hubo conflictos o controversias, pero éstos en pocas oportunidades han dado por resultado la cancelación de contratos. A continuación, pueden observarse datos sobre el porcentaje de contratos renegociados y cancelados entre 1990 y 2000. Aunque existen problemas con estos datos, el esquema en general es correcto. Puede verse que las renegociaciones se concentran en transporte y en agua. El número de cancelaciones resultantes es mucho más bajo, incluso en los dos sectores más problemáticos –agua y transporte–, y cuando se analizan los datos se llega a la conclusión de que los números para transporte están totalmente dominados por la quiebra de la mayoría de las autopistas por peaje de México después de la crisis del tequila, y los de agua, por la cancelación de siete proyectos a nivel mundial –tres en América latina, de los cuales dos están en la Argentina, tres en Asia Oriental y uno en África–. No tengo datos comparables sobre cancelaciones de contratos privados a largo plazo, pero no me sorprendería si, por ejemplo, el 4 por ciento de éstos se rescindieran. Por lo tanto, este resultado en transporte y agua puede ser malo, pero en general puede ser que no sea tan terrible. La segunda razón para ser optimista es que la mala reputación de las privatizaciones es, en cierta forma, algo no merecido. Las privatizaciones han sido el chivo expiatorio de muchos otros problemas más básicos. Por ejemplo, se acusa a las privatizaciones de causar una reducción en los puestos de trabajo, o de la suba de tarifas; pero muchas veces estas afirmaciones no son justas como demuestra el caso de los ferrocarriles argentinos. Los ferrocarriles argentinos fueron privatizados a fines de la década de los ochenta y principios de los noventa y su resultado fue el recorte de los subsidios que recibía el sector, de 1.500 millones a 100 o 200 millones por año. En cuanto a carga y pasajeros, el tráfico aumentó debido a que el servicio había mejorado y las tarifas eran comparables; pero alrededor de 70.000 trabajadores perdieron sus empleos en una economía que tenía un creciente desempleo y esto fue motivo de mucha amargura. ¿Era culpable de esto la CUADRO 1 DISPUTAS VS. CANCELACIONES Renegociados (% de contratos) Cancelados (% de valores) Telecomunicaciones 1 0,4 Energía 5 2,4 Transporte 74 9,3 Agua 55 11,3 Fuente: José Luis Guasch en renegociaciones, Clive Harris en cancelaciones. JOSÉ A. GÓMEZ IBÁÑEZ 543 privatización? Cuando los ferrocarriles argentinos fueron privatizados el gobierno sufría la hiperinflación, el Estado estaba en quiebra y los ferrocarriles perdían 1.500 millones de dólares al año ¿Era esto un equilibrio sustentable? ¿Podía continuar esta situación? Posiblemente, de no haberse privatizado el ferrocarril hubiera cerrado y esos 70.000 empleados hubieran perdido sus puestos de trabajo. La tercera razón que nos lleva al optimismo es que las condiciones que impulsaron las privatizaciones siguen existiendo. La memoria sobre el bajo rendimiento de las empresas públicas está desapareciendo rápidamente; pero las limitaciones presupuestarias y de acceso al mercado de capitales, y la necesidad de inversiones significativas siguen estando presentes. El hecho de haber invertido tanto en la década del noventa para modernizar los servicios públicos es un problema, ya que el gobierno puede apoyarse en esta inversión durante años sin sentir la presión de realizar nuevas. Pero finalmente, creo que este gobierno sabe que tendrá que manejar razonablemente los servicios públicos para obtener el retorno de inversiones que éstos experimentaron en el pasado. RAZONES PARA EL PESIMISMO Si bien por naturaleza soy optimista, creo que existen razones para sentir pesimismo y hay importantes desafíos que deberán superarse. Desde mi perspectiva –soy economista e historiador de regulaciones–, el problema básico es que subestimamos la dificultad de la regulación gubernamental. Éstos son servicios públicos con cierto poder monopólico, lo que significa que el Estado se ve obligado a regular las tarifas para proteger a los consumidores, y esto crea oportunidades de conflicto que pueden socavar el sistema. En este sentido creo que subestimamos el trabajo regulatorio, tanto técnica como políticamente. Una dificultad técnica es el uso ingenuo de los contratos de concesión. El trabajo técnico de la regulación es encontrar el equilibrio justo entre los intereses del consumidor y el inversor: uno no desea que el consumidor sufra abusos por parte de un monopolio, pero los inversores deben recibir un retorno suficiente para continuar invirtiendo y que el servicio siga siendo bueno. Los contratos de concesión parecían ser muy atractivos a comienzos de la década de los noventa, podía haber licitaciones competitivas para que las condiciones fueran justas, y se establecieron bajo la forma de un contrato claras obligaciones entre el Estado y las empresas. Pero, desde el principio, no supimos notar las limitaciones de los contratos de concesión. Una de ellas está relacionada con la dificultad de redactar un contrato que prediga todos los eventos importantes que podrían ocurrir durante su vigencia, para brindar las contingencias apropiadas. Muchos de los contratos que hemos suscripto han sido sumamente incompletos y esto ha dejado al gobierno y a la concesionaria en la posición de elegir entre mantener un mal contrato o tratar de renegociarlo; y esta última alternativa es difícil, ya que no se encuentra salvaguardada por una oferta competitiva, y amenaza con socavar la 544 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS integridad del proceso de licitación. ¿Quién licitará honestamente si sabe que los contratos de concesión pueden ser renegociados? Por otra parte, socava el apoyo político dado que el público debe creer que los negociadores del gobierno están actuando de forma desinteresada. En los países donde la población no confía en el gobierno esto es pedir demasiado. El intento argentino de renegociación de los contratos de concesión de ferrocarriles desde 1997 ha demostrado el curso tortuoso que este camino puede tomar. El segundo error técnico que cometimos fue alentar a gobiernos poco sofisticados a privatizar y regular los servicios públicos. Creo que es importante aprender de la historia. Acabo de terminar un libro que contiene muchos capítulos sobre historia regulatoria, e incluye uno en el que intento explicar por qué los servicios eléctricos tienen diferentes patrones de nacionalización en América de Norte y Sudamérica; y por qué casi todos los servicios se nacionalizaron entre la década del cuarenta y setenta en América latina, y prácticamente ninguno en Estados Unidos y la mitad en Canadá. Hay algunos patrones y esquemas que aparecen allí, pero uno de los más claros fue que en América latina y en Canadá los líderes de los movimientos de expropiación de servicios públicos estaban en los municipios. En países donde esto ocurría a nivel nacional, la expropiación se dio durante la década de los sesenta y setenta, pero en aquellos países donde por diversos motivos –por ejemplo la falta de energía hidroeléctrica– la regulación se daba a nivel municipal, el fenómeno ocurrió en la década del cuarenta o del cincuenta. Buenos Aires, Tucumán, Córdoba, Porto Alegre, en Brasil, fueron todos líderes en la nacionalización de América latina, y si ustedes observan en la actualidad los lugares en donde se registra la mayor cantidad de problemas, encontrarán que habitualmente las cosas se están desmoronando a nivel subnacional del gobierno, a punto tal, que los servicios privados serán expropiados. La tercera dificultad técnica es que subestimamos los shocks macroeconómicos. Uno tendría que ser tonto si no esperara shocks macroeconómicos en el mundo, y de hecho dada la lista de shocks recientes que tengo aquí, no es sorprendente que pensemos en cómo adaptarnos a ellos. Estos shocks se han dado mayormente en países donde sólo una pequeña fracción de los servicios públicos estaban privatizados –en México, los puertos y las autopistas con peaje; en Asia, las compañías de telecomunicaciones– aunque la Argentina debió enfrentarlos con prácticamente todos sus servicios públicos en manos privadas. Creo que es muy difícil redactar contingencias para protegerse de los shocks económicos por anticipado e incluirlos en leyes o reglamentos, pero la contingencia más obvia fue, probablemente, reducir la inversión a niveles que podían sostenerse durante depresiones económicas; esto es tan contraproducente para el crecimiento de la economía que uno nunca lo haría. En segundo lugar, es demasiado difícil reescribir las reglas antes que termine la crisis. Llevará algunos años salir de una crisis como la de la Argentina, y esto significa que los servicios públicos y el gobierno deberán vivir bajo tensión e incertidumbre hasta ese momento, ya que será muy difícil llegar a una resolución justa final hasta tanto se estabilice la economía. JOSÉ A. GÓMEZ IBÁÑEZ 545 Finalmente, la lección de América latina, en la primera mitad del siglo XX, es que sobrevivir a una sucesión de estos shocks es algo muy difícil. La nacionalización de los servicios de electricidad en América latina fue el resultado de una serie de golpes de martillo que derivaron en conflictos entre los gobiernos y las empresas de servicios públicos. Pero las regulaciones no son sólo actos técnicos sino que son actos políticos, y cometimos errores al subestimar las dificultades políticas de las regulaciones; tendimos a considerarlas en forma demasiado técnica y el hecho es que todos estos “mitos” que mencionó Santiago Urbiztondo deben analizarse, pero el hecho de que el 99 por ciento de los argentinos crea en ellos es una clara indicación de las dificultades políticas de la regulación efectiva de servicios públicos. El primer problema es la dificultad de evitar que la privatización se considere un chivo expiatorio; tal vez tenga razón en cuanto a mi argumento sobre ferrocarriles argentinos: el contrafáctico podría haber sido el colapso de los ferrocarriles y la pérdida de esos puestos de trabajo, pero eso no es lo que cree el público. Lo contrafáctico políticamente relevante fue que antes podían existir de por vida en esas condiciones, y ése es un peso muy difícil de superar. Cuando el proceso de privatizaciones comienza con un legado negativo, sentimos la tentación de postergar algunas decisiones muy duras; por ejemplo, la decisión de privatizar los servicios de telecomunicaciones sin un rebalanceo de tarifas entre las tasas residenciales y las de larga distancia fue sumamente tentador. El gobierno argentino tuvo que dar un aumento de tarifas importante antes de la privatización, y tal vez pensó que no era prudente el rebalanceo en ese momento. Esto provocó que el rebalanceo posterior se atribuyera a la privatización. En segundo lugar, creo que empeoramos la situación distorsionando las privatizaciones para servir a otros objetivos, y lo más importante que tengo en mente en este caso, es tratar de extraer demasiado valor para el gobierno aumentando las tarifas o extendiendo los períodos de monopolio. El problema allí es que deja pocos recursos económicos y financieros para resolver los conflictos que finalmente ocurrirán. En tercer lugar, el temor tradicional de que la regulación sea demasiado política, que los reguladores se vean atrapados por intereses especiales, ha llevado a que encontremos sistemas incapaces de ser políticos sin romperse totalmente, y parte de esto se debe al uso ingenuo de contratos de concesión destinados a atarle las manos al gobierno y a eliminar la discreción, una vez que caen en un contexto políticamente acertado para resolver el problema. Pero otra cuestión es establecer organismos regulatorios con discreción y luego colocar allí tecnócratas que consideran con desdén las políticas o son políticos ineptos. Creo que la historia de las telecomunicaciones en la Argentina es un ejemplo clásico. De muchas formas, las privatizaciones de las comunicaciones en la Argentina fueron un triunfo. Lo que hizo la Argentina fue tomar un sistema telefónico obsoleto y transformarlo en uno de los más modernos del mundo. Logró un servicio mejor, de mayor cobertura y a precios similares para los clientes residenciales. Pero comenzó con un aumento de las tarifas, y luego dejó de lado temas importantes como el rebalanceo o la extensión del período de monopolio en manos del regulador. Por otra parte, 546 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS el manejo de la situación por parte de los reguladores fue incorrecto políticamente. Esencialmente, intentaron no explicarle al público lo que sucedía y se resistieron a asistir a audiencias, o cuando lo hicieron, éstas fueron muy conflictivas. Los reguladores intentaron evitarlas en lugar de buscar apoyo. Creo que éste fue un punto de inflexión en la regulación de las empresas telefónicas en la Argentina, la gente comenzó a considerar esto como un error, cuando los hechos eran muy distintos. CONCLUSIONES Creo que debemos expandir las soluciones en cuanto a los sistemas regulatorios que utilizamos, particularmente, considerando los contrataos de gestión y sobre la base de monopolios privados regulados. Debemos establecer algunas prioridades de inversiones. La gran ilusión de la década de los noventa fue que podíamos hacerlo todo. Esta ilusión no sólo la enfrentamos nosotros sino los inversores privados y las multilaterales. No había que establecer prioridades porque el sector privado iba a invertir en absolutamente todo lo que fuera necesario. Esto no es cierto en este momento, y eso nos obliga a pensar en qué inversiones son clave para nuestro mundo económico y cómo vamos a aprobarlas a nivel público y privado. Creo que debemos mantener las fronteras limpias, y una cuestión que me preocupa es el reemplazo creciente ocurrido en Norteamérica en la década del cincuenta. Por lo tanto, dividir los sectores dentro de responsabilidad privada y pública sería algo muy importante. Finalmente, debemos ser más sofisticados en cuanto a la política, tanto a nivel de las privatizaciones como en la elección de la estrategia regulatoria. COMENTARIOS Y RESPUESTAS DE LOS EXPOSITORES Moderador: Santiago Urbiztondo, tengo una duda sobre su presentación. Usted está proponiendo en la renegociación un esquema de costos más una rentabilidad razonable. En general, la tendencia había sido hasta ahora no ir por ese camino sino por el de los cap price, es decir, ponerle un techo a la tarifa y que las ganancias productivas queden para los consumidores. ¿Cómo se compatibiliza esto con su propuesta? Santiago Urbiztondo: La idea es ir hacia una rentabilidad al momento de la revisión; eso no necesariamente quiere decir pasar a un mecanismo de regulación por tasa de retorno donde en forma permanente, una vez definido el nuevo equilibrio, se va reajustando a esa tasa. En la propuesta que presenté se mantiene el esquema de price cap, pero en el momento de la revisión tarifaria se va hacia una tasa de retorno. En el período tarifario posterior se puede sobrepasar o caer de corto de esa tasa; deberá volverse entonces a la revisión siguiente para reajustarla. Moderador: Sería entonces para calcular el punto de partida. Santiago Urbiztondo: Exactamente. Moderador: Otro de los puntos que mencionó es el tema tan complejo de la valuación de los activos. Imagino que en algunos casos la valuación al valor de mercado es simple; pero, por ejemplo, en algún tipo de inversión hundida no lo es, ¿cuál es la alternativa? Santiago Urbiztondo: Entiendo que el concepto es claro, pero la instrumentación tiene problemas. El valor de un activo hundido depende del tipo de regulación que se imponga sobre éste, y podemos entrar así en un círculo sin salida. De todas formas hay a mi juicio activos no regulados en el resto de la economía que pueden ser tomados como parámetros –obviamente, sujeto a discusión– que sean la guía del valor de un activo en una actividad desregulada. 548 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS Moderador: José Gómez Ibáñez, usted mencionó en su exposición uno de los temas complejos que surge de la experiencia que analizó, y que estaba vinculado a los casos en donde el nivel político era inferior –una municipalidad o una ciudad, por ejemplo–. Sin embargo, si analizamos niveles superiores es probable que encontremos problemas. En primer lugar porque a veces queremos descentralizar el servicio y llegar a un conjunto de oferentes quizá más pequeño a los que les interese ofrecer exclusivamente el servicio en una ciudad o en una localidad. Nosotros siempre tenemos en mente que la idea de la descentralización en ese sentido es positiva. ¿Cómo puede compatibilizarse esta experiencia tan clara que usted encontró –inclusive en la Argentina– con la posibilidad de ofrecer servicios en zonas más restringidas con mayor cantidad de oferentes? José A. Gómez Ibáñez: No tengo una opinión positiva o negativa con respecto a la descentralización, pero si queremos descentralizar los servicios públicos debemos ser realistas con respecto a la capacidad de los gobiernos municipales de regular. El tema es que los gobiernos municipales son pequeños, no tienen mucha capacidad técnica y tienen recursos financieros limitados, entonces cuando entran en problemas con los servicios públicos no tienen los recursos para continuar y no son responsables con las inversiones extranjeras. Entonces, no les importa si se expropia un servicio público y si ése disminuye la inversión extranjera en un país. Debemos ser realistas: si queremos descentralizar los servicios públicos, deberíamos tener servicios públicos estatales manejados en forma privada, o algún sistema que reduzca el potencial de un conflicto político. Moderador: Diego Petrecolla, ¿podría hacer alguna referencia a la relación de rebalanceo fijo- variable en cada una de las estructuras de costos de los diferentes servicios públicos, es decir, cómo impacta en cada una de ellas? Diego Petrecolla: No tengo ese resultado, pero puedo imaginarlo. Incluso con la estructura tarifaria actual, los datos muestran que los pobres sufren desconexiones y morosidad más que el resto de la sociedad. Dándoles un menú de opciones en cualquiera de los servicios públicos, seguramente conseguiremos que puedan optar entre cargo fijo y variable y evitar que caigan morosos o se desconecten; en ese sentido es una mejora. Ahora, si la pregunta es cuál es el impacto en telecomunicaciones, en gas, en electricidad, no lo sé, pero no me sorprendería que en todos los casos haya una mejora en el sentido de que vamos a conseguir que haya menos desconexiones y morosidad. Moderador: Diego Petrecolla, usted mostró que en el caso de la provincia de Buenos Aires era muy fuerte la participación del transporte público, ¿qué sucedió con ese servicio, en particular, en los últimos tiempos? ¿Hubo variaciones? ¿Fue congelado? COMENTARIOS Y RESPUESTAS DE LOS EXPOSITORES 549 Diego Petrecolla: Lo que vimos en la encuesta es que la gente opta por moverse en bicicleta y hubo una caída en la demanda del servicio de transporte público enorme. Moderador: ¿Qué sucedió desde el punto de vista regulatorio y de los precios de esos servicios en este período? ¿Por qué es un sector al que se le da poca importancia en términos de transporte público de pasajeros, por ejemplo? Diego Petrecolla: Los precios no cambiaron, ahí hay un subsidio muy grande de viajes cortos hacia viajes largos. Así y todo, con ese subsidio, la gente optó por andar en bicicleta; pero no hubo cambios en las tarifas. Moderador: Pablo Spiller, de haberse respetado los contratos en dólares luego de la devaluación, las empresas hubieran visto crecer el número de morosos enormemente, por lo tanto, el cumplimiento de contratos a rajatabla en materia de tarifas tampoco le convenía a ellas. ¿Cómo se contempla esta situación en el CIADI cuando las empresas computan los montos a reclamar al Estado por congelar tarifas? Teniendo en cuenta que los cambios macroeconómicos afectaron a todos los actores económicos, los inversores extranjeros ¿pueden aducir discriminación ante el CIADI por éstos? ¿Cuál sería la mejor defensa para la Argentina en este sentido? Pablo Spiller: El primer punto es que el CIADI no protege el riesgo comercial, es decir, que los tratados bilaterales no protegen el riesgo comercial; por lo tanto, un aumento tarifario que incremente la morosidad disminuirá la cobranza y reducirá el valor de la empresa. Entonces, en el cálculo del daño, debe tomarse en cuenta que si el Estado hubiera cumplido con la letra y espíritu del contrato, la empresa tendría de todas maneras una reducción en el valor. Sin embargo, esa reducción no es adjudicable al Estado puesto que la devaluación es un hecho de política pública y no es posible estar protegido contra eso, en realidad los contratos protegen una rentabilidad. Ése es el factor técnico de la primera pregunta. No sé cómo presentan sus demandas estas empresas; pero, obviamente, los árbitros no compensarán ese componente de valor de empresa que se pierde debido a la falta de cobranzas. La otra parte de la pregunta es bastante más compleja porque habla sobre los efectos macroeconómicos. El CIADI tampoco protege contra efectos macroeconómicos. ¿Qué es lo que pasa? En las empresas privadas o en las industriales los ciclos macroeconómicos son muy fuertes. Coca Cola, por ejemplo, vende muchísimo cuando estamos en un boom y lo hace mucho menos cuando estamos en recesión. No sucede lo mismo en el caso de los servicios públicos porque están en cierta medida protegidos contra el ciclo económico por la regulación. ¿Por qué? Porque la regulación –en forma explícita en algunos casos e implícitamente en otros– limita la capacidad de ganar mucho dinero en el boom y de perder mucho dinero 550 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS en la recesión. Si observamos entonces el comportamiento regulatorio, vemos que éste es en todos los países anticíclico: en períodos de boom económico, es pro consumidor; cuando hay recesión es pro empresa. La Argentina, obviamente, hoy no es un ejemplo. Eso implica que las recesiones no afectan tanto el valor de las empresas de servicios públicos. Por ejemplo, si observamos la relación de las acciones de empresas que se cotizan en bolsa en países más o menos normales, en empresas de agua o empresas distribuidoras de electricidad, vemos una correlación muy baja. Entonces, la respuesta al punto es que las empresas no son tan cíclicas y por lo tanto la recesión no debería afectarlas demasiado. Moderador: Pablo Spiller, ¿qué plazos transcurrieron en el ejemplo checo y cuáles serían esos plazos en el caso argentino? Pablo Spiller: Los plazos transcurrieron bastante rápido, es decir, en cuatro años aproximadamente se termina un juicio. El ejemplo checo es bastante interesante porque ocurrió en el año 1998 y ahora están pagando. Esto puede explicar perfectamente por qué el gobierno y el ministro de Economía prestan cero atención al problema. El Ministro Lavagna no durará más que unos pocos meses y el gobierno no más que uno o dos períodos, por lo tanto, ése es un problema del próximo gobierno. Pero creo que ésa es una cuestión de “cortoplacismo” político que, obviamente, no favorecerá en nada a la resolución de los problemas fundamentales. Moderador: Santiago Urbiztondo, la renegociación de contratos puede tomar dieciocho meses, restablecer la confianza del inversor puede demorar aún más. ¿Quién invertirá para expandir la oferta en ese período? ¿Tiene alguna solución heterodoxa? Santiago Urbiztondo: Realmente, no. En primer lugar, lo cierto es que la inversión será muy baja en lo inmediato en cualquier contexto; pero si demoramos en solucionar el problema, esta situación se agravará. CUARTA CONFERENCIA Economía y sociedad: ¿dónde estamos y hacia dónde vamos? Buenos Aires, 30 de octubre de 2003 JUAN LUIS BOUR* CONFERENCIA DE APERTURA LOS 40 Y LAS 40 En octubre de 1963, hace cuarenta años, la Cámara Argentina de Comercio creó la Fundación Cámara Argentina de Comercio. Meses después –con el apoyo ampliado de la SRA, la Bolsa de Comercio de Buenos Aires y la UIA– cambió su nombre por el de Fundación FIEL. ¿Qué es FIEL? Probablemente en lugar de usar nuestra definición habitual (“una entidad independiente, apolítica, sin fines de lucro, creada con el objeto principal de realizar y facilitar estudios e investigaciones...”) es mejor señalar quiénes hacen FIEL, quiénes la hicieron en estos cuarenta años, y exactamente qué hicimos. Una definición extensiva como ésa sin embargo podría llevar mucho tiempo. Permítanme entonces simplemente listar en pantalla los investigadores que pasaron por la institución, y las empresas que nos acompañaron. Son más de 200 los primeros, y más de 450 las empresas. Agreguen a ello los nombres de todos los demás funcionarios, desde administrativos a directores, y los cientos de asistentes estadísticos y de investigación que estuvieron siempre al pie del cañón. ¿Cuál fue el resultado de tanta gente y esfuerzo? Hay mucho para decir. Es claro que los primeros años estuvieron marcados por un gran interés en llenar los vacíos estadísticos, esa espantosa falta en tiempo y forma de estadísticas sociales y económicas que nos caracterizaba allá por la década del sesenta (los “casilleros en blanco” de los que hablaba Julio H. G. Olivera, al analizar el estancamiento estadístico argentino frente al de otros países de igual nivel de desarrollo). De allí que FIEL se centró en producir estadística básica durante muchos años, pero también dedicó un gran esfuerzo al análisis de los temas financieros, que era la contrapartida de una economía en crecimiento pero muy inestable. Analizando en forma sistemática el comportamiento de la economía argentina, uno no tardaba en identificar sus problemas recurrentes. Y por ello se fue desarrollando a lo largo de los años setenta y ochenta una línea clara * Director Ejecutivo de la Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas (FIEL). 554 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS de investigación sobre las instituciones básicas de la economía argentina, en el plano fiscal, monetario, régimen comercial, mercados laborales, previsión, etc. Parte de esa historia está en los libros de FIEL, que desde 1995 estamos incorporando con acceso libre en nuestro website en internet. Pero parte de esa historia también está escrita en documentos de base muy valiosos, en los Indicadores de coyuntura que FIEL empezó a publicar desde el año 1966. Ése fue el primer proyecto de FIEL, con el modesto objetivo de mejorar nuestra información sobre lo que pasaba en la economía. En la primera edición de Indicadores se lee: “Si se quiere que de las cifras surja una conclusión útil en cuanto a la evolución de la coyuntura económica, las mismas deben cumplir dos requisitos: referirse a hechos recientes y presentarse adecuadamente”. Modestos objetivos que fueron excelentes instrumentos para mejorar nuestra comprensión de los fenómenos, y en alguna medida dieron paso a una política económica un poco más informada. En estos cuarenta años dimos así un pequeño paso, que hoy procuramos completar al poner a disposición de todos en forma muy accesible estos cuarenta años de análisis de la coyuntura económica. Hoy nos volvemos digitales: cuando se retiren después del cocktail les entregaremos un par de CD que contienen todo el material escrito en Indicadores de coyuntura desde 1966 al año 2003 inclusive, más las dos décadas de análisis de la Reseña Anual de la industria (de 1978 a 1998). En el futuro, todo esto estará libre en internet. Vale la pena bucear en nuestra historia, y aprender de errores y aciertos; uno encuentra que difícilmente alguien pueda anticipar crisis o catástrofes, pero que el análisis riguroso y profesional advierte adónde pueden estar nuestras debilidades y nuestras fortalezas. Los invito a bucear en nuestra historia a través –en este caso– de los Indicadores de coyuntura, en los artículos como el que marcaba la crítica situación de la economía en diciembre de 1975, o el análisis de los programas económicos de marzo de 1981 y marzo de 1991. O en mayo de 1982, en momentos muy duros para el país. Decíamos entonces que: La Argentina asiste [...] a un recrudecimiento del debate acerca de las alternativas de política económica que se presentan [...] para los próximos años. La ligereza con que en muchos casos se emiten juicios acerca de las medidas y lineamientos a seguir, o el enunciado de objetivos a alcanzar, todos loables pero generalmente contrapuestos entre sí, parecen indicar que aún no hemos aprendido la lección de los últimos años, o que persiste entre los argentinos ese terrible mal endémico llamado “la mala memoria”. En FIEL creemos que vale la pena hacer un esfuerzo por recuperar la memoria, y la nuestra es una pequeña contribución en ese sentido. Muchas gracias. Los invito ahora a escuchar el primer panel de nuestra conferencia. JUAN LUIS BOUR INVESTIGADORES 1964-2003 Acosta, Pablo Alemann, Juan Alemann, Roberto T. Altgelt, Rosario Altimir, Oscar Artana, Daniel Arzac, Enrique Auernheimer, Juan C. Auguste, Sebastián Baccino, Osvaldo Balzarotti, Nora Balzarotti, Verónica Baumgartner, J.-Pierre Belozercowsky, N. Bermúdez, Guillermo Bess, Martín Bohorquez, Paola Borenstein, Eduardo Bour, Enrique Bour, Juan Luis Brignone, Carlos Brodersohn, Mario Burundarena, Carlos Cont, Walter Cortesi, Osvaldo Cristini, Marcela Chisari, Omar Dagnino Pastore, J. M. De Pablo, Juan Carlos Delgado, José Dieulefait, Enrique Durini, Ángel Echart, María Elizalde, Adela Esmerode, Cristina Fernández, Pedro J. Funes, Jorge Gadano, Nicolás García Martínez, Luis Gasparini, Leonardo Graziano, Ricardo Gvirtz, Gabriel Halperín, Ricardo Herrera, Enrique Hopenhayn, Hugo Iarezza, Juan Carlos Iaryczower, Matías Johansen, Frida Kato, Sumi Kawamura, Enrique Kiguel, Miguel Klurfan, Hector Daniel Lagos, Martín Libonatti, Oscar López Murphy, Ricardo Lurati, Mónica Madariaga Del Olmo, J. L. Manelli, Alejandro Manuelli, Rodolfo Martín Lucero, Lindor Martínez, Alfonso Meier, Jorge Mitteff, Claudio Moskovits, Cynthia Matossian, Pablo Moya, Ramiro Nakas, Murat Navajas, Fernando Neumeyer, Pablo Nielsen, Guillermo Ordoqui, María Begoña Ortiz Molina, Hernán Palazzo, Pascual S. Panadeiros, Mónica Pantano, Juan Piekarz, Julio Pinal, Graciela Pou, Pedro Ribas, Armando Rodrigo Cabezón, E. Ruiz Luque, Josefina Sacca, Rodrigo Schiarviesio, Walter Schulzinger, Viviana Sekiguchi, David Serebrisky, Tomás Sicardi, Juan María Solanet, Manuel Soloaga, Isidro Soto, Luis 555 556 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS Stamati, Domingo I. Stanig, Susana Steed, Douglas L. Stocker, Raúl G. Streb, Jorge Susmel, Nuria Susmel, Raúl Szewach, Enrique Teijeiro, Mario O. Tow, Fernando V. Urbiztondo, Santiago Vázquez, José Manuel Veracierto, Marcelo Viglione, Abel Zemborain, Luis Ziegner, Hugo Zorgno, Roberto INVESTIGADORES VISITANTES 1964-2003 Ahumada, Hildegart Alaimo, Verónica Alhadeff, Peter Almanzi, Aquiles Álvarez, Fernando Aranovich, Fernando Artana, Sergio Avalle, Néstor Avila, Jorge Andrés Azicri Azar, Carmen Azqueta, Diego Baldinelli, Elvio Bogo, Jorge Brandt, Roberto Canavese, Alfredo J. Canavese, Paula Casarin, Ariel Casas, Juan Carlos Cassagne, Juan Carlos Catuogno, Juan Luis Cadoppi, Norma Commolli, María A. Conte Grand, Mariana Cortés Conde, Roberto Cousinet, Graciela Cozzetti, Alejandro Curia, Julia Danelotti, Maria Inés Dal Din, Norberto Decker, Christopher Di Gresia, Luciano Door, Roberto Dujovne, Nicolás Elías, Víctor J. Esponda, Ignacio Feinstein, Horacio Fraga, Rosendo Funes De Rioja, Daniel Garriga, Marcelo Giménez, Mabel Giordano, Osvaldo Gómez Sabaini, Juan C. González Alvaredo, F. González Cano, Hugo González Eiras, J. M. Guidotti, Pablo Guisarri, Adrián Gutiérrez Girault, Alfredo Harberger, Arnold Iglesias, Augusto Iribarren, Federico Keyworth, Tim Kippes, Gustavo R. Kohon, Jorge Krueger, Anne O. Le Cacheux, Jacques Levi Yeyati, Eduardo López Isnardi, Norberto Marcú, Daniel Mase, Ricardo Mautino, Leonardo Mora y Araujo, Manuel Moras, Ireneo Navarro, Alfredo Negri, Javier J. JUAN LUIS BOUR Nicholson, María Noguera, Felipe Nogués, Julio Olarra Jiménez, Rafael Ortiz, Javier Palacio, Raúl Paredes, Ricardo Pérez Rovira, Carlos Pessino, Carola Petrecolla, Diego Petrei, Amalio Piffano, Horacio Piñeiro, José Pipp, Verónica Polenske, Karen Polo, Carmen Price, Catherine Prina, Jorge Ramal, Marcelo Rey, Osvaldo Rivas, Carlos Roiter, Daniel Ruggles, Richard Ruggles, Nancy Salinardi, Mario Sanguinetti, Pablo Scheimberg, Sebastián Sereno, Jorge Sgut, Martín Silvani, Carlos Sosa Escudero, Walter Spataro, Alcides Sturzenegger, Adolfo Sturzenegger, Federico Suárez, Francisco Torres, Alejandra Vicens, Mario Visintini, Alfredo Vitelli, Guillermo Weinschelbaum, F. Weissmann, Hilda Yarrow, George Zablotsky, Edgardo PATROCINANTES 1964-2003 A T & T Global ABN AMRO Bank Acindar S.A. Acrow Argentina Acumuladores Nife Aerolíneas Argentinas AES Energy Ltda. AGA Argentina S.A. Agfa Gevaert Arg. S.A. Aguas Argentinas S.A. Aluar Aluminio Argentino AMCHAM American Express Argentina Amoco Oil Co. Antorcha Cia. Arg. de Seguros Argencard S.A. Argenfe S.A. Armco Argentina Aseguradora de Cauciones S.A. Aseguradora de Créditos y Garantías AAAV y T Asoc. Arg. Cías. de Seguros ABA ADEBA ABRA Asoc. Fab. de Coca Cola Astra Cía. Arg. de Petróleo Atanor SAM Audinac S.A. Austral Líneas Aéreas Autolatina Argentina S.A. Automóvil Club Argentino Autopistas del Sol S.A. Bac S.A. Bagley S.A. Banca Nazionale del Lavoro Banco Alas Cooperativo Banco Bisel Banco CMF S.A. Banco Comafi S.A. 557 558 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS Banco Comercial del Norte Banco Continental Banco Credit Lyonnais Banco de Avellaneda Banco de Crédito Argentino Banco Galicia y Buenos Aires Banco BICE Banco de la Ciudad de Buenos Aires Banco de la Nación Argentina Banco de Río Negro Banco de Tokio Banco de Valores S.A. Banco del Buen Ayre Banco del Chubut Banco del Oeste Banco del Sud Banco BEAL Banco Exterior S.A. Banco Extrader S.A. Banco Federal Argentino Banco Finansur Banco Florencia Banco Galicia Banco General de Negocios Banco Holandés Unido Banco Irving Austral Banco Israelita de Córdoba Banco Macro Banco Mariva Banco Medefin UNB S.A. Banco Mildesa Banco Morgan Banco BANADE Banco Patagonia Banco Popular Argentino Banco Popular de Quilmes Banco Quilmes S.A. Banco Río Banco Río de la Plata Banco Roberts S.A. Banco Sáenz S.A. Banco San Miguel Banco Santander S.A. Banco Shaw Banco Société Generale Banco Sudameris Banco Supervielle Societé Generale Banco Tornquist S.A. Banco UNB Banco Velox S.A. Bank of America N.A. Bank of Boston Banque Nationale de Paris Banque Paribas BANSUD S.A. Barbenza Foriano SA Bayer S.A. Bayer Argentina S.A. BBV Banco Francés Berkley International Argen. S.A. Bertora y Asociados S.A. Bimbo de Argentina S.A. Bladex S.A. Blaisten SACIF y M. BNP Paribas Bodegas Chandon S.A. Bodegas Trapiche S.A. Bolsa Cereales de Buenos Aires Bolsa Comercio de Buenos Aires Booz Allen & Hamilton Argentina Braun Argentina Bridas SAPIC Brinks Argentina S.A. British Gas Sudamérica Bull Argentina Bunge Argentina S.A. C & A Argentina SCS C M S Operating S.A. C y K Aluminio Cablevisión S.A. Cabott Argentina S.A. Cadbury Stani S.A. CADEC S.A. Caja de Seguro S.A. Caja Nacionl Ahorro y Seguro Calera Avellaneda Cámara Argentina de Casas y Agencias de Cambio Cámara Argentina de Comercio Cámara Argentina de Fondos Comunes de Inversión Cámara Argentina de la Construcción Cámara Argentina de Supermercados Cámara de AFJP JUAN LUIS BOUR Cámara de Agencias de Mercado Abierto Cámara de Frigoríficos de Argentina Cámara de Sociedades Anónimas Camea S.A. Camuzzi Argentina Cargill S.A.C.I. Carrefour Argentina S.A. Caspian Securities Incorporated CB Capitales Argentina Celulosa Argentina S.A. Celulosa Puerto Piray S.A. Cemento San Martín S.A. Central Costanera Central Puerto S.A. CEPA S.A. Cepas Argentina S.A. Cerámicas San Lorenzo Cervecería y Maltería Quilmes Chemical Bank Compañía Argentina de Cemento Portland Compañía de Radio Com. Móviles Compañía Naviera Pérez Companc Ciba Geigy Argentina S.A. Cielos del Sur S.A. Citibank, N.A. Citicorp Equity Investments Cities Service Oil Co. of Arg. Coca Cola de Argentina S.A. Coca Cola FEMSA-Buenos Aires Coface Argentina Cohen S.A. Sociedad de Bolsa Colorín S.A. Cometrans S.A. Compañía Continental S.A. Compañía Estándar Elec. Argentina Compañía Financiera Central Compañía Financiera Exprinter S.A. Compañía General Valores Mobil. Compañía Gillette de Argentina Compañía Italo Arg. de Elec. Compañía Molinera del Sur Consejo Empresario Argentino Consolidar AFJP Consultora Lavalle S.A. Consultora Toran. T. Vallejos 559 Coop. de Créd. Inv. y Mandatos COPAL Coramer S.A. Corpbanca S.A. Corporación Cementera Argentina Correo Argentino Corsiglia y Cía. Soc. de Bolsa Cosméticos Avon SACI Credit Suisse First Boston Co. CTI Cyanamid de Argentina Daimler Chrysler Danone S.A. Darex Deloitte and Touche Delta Line Deutsche Bank Deutsche Securities Diners Club Argentina Dirección General de Fabricaciones Militares Direct TV Disco S.A. Distribuidora de Gas del Sur Dow Química Argentina S.A. Droguería Del Sud Du Pont Argentina S.A. Ducilo SAIC Duperial SAIC Duramor SAIC Edenor S.A. Edesur S.A. Editorial Atlántida S.A. El Cronista Comercial Electrodos S.A. ENCOTESA ESSO S.A. Petrolera Argentina Establecimiento Terrabusi Establecimientos Escorihuela Estiquin S.A. Estudio Glibota, M. L. y Asoc. Estudio Karaben y Asociados F V S.A. Fábrica Argentina de Alpargatas Falabella S.A. Federación de Industrias Textiles Federación Citrus de Entre Ríos 560 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS Federal-Mogui Argentina S.A. Ferrosider S.A. Ferrosur Roca S.A. Fiat Concorde S.A. Finterbusch Pickenhayn Sibille Firestone de la Argentina First National Bank of Boston First National City Bank Ford Argentina S.A. Fratelli Branca Dest. S.A. Frigoríficos Argentinos F. Cámara Argentina de Consignatarios de Ganado Fun. Cám. Españ. Com. RA. Fund. Banco Francés RP Fundación Ford Fundación J. Mascarenhas Galileo Argentina CISA Gas del Estado Gas Natural Ban S.A. Gas Nea S.A. General Motors de Argentina Glaxo Wellcome S.A. Grace Argentina S.A. Grafex SACCIF Grupo Danone Guillermo Czar Gurmendi SAIC Heller Financial Bank S.A. Herpaco S.A. Hewlett Packard Argentina S.A. HIH Aseguradora de Riesgos del Trabajo Hoechst Argentina S.A. HSBC Argentina Holdings S.A. Hudson Ciovini y Cia S.A. Hughes Tool Company SACIFI IBM Argentina S.A. ICI Argentina SAIC Industrias de Maíz Industrias Frigoríficas Nelson Industrias Metal. Pescarmona ING Bank Ingenio San Martín del Tabacal Ipako S.A. IPESA IRSA Isaura S.A. J P Morgan Chase Bank N.A. J. Garfunkel J. Méndez y Cía. Consignat. JAVICHO S.A. John Deere Argentina S.A. José Cartellone Construcciones Civiles José M. Malbrán Juan Minetti S.A. Kasdorf S.A. Kodak Argentina La Cantábrica SAMIC La Hidrófila Argentina S.A. La Holando Sudamericana Cía. de Seguros S.A. La Oxígena S.A. La Plata Cereal S.A. La Previsión Cooperativa de Seguros La Universal Compañía Argentina de Seguros Laboratorios Rontag S.A. Lactona SAIC. Ledesma SAAI. Lepetit S.A. Lever y asociados SACIF Levi Strauss de Argentina S.A. Levi’s Liquid Carbonic S.A. Lloyds Bank (BLSA) Limited Loma Negra C.I.A.S.A. Luncheon Tickets S.A. M. Heredia y Cía. SA Mapfre Aconcagua Compañía de Seguros Martin & Cía. Ltda. S.A. Massalin Particulares S.A. Massey Ferguson Argentina Massuh S.A. Mastellone Hnos.-La Serenísima Mate Larangeira Mendes S.A. Máxima S.A. AFJP Mc Donald’s Medicus S.A. Mercado Abierto Electrónico Mercado de Valores de Buenos Aires Mercedes Benz Argentina S.A. JUAN LUIS BOUR Merchant Bankers Merck-Sharp & Dohme Argentina Merril Lynch International Metrogas S.A. Metrored Telecomunicaciones Molinos Concepción SAIC Molinos Río de la Plata S.A. Monsanto Argentina S.A.I.C. Morixe Hermanos S.A.C.I. Morixe Hnos. S.A.C.I. Multimedios América Murchison S.A. NCR Argentina S.A. Nestlé Argentina S.A. Nidera Nife Argentina S.A. Nobleza Piccardo S.A.I.C.F. Novartis Argentina S.A. Nuevo Banco BISEL S.A. Nuevo Banco Italiano OCA S.A. Occidental Exploration of Arg. Organización Techint Orígenes AFJP S.A. Orlando y Cía. Sociedad de Bolsa Otero Monsegur, Luis María Pan American Energy LLC PASA Petroquímica Argentina PBBPOLISUR S.A. Pecom Energía S.A. Pepsi Cola Argentina S.A. Perkins Patricio Petrobras Energía S.A. Petrolera Arg. San Jorge S.A. Petroquímica Bahía Blanca S.A. Petroquímica Río Tercero S.A. Pfizer SACI Philips Argentina S.A. Pirelli Argentina S.A. Prefinex S.A. Previnter AFJP Price Waterhouse & Co. Productos Roche S.A.Q. e I. Proviar S.A. Quaker Elabor. de Cereales Quickfood Alimentos Rápidos Quitral-Co SAIC 561 Rabo Trading Argentina S.A. Rabobank Rasa Reaseguradora Argentina RCE S.A. Refinerías de Maíz S.A.I.C.F. Repsol-YPF S.A. Rhodia Arg. Química y Textil Rickitt & Colman Argentina Río Chico S.A. Robert Fleming Securities Roemmers SAIC y F Roggio S.A. Roman Ingeniería S.A. S.A. Garovaglio y Zorraquín S.C. Johnson&Son de Argentina Saab Scania Argentina S.A. Sade SACCIFIM SAIAR San Jorge Emprendimientos SanCor Coop. Unidas LTDA. Sandoz Argentina SAIC Santa Rosa Estancias SAAIC SAOESA Scania Argentina SAIC Scholnik Scotiabank Quilmes Sealed Air Argentina S.A. SEGBA Serono Argentina S.A. Shell C.A.P.S.A. Siembra AFJP Siemens S.A. Sociedad Com. del Plata S.A. Sociedad Rural Argentina SOCMA Americana S.A. Sol Petróleo S.A. SOMISA Startel S.A. Stauffer Rioplatense S.A. Sudamérica Compañía de Seguros Sudamtex S.A. Textil Sudamericana Sulzer Argentina S.A. Sun Microsystems S.A. Surrey S.A. Swift Armour S.A. Argentina Telecom Argentina Telecom Personal 562 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS Telefónica de Argentina S.A. Telefónica Larga Distancia TELEFE Telintar S.A. Texas Instruments Argentina Thales Spectrum de Argentina The Bank of New York The Chase Manhattan Bank NA The Coca Cola Export Corp. The Exxel Group S.A. Tía S.A. Top Brands International Total Austral S.A. Transportadora de Caudales Juncadella S.A. Transportadora de Gas del Norte Transportadora de Gas del Sur UAC UBS Warburg Unicenter Shopping Unilever de Argentina Union Carbide Argentina Unión de A.F.J.P. Unión Industrial Argentina Vidriería Argentina S.A. VISA Vittorio Orsi Volkswagen Wal-Mart Argentina PANEL I Política y sociedad en la Argentina ROBERTO CORTÉS CONDE* INTRODUCCIÓN Haré en mi exposición un análisis de la evolución de los últimos cuarenta años de la Argentina, y no puedo dejar de decir que fueron cuarenta años muy unidos a mi vida personal; es decir, a diferencia de lo que sucede con otros historiadores que se refieren a períodos pasados, viví y sufrí estos años no sólo como observador sino como participante. EL PERONISMO Pero quiero recordar que cuando transcurren los años sesenta, la Argentina vivía todavía conflictos muy serios: enfrentamientos armados entre dos facciones militares –azules y colorados–, y que esos conflictos estaban relacionados con las profundas consecuencias de la irrupción del peronismo en la vida política, económica y social del país. Diez años de cambios muy profundos que se habían producido en la sociedad y en la economía argentina habían concluido con el movimiento cívico-militar que llevó a Perón al gobierno. Los conflictos ocurridos en el año 1963, los previos y los que siguieron, tuvieron que ver con este fenómeno y su incidencia en la sociedad, la política y la economía argentina, que aún perduran en nuestro país. No entraré en las pequeñas diferencias y en los acontecimientos ocurridos durante aquellos años; pero debo decir que los conflictos militares que terminan finalmente en el año 1963 con el llamado a elecciones –en el período en que se crea FIEL–, la entrada al gobierno de un presidente constitucional, Arturo Illia, y finalmente su caída en 1966 por un golpe militar que continuará hasta el año 1973, son en mi opinión, consecuencias de un solo fenómeno: el peronismo cambia las reglas de las instituciones políticas en la Argentina. Se habían registrado fenómenos similares con anterioridad; sin embargo, el pe- * Universidad de San Andrés. 566 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS ronismo crea un problema tremendamente serio respecto a dos puntos que son fundamentales en cualquier sistema político: la sucesión pacífica de los gobiernos y la alternancia de los partidos políticos. Un sistema político es estable mientras pueda asegurar estos dos requisitos. En realidad, el problema comienza con el golpe de Estado de 1930 que produce la primera interrupción constitucional luego de un período de cincuenta años en los cuales los presidentes se habían sucedido pacíficamente; pero en 1943 este fenómeno asume características nuevas. El gobierno de 1943 es el único gobierno militar que logra una sucesión a su estructura con el proyecto personal de uno de sus integrantes, el coronel Perón, que cambiará todos los parámetros de la política argentina hasta entonces. Pero una cuestión central es que durante los años de permanencia del general Perón en el gobierno, se produce un fenómeno que afectará toda la vida posterior: la pretensión de sucederse en el poder en forma permanente y el cierre del acceso a éste a los partidos de la oposición. Luego de la reforma constitucional de 1949, del juicio al que la Suprema Corte fue sometida en el año 1947 y con el control de todos los medios de prensa, era perfectamente sabido que la oposición no tenía ninguna posibilidad de derrotar al gobierno en los comicios. Esto abrió el camino a otra ruptura institucional: el surgimiento del movimiento que en el año 1955 derroca al general Perón. La pretensión de hegemonía, de evitar la sucesión y de impedir la alternancia de los partidos en el poder fue, junto con otras razones que después se desarrollaron (conflictos con la Iglesia, etc.), las que terminaron con la posibilidad de la continuidad pacífica del experimento peronista. EL DERROCAMIENTO DEL GENERAL PERÓN Pero allí se produjo otro fenómeno que afectará los años posteriores y que comienza en el año 1963. Los militares que son minoría, especialmente en el ejército, y que apoyados por un grupo importante de la sociedad civil derrocan a Perón y a la mayoría del ejército que estaba a su favor, sienten el deber de asegurar que una situación de esas características no volviera a repetirse. ¿Cuál es la posición que tomarán respecto del movimiento político que ha sido derrotado? Frente a eso hay distintas alternativas: la exclusión, que se había utilizado en Europa con respecto del nazismo; la integración del peronismo a otras fuerzas políticas; y la posibilidad de permitirle una participación política limitada, en tanto se respetaran determinadas reglas de convivencia y no repitieran los aspectos totalitarios que habían caracterizado al movimiento. Esto crea un conflicto muy fuerte que llevará a los distintos golpes de Estado que interrumpirán la vigencia institucional del país. En el año 1962 cuando los peronistas llegan a elecciones y ganan la provincia de Buenos Aires, el Presidente Frondizi es derrocado y asume el Presidente Provisional del Senado. Pero luego de los enfrentamientos entre militares azules y colorados se llama nuevamente a elecciones constitucionales y ROBERTO CORTÉS CONDE 567 asume un nuevo presidente, tras el veto militar a lo que hubiera sido otra alternativa integradora que era la posible formación de un frente nacional donde algunos militares azules estaban involucrados. El Presidente Illia, un ganador inesperado de las elecciones y que representaba el ala radical menos integradora con el peronismo, es derrocado también cuando abre en las elecciones la posibilidad de que gane nuevamente el peronismo. UN NUEVO PERÍODO MILITAR Esto nos lleva a otro largo período militar. El hecho de que fuera la posibilidad de que ganara el peronismo lo que provocó el golpe que derroca a Illia, fue reconocido en sus memorias por el general Lanusse. La tradición hegemónica y la acción de impedir la alternancia en el poder que caracterizaron al peronismo, y la vigilancia por parte de las fuerzas armadas para que el peronismo no volviera, produjeron la enorme inestabilidad política de aquellos años. Las experiencias militares intentan una sucesión política al gobierno militar pero, a diferencia de lo ocurrido en el año 1943, fracasan estrepitosamente. El modo de incorporar esta fuerza política que había tenido esta conducta, pero que era una parte muy importante de la expresión política del país, era el objetivo que pudieron alcanzar los distintos gobiernos. LA GUERRA FRÍA La situación que tuvo que ver entonces con la intervención militar se complicó mucho más por el hecho de que no sólo los militares que habían sido en el ejército una minoría se adjudicaron como autores de la revolución el deber de vigilancia y control para que no volviera el peronismo, sino que la Argentina vivió en aquellos años la extensión de la Guerra Fría al continente americano. Esto dio a los militares una visión distinta de su rol en la vida política del país: no sólo tenían que evitar la vuelta del peronismo como se había conocido entre 1946 y 1955, sino que tenían que evitar la posibilidad de que los representantes de los movimientos políticos que apoyaban a la Unión Soviética, que llegaban con Cuba al continente americano, pudieran llegar al poder. Esto les dio una visión paranoica respecto a las amenazas que existían sobre la seguridad continental y la seguridad nacional que llevó a una situación mucho más tensa, grave y aguda en América latina. La Guerra Fría fue un factor que contribuyó enormemente a la estabilización de Europa. Sin la Guerra Fría en Europa Occidental se hubieran mantenido los mismos conflictos que habían tenido lugar entre las dos guerras: Francia contra Alemania, todos los países devaluando competitivamente; pero debido a que el enemigo principal estaba del otro lado, había que acordar y aceptar un líder único, que por su poderío económico y militar, eran Estados Unidos. Entonces, la Europa de entre guerras que había sido caótica, 568 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS queda reemplazada por una Europa ordenada: la Europa del milagro y de la reconstrucción de los años de la segunda posguerra. En América latina el efecto de la Guerra Fría es completamente distinto. No logró coherencia y unidad, y terminó en los procesos que en la Argentina llevaron a intervenciones militares con crecientes fracasos y, finalmente, con la vuelta del peronismo en al año 1973. Pero el peronismo estaba enormemente dividido y en medio de una guerra interna salvaje entre el ala derecha y el ala izquierda más radicalizada, entre los sindicalistas y los montoneros, y su gobierno termina en un caos impresionante que derivó en la última intervención militar que conoció el país. Esta intervención militar tuvo propósitos mucho más profundos de cambios en la sociedad, de creación de estructuras y de movimientos políticos que sucedieron al gobierno militar; pero, de la misma forma que las intervenciones anteriores, terminó en un rotundo fracaso agravado por la imprudente acción que se desarrolló con el conflicto de las Islas Malvinas. EL REGRESO AL RÉGIMEN CONSTITUCIONAL Durante todos aquellos años de la historia de FIEL, aparece 1983 como un punto de inflexión en el cual se vuelve al régimen constitucional. Sin embargo, en varias ocasiones en el período anterior se había vuelto a regímenes constitucionales (Perón, 1946; Frondizi, 1958; Illia, 1963; Cámpora, 1973); pero en ninguno de aquellos casos la vuelta había estado legitimizada por todos los sectores de la sociedad argentina. Cuando Perón ganó no fue aceptado por la oposición ya que llegó con un comicio de acceso restringido a los partidos de la oposición, que fue mucho mayor en los años que siguieron al ejercicio de la política peronista. Tanto Frondizi como Illia llegaron a elecciones donde los peronistas habían sido proscriptos, por lo cual no fueron aceptados como legítimos. A partir del año 1983 cada presidente elegido es aceptado por la oposición como legítimo. Ése es el verdadero cambio que se introduce en 1983: la legitimidad de la sociedad respecto al ganador y la disposición del perdedor a aceptar al que ha ganado legítimamente. Esto lleva a que en el período 1983-2000 hayamos tenido una historia de sucesiones pacíficas y de alternancia de los partidos políticos en el poder. Alfonsín deja el gobierno a un partido de la oposición; Menem deja el gobierno, y por primera vez los peronistas dejan un gobierno a un opositor. Éste es un hecho histórico muy importante, nadie esperaba en el pasado que un gobierno peronista que estaba en el poder, pacíficamente, lo traspasara a otro partido. Esto hacía creer que la Argentina volvía a los cauces de un sistema político estable, donde había reglas y funcionaban las instituciones. Sin embargo, ya había hechos que mostraban ciertos peligros. Uno, fue la ampliación de los miembros de la Corte durante la presidencia de Menem. En casi toda la historia política de los últimos cincuenta años se repitió el hecho de que cada presidente nombrara a su propia Corte quebrando de esta forma un principio básico de las instituciones que es el de la separación de poderes. ROBERTO CORTÉS CONDE 569 Luego, apareció la pretensión de Menem de reelegirse y la reforma constitucional que quebró el espíritu mismo de la Constitución: el que está en el gobierno no cambia las reglas. A nadie se le ocurría pensar, por ejemplo, que el presidente Clinton modificara la Constitución norteamericana para ser reelegido. Creo que un problema político central puede verse en forma muy clara desde el punto de vista de reglas de juego, que el que gana tiene que someterse a las reglas que existían con anterioridad, y lo que ha sucedido en la Argentina es que el que gana cambia las reglas. De esa forma el juego es imposible ya que nadie seguirá jugando cuando sabe que no tiene ninguna posibilidad de ganar. Los hechos que siguieron agravaron el problema. El no respeto a la autonomía del Banco Central durante el gobierno de De la Rúa, y finalmente, la crisis del año 2001. LA CRISIS DEL AÑO 2001 Y EL NUEVO GOBIERNO Ésta fue una crisis política con características nuevas en los países latinoamericanos: no son ya los militares los que provocan la caída del gobierno sino que son pobladas orquestadas. En el período que se abre en adelante con esta nueva elección, con este nuevo presidente, tendremos que comprobar si el nuevo régimen político respeta los dos principios fundamentales que mencioné –el de las sucesiones pacíficas y el de la alternancia de los partidos en el poder– o se da un fenómeno que empieza a tener ciertas manifestaciones en los últimos tiempos y que llamo de los “gobiernos electores”: ganan una elección si ya están en el gobierno. Si eso es así, volvemos a la crisis política tradicional y reiterada que ha habido en la Argentina y eso sería lamentable. LAS COALICIONES INFLACIONARIAS Esto se dio en un marco en el cual el país vivió no sólo conflictos políticos sino tremendos conflictos sectoriales por la distribución del ingreso que tuvieron que ver con los ciclos argentinos de inflación, devaluación, estabilización, fracaso y nuevamente inflaciones. La Argentina en todo este período vivió esto. Hubo coaliciones inflacionarias que tendieron a luchar contra todos los esfuerzos estabilizadores y condenaron las estabilizaciones a devaluaciones subsiguientes donde se licuaban pasivos, se producían enormes redistribuciones del ingreso y volvía a repetirse el fenómeno inflacionario. Esas situaciones, esos ciclos argentinos de inflación-devaluación también estuvieron relacionados con lo que fue, especialmente desde la Segunda Guerra Mundial, un modelo llamado populista en el cual los gobiernos intervinieron los mercados creando mercados cautivos, rentas monopólicas, rentas económicas, cambiando los precios relativos y los derechos de propiedad. Esto llevó a enormes enfrentamientos, además de notorias ineficiencias micro y macroeconómicas, que debido a crisis de la balanza de pagos obliga- 570 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS ron a planes de ajustes y estabilizaciones cuando la situación se volvía insostenible, y que provocaron tremendas reacciones al cambiar los precios relativos y llevar a la oposición a los sectores que habían sido beneficiados por las primeras políticas. Esto hizo a la Argentina absolutamente ingobernable y llevó a un deterioro creciente de la institucionalidad económica. Lamentablemente, los esfuerzos de estabilización fracasaron. ¿Por qué? Porque había fuerzas subyacentes, coaliciones políticas que se opusieron siempre a la disminución de la protección. Esas coaliciones de intereses en los comienzos del peronismo unieron a los empresarios protegidos y a los sindicatos, e inclusive a algunos militares que estaban a favor de la autarquía. Cuando se desataron las crisis de la balanza de pagos esas coaliciones cambiaron, muchos empresarios depusieron los sindicatos por los enormes costos de trabajo y porque había que estabilizar. Pero a medida que la estabilización suponía tasas de interés positivas se oponían nuevamente convirtiéndose en las fuerzas que presionaron hacia las devaluaciones, los restantes cambios y transferencias de ingresos. Esa situación llegó a lo que en Europa se conoció entre las guerras como una “guerra de agotamiento”. Esta pelea permanente por las rentas económicas ha sido una de las características terribles de la Argentina de estos años. EZEQUIEL GALLO* INTRODUCCIÓN Antes de comenzar quiero confesarles que mi relación con Roberto Cortés Conde tiene más de cuarenta años, y durante todo este tiempo hemos tenido una gran estabilidad: él siempre habla antes que yo. Me dicen que, generalmente, esto se debe a razones de abecedario; pero en alguno de mis sueños creo que mi bonhomía me hace permitir que hablen primero los mayores, aunque esto tiene el problema de que él dice muchas de las cosas que yo pensaba decir. Desde luego quiero decir que suscribo todo lo que ha dicho Roberto Cortés Conde anteriormente y haré algunas reflexiones con respecto a estos cuarenta años de historia argentina. CUARENTA AÑOS DE HISTORIA ARGENTINA Empezaré por dividir en dos etapas este período. La primera, que va desde 1963 y, por razones analíticas, finaliza en el año 1983. Roberto Cortés Conde ha dado un detalle bastante exhaustivo de los principales acontecimientos de esta etapa; yo mencionaré solamente dos. Primero, la existencia de lo que podríamos llamar la alternativa o alternancia cívico-militar. Este período ha estado signado por esta sucesión de gobiernos de carácter militar y de gobiernos de carácter civil con una característica en común: todos fracasaron. Éste es un tema bastante interesante para la reflexión futura, ¿por qué regímenes de carácter distinto fracasan sistemáticamente como ocurrió en estos años de historia de la Argentina? La segunda, también ha sido referida en la exposición de Roberto Cortés Conde, son los esfuerzos continuos y malogrados de intentar integrar al peronismo y manejarse con éste dentro del sistema político. Este intento fracasó y esta primera etapa que lleva casi * Universidad Torcuato Di Tella. 572 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS dos décadas enteras culmina en forma muy dolorosa desde el año 1976 en adelante. En 1983 termina esa primera etapa y da lugar a la segunda que tiene como característica la estabilidad, por lo menos en una variable, que es la presencia del régimen democrático. Esto parecía crear finalmente una estabilidad que devolvería a la Argentina a sus épocas mejores, sin embargo, en determinado momento ésta se ve amenazada y con el riesgo de terminar en forma estruendosa –todos conocemos los acontecimientos que comenzaron en el año 2001–. Estamos viviendo esta etapa, y es difícil saber cuál será su final porque precisamente los acontecimientos que hemos vivido marcan continuamente la presencia de signos de interrogación que parecen acompañarnos, por lo menos, durante la vida de todos los que estamos aquí presentes. Para marcar estas dificultades, tanto de análisis como de predicción, he descubierto que la palabra que se usa para nuestro trabajo es “retrodicción”, así que por suerte estoy a salvo de tener que hacer predicciones. Una de esas dificultades es este fenómeno que hemos observado en los últimos días, por un lado este movimiento que se vivió hacia el final de la caída del gobierno de De la Rúa y en los primeros momentos posteriores, signado por ese infantil y peligroso “que se vayan todos”, que culmina ahora en un momento en el que estamos viendo la presencia sólida –Roberto Cortés Conde lo acaba de mencionar como un peligro– de viejos aparatos políticos, y la presencia central que tienen gobiernos tanto nacionales como provinciales en las elecciones y en los cambios que puedan ocurrir. Entonces, el “que se vayan todos” parece que es reemplazado por el “que se queden más tiempo”. Sin embargo, la presencia en esta situación de la expresión “que se vayan todos” sigue estando en el horizonte y complica el análisis que tenemos que hacer. Dentro de este tipo de situación que he descripto muy rápidamente, quiero hacer algunas reflexiones sobre las formas que creo pueden ser útiles para encarar la solución de estos problemas. En primer lugar, creo que la Argentina necesita, no solamente en el campo político, institucional y económico, sino en muchos campos más de su vida, hacer una buena limpieza de palabras; es decir, poner realmente punto final a la utilización de palabras que suenan muy contundentes, que parece que quieren decir mucho y finalmente, no sólo no dicen nada sino que ayudan a un pensamiento deficiente y distorsionado. Pongo algunos ejemplos rápidamente: “globalización”, “neoliberalismo”, “Nobel Stiglitz”, y ahora algunas expresiones como “burguesía nacional” cuando creía que ya no se utilizarían más. Siempre me he preguntado si los dueños de Max & Spencer en Gran Bretaña pertenecen a alguna “burguesía nacional” o a un “remanente aristocrático” que no habíamos descubierto hasta ahora. Creo que una definición más precisa de estas palabras y saber qué estamos diciendo es una condición sine qua non para intentar cualquier tipo de reforma en nuestras dificultades. El segundo problema es que creo que en la Argentina hemos cometido dos errores en forma permanente. Primero, la creencia de que hay una cierta automaticidad entre performance económica y performance política e institucional, o dicho de otra manera, que una buena performance económica lleva EZEQUIEL GALLO 573 necesariamente a solucionar el resto de los problemas que aquejan al país. Creer que la varita económica, de alguna manera, abría el camino a la solución general de los problemas es una concepción errónea y como historiador me gustaría recordar que el único proceso exitoso que realmente tuvo la Argentina y que duró bastante tiempo, se inicia con la Constitución de 1853; es ésta la que da lugar a que se produzca ese proceso, no es al revés. Situar este problema institucional en el lugar que se merece creo que es un esfuerzo muy importante. Desde luego, una Constitución valiosa es la que por lo menos en su núcleo básico recoge enseñanzas antiguas, que nos llevan, por ejemplo, a la famosa expresión de David Hume en el siglo XVIII cuando enumeraba como requisitos básicos del progreso de las naciones la estabilidad de la posesión, la transmisión por consentimiento y el cumplimiento de las promesas. Si esto se mantiene creo que podemos entrar en un debate fructífero con respecto a la consolidación de nuestras instituciones; pero ciertamente no será así, si lo que estamos buscando es elegir un tercer senador como ocurrió en aquella oportunidad perdida en 1994. Otro de los errores argentinos es que así como hemos puesto esperanzas en la automaticidad económica, política e institucional y social, también hemos creído que resolviendo el problema electoral solucionábamos los demás problemas institucionales. Éste es un error de visión que viene desde muy atrás. Diría que ese instrumento magnífico que fue la Ley Sáenz Peña y que realmente dio respuestas en su momento al problema de participación política y electoral, falló en no estar acompañado por otro tipo de reformas. Pongo por ejemplo el hecho de que ya en aquel momento la Argentina tenía problemas con el enorme grado de centralización al que había llegado su gobierno y con las deficiencias que surgían de una estructura federal no muy bien diseñada, problema que entre paréntesis seguimos teniendo hoy en día. CONSIDERACIONES FINALES Creo que si vemos estos dos problemas, tanto el económico como el de la participación electoral, como parte y no como avenidas centrales de los problemas que tenemos, es muy posible que lleguemos a establecer por lo menos un diálogo más fructífero del que hemos tenido hasta ahora, a pesar del esfuerzo de instituciones como FIEL. COMENTARIOS Y RESPUESTAS DE LOS EXPOSITORES Moderador: ¿Existe relación entre la lucha por la distribución del ingreso entre sectores económicos y la vigencia del peronismo? Roberto Cortés Conde: Creo que sí. El peronismo produjo cambios profundos en la economía y en la sociedad argentina por distintos mecanismos: no sólo por protección de las tarifas sino a través de profundas transferencias de ingresos. Por un lado, la política de financiamiento de los objetivos del gobierno se realizó por medio de redescuentos del Banco Central y la nacionalización de todos los depósitos. Se fijó una tasa de interés que se mantuvo entre el 5 y 6 por ciento con inflaciones de alrededor del 25 por ciento, y en consecuencia los depositantes fueron los grandes contribuyentes a los proyectos que se financiaron por medio de redescuentos del Banco Central que se concedieron al Banco Nación y Banco de Crédito Industrial y por esa vía al IAPI que funcionó como una tesorería, una caja negra. El IAPI no fue sólo el ente que concentró el comercio exterior sino el que financió todos los proyectos del gobierno. Pero, sin duda, los depositantes fueron los grandes perdedores en esta distribución del ingreso. En cambio los empresarios industriales que recibieron estos créditos subsidiados para la formación de capital, y que sin esos créditos probablemente hubieran sido tremendamente ineficientes y no hubieran podido sostenerse en una situación donde funcionara el mercado, son los que estuvieron muy a favor de mantenerse en estas situaciones. Veremos en los años siguientes que la tasa de inversión estuvo muy vinculada a la tasa negativa de interés; es decir, a los subsidios que el Estado otorgaba, y de esta forma se estableció un modelo en el que un grupo recibió grandes favores. Este grupo estará muy interesado en mantener esta situación, lo hace dentro del peronismo y lo seguirá haciendo después, aún hoy; pero esa enorme coalición de intereses en principio organizada por los peronistas luego provocó el problema de los tipos de cambio múltiples que significaron una pérdida muy importante para las exportaciones y que financiaron las importaciones a un tipo de cambio distinto. 576 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS De esta forma hubo algunos sectores que fueron perjudicados y otros que fueron beneficiados, estos últimos formaron coaliciones dentro de lo que fue originalmente el peronismo. Esta coalición persistió más allá del peronismo y no estuvo necesariamente siempre vinculada a éste; pero persistió y creo que todavía existe. Es una coalición a la que llamo inflacionaria, que busca mantener sus inversiones con subsidios del Estado. Por supuesto, esto era muy ineficiente ya que el negocio no dependía de las demandas en el mercado y de los costos sino del acceso al crédito subsidiado. Eso es lo que creó una costumbre muy grande en la Argentina. Moderador: Ezequiel Gallo, usted se refirió a este nuevo fenómeno del “que se vayan todos” a “que se queden más tiempo”, ¿tiene alguna explicación al respecto? Ezequiel Gallo: No. Creo que es producto en realidad de la inmadurez y lo que caractericé como infantilismo que tuvo el “que se vayan todos” que hizo que en determinado momento se produjera un vacío inesperado que luego fue por supuesto ocupado, de manera bastante esperable por los que ya estaban, que eran los únicos que tenían las herramientas necesarias para hacerlo. Creo que ese fenómeno en este último turno electoral que hemos tenido ha demostrado la fortaleza de las viejas estructuras políticas en la Argentina. He dicho que de alguna manera quedan todavía algunos ingredientes menos infantiles de aquel “que se vayan todos” que serían los que estarían empujando hacia una apertura del sistema político que ofrezca nuevas alternativas. Pero creo, a pesar de su muy simpático y optimista pedido de que hablemos del futuro, que sería irresponsable en estos momentos aventurarme a lo que pueda pasar. De alguna manera me parece que, sobre todo en la parte final de mi exposición, he expresado más una esperanza que un convencimiento de que ésa vaya a ser la realidad. Moderador: Roberto Cortés Conde, hay varias preguntas sobre las dos cuestiones que señaló para la estabilidad del sistema: la sucesión pacífica y la alternancia. Por las cuestiones que ustedes han comentado aquí, este último punto parece hoy cuestionado. Con todo este auge del clientelismo, ahora vinculado a los planes sociales y la pobreza, y con estos aparatos hegemónicos que siguen existiendo, ¿es posible esa alternancia? Roberto Cortés Conde: Una de las preocupaciones más grandes desde el punto de vista político es el fenómeno que comienza a aparecer en el año 2001. Siempre había pensado que si a alguien le convenía que el gobierno de De la Rúa continuara hasta el final era al Partido Justacialista porque era obvio que era el que iba a triunfar, pero no advertí que en realidad lo que se había descubierto es que para ganar las elecciones había que estar en el Gobierno Nacional. El gobernador de la provincia de Buenos Aires enfrentado a Menem no pudo ganar la presidencia en 1999, manteniendo esa maldición acerca de que ningún gobernador de la provincia de Buenos Aires puede ganar. Pero el COMENTARIOS Y RESPUESTAS DE LOS EXPOSITORES 577 gobernador de la provincia de Buenos Aires desde el poder Ejecutivo Nacional pudo hacer de “keen maker” y dejar ganar a un gobernador de una pequeña provincia que jamás hubiera ganado si no tenía el apoyo nacional y el de la provincia de Buenos Aires. Entonces lo que vimos en las últimas elecciones es bastante preocupante y nos retrotrae a lo que llama Botana el orden conservador. En este sentido, la provincia de Buenos Aires es un fenómeno muy curioso porque tiene estructuras muy distintas; pero en definitiva en términos electorales depende del cordón del conurbano. Y en ese cordón del conurbano se da un fenómeno muy similar al que se observa en las provincias más atrasadas del país: fenómenos de clientelismo y de fuerte caudillismo donde el que puede llevar el aparato puede llevar los votos. Si este fenómeno está ocurriendo es algo muy preocupante porque puede provocar la tentación de utilizar toda esa estructura para cerrarle la posibilidad a cualquier otro contendiente. En este sentido comenté en una entrevista que concedí al diario Clarín después de la elecciones, que el fenómeno de que las provincias en donde los candidatos que habían sido gobernadores habían ganado por más del 70 por ciento, refleja un estilo político muy especial donde ellos tienen el control total; porque salvo en los países de la órbita soviética nadie gana por el 80 por ciento en una sociedad abierta donde todos pueden competir. Si vamos entonces a una situación de competencia muy limitada, volvemos a los problemas que teníamos en la Argentina. Ojalá eso no suceda, no está dicho; pero hay algunos signos por lo menos preocupantes. Moderador: En ese mismo sentido, ¿cuáles son las posibilidades de que nuevas fuerzas políticas puedan ser más que un testimonio? Ezequiel Gallo: Veo alguna posibilidad. Aquí hay una cuestión personal, soy un poco cabalista y tengo miedo de arruinar a mi candidato con un pronóstico favorable. Veo alguna posibilidad, aunque creo que ésta se detuvo un poco porque el hecho de que las elecciones siguientes a la presidencial fueran tan próximas a ésta, no permitió que se expresara con mayor claridad y con mayor certeza. Así que creo que hay posibilidad si las cosas se hacen bien, esto es importante tenerlo en cuenta, ya que en toda esta historia no demasiado alegre que hemos tenido, la incompetencia criolla ha jugado su papel, así que es bueno no olvidar estos factores que suelen ser importantes. Creo que realmente hay un factor muy importante que es muy difícil de definir, de tipo cultural diría, que está detrás de nuestros problemas. Uno, es el problema de la alternancia. Recordemos que la alternancia es un muy viejo problema argentino que estaba presente aun en la épocas mejores. Simplemente como un ejemplo quiero señalar que hoy me parece que a todos nos suena ridículo que se hayan hecho esfuerzos para vetar la candidatura de Marcelo De Alvear, como si esto hubiera significado un peligro tremendo para nuestras instituciones; tenemos ese síndrome desde hace bastante tiempo. 578 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS Otro aspecto que quiero señalar como una manera de adelantarme a las preguntas sobre el futuro, es que en este tipo de casos los factores no queridos juegan un papel importante. A quienes les gusten las lecturas históricas les recomiendo un libro que acaba de salir, que se llama Los treinta días de Hitler y es interesante leerlo para observar la cantidad de factores impensados, casuales, que llevaron a una cancillería a producir lo que produjo en el mundo. Roberto Cortés Conde: Creo que lo que dice Ezequiel Gallo es básico, es decir, que algunas expectativas que se tuvieron en el momento de la elección presidencial parecen haberse diluido en las elecciones siguientes; pero aquí hay un fenómeno que tiene que ver con la cercanía y el efecto de arrastre que tiene el triunfo electoral en las elecciones presidenciales. De todos modos hay algo que debemos tener en cuenta: el sistema de partidos políticos en la Argentina es un sistema con barrera de entrada a los mercados, es un mercado restringido que premia y privilegia a los que están adentro, entonces empezar a jugar afuera tiene un costo tremendo, y lo que hemos visto es que los sectores que tienen intereses vinculados a este sistema tienen una fuerza tremenda para evitar que se realice cualquier modificación. ¿Qué sucedió con Perón en 1946? ¿Por qué el éxito de Perón? Había partidos tradicionales muy importantes: los conservadores, los partidos demócratas nacionales, los radicales, los socialistas; y de golpe aparece Perón con un partido nuevo laborista. ¿Cómo puede ganarle a todos los partidos tradicionales? Perón, además de su carisma, tiene algo muy importante relacionado con la organización del país: las delegaciones de la Secretaría de Trabajo y Previsión, las delegaciones regionales. Ustedes saben que en la política norteamericana, generalmente el chairman de un partido político se organiza sólo como comité para las elecciones; en general, lo nombraban presidente de correos porque el correo era la única estructura federal que posee lugares en todos los distritos. En Trabajo y Previsión entonces le dieron esa posibilidad. ¿Cómo rehacer ahora esas estructuras en medio de un problema muy complicado que está cambiando en la Argentina? Ya no son los sindicatos, como vemos, la columna vertebral del peronismo. ¿Por qué? Porque hubo también cambios en la sociedad en cuanto a que los obreros industriales pesan muchísimo menos, la cantidad de ocupados en la manufactura declinó muchísimo y aumentó en los servicios, sobre todo, en los servicios que son ocupaciones algo marginales de gente que entra por el lado del clientelismo. Entonces, todas estas estructuras que pueden ser creadas, inclusive la de los piqueteros, son fenómenos curiosos, nuevos y, por supuesto, preocupantes. Moderador: La estrategia que sigue el Presidente Kirchner para reconstruir el poder tras haber ganado con pocos votos ¿será beneficiosa o generará más costos que beneficios para la sociedad? Ezequiel Gallo: Mi opinión personal es que no es favorable. Creo que agregarle conflictos a un país que ya tiene tantos para la construcción de un movimiento no ayuda al futuro. COMENTARIOS Y RESPUESTAS DE LOS EXPOSITORES 579 Pero, desde luego no soy político, así que a lo mejor estoy totalmente equivocado y ayuda a ese fin. Ahora, creo que aquí es importante distinguir si eso ayuda al fin de construir un movimiento político que permita equilibrar un origen de alguna manera minoritario o si el hecho de que tenga éxito ayuda al país. No sé acerca de la primera cuestión; pero de la segunda, a mí me parece que no. Roberto Cortés Conde: Creo que la cuestión es bastante compleja porque además de tener una vocación de poder justificable, lo que se ha visto en estos meses es que el presidente tiene un problema. Por un lado, necesita la estructura del Partido Justicialista, está ganando en lugares donde el Partido Justicialista tiene estructuras muy importantes: la provincia de Buenos Aires, la provincia de Santa Fe, Córdoba, etc.; pero en realidad, lograr un poder personal –lo que se llamó “transversalidad”– más allá del Partido Justicialista ha sido ganar en la ciudad de Buenos Aires que siempre se comportó en forma distinta al resto del país. Así que no sé cómo en el futuro próximo, el presidente podrá conjugar estas dos cuestiones porque ha querido quedarse con las dos situaciones, y parece legítimo: no se aleja demasiado de los jefes regionales porque las alianzas establecidas con ellos son muy importantes; pero al mismo tiempo quiere aislarse un poco de ellos para tener su propia base de apoyo. Eso será bastante complicado, aunque no me preocupa demasiado; pero desde el punto de vista del país lo único que sí es importante y que tiene que ver con lo que mencioné sobre el fenómeno peronista, es el hecho de que hay una cierta cultura, un cierto estilo del peronismo de excederse en el poder. Daba la impresión de que a los peronistas no se los sacaba sino por la fuerza ya que tenían tal tentación de quedarse que insistían más allá de lo que institucionalmente correspondía. Ése fue el problema de Perón y el problema con Menem; afortunadamente, Menem finalmente accedió cuando le restaron apoyo y no intentó su tercera reelección. A mí me hubiera gustado que un presidente como De la Rúa hubiera tenido un ejercicio mayor del poder, pero los radicales tienen muchos defectos, aunque no ése, se van en general antes; en cambio los peronistas tienen el defecto de querer quedarse en el poder, y la sociedad tiene esa preocupación. Entonces, por un lado, la actitud del presidente me parece legítima, pero si no cruza a ese lugar. Moderador: Desde el punto de vista político, ¿qué grado de probabilidad le dan a una completa reestatización de los servicios públicos? Ezequiel Gallo: Creo que una completa reestatización en este país es imposible. En realidad, los fenómenos de nacionalizaciones se dieron en servicios públicos en la época del primer gobierno de Perón en un país que tenía otras condiciones económicas y significaron un costo muy grande. La gente cree que eso se financió con las reservas de oro, pero en realidad se hizo en gran medida con emisión, con redescuentos del Banco Central; las reservas se habían comprado emitiendo para pagar a los exportadores ya 580 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS en el período anterior, pero después se reemplazaron reservas por títulos del gobierno. Pero el fenómeno más serio que está pasando en el país es que lo que está sucediendo con las tarifas es lo que ocurría cuando las empresas eran estatales: para evitar el alto costo de vida las empresas mantenían bajas las tarifas y el Estado emitía. Creo que lo que sucederá es que el Estado de algún modo compensará más adelante con emisión este problema y será el fenómeno de la Argentina de siempre. Pero no se me ocurre una completa reestatización. Roberto Cortés Conde: Quisiera simplemente agregar algo. Estoy de acuerdo con que el costo sería enorme, y que sería realmente un retroceso; pero me parece que la pregunta es si a pesar de eso, si teniendo en cuenta esos factores y esas consecuencias hay alguna posibilidad de que ocurra. En general, tenemos una cierta tendencia, y hemos sido educados a votar por la racionalidad, pero con la vejez empezamos a tener algunas dudas con respecto a eso, y me preocupa que muchas veces hayamos asistido al hecho de que el uso abusivo de las palabras puede llevar a situaciones inesperadas, irracionales y que tienen consecuencias muy negativas. Me parece que aquí descansa una pregunta que es difícil hacerse porque tiene su lado doloroso y es cuánto les importa a los argentinos el progreso, porque me parece que la respuesta está muy ligada a esta preocupación inicial. Y a este respecto tengo a veces muchas dudas. Moderador: ¿Cómo influye el contexto internacional en todo lo que nos ocurrió? ¿Nos limita o no en lo que nos puede suceder? Roberto Cortés Conde: Creo que hay que tomar en cuenta que la Argentina está volviendo a ser excéntrica, como lo fue durante muchos años desde la Segunda Guerra Mundial. Excéntrica en el doble sentido de la palabra: alejándose del mundo y haciendo cosas que en general no se hacen; es decir, este estilo nuestro no es lo que la gente normalmente espera. Pero no podemos ir por el mundo diciéndole a nuestros acreedores que por confiar en nosotros y prestarnos son unos idiotas; eso me recuerda a Groucho Marx que decía: “Yo no estaría afiliado a un club que me admita como socio”. Son cosas que la gente no entiende y creo que eso nos vuelve a una especie de autismo. Resulta que en el mundo las cosas se hacen de otro modo. Creo que en este momento al mundo la Argentina no le interesa y que nos quedamos en este pedacito, que es el último aeropuerto antes del polo sur, mirando cómo subsistimos. Creo que terminó la cultura cosmopolita que había sido la de nuestros abuelos y nuestros padres. Moderador: El hecho de que al mundo no le importe la Argentina ¿permite que la Argentina pueda hacer cualquier cosa? Roberto Cortés Conde: No, pero la Argentina tiene y tuvo siempre una gran capacidad de independencia que no siempre la benefició. Por ejemplo, las colonias y los dominios británicos tuvieron limitaciones institucionales COMENTARIOS Y RESPUESTAS DE LOS EXPOSITORES 581 mucho más grandes, a nadie se le hubiera ocurrido la reforma del Banco Central de 1946 en Australia o en Nueva Zelanda. Entonces me parece que la Argentina tiene una gran autonomía, pero eso no la ha ayudado nada. Nosotros desde la Segunda Guerra quisimos aislarnos de los shocks externos desfavorables y lo hicimos muy bien, pero nos aislamos también de los shocks externos favorables; entre 1950 y 1973, el mundo tuvo un crecimiento enorme y la Argentina no, ¿qué ocurre ahora? Estamos teniendo una situación internacional económicamente favorable: tasas de interés bajas, un dólar devaluado, unos precios internacionales para las commodities brutales y no los aprovechamos porque no arreglamos otro tipo de cuestiones. Creo que la Argentina, de todos modos, tiene una gran capacidad de mantenerse autónoma dentro de una situación de creciente pobreza. Ezequiel Gallo: Creo que este tema también está muy ligado a la preocupación con respecto al progreso, si esto nos interesa deberíamos estar inmersos en el mundo como solíamos estar bastante tiempo atrás. Uno se puede aislar siendo pobre, y hay muchos ejemplos en el mundo sobre esto; pero si se tiene otro tipo de expectativas creo que la respuesta es diferente. Quisiera hacer rápidamente dos observaciones sobre el problema social y señalar dos cambios que me parecen importantes que ha sufrido la sociedad argentina en estos últimos tiempos. El primero es el que se mencionó recién, que una de las fortalezas de la sociedad argentina era su cosmopolitismo y su apertura al mundo en todos los sentidos, incluso el de recibir de ese mundo una cantidad de cosas y de entregarle otras. El segundo es que, ligado al cosmopolitismo y a factores concurrentes, la sociedad argentina se caracterizó durante muchísimo tiempo por tener una tasa extremadamente alta de movilidad social que permitió que sus habitantes pudieran aspirar a posiciones mejores. En realidad, si uno hace un análisis de los descendientes de aquella inmigración que llegó a fines del siglo XIX y comienzos del XX, encontrará que la gran mayoría de ellos pertenecen a familias que han ascendido socialmente. Sigue habiendo algo de esto, la diferencia es que si uno mira el censo de 1914 y estudia las ocupaciones y las profesiones de quienes ascendieron encontrará pocos empleados públicos en esta historia, y creo que ahora esa lista se ha agrandado bastante. Moderador: Roberto Cortés Conde, este nuevo fenómeno de la poblada organizada ¿qué significa desde el punto de vista del análisis histórico? ¿Es simplemente la excepción de una regla? ¿Es un fenómeno nuevo que vamos a tener que analizar con una categoría histórica particular? Roberto Cortés Conde: Realmente no tengo una respuesta, trataré de ensayar una. Primero me resulta muy difícil en los otros países de América latina, aunque creo que en el caso de Bolivia no es simplemente una explosión espontánea de grupos en situaciones de miseria. Creo también que la menor presencia de los militares en la política latinoamericana abre la posibilidad a nuevas formas de tratar de resolver los problemas cuando se quiere romper la continuidad constitucional. 582 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS En el caso argentino a mí me parece que tiene mucho que ver con esta forma de hacer política en la cual ya no son los sindicatos la base de un partido político como fue el peronista o los comités en el caso de los radicales; sino que son distintos centros, intendentes, etc., que manejan un clientelismo en relación con determinado tipo de programas y de favores, y que son los que tienen la capacidad de movilizar. Entonces entra en la política la capacidad de llevar a la gente a determinado tipo de manifestaciones y a movilizarla, y que algunos de los sectores de la política han aprendido muy bien y lo han hecho con gran capacidad de organización. El tema es que creo que hay una tradición política latinoamericana en cuanto a la enorme falta de respeto a los gobiernos constitucionales que, a diferencia de los parlamentarios, al perder la mayoría parlamentaria pierden un voto de confianza y hay un sistema por el cual deben continuar los cuatro años, aunque las encuestas digan que no tienen ningún tipo de apoyo. Ustedes recordarán que el Presidente Clinton en el primer mandato perdió la primera elección y tenía muy bajo apoyo; y fue después una de las personas que tuvo más éxito. Eso es básico al régimen constitucional presidencialista. Pero hay un problema en nuestra cultura que hace que la gente justifique a un gobierno de acuerdo con la última encuesta que tiene, y parece que si no se logra un nivel determinado tiene necesariamente que irse, lo que es absolutamente absurdo y hace un sistema totalmente inestable; pero esa situación le da ventaja a muchos que juegan con eso. Ezequiel Gallo: Quiero simplemente agregar, en primer lugar como historiador, que tengo experiencias pasadas de pobladas y que eran fenómenos que se llaman habitualmente de antiguo régimen; pero cuando usted le agrega “organizadas” eso implica ya un fenómeno nuevo. Me parece que esto es un fenómeno contemporáneo y diría, en esto puedo equivocarme, que el caso argentino es distinto de lo que ocurrió en Bolivia y en Ecuador, por más que haya ingredientes parecidos. De alguna manera entre los viejos levantamientos populares del antiguo régimen y lo que pasa en la Argentina, ubicaría a estos últimos en el medio. PANEL II Economía e instituciones en la visión de ex economistas de FIEL JUAN CARLOS DE PABLO* EL VALOR DE LOS CONOCIMIENTOS ESPECÍFICOS Etchegoyen: [en la terapia psicoanalítica] “Las interpretaciones tienen que ser puntuales. Freud dijo alguna vez: ‘todos somos hijos de Adán y Eva, pero esto es irrelevante en un juicio sucesorio’” (Stitzman, J. H.: Conversaciones con R. Horacio Etchegoyen, Amorrortu editores, 1998). INTRODUCCIÓN Los cuarenta primeros años de la Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas (FIEL), institución en la cual durante su primera década de existencia tuve el gusto y el honor de trabajar (según describí en de Pablo, 1995), sugieren una reflexión sobre el valor de los trabajos que realiza este tipo de entidades. Estoy en particular situación para referirme a este tema, en mi condición de intenso usuario del análisis económico durante más de tres décadas, testigo cotidiano de la política económica argentina durante igual período, y entusiasta lector y sintetizador de biografías de economistas. Quien desee atacar con éxito los problemas económicos que tienen los habitantes de un país, mejor que conozca las ventajas y los inconvenientes de la división del trabajo, la idea subyacente en la frontera de posibilidades de producción, el principio de los rendimientos marginales decrecientes, la diferencia entre riesgo e incertidumbre, el hecho de que –desde el punto de vista de la decisión– los bienes se conectan entre sí por relaciones de sustitución y complementariedad, etc. Estos grandes principios son importantísimos porque a pesar de su aparente sencillez, se aplican a una increíble cantidad de situaciones superficialmente diferentes. Siempre me maravilló que el principio de la división del * Titular de DEPABLOCONSULT, profesor en las Universidades de San Andrés y del CEMA. 586 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS trabajo, que Adam Smith ejemplificó con la fabricación de alfileres, se aplica sin modificaciones a la producción de aviones, computadoras y otros bienes inimaginados en la época de don Adam; de la misma manera la idea que subyace en la frontera de posibilidades, se puede aplicar a la producción de dos bienes, la distribución de recursos entre dos provincias, dos generaciones, la relación entre el ocio y el trabajo, etc. Ahora bien, sólo con grandes principios como los mencionados, la acción práctica no llega muy lejos (la relación entre los grandes principios y las acciones concretas no es cualquiera, pero tampoco es única ni mucho menos). Para servir de guía para la decisión resulta necesario darle contenido concreto a esos principios, a la luz de las circunstancias. Éste es el valor de los conocimientos específicos. Ejemplos: el trabajo del ministro de Economía de un país pasa por asignar prioridades en el gasto público, fijar criterios en materia de política comercial, establecer el marco dentro del cual se va a plantear la política monetaria, etc. Para esto se necesita saber mucho más que la aplicación a las cuentas públicas del famoso ejemplo de “cañones o mantequilla” de los Principios de economía de Paul Anthony Samuelson, el teorema de la ventaja comparativa de David Ricardo, y las diferentes versiones de la ecuación básica de la teoría cuantitativa del dinero. Esto es así, aun dejando de lado consideraciones “extraeconómicas”, nada despreciables en la práctica. Porque en los hechos, además de todo lo anterior, un ministro de Economía tiene que dedicar parte de sus energías a frenar las presiones para modificar la política económica, en favor de determinados sectores o regiones. El punto que enfatizo en estas líneas es que, aun en un mundo gobernado por sabelotodos, poderosísimos, exclusivamente guiados por la búsqueda del bien común, la acción concreta exitosa no puede basarse exclusivamente en principios generales. En las líneas que siguen le presto atención, en primer lugar, a los diferentes tipos de conocimientos específicos; luego a los ámbitos en los cuales se han desarrollado hasta ahora; para terminar con una reflexión sobre el status que adquieren dentro del gremio de los economistas, quienes dedican su vida profesional al desarrollo de conocimientos específicos. 1. Tipos de conocimientos específicos Hay, por lo menos, tres tipos diferentes de conocimientos específicos. Están, por una parte, los principios “no tan generales”; por la otra, la estimación cuantitativa del efecto de los principios, que el análisis teórico sólo puede determinar de manera cualitativa; y un tercer tipo, que surge del seguimiento de cuestiones importantes a lo largo del tiempo. 1.1. Principios “no tan generales” En microeconomía, es difícil hablar sin estar familiarizado con el diagrama que muestra las curvas de oferta y demanda, muy popular desde Alfred JUAN CARLOS DE PABLO 587 Marshall para acá. Pero también es difícil avanzar sin prestarle atención a la teoría de los juegos, para entender el funcionamiento de los mercados oligopólicos, a las asimetrías informáticas de compradores y vendedores, que en 2001 le posibilitaron a George Arthur Akerlof, a Joseph Eugene Stiglitz y a Andrew Michael Spence, obtener el Nobel en economía, a las relaciones entre el principal y el agente, para entender la toma de decisiones en organizaciones, etc. La teoría de la política económica arrancó con el esfuerzo de Jan Tinbergen, que enseñó que en un mundo de certeza, si un gobierno pretende alcanzar tres objetivos independientes, mejor que tenga a mano tres instrumentos independientes, o que si sólo tiene disponibles dos instrumentos, mejor que apenas persiga dos objetivos. Pero también en este ámbito sería difícil avanzar sin prestarle atención al principio de la clasificación efectiva de los mercados, de Robert Mundell, a la cuestión de las reglas versus discrecionalidad, a la cuestión de la inconsistencia temporal, al principio del segundo mejor, de Richard George Lipsey y Kelvin John Lancaster, etc. En comercio internacional Ricardo, como Eli Filip Heckscher y Bertil Gotthard Ohlin, enseñaron cosas muy importantes, pero también lo hicieron Jacob Viner, cuando en los procesos de integración diferenció entre creación y desvío de comercio, Max Corden y Bela Balassa, al distinguir entre protección nominal y protección efectiva, etc. ¿Y la Argentina? En orden cronológico cabe consignar el crawling peg, es decir, el tipo de cambio cuyo valor nominal “frecuentemente” se modifica en función de la diferencia entre los precios internos y los internacionales, inventado por el equipo económico del Presidente Arturo Umberto Illía en 1964; el efecto Olivera-Tanzi, como la literatura especializada denomina a la reducción del valor real de los ingresos públicos, cuando por efecto de la inflación ese valor real disminuye, porque hay un lapso entre el momento en que se devengan los impuestos, y el momento en que se los paga; la circular BCRA 1.050, que transformó la tasa de interés en un índice, posibilitando indexar por tasa de interés operaciones hipotecarias; y la tabla de desagio, concebida por Daniel Heymann, como parte del Plan Austral, para replantear en condiciones de estabilidad de precios, operaciones que habían sido pactadas en términos nominales, incluyendo una tasa de inflación cercana al 1 por ciento por día. 1.2. Estimación empírica de principios Un segundo tipo de conocimientos específicos tiene que ver con la estimación cuantitativa de fenómenos, que el análisis económico en el mejor de los casos determina a nivel cualitativo. Cuando a comienzos del siglo XIX Thomas Robert Malthus afirmó que mientras la población crecía según los términos de una progresión geométrica, los alimentos lo hacían según los términos de una progresión aritmética, no estaba ilustrando un principio matemático, sino que estaba planteando una cuestión que, de haber sido cierta durante un período prolongado, le hubiera planteado gravísimos problemas a la humanidad. 588 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS Leontief no descubrió el análisis de insumo-producto. “Desde el punto de vista conceptual, la idea está en François Quesnay, Karl Heinrich Marx y Marie Esprit León Walras, y desde el punto de vista algebraico está en R. Remak y H. E. Bray. El descubrimiento fundamental que distingue a Leontief es que mostró que se podía calcular y utilizar la herramienta, para responder preguntas prácticas” (Dorfman, 1973). “La parte más importante, pero también el paso que más recursos demanda, para implementar un sistema empírico de insumo-producto, es la determinación del valor de los cientos y aun miles de coeficientes estructurales”, afirmó en su conferencia Nobel (Leontief, 1974). ¿Y la Argentina? Como antes, en orden cronológico cabe consignar la estimación que Julio Berlinski realizó en 1977 sobre el nivel y la estructura de la protección efectiva; la estimación que Adrián Guissarri realizó en 1989 sobre el tamaño de la economía informal; y el trabajo que Juan José Llach y Silvia Montoya realizaron en 1999, distribuyendo por quintiles los ingresos y los gastos públicos, en el que concluyeron que buena parte del aumento de la desigualdad de la distribución personal del ingreso antes de los impuestos, verificada durante la década de 1990, desaparece cuando se tienen en cuenta los efectos redistributivos de la política fiscal. Además de los trabajos de FIEL, como el publicado en 1976 sobre empresas públicas, en 1985 sobre gasto público, en 1987 sobre el fracaso del estatismo, en 1988 sobre regulaciones y estancamiento, en 1989 sobre los costos del Estado regulador, en 1991 sobre el sistema de obras sociales y en 2000 sobre la economía oculta. 1.3. Seguimiento de cuestiones Por último, pero no por ello menos importante, debe destacarse el esfuerzo en pos de sistematizar, y explicar claramente, los frecuentes cambios que se producen en las diferentes políticas. Menos mal que Juan Luis Bour se toma el trabajo de analizar –y explicar– los principales proyectos de ley, o decretos, en materia laboral, como supongo que ocurre lo mismo con las comunicaciones del Banco Central, las resoluciones de la Administración Federal de Ingresos Públicos, o la legislación en materia de política comercial internacional. Esta importante tarea no consiste en descubrir algún principio, puede consistir en estimar cuantitativamente algún efecto buscado –o que se quiere evitar–, las más de las veces consiste en relacionar la novedad con lo que existe, y es particularmente útil cuando la legislación está escrita en “chino básico”, que sólo los entendidos pueden comprender. 2. ¿Cómo y dónde se generaron? ¿Cómo y dónde se generaron los principios generales; cómo y dónde los conocimientos específicos? En general, los principios generales son subproductos de reflexiones sistémicas, mientras que –también en general– los conocimientos específicos surgieron de esfuerzos dirigidos a la solución de algún problema concreto. JUAN CARLOS DE PABLO 589 El principio de la división del trabajo, como el de la mano invisible, surgieron de la reflexión que Smith realizó sobre el sistema económico entonces vigente, y el que pensaba que más le convenía a su país. Uno no se imagina al viejo Adam “descubriendo” los referidos principios, a propósito de alguna preocupación concreta, sino más bien “emergiendo” de sus reflexiones de varias décadas, acerca de cómo funcionaba la realidad, y cómo podría llegar a funcionar si se llevaban a la práctica las implicancias de los referidos principios. Un importante contraejemplo de esto es el principio de las ventajas comparativas, subproducto de los debates que en 1815 se plantearon en Inglaterra sobre el mantenimiento, o la derogación, del cuerpo legislativo denominado “Leyes de Granos”. Ricardo escribió Principios de economía y tributación, que publicó en 1817, a instancias de James Mill, padre de John Stuart, por lo cual del planteo de un debate específico surgió una “teoría general” (proceso exquisitamente descripto en Dorfman [1989]. Ruffin [2002], examinó “con lupa” el proceso a través del cual Ricardo descubrió el principio de la ventaja comparativa). Pero como digo, ésta parece ser la excepción que confirma la regla. A propósito, en las épocas en que se gestó buena parte de los principios económicos generales, quienes lo hicieron no solamente no vivían de la economía, sino que “ponían recursos” en ella. Smith fue profesor, tutor y encargado de Aduanas; Ricardo intermediario bursátil y terrateniente; Malthus, cura; Marx, periodista, agitador profesional y organizador de asociaciones políticas y revolucionarias; etc. Alfred Marshall fue, probablemente, el primer profesor a tiempo completo (en Cambridge, Inglaterra), aunque muy involucrado con el análisis de las cuestiones prácticas de su época. Por su parte, los conocimientos específicos surgieron de la aplicación concreta, de recursos humanos y materiales, al enfrentar un problema. ¿Hubiéramos tenido el debate entre bullonistas y antibullonistas, si en 1797 el Banco de Inglaterra no hubiera suspendido la convertibilidad de la libra; hubiéramos tenido el debate entre la currency school y la banking school, sin la deflación posterior a la finalización de las guerras napoleónicas; hubiéramos tenido La teoría general de la ocupación, el interés y el dinero, de John Maynard Keynes, sin la Gran Depresión de la década de 1930; hubiéramos tenido los modelos de dinero pasivo, de Julio Hipólito Guillermo Olivera, sin el fogonazo inflacionario de 1959; hubiéramos tenido las explicaciones de Carlos Federico Díaz Alejandro y Miguel Sidrauski, sobre por qué en la Argentina una devaluación genera recesión, sin las fuertes modificaciones cambiarias de 1959 y 1962; hubiéramos tenido los aportes de los ingenieros franceses, si en otras manos hubieran estado el diseño y la financiación de los canales, los puentes, los ferrocarriles y la energía eléctrica, de ese país? La lista es interminable. De manera que en el desafío que plantea un hecho que alguien calificó como problema, está el origen de buena parte de los referidos conocimientos específicos. Una nueva aplicación del principio de “desafío y respuesta” de Arnold Toynbee. Quien quiera buscar un tema de economía aplicada al cual dedicar sus esfuerzos, lo mejor que puede hacer es “caminar por la calle, 590 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS apreciando lo que ve”. Claro que sin talento uno puede caminar, caminar y caminar, y no dar con ninguna cuestión interesante; pero la experiencia indica que es más bien pobre el aporte de quien, para inspirarse, reclina el sillón de su escritorio y mira el cielo raso de su oficina. ¿En qué tipo de instituciones fueron “incubados” los conocimientos específicos? Depende de los países... y de las épocas. En la administración pública, en Francia, donde la “tradición econo-ingenieril se destacó en los trabajos de Jules Dupuit, y antes en los de Achille Nicolas Isnard y Charles Minard” (Ekelund y Hébert, 2002). “León Clement Colson y Emile Cheysson fueron hombres eminentes. Si hubiera que utilizar el término escuela en un sentido diferente al utilizado en esta obra, ciertamente se aplicaría a los brillantes ingenieros franceses que trabajaron en el sector público” (Schumpeter, 1954). Más modernamente, cabría también mencionar a Maurice Allais y a Marcel Paul Boiteaux. Tal como era de esperar, los principales aportes se dieron aquí en el plano de la microeconomía. En la Tesorería, en Inglaterra, institución que cobijó, entre otros, a economistas de la talla de John Marcus Fleming, Robert L. Hall, Ian Malcom David Little, James Edward Meade, John Richard Nicholas Stone y Trevor Swan, según explican en detalle Cairncross y Watts (1989), generando además abundante intercambio profesional con economistas de países como Australia y Nueva Zelanda. Tal como era de esperar, los principales aportes se dieron aquí en el plano de la macroeconomía, por ejemplo, las estimaciones pioneras de las cuentas nacionales. Los Estados Unidos son un caso mixto, porque combina entidades gubernamentales y esfuerzos privados. Entre estos últimos cabe citar los esfuerzos de la Comisión Cowles y la Corporación Rand, en pos de la econometría, la programación lineal, etc. Mundell descubrió el referido principio de la clasificación efectiva de los mercados, mientras trabajaba en el Fondo Monetario Internacional. Presumo que muchos aspectos prácticos de la evaluación de proyectos deben haberse descubierto en el Banco Mundial. Puedo estar mal informado, pero me parece que en la generación de conocimientos específicos, la academia como tal (los profesores universitarios a tiempo completo) no brilló. Probablemente lo haya hecho en finanzas privadas, mereciendo el Nobel en economía Harry Max Markowitz, Merton Howard Miller y William Forsyth Sharpe, en 1990, y Robert C. Merton y Myron S. Scholes en 1997. ¿Y en la Argentina? El sector público... hasta que llegó al gobierno Juan Domingo Perón, según algunos, fundaciones privadas, como FIEL o la Fundación Mediterránea, en las últimas décadas. FIEL, cuyo cuarenta cumpleaños estamos festejando, junto con la Asociación de Bancos Argentinos (ADEBA), ayudó a “calentar el ambiente” durante la segunda mitad de la década de 1980, para que desde comienzos de la década siguiente la Argentina implementara un profundo programa de privatizaciones y desregulación, cuya lectura por parte de las actuales autoridades no se ubica en el plano discutible, sino en el risible. Pero como siempre ocurre en nuestro país, la visión equilibrada de un período aparece con... los siglos (ahora resulta que Arturo JUAN CARLOS DE PABLO 591 Frondizi integra todas las listas de grandes presidentes del siglo XX. Invito al lector de estas líneas a que consulte los diarios de la época de su presidencia, es decir, 1958-1962, o hable con personas que en esos años ya eran adultos, para que le expliquen cuál era la visión contemporánea que generaba Frondizi). Aprovecho estas líneas, por consiguiente, para agradecerle a todos aquellos que apoyaron materialmente las investigaciones encaradas por entidades como FIEL, porque no tiraron la plata. Este tipo de investigaciones genera dos productos: los estudios como tales, y la capacitación que genera en quienes los realizaron, capacitación cuyos frutos luego son esparcidos en los lugares más diversos. 3. Status profesional de los conocimientos específicos Quiero hablar del señor Marín (el nombre no lo recuerdo). Entre 1950 y 1955 este señor se ocupó de que la puerta del edificio sito en Ramón L. Falcón y Tellier (hoy Lisandro de la Torre) estuviera abierta antes de las 8, que en los tinteros hubiera tinta, que los fusibles de la luz no estuvieran quemados, que la cadena funcionara en los baños, etc. Como se habrán dado cuenta, le estoy rindiendo homenaje al portero de la escuela primaria a la que concurrí, en mi Liniers natal. Claro que un colegio no puede funcionar sin director, o sin maestros, pero; ¿puede hacerlo sin portero? Entonces, también un aplauso para él. ¿A qué viene esto? A que mi profesión subestima el valor de la generación de los conocimientos específicos, y por consiguiente quienes se dedican a encontrarlos son considerados de “primera B” dentro del gremio. Esto es muy desafortunado. Con frecuencia los economistas que “siguen” un sector, o aquellos que buscan cómo resolver un problema específico, tienen reparos en mostrarle sus hallazgos a “quienes sí trabajan en análisis económico”, los cuales dedican increíbles esfuerzos humanos y materiales, a analizar irrelevancias y felicitarse mutuamente. Estoy convencido de que “algo va a pasar” dentro de la profesión para reequilibrar esto, porque la cuestión ya presenta aristas escandalosas. Deseo, por consiguiente, felicitar a todos aquellos que hicieron posible que FIEL llegara hoy hasta donde está, lo cual no es fácil en un país tan turbulento como el nuestro. En particular a Pascual Santiago Palazzo, director de investigaciones durante mi estadía en la institución; a todos los economistas que generaron conocimientos específicos, básicos para la acción a pesar de ser subestimados según los “códigos” académicos; y también agradecer a todos los que pusieron la guita, sin lo cual nada se hubiera podido realizar. ¡Ánimo! 592 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS REFERENCIAS Berlinski, J.: “La protección efectiva de actividades seleccionadas de la industria manufacturera argentina”, Buenos Aires, Ministerio de Economía, septiembre de 1977. de Pablo, J. C.: Apuntes a mitad de camino, Macchi, 1995. Cairncross, A. y Watts, N.: The economic section, 1939-1961. A study in economic advising, Routledge, 1989. Dorfman, R.: “Wassily Leontief’s contributions to economics”, en Swedish Journal of Economics, 1973. ––––––––––: “Thomas Robert Malthus and David Ricardo”, en Journal of Economic Perspectives, 3, 3, verano de 1989. Ekelund, R. B. y Hébert, R. F.: “The origin of neoclassical microeconomics”, en Journal of Economic Perspectives, 16, 3, verano de 2002. Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas: Las empresas públicas en la economía argentina, Buenos Aires, diciembre de 1976. Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas: El gasto público en la Argentina, 1960-1983, Buenos Aires, mayo de 1985. Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas: El fracaso del estatismo, Buenos Aires, 1987. Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas: Regulaciones y estancamiento, Buenos Aires, 1988. Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas: Los costos del Estado regulador, Buenos Aires, 1989. Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas: El sistema de obras sociales en la Argentina: diagnóstico y propuesta de reforma, Buenos Aires, agosto de 1991. Fundación de investigaciones económicas latinoamericanas: La economía oculta en la Argentina, Buenos Aires, 2000. Guissarri, A.: La Argentina informal, Buenos Aires, Emecé, 1989. Leontief, W. W.: “Structure of the economy. Outline of a simple input-output formulation”, en American Economic Review, 64, 6, diciembre de 1974. Llach, J. J. y Montoya, S.: En pos de la equidad, Buenos Aires, Instituto de Estudios de la Realidad Latinoamericana, Fundación Mediterránea, 1999. Olivera, J. H. G.: “Money prices and fiscal lags: a note on the dynamics of inflation”, en Banca Nazionale del Lavoro Quarterly Review, 20, septiembre de 1967. Ruffin, R. J.: “David Ricardo’s discovery of comparative advantage”, en History of Political Economy, 34, 4, invierno de 2002, suplemento. Schumpeter, J. A.: History of Economic Analysis, Oxford University Press, 1954. Tanzi, V.: “Inflación, rezagos en la recaudación y el valor real de los ingresos tributarios”, en Ensayos económicos, 2, junio de 1977. MARTÍN LAGOS* RASGOS SOCIOCULTURALES, LIDERAZGOS, EDUCACIÓN Y CRECIMIENTO: ALGUNAS OBSERVACIONES E HIPÓTESIS SOBRE EL CASO ARGENTINO 1. INTRODUCCIÓN El retroceso relativo experimentado por la Argentina en la segunda mitad del siglo XX ha sido y es objeto de numerosos estudios y análisis, tanto en medios académicos como políticos. Tratándose de un ciclo de decadencia que lleva más de sesenta años, tras otro caracterizado por casi nueve décadas de progreso económico, político y social sobresaliente, las hipótesis de este trabajo versan sobre: – – – La cuestión de si no estarían operando –y en tal caso, cómo– ciertas tendencias, instintos o rasgos socioculturales profundos, que serían negativos, contrarios o refractarios a un progreso genuino y sostenible a largo plazo. Los roles que habrían desempeñado, por un lado, ciertas clases de liderazgos políticos y, por otro lado, la educación, en la impresionante diferencia de performances y trayectorias que nuestra sociedad tuvo en tres largas etapas de su historia: hasta 1851, desde 1852 hasta 1940 y desde 1941 hasta la actualidad, y La posibilidad de que la Argentina se halle frente a una situación equivalente a la de una “segura condena a largo plazo” con vistas a su futuro. Seguramente la búsqueda de respuestas para estos interrogantes podrá intentarse desde diversos puntos de vista, enfoques y aproximaciones metodológicas. Este ensayo es un intento de responderlos desde una lectura de la historia. * El autor es Licenciado en Economía por la UCA y Eisenhower Fellow. Fue economista de FIEL, director del Consejo Empresario y vicepresidente del Banco Central. Las ideas centrales de este ensayo fueron presentadas el 30 de octubre de 2003 en la conferencia “Economía y Sociedad: ¿Dónde estamos y hacia dónde vamos?”, organizada por FIEL en celebración del 40º Aniversario de su creación. 594 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS La calificación de “sobresaliente” dada al progreso experimentado por la Argentina en los ochenta y nueve años que van desde 1852 hasta 1940 no es caprichosa ni responde a la simplificación de que “todo tiempo pasado fue mejor”. En primer lugar, una mínima lectura de la historia revela que desde el día en que Urquiza venció a Rosas en Caseros (3 de febrero de 1852) hasta la fecha en que un Roberto M. Ortiz ciego y diabético debe resignadamente delegar el poder en Ramón Castillo (3 de julio de 1940), hubo –pese al rápido crecimiento económico– durísimas crisis y conflictos, fuertes enfrentamientos, muchas contradicciones y grandes insatisfacciones. En segundo lugar, la misma lectura permite afirmar que los primeros cuarenta y dos años de la vida independiente de la Nación (1810-1851) constituyeron también –tanto como el período 1941-2003– una “etapa o fase larga” de desarrollo económico y político relativamente pobre. Y con respecto a los sesenta y dos años comprendidos desde 1941 hasta hoy, es comprobable que, más allá del crecimiento vegetativo y de ciertas subetapas de buena performance, la economía argentina y la sociedad en general se han venido rezagando respecto del mundo, mostrando duros y dolorosos indicios cuantitativos y cualitativos de involución. 2. RASGOS CULTURALES NEGATIVOS O CONTRARIOS AL PROGRESO ¿Qué tendencias, instintos o rasgos culturales de la sociedad argentina podrían ser calificados de opuestos, contrarios o refractarios a su progreso a largo plazo? Mencionaré aquí tres, sin ninguna pretensión de agotar la lista. Es más, no son igualmente visibles a lo largo de la historia. Algunos lo son más y, por eso, serían más fáciles de catalogar como “permanentes”. Otros, en cambio, se muestran de una manera más matizada, apareciendo marcadamente en algunas épocas y llegando casi a desaparecer en otras. Pero esas idas y vueltas serían precisamente lo que probaría su carácter permanente, endémico o latente. – – Bajo nivel de desarrollo político y sentido del “fair play”, rasgo que se manifiesta en el escaso respeto individual y colectivo por la ley, por las instituciones y, en general, por la cosa pública, o “las” cosas públicas, es decir, las que no son de nadie, pero a la vez son de todos. Este rasgo hace que la calidad de la política (por ejemplo, la seguridad jurídica) dependa más de la calidad de quienes acceden a las posiciones de mando, que del acierto en el diseño de leyes e instituciones. Y es bien conocida la inhibición que la inseguridad jurídica proyecta sobre la propensión a invertir en el país. Baja cultura crediticia y tributaria de la sociedad. Esto es visible en la tolerancia a la inflación como impuesto (a favor del Estado) y como mecanismo de transferencia de riqueza de acreedores/ahorristas hacia deudores; en la aprobación social y protección legislativa y judicial que reciben los comportamientos morosos y evasores.1 La incultura crediticia expulsa no sólo la inversión, sino el ahorro nacional. Es por lo tanto muy negativa MARTÍN LAGOS – 595 para el desarrollo de los cruciales (para el crecimiento) mercados financieros y de capitales. La incultura tributaria, por su parte, explica la supervivencia de impuestos y prácticas tributarias que serían inconcebibles en economías maduras o desarrolladas y que también frena inversiones y desarrollos. Localismos o nacionalismos aislacionistas, xenófobos y autárquicos. Este rasgo prevaleció durante los primeros cuarenta años de nuestra historia; fue superado después de Caseros y mantenido bajo control hasta las cercanías de 1940, pero resurgió con gran fuerza durante casi toda la segunda mitad del siglo XX. Esta aparición y desaparición recurrente probaría que podría tratarse de un rasgo social profundo o latente. En lo que concierne a su impacto sobre el desarrollo, está analítica y empíricamente probado que las economías cerradas o desacopladas (de los flujos comerciales, financieros y migratorios internacionales) sufren pérdidas de bienestar respecto a economías abiertas y/o acopladas. Es entendible que quienes velan por los intereses que se benefician con medidas proteccionistas aleguen defender “el interés nacional”, pero éste no es el verdadero beneficiario de las políticas aislacionistas. Además, en el caso de sociedades que padecen de subdesarrollo político, un menor acoplamiento al mundo económico desarrollado puede también traducirse en una menor estabilidad institucional. 3. LIDERAZGOS POLÍTICOS Y EDUCACIÓN COMO FACTORES DE DIFERENCIACIÓN A la luz de los rasgos mencionados en la sección anterior, ¿cómo podría explicarse el ciclo de ochenta y nueve años de progreso y crecimiento sobresalientes registrado por la Argentina entre 1852 y 1940? Nuestra hipótesis es que las sustanciales diferencias de performance económica y social que se observan entre esas casi nueve décadas y los primeros cuarenta y dos años de vida independiente (1810-1851), así como los últimos sesenta y dos (1941-2003), se explicarían fundamentalmente por la distinta “calidad” de los liderazgos políticos que prevalecieron en una y otra época. La educación, por su parte, habría sido crucial para el avance individual de los habitantes de esta tierra y la mejora de ciertos aspectos sociales, pero menos determinante del progreso político y económico de la sociedad. 3.1. Liderazgos políticos “superadores” vs. “no superadores”: leaders vs. laggers Un repaso de la historia permite detectar ciertas líneas de pensamiento y acción comunes –con las inevitables y obvias diferencias y matices– en una gran mayoría de los hombres que gobernaron al país durante la fase de crecimiento 1852-1940, líneas de pensamiento y de acción que serían contrarias a los rasgos señalados en la sección anterior como refractarios al progreso. 596 – – – FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS En lo político pocos de estos hombres obtendrían buenas notas de ser juzgados por los estándares modernos de la democracia electoral. Muchos recurrieron a la fuerza y/o a distintas manipulaciones para imponer sus paradigmas, casi todos se excedieron en algún momento en el uso de sus facultades o atribuciones legales y mostraron o padecieron mil contradicciones. Sin embargo, respetaron algunos principios básicos del ideario republicano, tales como el de la cosa pública limitada, el de la división de poderes, el del respeto por la independencia del Poder Judicial y, por encima de todo, el de la rotación de los hombres en el poder. Este respeto mínimo queda evidenciado en que ninguno trató de perpetuarse, ninguno gobernó ininterrumpidamente ni un día más de los seis años que fijaba la Constitución,2 ninguno trató de alterar las correspondientes cláusulas constitucionales y todos respetaron la continuidad de la Corte Suprema de Justicia.3 En lo que concierne al respeto de las obligaciones, pese a los muchos errores y excesos cometidos en cuestiones monetarias y bancarias, todos estos hombres mantuvieron en alto el crédito de la Nación, como sinónimo de su palabra y de su honor, promoviendo asimismo la vigencia de marcos jurídicos e institucionales favorables al cumplimiento de los contratos y de las obligaciones.4 Finalmente, frente al instinto aislacionista de muchos compatriotas, casi todos estos líderes pugnaron por acoplar y mantener acoplado al país a los flujos comerciales, migratorios, de capitales y de ideas del mundo desarrollado. Así entendían ellos lo que era un verdadero y fecundo nacionalismo para su país.5 En las primeras décadas del siglo XX, la convertibilidad (1899) y la Ley Sáenz Peña (1912) mejoraron la institucionalidad económica y política del país, y si bien en el mundo de las ideas y de la cultura se observó un cierto resurgir de los valores del nacionalismo aislacionista y autárquico, no se alteró en lo fundamental el paradigma económico abierto y acoplado al mundo. Todavía entre la crisis económica mundial desatada en 1929 y el año 1940, pese al retroceso en lo político representado por el gobierno “de facto” y el fraude electoral, en lo económico, la irrupción de políticas de regulación estatal y de sustitución de importaciones ocurrió en un marco de estabilidad fiscal y monetaria, respetando las obligaciones del crédito público y manteniendo la economía básicamente “abierta”. Como se dijo, en estos años no faltaron problemas, crisis, contradicciones, ni revoluciones. Sin embargo, el extraordinario progreso económico y social logrado daría sustento a la hipótesis de que los liderazgos de entonces –instando y/o impulsando a la sociedad a contrariar y superar sus rasgos o instintos culturales más refractarios al progreso– habrían logrado trasmitir a un gran número de personas y agentes del desarrollo la sensación de una sólida seguridad jurídica, impulsándolos a invertir masiva y eficientemente. MARTÍN LAGOS 597 En lo que respecta a las dos largas etapas históricas de estancamiento o retroceso relativo (1810-1851 y 1941-2003), la Nación tuvo gobiernos de variadísmas características. Sin negar que alguno de ellos pudo haber seguido una línea o tomado acciones de las que se han denominado “superadoras” de los rasgos culturales negativos, la historia parece indicar la existencia –en ambos períodos– de un importante número de líderes que –ya por convicción, ya por desorientación o por demagogia– habrían gobernado más bien “a favor” de aquellos rasgos. La prevalencia de liderazgos políticos localistas y aislacionistas, de un gran faccionalismo y de un notable anacronismo institucional entre 1810 y 1851 está fuera de discusión. La revolución que terminó con el intento organizador y reformista de Rivadavia, el “default” de 1827 y la perpetuación de la autocracia populista y xenófoba de Rosas se inscribirían dentro de tal contexto. Tras un salto de ochenta y nueve años, el ideario nacionalista aislacionista y autárquico llegó al poder a partir de 1941. En pocos años este ideario se tradujo en un fuerte estatismo, en el cierre de la economía y en la inflación monetaria como sistema. En lo político, la involución de la década anterior (manifiesta en el fraude electoral y en los gobiernos “de facto”), dio paso a un populismo legal, con alto apoyo electoral, pero fuertemente demagógico. La alta y sobre todo tan persistente inflación que experimentó la Argentina a partir de 1945 –todo un “record” mundial– es una de las más claras manifestaciones de incultura crediticia que se pueden dar desde la conducción del Estado, al transformarlo en cómplice de la incultura crediticia general de la sociedad. En 1947 tuvo lugar la primera decapitación masiva de la Corte Suprema, hecho que, lamentablemente, arraigaría como hábito en casi todos los gobiernos que se fueron sucediendo desde entonces, y en 1949 se dio el primer paso de una serie de reformas constitucionales prorreeleccionistas que continúa hasta el presente. En el lapso 1956-1983 persistió la vulneración de las instituciones políticas y las políticas económicas estatistas e inflacionarias, de raíz nacionalista-autárquica. En lo político fueron los años de intermitentes golpes y gobiernos “de facto”, con el Peronismo proscripto hasta 1972. En 1969 comienza la agresión terrorista contra el Estado, agresión que es inicialmente reprimida bajo el imperio de la ley. Y si se quiere un ejemplo flagrante y lamentablemente trágico de demagogia e incultura política, tenemos la amnistía votada en la noche del 25 de mayo de 1973.6 Tuvieron lugar algunos intentos aperturistas y/o de estabilización, pero resultan invariablemente débiles, parciales y/o fracasados, hasta llegar al “default” de 1982. A partir de 1983 mejoró notablemente la institucionalidad electoral. No obstante, el gobierno inaugurado entonces intentó reformar la Constitución para imponer la reelección presidencial. Por otra parte, al no variar el marco de estatismo y descontrol fiscal-monetario, se llegó en 1989, tras varios amagos, a una hiperinflación lo suficientemente grave como para forzar el acortamiento del plazo presidencial en seis meses. En la década de los noventa, en el marco del colapso del “socialismo real” y de décadas de estatismo decadente (en nuestro país), se ensayó una pro- 598 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS funda reforma antiestatista, aperturista y estabilizadora. Tuvo lugar, hasta 1998, una oleada de inversiones y de crecimiento. Una nueva manipulación de la Corte Suprema en 1991 y las reformas constitucionales reeleccionistas de la Nación (1994) y de muchas provincias revelaron, sin embargo, la notable fortaleza de la tendencia a vulnerar y manipular las instituciones políticas más fundamentales. El imprudente nivel alcanzado por el gasto y la deuda pública nacional y provincial en el año 1999 fue el resultado del testarudo intento de una segunda reelección presidencial. Finalmente, en los dos años pasados (2001-2003) hemos visto a tres presidentes imposibilitados de completar sus términos constitucionales, el “default” de la deuda pública, una gigantesca vulneración de obligaciones y de contratos, la reemergencia de aquel viejo sentimiento nacionalista aislacionista, xenófobo y autárquico. Sobre los últimos sesenta y dos años se puede afirmar que el ahorro y las inversiones realizadas en la etapa aperturista y de estabilidad, así como las inducidas por el contexto cerrado e inflacionario que siguió a aquél, mantuvieron a la economía en una trayectoria relativamente ascendente hasta mediados de la década de los setenta, en tanto que de allí en más, los episodios intermitentes de descontrol monetario y de huida de capitales nos condenaron al estancamiento y a crecientes oleadas de megadevaluaciones e inflación. La segunda mitad del siglo XX fue además testigo de un notable deterioro de la capacidad del Estado de “hacer” política económica, incapacidad no sólo para legislar adecuadamente, sino –más que todo– para asegurar el cumplimiento de las leyes y sancionar su violación. Por otra parte, es triste ver cómo la política de acoplamiento al mundo desarrollado (que tanto había costado imponer en la Argentina en la segunda mitad de siglo XIX y primera del XX, pero con tan buen resultado), fue aprendida, copiada y aplicada por otras naciones (los “tigres” asiáticos, Chile, México, España, Irlanda, Portugal y otros periféricos europeos) al tiempo que nuestras dirigencias políticas se inclinaban ante el instinto social subyacente proaislacionista y autarquista. En síntesis, en estos dos largos períodos de estancamiento o involución económica y social (los primeros cuarenta y dos y los últimos sesenta y dos años de nuestra historia), habrían coincidido muchos gobiernos que: – – – Atacaron la independencia de la Corte Suprema y/o manipularon las leyes, instituciones constitucionales o prácticas de gobierno con el claro fin de eludir la rotación y perpetuar a los gobernantes, Apelaron a la inflación como sistema y/o incumplieron las obligaciones crediticias contraídas por el Estado, y Promovieron un exagerado proteccionismo, alimentaron la xenofobia o, por lo menos, cierta discriminación general contra “lo extranjero”. MARTÍN LAGOS 599 Con esas actitudes, estos gobiernos no habrían contribuido positivamente ni al desarrollo político de la sociedad, ni a su cultura crediticia-tributaria, ni a su conexión o acoplamiento al mundo desarrollado. Si bien dentro de ambos períodos (1810-1851 y 1941-2003) no faltaron iniciativas ni hechos positivos ni subperíodos con buenas performances, los pobres resultados logrados a largo plazo (indicativos del carácter espasmódico o insostenible de las subestapas “buenas”), sustentarían la hipótesis de que los liderazgos políticos “favorables” a (o “a favor” de) los rasgos culturales retardatarios, no habrían contribuido a la percepción de una seguridad jurídica suficiente como para inducir inversiones masivas y/o eficientes. Con resultados tan pobres (a largo plazo) y si se utilizaran las palabras en su significado literal, quienes presidieron estos gobiernos no merecerían ser llamados “leaders”, sino más bien “laggers”.7 3.2. Sobre el rol de la educación Es frecuente la afirmación que lo único que podría sacar a la Argentina de su actual marasmo y decadencia sería la realización de un gran esfuerzo en materia educativa, en la línea con el que la Nación realizó en las décadas de gran progreso económico y aun en las posteriores. Sin en absoluto negar los beneficios sociales de la inversión en materia educativa (nada menos que el mejoramiento de la capacidad de convivencia, la elevación de las aspiraciones individuales y el potencial de inserción laboral de las personas), la historia argentina parece mostrar que el esfuerzo realizado no habría contribuido a modificar o morigerar los rasgos culturales refractarios al progreso que estarían enraizados en la sociedad (como el escaso respeto por las instituciones, la incultura crediticia y tributaria y el instinto social aislacionista descriptos en la sección 2). Y al no hacerlo, no habría logrado disminuir la vulnerabilidad de la sociedad frente a liderazgos demagógicos (tipo “laggers”). Con respecto a la vulnerabilidad frente a la demagogia, no puede dejar de señalarse que uno de los mayores éxitos de un liderazgo de este tipo en la Argentina, el del Peronismo, tuvo lugar en un momento de la historia en el que la calidad y la extensión de nuestros sistemas educativos habían alcanzado niveles de excelencia comparables a los de los mejores del mundo.8 En cambio, la historia habría demostrado lo mucho que en estas materias se puede lograr cuando se articulan liderazgos políticos del tipo de los que he denominado “superadores”. El servicio de educar a los jóvenes pierde mucho de su efectividad si los que ocupan posiciones dirigentes no se obligan a abrir sus mentes, a conectar la sociedad con el mundo desarrollado, a respetar el ideario republicano de la división de poderes y de la rotación de los hombres en el poder, a decir la verdad, a evitar la mentira y, en fin, a huir de la demagogia. 600 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS 4. OBSERVACIONES SOBRE LA PASADA DÉCADA DE LOS NOVENTA ¿Qué conclusión –al menos provisoria– se puede sacar hoy del sentir profundo de la sociedad frente a la experiencia reformadora de los años noventa? Esos años demostraron que –con sus más y con sus muchos menos– en ciertas condiciones no sólo es posible ahorrar en la Argentina, sino también invertir e invertir masivamente en su economía real. Pero la mayoría que en 1989 clamaba por servicios públicos que mínimamente existieran, ahora que los tiene eficientes y abundantes, habría trocado en la actualidad en otra mayoría, xenófoba y estatista, que parece soñar con un Estado demagogo que se haga cargo de todo y brinde los servicios gratis. Parecidos razonamientos se podrían hacer con respecto a la apertura comercial externa (como línea de acción política antiaislamiento) y a la estabilización monetaria (como política favorable a la cultura crediticia): la aprobación social dura hasta que se explicitan los primeros costos. Si agregamos a estas observaciones el aumento del clientelismo y la mayor vulnerabilidad a la demagogia resultantes del empobrecimiento que siguió a la última crisis, es posible concluir que, de no mejorar la calidad del liderazgo político, nada muy bueno se puede esperar. 5. CONCLUSIÓN En los casi noventa años transcurridos entre 1852 y 1940 no faltaron problemas, crisis, contradicciones, ni revoluciones. El fenomenal progreso logrado por la Nación en ese lapso, revelaría, sin embargo, el valor de ciertos liderazgos políticos que llevaron a la sociedad a contrariar y superar algunos de sus rasgos o instintos culturales más refractarios al progreso, a saber: 1) El respeto por algunos principios institucionales elementales (aun siendo éste un “conjunto” claramente incompleto) como opuesto al bajo desarrollo político de la sociedad; 2) El énfasis en el cumplimiento de las obligaciones contraídas, como opuesto a la incultura crediticia y tributaria general, y 3) La apertura y acoplamiento del país al mundo desarrollado, como opuesto al instinto aislacionista y xenófobo. Por el contrario, el estancamiento o el retroceso relativo de la sociedad en los primeros cuarenta y en los últimos sesenta años de su historia parecerían asociados a gobiernos que: 1) Atacaron la independencia de la Corte Suprema y/o manipularon las leyes, instituciones constitucionales o prácticas de gobierno con el claro fin de eludir la rotación y perpetuar a los gobernantes; 2) Apelaron a la inflación como sistema e/o incumplieron las obligaciones crediticias contraídas por el Estado y 3) Promovieron un exagerado proteccionismo, alimentaron la xenofobia o, por lo menos, cierta discriminación latente en contra de “lo extranjero”. Serían todos actos “a favor” de los rasgos socioculturales contrarios a un progreso sólido y sostenido de la sociedad, rasgos que no habrían sido alterados por el fenomenal esfuerzo educativo que hicieron varias generaciones de argentinos. Dos reflexiones finales con respecto a la cuestión de si la Nación se halla- MARTÍN LAGOS 601 se frente a una situación equivalente a la de una “segura condena a largo plazo” con vistas a su futuro: – – Sobre la educación, sigamos trabajando e invirtiendo en ella más de lo que nos sea posible, pero está fuera del alcance de este modesto ensayo indagar en la cuestión de si existe una educación capaz de modificar, o al menos moderar, el tipo de rasgos socioculturales (negativos para el progreso) que se han mencionado más arriba. Pero, si fuera cierta la hipótesis de que la Argentina avanzó sólida y sosteniblemente cuando contó con liderazgos que, renunciando a la demagogia, pugnaron, la instaron y la hicieron superar aquellos rasgos o instintos culturales, la respuesta a la cuestión de la “condena” sería una rotunda negativa: todo dependerá, en resumidas cuentas, de la capacidad que demostremos para articular los liderazgos adecuados. NOTAS 1. Tal vez algún lector recuerde a algunos de nuestros mayores que veían como algo malo tener deudas y hubieran considerado como una deshonra la mera sospecha de que podrían defraudar a un acreedor. A ellos mi homenaje, pero lamentablemente convivieron con muchos otros que no pensaban de la misma manera. 2. Julio A. Roca debió esperar dos turnos presidenciales, es decir doce años, antes de gobernar por segunda vez la Nación en 1898. 3. La Corte Suprema tuvo un solo presidente durante 27 de los 78 años transcurridos desde su creación en 1863 hasta 1940. Nombrado por Roca en 1903, Antonio Bermejo presidió el máximo tribunal hasta el día su muerte, el 19 de octubre de 1929. En ese lapso de veintisiete años ocurrieron al menos dos profundas transformaciones políticas: la sanción de la Ley Sáenz Peña y el acceso al poder de la UCR de Hipólito Yrigoyen. Por lo visto, éste, que no tenía de Roca precisamente el mejor de los conceptos, no consideró necesario remover a quien había sido designado por su adversario histórico. Pero claro, nadie podía tampoco decir que Bermejo “era hombre de Roca” (como se diría en la actualidad). En junio de 1880, tras la proclamación por los colegios electorales de la fórmula presidencial Roca-Madero, Antonio Bermejo, con el rango de capitán de los cuerpos de “Rifleros” antirroquistas de Carlos Tejedor, cargó con valentía al frente de su batallón sobre los puentes ferroviarios de Barracas que eran atacados por las tropas de línea del bravo y veterano coronel Nicolás Levalle. 4. Nicolás Avellaneda fue quien con más elocuencia sostuvo este principio (contrario a la incultura crediticia) al proclamar, en medio de la crisis económica de 1876 y ajeno a toda demagogia: “La Nación tiene un solo crédito, así como [tiene] un solo nombre y una sola bandera [...]”, agregando que, si fuera necesario, se ahorraría sobre el hambre y la sed de los argentinos para honrar la palabra empeñada. 5. Dignas de destacar en este sentido son las actitudes de Mitre y de Urquiza en los difíciles días que siguieron a la batalla de Pavón, el 17 de septiembre de 1861. El primero debió enfrentar el sentimiento instintivo de muchos de sus partidarios que lo instaban a separar definitivamente a Buenos Aires de las demás provincias. También Urquiza debió enfrentar el sentimiento o instinto de los suyos para que abandonara una supuesta “pasividad”, que en lo hechos constituía una más que activa contribución a la integración de la Nación. Mitre enfrentó a los suyos resumiendo en una sola y sobria frase su concepto de lo que era un liderazgo “superador”: “Debemos tomar a la 602 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS República Argentina tal cual la han hecho Dios y los hombres, hasta que los hombres, con la ayuda de Dios, la vayan mejorando”. En cuanto a Urquiza –que había ya dado sobradas muestras de su liderazgo “superador” al impulsar la sanción de la Constitución de 1853– sabemos cuán caro pagó su postrer contribución a la unión nacional. 6. Por esta ley el Congreso liberó a cerca de 700 condenados por actos terroristas tras el debido proceso legal. Ese acto del Congreso, al ser seguido por el asesinato de los jueces que habían firmado las condenas, cerró el camino de la represión legal del terrorismo, constituyendo, por esa razón, una de las causas primarias de la tragedia que asolaría a la República durante diez largos años y cuyas consecuencias todavía sufrimos. 7. El término “liderazgo” es un neologismo castellano del inglés “leadership”, palabra cuyas raíces, el verbo “lead” y el sustantivo “leader”, hacen referencia a la acción de adelantarse y a quien conduce a algo o a alguien con el objeto, presuntamente, de “adelantarlo”. En este sentido, “leader” no sería solamente quien conduce a un grupo, sino quien al hacerlo logra su adelantamiento o progreso. Si el conductor de un grupo se comportara de tal manera que lo hiciera retroceder, no debería ser llamado “leader”, sino “lagger”, de la palabra inglesa “lag” que, al denotar “rezago” o “demora”, es lo opuesto a “lead”. Debo esta “digresión lingüística” a una observación realizada por Enrique Szewach durante el debate que siguió a la presentación de estas ideas en la Conferencia de FIEL. 8. Algunos autores han mencionado el hecho de que como el esfuerzo educativo se orientó en buena medida a lograr la integración de la población inmigrante, contuvo una dosis de nacionalismo que, a la larga, habría resultado negativa para la economía. JOSÉ MARÍA DAGNINO PASTORE* EL SALTO ADELANTE: RETORNO A LAS FUENTES INTRODUCCIÓN Deseo agradecer a las autoridades de la Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas, FIEL, la invitación para unirme de esta forma a los actos de celebración del 40° Aniversario de su creación. En primer lugar, por el enorme mérito de su trayectoria durante estas cuatro décadas y en segundo lugar, porque, con alguna intermitencia, estuve siempre ligado –en distintas capacidades–, con FIEL desde el principio, en los albores de la investigación económica aplicada en la Argentina. LAS CAUSAS DEL ESTANCAMIENTO ARGENTINO Cuando miro cuatro décadas hacia atrás en mi experiencia personal, en la de FIEL y en la del país, dos preguntas vienen a mi mente: ¿cuáles fueron (o son) las causas de un estancamiento relativo tan persistente del país? Y ¿por qué se desaprovechó (o se desaprovecha) tanto el acervo de conocimientos de instituciones y de personas con que cuenta nuestra sociedad? En líneas generales –y es el leitmotiv de mi prédica en los últimos tiempos–, una razón es que, por la falta de voluntad o de capacidad para aplicar la sabiduría disponible y probada, se la sustituye por una permanente búsqueda y experimentación de recetas nuevas, con la consecuente creación de incertidumbre, costosísima. Mi otra respuesta es que, detrás de lo expuesto, y si nuestro estancamiento relativo lo venimos arrastrando desde mucho más de medio siglo, hay razones cualitativamente diferentes, más duraderas que las políticas de turno, a saber, rasgos institucionales de la sociedad. A esto me referiré en esta charla. * Ex Economista Jefe de la Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas (FIEL). 604 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS LAS INSTITUCIONES El quizás más importante referente actual de la teoría de la organización, Oliver Williamson, ha propuesto una clasificación de los factores que afectan el funcionamiento de una sociedad (un tipo muy inclusivo de organización), empleando como criterio su permanencia en el tiempo –cada cuánto es usual que cambien–. FIGURA 1 ECONOMICS OF INSTITUTIONS Frequency (years) Level Purpose L1 Embeddedness: informal institutions, customs, traditions, norms religion 10 2 to 10 3 L2 Institutional environment: formal rules of the game ñ esp. property (polity, judiciary, bureaucracy) 10 to 10 L3 Governance: play of the game ñ esp. contract (aligning governance structures with transactions) 1 to 10 Get the governance structures right. 2nd order economizing L4 Resource allocation and employment (prices and quantities; incentive alignment) Continuous Get the marginal conditions right. 3rd order economizing L1: L2: L3: L4: 2 Often non calculative, spontaneous Get the institutional environment right. 1st order economizing social theory economics of property rights/positive political theory transaction cost economics neoclasical economics/agency theory Desde el discurso inaugural de R. C. O. Matthews en la Royal Economic Society en 1986 hasta los estudios señeros del Premio Nobel Douglass C. North, orientador de los nuevos enfoques de la historia económica, la teoría y la práctica apoyan dos afirmaciones: “Las instituciones importan” (es decir, afectan el desarrollo)1 y “las instituciones son, dentro de restricciones, diseñables”. Las restricciones están dadas por las pautas culturales incorporadas en la sociedad, cuya duración –cada cuánto es usual que cambien– se extiende a otro orden de magnitud. Esto vuelve a indicar la relevancia de una visión institucional en nuestro caso. EL CRECIMIENTO Desarrollo es más que crecimiento. Es, por lo menos, crecimiento sin miseria. Pero cualquier ejercicio simple muestra que, si bien el crecimiento con JOSÉ MARÍA DAGNINO PASTORE 605 pobreza es posible (¡y real!), la eliminación sostenida de la pobreza es imposible sin crecimiento.2 Entonces, para empezar por lo básico: ¿cómo crece un país? La forma en que distintos factores afectan el crecimiento de un país se ilustra en una función de producción agregada.3 Es generalmente aceptado que la producción aumenta cuando aumenta la cantidad y mejora la calidad de los factores de producción (capital físico y humano), y cuando aumenta la productividad total de los factores, merced al progreso tecnológico, a una “mezcla” más adecuada de bienes y factores, y a un mejor marco institucional, variables éstas de difícil medición. En un segundo nivel de análisis aparecen las relaciones entre los factores y variables enunciadas. Así: a) La inversión en capital físico (financiada mayoritariamente por el ahorro interno) no sólo aumenta la cantidad de éste, sino que mejora su calidad por la incorporación de nuevas maquinarias, mejora la calidad del capital humano por vía de la capacitación en el trabajo y permite la incorporación de tecnología y la adecuación de la mezcla productiva a los cambios del mercado. b) La educación mejora la calidad del capital humano, permite la incorporación de tecnología y puede ayudar a la adopción de marcos institucionales conducentes al desarrollo. c) El marco institucional afecta decisivamente las decisiones de ahorro e inversión y entre las fuerzas centrípetas y centrífugas determinantes del nivel, beneficios y costos de la cohesión social. LA EDUCACIÓN La educación es un caso en el cual hay conocimiento de hechos y lineamientos que no se utilizan ni se aplican. La decadencia relativa de la educación argentina –salvo casos aislados– se constata en comparaciones internacionales, pero es motivo de reservas y no estímulo de soluciones. La ineficacia del sistema se origina, más que en la falta de recursos, en la ineficiencia de su funcionamiento: magros resultados con altos costos. Pero el discurso público es la insuficiencia de recursos y no el aumento de la productividad. Dada la cantidad de recursos dedicados a la educación, hay un defecto de gasto en el nivel primario y un exceso de gasto en el nivel terciario, pero no hay reacción al respecto.4 LA RIQUEZA NACIONAL Pero si hay un dato que resume con elocuencia y apunta con certeza a las causas del prolongado estancamiento relativo de la Argentina son las ci- 606 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS fras de la riqueza. La riqueza interna de un país es la suma de su capital físico y de sus activos externos. El valor en dólares estadounidenses del capital físico en la Argentina se estima en unos 450.000 millones de dólares. El valor de los activos externos netos es negativo –hay más pasivos que activos– en unos 150.000 millones de dólares. Por ende, la riqueza interna neta de la Argentina estaría en unos 300.000 millones de dólares. Se estima que los activos externos de los argentinos –no del país– en el exterior suman unos 150.000 millones de dólares–; aproximadamente se cancelarían con los activos externos netos (negativos) del país. La riqueza nacional es la suma de su riqueza interna y de los activos externos de sus residentes. Por lo tanto, estaría en unos 450.000 millones de dólares. Vale decir, los argentinos tendrían no menos de un tercio de su riqueza en el exterior: ¡uno de cada tres dólares como mínimo! CUADRO 1 RIQUEZA Concepto Bienes físicos Activos externos netos Millones de US$ % s/riqueza nacional 450.000 100 -150.000 33 Riqueza interna 300.000 67 Activos de argentinos en el exterior 150.000 33 Riqueza nacional 450.000 100 O sea, que los argentinos sacan su dinero del país y lo colocan en centros financieros del exterior, a bajos rendimientos (es decir, tasas de interés pasivas y menores). Si bien en condiciones de información gratuita perfecta y sin costos de transacción tendría sentido que los residentes de cada país tuvieran su patrimonio repartido por el mundo, la situación real es de información cara e imperfecta y de altos costos de transacción, por lo cual los residentes de la gran mayoría de países colocan sus ahorros en el propio país, donde conocen mejor las oportunidades de inversión y tienen menores costos operativos. Esto hace a nuestro país bastante acéntrico –sólo parcialmente centro de sus propias finanzas– y a los argentinos bastante excéntricos. VIOLACIÓN DEL DERECHO DE PROPIEDAD Pero excéntrico no significa irracional. ¿Por qué los argentinos se comportan así? Porque cada diez años, aproximadamente, los ahorristas y/o acreedo- JOSÉ MARÍA DAGNINO PASTORE 607 res sufren una incautaciónr de sus activos por medidas gubernamentales que destruyen los contratos acordados entre las partes. Naturalmente, esto viene a caballo de una macrodevaluación, que modifica las situaciones de las partes. Pero es gravísimo: el propio Estado imponiendo el “incumplimiento de promesas” y violando el “derecho de propiedad”. Recordemos que sin cumplimiento de promesas el intercambio se reduce a transacciones simultáneas en el lugar: no hay ni crédito ni teleoperaciones. Recordemos también que la propiedad surge para internalizar externalidades (Demsetz, 1967), provocando un salto espectacular de productividad; sin ella regresamos a la “tragedia del ejido”. LA RUPTURA DEL ESTADO DE DERECHO Por ello, al costo de la debacle hay que sumarle la pérdida de capital social que significa la ruptura del Estado de derecho. ¿Por qué gobiernos de distintos signos políticos han reiterado estas medidas atentatorias contra el Estado de derecho? La explicación que daría Mancur Olson en el espíritu de su obra póstuma, sería la captación del Estado por lobbies de los supuestos beneficiarios de las medidas (es decir, los deudores). Pero sin descartar esta “búsqueda de rentas” (Tullock, 1967), su rol parece más vale circunstancial (aun detonador) y/u oportunista por dos razones: a) No hubieran sucedido de no mediar la debacle originada al no haberse corregido los desequilibrios macroeconómicos por vías menos traumáticas; b) Ocurren en medio de una debacle que torna incierto el resultado para todos los agentes económicos que, por otra parte, sufren los efectos de la crisis macroeconómica. El proceso esencial de estos dramas reiterados es bien sabido: una subvaluación inicial –posterior a una crisis– del tipo de cambio que, estabilizado, se usa como instrumento antiinflacionario, y un déficit fiscal basado en un financiamiento con inflación y/o endeudamiento, que cuando se corta precipita la crisis devaluatoria. Los gobiernos no actúan a tiempo poniendo orden en las cuentas fiscales por varias razones: a) A cada gobierno sucesivo le conviene seguir gastando, y postergar el costo político del ajuste hasta el próximo: hay “inconsistencia temporal” (Kydland y Preston, 1975). b) Debido a nuestro sistema fiscal, hay incentivos y posibilidades para que los gobiernos provinciales se endeuden y transfieran sus déficit al gobierno nacional y a sus futuros sucesores. c) También nuestro sistema fiscal ha casi abandonado el uso de tasas, que se cobran como impuestos. 608 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS En breve, estos rasgos del régimen fiscal alientan un comportamiento “polizonte” de los gobiernos actuales con respecto a los futuros; de los gobiernos provinciales hacia el nacional y de los usuarios con respecto a los contribuyentes, que está en el fondo de la tendencia al déficit y a su prolongación en nuestro país. Recapitulo: 1. Los atentados contra el Estado de derecho tienen un costo en parte mensurable: la fuga de capitales al exterior. Pero tienen, además un costo inconmensurable: el cumplimiento de la promesa (de las obligaciones) y el derecho de propiedad son dos de las normas esenciales de convivencia de una sociedad, sin las cuales se retorna a la barbarie; es decir, al aumento del conflicto y la disminución de la cooperación entre las personas, proceso contrario al que cimienta la seguridad, la libertad y el progreso humanos. 2. Tales atentados ocurren en la fase de resolución de crisis recurrentes originadas en continuados déficit fiscales. La causa esencial de tales déficit y de su prolongación reside en la falta de correspondencia entre las acciones y las consecuencias de los gobiernos. El principio esencial que debe guiar el sistema institucional es que los beneficios y costos le correspondan a quienes realizan las acciones que los provocan; es esto lo que obliga a cada uno a “asumir su responsabilidad” y lo que da sentido al desideratum de “libertad con responsabilidad”. CONSIDERACIONES FINALES En la medida en que el sistema institucional vaya reflejando la adopción de este principio, la repetición de las crisis podrá prevenirse, en vez de tener que resolver sus consecuencias. De entre las señales, muchas de ellas contradictorias, que surgen de la crisis y de la difícil salida que estamos transitando, rescato algunas alentadoras: la “voz” (Hirschman, 1972) que hicieron oír los depositantes, el bajo pass-through de la devaluación a la inflación (no logrado en anteriores ocasiones), y la preocupación por el equilibrio macroeconómico, incluyendo el fiscal –detrás de la cual están las condiciones de la realidad: habiendo tocado fondo es imposible financiarse con crédito y peligroso políticamente hacerlo con inflación–. Octubre de 2003 REFERENCIAS Demsetz, Harold: “Toward a Theory of Property Rights”, en American Economic Review, mayo de 1967, págs. 347-59. Hirschman, Albert O.: Exit, Voice and Loyalty, Cambridge, Harvard University Press, 1972. JOSÉ MARÍA DAGNINO PASTORE 609 Kydland, Finn E. y Preston, Edward C.: “Rules rather than Discretion: the Inconsistency of Optimal Plans”, en Journal of Political Economy 85:3, 1975, págs. 473-91. Matthews, R. C. O.: “The Economics of Institutions and the Sources of Economic Growth”, en Economic Journal 96:4, 1986, págs. 903-18. North, Douglass C., “Economic Performance through Time”, en American Economic Review 84:3, 1994, págs. 359-68. Olson, Mancur: Power and Prosperity. Outgrowing Communist and Capitalist Dictatorships, Basic Books, 2000. [Edición en español: Poder y prosperidad. La superación de las dictaduras comunistas y capitalistas, Siglo XXI]. Tullock, Gordon: “The Welfare Costs of Tariffs, Monopolies and Theft”, en Western Economic Journal 5, junio de 1967, págs. 224-32. Williamson, Oliver E.: “The New Institutional Economics: Taking Stock, Looking Ahead”, en Journal of Economic Literature 26:3, septiembre de 2000, págs. 595613. NOTAS 1. Esto es muy distinto a la afirmación monista, hoy en boga, de que hay un solo tipo de marco institucional que promueve el crecimiento (curiosamente funcional a los intereses de los países centrales). 2. De nuevo, esto no implica que una sociedad en estancamiento relativo no deba ser solidaria para eliminar la miseria. La Argentina actual ha dado muestras de ello. 3. Controversia de Cambridge mediante. 4. No menciono la cuestión de las prioridades de las orientaciones y contenidos educativos, pero no quiero dejar de mencionar los valores que deberían orientarlos, y que leo como pilares de la epopeya sarmientina: la cohesión social –sentido de pertenencia a la Nación– y las habilidades para competir en el mundo. 5. Es incautación (parcial) y no expropiación; ésta implica un pago a cambio. ENRIQUE SZEWACH* APUNTES DEL FRACASO ARGENTINO INTRODUCCIÓN Comenzaré con la primera parte de esta historia. En el año 1919, la definición que de la Argentina daba el diccionario de la Real Academia Española terminaba de la siguiente forma: “Todo hace creer que la República Argentina está llamada a rivalizar con Estados Unidos de América del Norte, tanto por la riqueza y extensión de su suelo como por la actividad de sus habitantes y el desarrollo en importancia de su industria y comercio, cuyo progreso no puede ser más visible”. En el año 1933, dos hermanos mellizos decidieron huir de Europa, perseguidos quizás por la hambruna y anticipándose a los acontecimientos que se acercaban, como la persecución, la discriminación y lo que fue luego el drama del holocausto; uno decidió venir a Buenos Aires mientras el otro resolvió partir hacia Boston. En defensa del que arribó a Buenos Aires debo decir que en ese momento los economistas diríamos que Boston y Buenos Aires estaban en la misma curva de indiferencia, era prácticamente arrojar una moneda. En el Congreso Mundial de Economía que se realizó en México en el año 1980, Paul Samuelson, inmortalizó la siguiente definición sobre la Argentina: “Hacia comienzos del Siglo XX nadie dudaba de que la Argentina era el país del futuro; hacia 1980 nadie duda de que si hay un prototipo del fracaso como nación es la Argentina”. Lo cierto es que hasta aquí ésta es la historia, pero quisiera mostrarles a continuación algunos números para luego tratar de buscar las explicaciones acerca de lo ocurrido en la Argentina. Para eso haré ejercicio ilegal de la sociología, más que de la política o de la historia, como hizo Martín Lagos. En primer lugar, observemos el PBI per cápita de la Argentina –un regalo que me hizo Juan Mario Jorrat–, una serie que parte del año 1960 y que llega hasta el año 2003. Como ustedes ven, el impulso de ese capital inicial que * Ex Economista Jefe de la Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas (FIEL). 612 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS veníamos gastando –como contaba Roberto Cortés Conde– llegó casi hasta la década del setenta, allí comenzó ese “serrucho”, luego llega la caída, la recuperación de los noventa y nuevamente la caída. Pero si nos ubicamos en el último punto del gráfico 1 y miramos hacia atrás, vemos que estamos como en el período 1965-1970: han pasado casi cuarenta años y nos encontramos en el punto de partida. Otro dato que me llamó mucho la atención es que el porcentaje de la población concentrada alrededor del Gran Buenos Aires y la provincia de Buenos Aires es prácticamente el mismo que el registrado en el año 1914 cuando termina la etapa de expansión. GRÁFICO 1 PBI PER CÁPITA: 1980 = 100 115 110 105 100 95 90 85 80 75 70 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 LAS EXPLICACIONES Ahora quisiera pensar junto con ustedes en las razones de este comportamiento, porque lo cierto es que la Argentina es un país muy atípico, como diría Paul Samuelson. Existen explicaciones para el subdesarrollo que van desde la teoría de la dependencia que conocimos en la década del sesenta hasta esta teoría más moderna, “cultural”, que impusieron los hombres de Harvard que afirmaban que el subdesarrollo era un problema de cultura o de religión –países católicos vs. países protestantes–; también se han dado muchas definiciones sobre la caída de los imperios, el auge y la decadencia de las naciones. Lo cierto es que todas estas teorías tienen alguna lógica interesante, pero existen pocas explicaciones sobre por qué un país que inicia un período de progreso de pronto lo interrumpe y decae. Nuestra historia no es la de un país en desarrollo, ni la de un país subdesarrollado que comienza a desarrollarse, tampoco es la de un imperio: es la historia de una economía media que había 613 ENRIQUE SZEWACH alcanzado cierto ritmo y de pronto lo abandona, se cae, “renuncia al progreso” de alguna forma, como señaló Ezequiel Gallo en su exposición. Entonces me pregunté: ¿por qué una sociedad renuncia al progreso?, ya que siguen sin convencerme casi todas las explicaciones que existen al respecto, más allá de que todas aclaran una pequeña parte de esta historia. CUADRO 1 POBLACIÓN EN EL GRAN BUENOS AIRES Y LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES 1914 Gran Buenos Aires 1991 Provincia de Buenos Aires 46,2% 47,7% Fuente: Censos Nacionales de Población. LA BRECHA DE EXPECTATIVAS Y LA ECONOMÍA Para comenzar a entender lo ocurrido me resultó interesante la teoría de la brecha de expectativas que tan claramente formuló Manuel Mora y Araujo en algunos de sus trabajos de investigación. Esta teoría plantea que en algún momento de la década del cuarenta la Argentina se encontró con una brecha entre las expectativas de su sociedad sobre sus posibilidades de progreso y el resultado de no haber acumulado capital. La forma de resolver esta cuestión fue cortando camino, recurriendo básicamente a mecanismos de distribución del ingreso a costa de generaciones futuras o de aquellos que no tenían la capacidad de defenderse. Y esta historia de cubrir esa brecha de expectativas suma todos los comportamientos que conocemos: vaciamientos, expropiación de rentas, corporativismo, estafas a las futuras generaciones, y la inflación como mecanismo de financiamiento de los bienes públicos y como modo de subsidio a las clases medias. Este último es un tema que no quiero dejar de lado porque cuando se utiliza el impuesto inflacionario para financiar bienes públicos, se le está brindando educación, salud y seguridad a las clases medias, que son financiadas con el impuesto a los pobres que es la inflación, y se está generando una distribución regresiva del ingreso muy fuerte. La Argentina se ha caracterizado por una clase media que ha vivido de esta forma hasta que la cosa no funcionó más. Por otra parte, la Argentina ha crecido en esta historia con un peso muy importante de los saqueadores sobre los generadores de riqueza. En este sentido comparto la idea de que los países no tienen los gobiernos que se merecen sino que las sociedades tienen los gobiernos que se les parecen, y esto es importante porque el futuro tiene que ver con qué gobierno se parece a qué sociedad en esta historia. 614 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS PREFERENCIAS INSTITUCIONALES En el cuadro 2 quisiera mostrarles una encuesta de preferencias institucionales y su evolución, para poder vincularla con la actividad de FIEL. Fíjense ustedes que entre el año 1985 y 1989 se destruyeron los segmentos corporativos, comenzaron a disminuir los estatistas clásicos, los estatistas promilitar, los estatistas anticorporativos, se estancó el desarrollismo y comenzó a crecer el neoliberalismo. El trabajo El fracaso del estatismo que FIEL publica en el año 1986 le puso letra a una música que ya tenía esta sociedad, que había notado que el estatismo se había agotado. Cuando hubo que pensar en un título para ese trabajo los economistas que estábamos en FIEL en aquel momento propusimos uno bastante extenso; pero Arnaldo Musich, que fue nuestro buque insignia en la década de los ochenta, señaló que el título apropiado era “El fracaso del estatismo”. En realidad, se había agotado ese proceso de financiar a las clases medias con inflación o con endeudamiento, y había llegado el colapso del estatismo. Juan Carlos de Pablo tiene la mejor definición que conozco sobre el corporativismo. Dice que no es lo mismo la definición de un colectivo lleno para el que está dentro de éste que para el que está esperando en la parada. El que está dentro del colectivo lleno piensa que allí no entran más pasajeros y que el chofer ya no debe parar; pero el que se encuentra fuera de él afirma que todavía hay espacio y hace lo posible por subir. La economía no corporativa es el colectivo que se detiene en todas las esquinas, para que algunos bajen y otros suban; y la economía corporativa es la que no deja nunca que CUADRO 2 SEGMENTOS DE PREFERENCIAS INSTITUCIONALES (En porcentajes) Segmentos 1985 1989 1992 1994 1998 2000 2002 Corporativo 15 9 4 5 7 6 3 Estatista clásico 13 7 3 3 5 6 4 Estatista promilitar Estatita anticorporativo Desarrollista 5 10 21 4 6 20 6 9 12 7 14 12 7 26 9 8 31 5 17 40 1 Neoperonista 13 11 8 6 4 4 3 Neopinochetista Liberal 10 13 21 22 20 38 19 34 11 31 8 32 8 24 100 100 100 100 100 100 100 Fuente: Ipsos-Mora y Araujo. Elaboración propia sobre datos de encuentas nacionales. ENRIQUE SZEWACH 615 el colectivo se detenga. Lo que sucedió a principios de los ochenta fue que el colectivo se destruyó, se detuvo y aun los que estaban dentro de él decidieron que había que hacer algo. La caída del corporativismo y del estatismo llega hasta el año 1992, pero observen cómo crece fuertemente lo que llamaríamos la economía de mercado; separando, claramente, lo que significa el pinochetismo desde el punto de vista político. Es decir que la sociedad durante todo el período 1985-1992 se dividió entre un grupo que estaba convencido de las cosas que debían hacerse, y otro que creía que las que se habían hecho ya no funcionaban más. Por conveniencia o por convicción, se había logrado interrumpir esa línea de decadencia que tenía el PBI per cápita de la Argentina. ¿Qué ocurrió para que entre los años 1992 y el 2002 la situación comenzara a revertirse? El corporativismo y el estatismo clásico habían quedado claramente enterrados; pero observen cómo comienzan a subir el estatismo promilitar y el estatismo anticorporativo en el año 2002, y cómo cae el liberalismo. Si el año 2003 se parece a 2002, el estatismo es lo que predomina desde el punto de vista de los segmentos de la sociedad argentina. La sociedad quiere un Estado moderno, no un Estado ausente, que controle, regule, limite las capacidades privadas, que actúe como árbitro y de hecho eso fue lo que ganó la elección de 2003; no estoy diciendo que esto sea bueno o malo sino que estoy describiendo un fenómeno: algo sucedió entre el año 1992 y 2002 para que una sociedad que había visto que este colectivo no funcionaba más, comenzara a creer que en realidad no era un problema del colectivo sino de su modelo. Esto, a mi juicio, nos pone en un problema serio porque si un segmento importante de la sociedad considera que esto es lo que necesitamos, hasta que no sea convencido de lo contrario, por los hechos o por las ideas, estaremos jugando este juego. Fíjense que entre el año 1992 y 2002, la mayoría de los trabajos de FIEL estuvieron destinados a mostrar los problemas que tendríamos si no llevábamos adelante completamente las reformas necesarias. Si repasamos todos los trabajos que se produjeron en el período notamos que la advertencia era que íbamos en una locomotora que se estrellaría si no se realizaban plenamente las reformas; no era posible hacerlo parcialmente y sin secuencia. Sin embargo, las advertencias no eran escuchadas. Parece que en algún momento esa necesidad de solucionar el problema de la brecha de expectativas hace que no le demos importancia a las consecuencias de elegir el camino más corto. Fíjense que mientras el colectivo estuvo detenido se escuchó la letra y estaba la música; pero cuando el colectivo comenzó a marchar nuevamente, las advertencias sobre su mal funcionamiento no fueron escuchadas. No es menor el hecho de que los gobiernos que se mueven en función de estas ideas tengan el control de los medios de comunicación en forma directa o indirecta: algunas ideas ya no se escuchan o se escuchan menos, y ése es otro tema con el que tenemos que convivir. 616 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS EL EMPLEO PÚBLICO En el cuadro 3 les mostraré algunos datos, para luego pasar a la conclusión central de esta historia. El primer dato es sobre empleo público. Hay 7.570.000 personas que, de una u otra manera, dependen del Estado. Coloqué allí un subtotal de 7.425.000 para diferenciar a los empleados de universidades públicas y bancarios que podrían estar trabajando en el sector privado. CUADRO 3 Empleo público nacional 295.000 Empleo provincial 1.360.000 Empleo municipal 335.000 Planes sociales 1.990.000 Jubilados y pensionados 3.445.000 Subtotal 7.425.000 Universidades públicas Banca pública Total 136.000 9.300 7.570.000 LA EDUCACIÓN Pero quisiera avanzar para introducirme en el tema de la educación. El 75 por ciento del segmento de extrema pobreza de la Argentina no terminó la escuela primaria, el 60 por ciento de los sectores pobres sólo tiene el primario completo y el 25 por ciento del sector de clase media baja apenas llega al secundario completo. ¿Por qué menciono esto? Porque creo que es ahí donde se encuentra el desafío del progreso. En la última encuesta de Ipso-Mora y Araujo la población está dividida en tres segmentos: un segmento muy competitivo, un segmento poco competitivo y un segmento no competitivo. Definiré rápidamente cada uno de ellos. El segmento muy competitivo respecto a los recursos humanos se compone de aquella parte de la población que podría competir desde el punto de vista de su habilidad profesional en cualquier parte del mundo. El segmento que se siente poco competitivo, cree que si confronta la competencia pierde, sea por razones objetivas o por percepción. Finalmente, tenemos un segmento claramente no competitivo que representa a la población que no tiene hoy los recursos de capital humano necesarios para competir en el mundo. Observen entonces, que estos segmentos son prácticamente tres tercios: un tercio de la población competitiva, un tercio poco 617 ENRIQUE SZEWACH competitiva y un tercio no competitiva. Si pensamos en una “alianza” que pueda ganar elecciones, el segmento poco competitivo podría asociarse con el muy competitivo y lograr así una mayoría que permita volver al progreso, o el poco competitivo podría asociarse con el no competitivo y formar una mayoría que prefiera el estancamiento, no como un atraso cultural, ni como ideología, sino como espíritu de supervivencia: si sienten que no pueden competir, su reacción natural de maximizadores o de agentes económicos será desear que se cierre la competencia. Pero si hay dos tercios de la población que piensan de esa forma, y si las sociedades tienen los gobiernos que se les parecen, estamos frente a un desafío muy grande: retomar el progreso implicará preparar a los no competitivos, lo que llevará mucho tiempo, o que en algún momento de los próximos años se detenga nuevamente el colectivo y los no competitivos se convenzan de que hay cosas que deben cambiar. CUADRO 4 LA ESTRUCTURA SOCIAL Y LOS RECURSOS HUMANOS Segmento Tamaño % Muy competitivo 36 Poco competitivo 30 No competitivo 34 Fuente: Ipsos-Mora y Araujo, 2002. CONSIDERACIONES FINALES Hemos cumplido un extraordinario rol para ponerle letra a la música de un estatismo que había fracasado, pero en el momento en que las cosas comenzaron a funcionar algo mejor, nuevamente se dejó de escuchar en la Argentina. Creo que en la medida en que esta sociedad tenga dificultades en hacerse escuchar, estas cuestiones serán difíciles de cambiar a lo largo de los años. Por eso me parece muy importante la labor de FIEL que intenta todos los días, aunque sea con una voz muy poco audible, seguir hablando sobre los temas que deben discutirse. COMENTARIOS Y RESPUESTAS DE LOS EXPOSITORES Moderador: Si las sociedades tienen los gobiernos que se les parecen, ¿cuál es la probabilidad de que surjan líderes superadores de los rasgos negativos de esa sociedad? Martín Lagos: No es fácil construir liderazgos, o lo que llamo liderazgos superadores; tampoco tengo una explicación acerca de por qué el liderazgo de la Argentina fue superador en alguna época de su historia y dejó de serlo después. Pero puedo decir que hace unos pocos meses tuve la sensación de haber quedado cerca de un milagro, en el sentido de que podía surgir un liderazgo de esas características. Por otra parte, no creo que las sociedades tengan los gobiernos que se les parecen, creo que hay muchos ejemplos aquí y en otras partes del mundo de sociedades cuyos liderazgos las conducen por caminos que posiblemente la opinión pública mayoritaria no votaría. No tengo una respuesta, pero creo que es el mayor desafío que tiene la Argentina en este momento. También estoy totalmente a favor de los esfuerzos en educación; creo que la educación logra muchísimas cosas, pero no cambia esos rasgos profundos que parecen acompañar a una sociedad a lo largo de muchas décadas. Enrique Szewach: Bajo regímenes democráticos, es el resultado de las elecciones el que lleva a los líderes al poder. Entonces la sociedad argentina deberá hacer un terrible esfuerzo y discutir temas centrales para no caer en esta trampa de que el candidato tenga que mentir con anterioridad a una elección y cambiar una vez que la ganó para hacer lo que debe. De lo contrario, la construcción de liderazgos será más difícil ya que éstos surgirán de la mejor interpretación del camino que la sociedad quiere seguir o del convencimiento de la sociedad acerca de las cuestiones que le proponen. Dado que aquí me dicen que mi preocupación es que no se escucha lo que digo o lo que me gustaría escuchar, pero sí otras opiniones, quisiera aclarar este punto. Lo que intenté plantear es que cuando comparamos a nivel internacional el grado de estatismo que poseen las sociedades que han progresado, está claro que el estatismo corporativo ha fracasado y el estatis- 620 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS mo de otras características muestra en las sociedades signos de performance claramente inferiores a los de otras economías; nos hemos cansado de mostrar números al respecto. En ese sentido rescataré algo que escribió Fernando Navajas señalando que aun en este esquema, la sociedad argentina sigue mostrando algunas esquizofrenias: demanda estatismo y simultáneamente dice que el Estado no funciona, no existe, que los empleados no están formados, no están capacitados; es decir, demanda soluciones intensivas en un Estado ideal, no en el Estado que hoy tenemos. En consecuencia no trabajamos para mejorar el Estado del que puedan surgir los grandes creadores, los grandes inventores y los grandes técnicos, ni tampoco para construir una alternativa; de esta forma el estancamiento es casi una consecuencia natural de esta historia. Por esta razón entiendo que no se escucha la verdadera discusión que habría que tener en la Argentina. Moderador: José María Dagnino Pastore, ¿no cree que es fundamental la reforma política para el surgimiento de liderazgos? José María Dagnino Pastore: Sí, el tema es que la reforma política debe realizarse con políticos y si éstos no ejercen el liderazgo nos encontramos en un dilema. Creo que lo sucedido en los últimos tiempos muestra que la opinión pública es bastante voluble y que la clase política ha logrado, de alguna manera, manipular la situación. Creo que el caso más elocuente es la frase “que se vayan todos” y la realidad muestra que se han quedado todos; así que no soy demasiado optimista en este aspecto. La experiencia histórica, en general, muestra que las reformas políticas e institucionales surgen en situaciones de relativo empate de fuerzas; ésas son las condiciones. Probablemente, cuando haya excesos hegemónicos se creen las condiciones para que se desarrolle un poder de resistencia y ahí sí aparezcan las condiciones de relativo empate. Me quedan dos líneas por comentar. La primera es que el camino sería una democratización política y esto va en contra de los intereses de los dirigentes cuyo argumento principal es que demasiada democratización política debilita la gobernabilidad; ése es un choque interno que me parece bastante fuerte. Por otra parte, con esta volubilidad de la opinión pública es importante que haya normativas de tipo constitucional que limiten estos “bandazos”, porque el bandazo extremo de la opinión pública son los tribunales populares de la Revolución Francesa, entonces es importante respetar lo que establece la Constitución y la división de poderes; pero éstos son anhelos, no sé cómo se logran. Espero que se alcancen por la gradual reestructuración de las fuerzas políticas hacia cierto empate que posibilite un progreso como conjunto. Moderador: Juan Carlos de Pablo, ¿puede agregar alguna conclusión o alguna cuestión específica a esta discusión? Juan Carlos de Pablo: Delante de historiadores es un poco difícil hablar; pero tenemos una historia brutal, muy personalizada, muy pendular. Siem- COMENTARIOS Y RESPUESTAS DE LOS EXPOSITORES 621 pre se critica el pensamiento único, tanto si nos toca hablar como si nos toca escuchar; somos así. Cuando observo el funcionamiento del Parlamento inglés pienso que la distancia que tenemos con esa sociedad es realmente fuerte, y me pregunto cómo podríamos lograr esa institucionalización. Pero más allá de todas esas características, creo que tenemos que estudiar los “bandazos” que tenemos en cuanto a la credibilidad. Contaré una experiencia. El segundo semestre de cada año dicto en la Universidad del CEMA un curso de política económica: la primera parte de éste trata sobre teoría de la política económica, y la segunda sobre discusión de los casos, para lo cual tomo las versiones preliminares de diferentes capítulos y las analizo con mis alumnos. Los alumnos que cursan cuarto año de la universidad nacieron en 1980, se imaginan ustedes que cuando hablamos de la tablita de Martínez de Hoz se muestran realmente sorprendidos. El año pasado, por ejemplo, uno de ellos no sabía quién había sido Charles De Gaulle, y este año algunos alumnos no sabían cómo había terminado la Segunda Guerra Mundial. No son brutos, son jóvenes, digamos, entonces uno tiene que explicarles. Pero el ejemplo del año pasado es interesante porque al tiempo que el alumno relataba cómo había terminado la tablita de Martínez de Hoz, estaba viviendo cómo terminaba la convertibilidad, entonces se preguntaba cómo era posible que la situación se hubiera repetido. Aproveché entonces para comentar este documento oficial que les resumiré a continuación. El documento menciona que la Argentina tiene ciclos, a veces mejoran los precios de las exportaciones, el volumen exportado, o se pone de moda; llegan entonces las inversiones y aparece un boom, los bancos se colman de depósitos, prestan a plazos que nada tienen que ver con el plazo de los depósitos, mejora la actividad económica, aumentan los ingresos públicos, y el Estado, naturalmente, se involucra en gastos públicos que son permanentes. Pero algún día esta situación se revierte, entonces los bancos intentan cobrar los créditos pero no pueden hacerlo, y el sector público no puede financiar su déficit. Lo que acabo de sintetizar es la Memoria del Banco Central del año 1938 escrita por Raúl Prebisch, según me explicaba Francisco García Olano en las clases del curso de Ciclos Económicos en el año 1963 en la Universidad Católica Argentina, que había sido su alumno. ¿Qué quiero decir con esto? Que si personalizamos y convertimos en demoníaca la cuestión perderemos la perspectiva. Creo que hay un ciclo que tiene que ver con la fluctuación del tipo de cambio: a un extranjero lo matan cuando toma un taxi, y cuando regresa al mes siguiente, con dos dólares compra toda la Avenida 9 de Julio. Pero explicar esto en términos puramente económicos es una estupidez y la pretensión del gobierno de mantener alto el tipo de cambio real también es una estupidez, porque éste depende de la credibilidad. Para fortuna de este gobierno, el tipo de cambio real seguirá siendo alto si continúa haciendo las cosas del modo que lo está haciendo; pero si generara un shock de confianza el tipo de cambio real se revaluaría. ¿Cuál es la esencia del problema? Comparto lo que dice José María Dagnino Pastore: debemos colocar los factores exógenos al final. Aquí tenemos un problema: cuando adoptamos decisiones colectivas, públicas y fiscales, es imposible resistir las tentaciones; y con la credibilidad aparecen las 622 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS tentaciones. Cuando el resto del mundo nos prestaba, a Ricardo López Murphy, Mario Teijeiro y a todos los que se quedaron roncos en la década de los noventa advirtiendo los problemas que tendríamos, les pasaron por encima. Luego se desató la crisis y comenzaron a preguntar quién había sido el tonto que se endeudó, eso es ex post; pero a todos los que ex ante dijeron que nos estábamos endeudando demasiado les cortaban la cabeza. ¿Qué condición política o institucional impedirá que la próxima vez que regrese la credibilidad en la Argentina se cometan los mismos errores? Porque la credibilidad regresará, algún gobierno futuro será creíble, o quizás éste en el futuro lo sea; entonces, ¿volveremos a las andadas? Y la respuesta es que sí, porque si usted observa un ciclo de tantas décadas que tiene estas características, qué le hace pensar que de ahora en adelante nos volveremos ingleses y diremos: “No, gracias, tenemos un programa sustentable”. Siempre digo que si usted quiere entender lo que es un programa económico sustentable debe pensar en “matrimonio sustentable”. ¿Sabe lo que significa “matrimonio sustentable”? Significa –en la versión masculina que, naturalmente, es reversible–, que a un hombre casado se le acerca una rubia despampanante, y él le dice: “No gracias, tengo un matrimonio sustentable”. Entonces cuando el resto del mundo nos pide que tengamos un programa sustentable, mi pregunta como argentino es: ¿de qué hablan?, no nos endeudamos porque no podemos, en el momento que podamos volveremos a hacerlo y a cometer las grandes barrabasadas. Ojalá esto no sea un pronóstico, sino simplemente una conjetura; entonces habremos aprendido. Moderador: Martín Lagos me pidió unos segundos para finalizar. Martín Lagos: Ya que estamos en la celebración de FIEL, hablemos de Ricardo López Murphy. Creo que Ricardo López Murphy intentó construir un liderazgo superador; no le fue tan mal dentro de todo y si hubiera tenido un poco más de tiempo, recursos, o hubiera trabajado más sobre los líderes intermedios de la sociedad tal vez el resultado hubiera sido mejor. En este sentido me uno a lo que decían José María Dagnino Pastore y Juan Carlos de Pablo: podemos escribir leyes, restricciones constitucionales, leyes de convertibilidad y dependencia del Banco Central; pero si la calidad de los liderazgos de las personas que llegan al poder no es suficiente las violarán, entonces no servirán de nada. SESIÓN ESPECIAL América latina y la Argentina ante la inexorable globalización SEBASTIÁN EDWARDS* INTRODUCCIÓN En primer lugar quiero agradecer a FIEL por esta invitación y felicitarlo por estos cuarenta años de servicio ininterrumpido a la comunidad intelectual y económica de América latina. Creo que no es una exageración decir que FIEL es uno de los think tanks, más importantes, más profesionales y más influyentes de toda nuestra región; un think tank independiente que siempre ha tenido una enorme valentía para presentar sus ideas, aun en circunstancias que no son muy populares dentro de la opinión pública. En nuestra región ha habido otros think tanks importantes en distintos países, pero éstos no han llegado a alcanzar los cuarenta años que ha logrado FIEL, y por esa razón quiero nuevamente felicitar a la fundación, a todos sus integrantes y a aquellos que la han apoyado y que han hecho posible que realice esta labor tan importante. UNA DEFENSA DEL CONSENSO DE WASHINGTON El tema que deseo tratar hoy es un tema controvertido y que puede ser incluso arriesgado abordarlo actualmente en la Argentina; pero que es necesario plantear para entender el pasado y poder delinear en la Argentina en general, e incluso en América latina como un todo, estrategias económicas hacia el futuro. Lo que haré es presentar una defensa del Consenso de Washington; no es un tema “glamoroso”, tampoco popular, e incluso hoy día va en contra de la opinión pública generalizada en la Argentina. Sin embargo, creo que para entender lo que está ocurriendo en nuestra región y en el mundo, y para entender lo que debería suceder en la Argentina, es necesario hacer una revisión histórica de este consenso. El consenso que quiero defender es el Consenso de Washington original, tal como fue planteado por John Williamson a principios de la década del noventa. * Universidad de California. 626 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS El Consenso de Washington es un programa incomprendido y, como argumentaré a continuación, bastardeado y “secuestrado”, pero que en su versión original continúa plenamente vigente para América latina, en general, y para la Argentina, en particular. Ustedes se sorprenderán de que, dado lo que está sucediendo en nuestra región, alguien pueda tener el descaro de argumentar que es un programa válido; pero trataré de ser persuasivo. POLÍTICAS ORIGINALES DEL CONSENSO DE WASHINGTON El Consenso de Washington original no es lo que la mayoría de la gente piensa, ni tampoco es lo que aparece en la prensa, que es un programa que muchos han asociado con un manifiesto del neoliberalismo, con una idea que surge de la Universidad de Chicago, o una conspiración nacida posiblemente de la Embajada de Estados Unidos. El Consenso de Washington original no es nada de eso. Por el contrario, es una lista de proposiciones económicas extraordinariamente razonables e incluso muy poco controvertidas. En su momento John Williamson, el autor del trabajo que originalmente plantea el Consenso de Washington, quien por otra parte no es un neoliberal, ni un conservador, ni un pro mercado, sino que está más bien cercano a la corriente estructuralista dentro de América latina, dice que debió haberlo llamado el Consenso universal, ya que las proposiciones que en él se incluyen son muy poco controvertidas y bastante simples. Permítanme listar rápidamente las políticas que se planteaban en este programa: • • • • • • • • Disciplina fiscal: Mencionaba que los países de América latina debían tener una disciplina fiscal para generar una inflación baja y evitar la hiperinflación. Gasto público: Debía dirigirse a la salud, la educación y la infraestructura, dándole un énfasis a la mejora de la distribución del ingreso a través de una correcta asignación. Reforma tributaria: Debía llevarse a cabo una reforma tributaria con equidad en los esfuerzos, progresividad –que aquellos que tienen más paguen más–, y menores tasas impositivas. Sector financiero: Las tasas de interés debían ser reales y positivas. Política cambiaria: Implementar una política cambiaria que asegure la competitividad de las exportaciones, aunque no se habla de convertibilidad ni del “uno a uno”. Tarifas de importación: Sugería tarifas de importación de entre el 10 y el 20 por ciento, evitar que existan licencias o cuotas de importación que producen beneficios especiales para ciertos grupos corporativos. Inversión externa directa permitida en igualdad de condiciones. Privatización: Proyecto de privatización por el cual el Estado debía minimizar su rol productivo –no eliminarlo– a través de una privatización generalizada. SEBASTIÁN EDWARDS • • 627 Regulación dirigida a asegurar la competencia y evitar prácticas monopólicas. Derecho de propiedad protegido y ampliado, de modo de incorporar el sector informal a la economía formal. Como ustedes pueden observar, de estas diez proposiciones podrían cuestionarse como máximo dos, pero el resto no presenta problemas para quienes tengan sentido común. LA FLEXIBILIDAD DE LA PROPUESTA ORIGINAL Si el Consenso de Washington era tan generalizado, ¿planteaba cuestiones dogmáticas en algún momento? Y la repuesta es negativa, ya que no sólo planteaba estas diez políticas tan poco controvertidas, sino que era una propuesta de gran flexibilidad y pragmatismo que contemplaba diferencias de política importantes para que cada país lo adaptara a su realidad. Algunos de los temas que cada país debía resolver en forma individual tenían que ver con la libre movilidad de los capitales; la secuencia y velocidad con que debían realizarse las reformas; si los ingresos por recaudación de impuestos debían ser altos o relativamente bajos como porcentaje del PBI; si debía haber o no políticas de redistribución deliberadas; y si el modelo debía ser de economía de mercado anglosajón o un modelo de economía social de mercado al estilo europeo. Todas estas cuestiones quedaban abiertas a la discusión política dentro de los países; y con un pragmatismo y una flexibilidad adecuada, se suponía que cada país adoptaría su propia versión del Consenso de Washington. ¿QUIÉN SECUESTRÓ AL CONSENSO DE WASHINGTON? Pero si se cuenta con esto que les planteo, que es muy aceptable y poco controvertido, con lo que gran parte de las personas razonables podrían estar de acuerdo, excepto por algunos matices que se contemplaban, ¿por qué existe en la opinión pública y en los medios una percepción tan diferente del Consenso de Washington? Creo que la razón es que el Consenso de Washington original fue “secuestrado”, adulterado y aplicado con errores. Fue secuestrado en su aplicación y entonces esta idea razonable, de sentido común, con la cual la mayoría de las personas estaría de acuerdo, se transformó en una aplicación rígida, que no fue pragmática sino que fue dogmática, y donde la ideología en muchos casos primó por encima del profesionalismo. Entonces, la pregunta que uno se hace es quién lo “secuestró”. En este sentido, la respuesta que brinda Joseph Stiglitz en su libro es que el Consenso de Washington o la idea sobre las reformas adecuadas, fueron secuestrados por una conspiración entre el Tesoro norteamericano, el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial. Creo que ésta es una interpretación 628 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS incorrecta e incluso exagerada. El Consenso de Washington fue secuestrado y transformado en un producto adulterado y dogmático por los arquitectos locales y los encargados de las políticas de cada país. Pero es cierto que el Tesoro norteamericano proporcionó una base ideológica, especialmente, en cuanto a la apertura de las cuentas de capitales y la insistencia con que hubiera un movimiento libre e inmediato de capitales, una mayor velocidad en la implementación de las reformas, y en el planteo de una serie de políticas que iban más allá de lo que originalmente había pensado John Williamson, sobre lo cual la mayoría de la gente estaba de acuerdo. A mi entender, este “secuestro” de una idea razonable y su transformación en una idea dogmática, fue ayudado y amplificado por la arrogancia y la ideología rígida en muchos de nuestros países. Este tema de la arrogancia y de la ideología es interesante, sobre el cual John Williamson en su libro ya nos hace un llamado de alerta diciendo: “Los tecnócratas, vale decir, aquellos que se encargan de aplicar el Consenso de Washington, en muchas circunstancias recurrirán a sus ideologías idiosincráticas, lo cual hará más probable que la aplicación de estas políticas fracasen”. La ideología como elemento que guía la aplicación del concepto lo lleva al fracaso. ¿EN QUÉ CONSISTIÓ ESTE SECUESTRO? He argumentado que el consenso original era absolutamente razonable, que fue “secuestrado” por quienes lo aplicaron, ayudados por una ideología impulsada desde el Tesoro norteamericano y el Fondo Monetario Internacional, y con la complicidad quizá del Banco Mundial. Pero, ¿en qué consistió este “secuestro”? Consistió en privilegiar la ideología sobre el pragmatismo; en ignorar los peligros de los movimientos irrestrictos de capitales, sobre todo en aquellos países que iniciaban el proceso de reformas; desestimar los costos de la sobrevaluación cambiaria; desconocer la necesidad de encontrar la consistencia entre las distintas políticas; y quiero detenerme sobre este último punto porque es un tema interesante. Recuerden que de las diez políticas que mencionaba, una era política fiscal razonable, consistente y adecuada para mantener la estabilidad macroeconómica; otra era la liberalización del comercio reduciendo las tarifas entre un 10 y 20 por ciento; y también la reforma del sistema financiero, para permitir tasas de interés real positivas y una asignación del crédito de acuerdo con conceptos profesionales y dirigida por parte de la autoridad. Pero resulta que si reducimos las tarifas que son una fuente esencial del ingreso público, y se termina con la represión financiera que también permite que el sector público mantenga sus gastos, estas dos políticas se contradicen con la política fiscal, en caso de que no se adopten políticas adicionales. En este sentido lo que observamos en nuestra región, debido en gran parte a la disminución de las tarifas de importación, es que al término de la represión financiera hubo desequilibrios fiscales que fueron cubiertos con la emisión de deuda que llevó a la explosión de deuda que hoy día tanto lamentamos, y que es objeto de debates importantes en Washington y otros lugares, donde pensadores como SEBASTIÁN EDWARDS 629 Kenneth Rogoff y sus colaboradores han planteado que los países de América latina no debieran tener una deuda pública por encima del 25 al 30 por ciento del PBI. En esta aplicación inadecuada se ignoraron también los riesgos macroeconómicos; creo que el error más grande que se cometió fue el pésimo manejo de estos riesgos en la región, relacionados con muchos de los temas que acabo de mencionar. Además, se pecó de falsa publicidad, se prometió que las economías crecerían al 7 por ciento para siempre, lo cual, naturalmente, cualquier estudioso de los ciclos económicos entiende que no es posible, y no hubo suficiente debate al respecto o si lo hubo quizá fue restringido por la arrogancia que mencionaba hace un momento. Se crean entonces, como consecuencia de este “consenso bastardo”, estructuras rígidas en toda la región que amplificaron los shocks externos. El tema de los shocks externos es esencial ya que no es posible comprender la mala performance de América latina durante los últimos cuatro años sin entender lo devastadores que fueron estos shocks, la caída de los términos de intercambio, la desaceleración de los G3 –es la primera vez desde el año 1982 que los tres grandes bloques internacionales entran en recesión conjuntamente–, y el desmoronamiento de los flujos de capital hacia América latina. Estudios que hemos realizado en California indican que entre el 60 y 70 por ciento de la desaceleración de la mayoría de los países de la región pueden atribuirse a estos shocks externos, que fueron amplificados por la estructuras rígidas creadas por esta aplicación “bastardeada” del Consenso de Washington. LOS CRÍTICOS DEL CONSENSO Producto de que este programa económico razonable, incluso con aspectos progresistas, fuera “secuestrado”, mal aplicado, y de que América latina haya tenido una pobre performance durante los últimos años, aparece una reacción negativa con respecto a esta política y un rechazo generalizado por parte de los críticos contra el consenso, olvidando lo que éste originalmente significaba. Pero cuando uno comienza a analizar y a tratar de entender cuáles son las características de los críticos del consenso, encuentra dos líneas de críticas. Un grupo pertenece a lo que llamo “los institucionalistas”, muchos de ellos son economistas o pensadores más bien conservadores que argumentan que el gran error fue haber ignorado las falencias institucionales de América latina, intentándose aplicar todas estas políticas sin tener en cuenta que nuestra región tenía instituciones débiles, pobres, poco confiables; en definitiva, instituciones basadas en las heredadas de España. Esta postura ha llevado a muchos a pensar que no pueden llevarse a cabo las reformas modernizadoras en América latina mientras no se solucionen los problemas institucionales, incluyendo la reforma y modernización del sistema jurídico, 630 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS la erradicación de la corrupción y el perfeccionamiento de los sistemas presupuestarios. Mi reacción con respecto a esta crítica es que, si bien es cierta y adecuada, es trivial y poco operacional. En primer lugar, sabíamos que nuestras instituciones eran débiles, y en segundo lugar esperar a que éstas fueran lo buenas que deben ser, vale decir, que América latina fuera como Suiza, sería exactamente una receta para nunca hacer nada. La manera como deben hacerse estas cosas es exactamente al revés. Las reformas modernizadoras, como las realizadas en el caso de Chile y recientemente en el caso de México, exigen mejorar las instituciones, y debido a que se moderniza la economía, la población, los políticos, los líderes, los pensadores y los intelectuales se dan cuenta de que las instituciones antiguas no sirven y comienzan a cambiarlas. De esta forma, el cambio institucional sigue su propio paso, como sucedió en España, en Irlanda, y como está sucediendo en Portugal. Por lo tanto esta primera crítica en apariencia es acertada, pero algo trivial. La segunda crítica desemboca en los consensos alternativos, entre los cuales aquí en la Argentina, el más conocido es el “Consenso de Buenos Aires”, firmado por el Presidente Kirchner y el Presidente Lula hace unas semanas. Si han tenido la oportunidad de leerlo no podrán evitar concluir que es de una pobreza franciscana, a mí me daría vergüenza firmar o participar de un consenso de esas características; es sólo una colección de buenas intenciones. Se expresa allí que ambos países están en contra del analfabetismo, la pobreza, la mala distribución del ingreso y el hambre; se deja constancia sobre la necesidad de apoyar la educación y la sociedad del conocimiento; de integrar a la Argentina y a Brasil a la era de la informática; y entonces me pregunto: ¿quién pude estar en contra de esas cuestiones? Pero no dice casi ni una palabra de cómo lograr estos objetivos. Estos consensos alternativos, desde un punto de vista metodológico, tienen el error de basarse, no en las políticas como los diez elementos que les presenté, sino en una lista de los objetivos que se desea alcanzar. Desde luego, queremos ser ricos, lindos, felices y ganar la copa del mundo; pero los objetivos no pueden formar un programa de acción, son las políticas las que lo forman. La creación de estos consensos alternativos peca, en mi opinión, de una cierta pobreza intelectual y académica que no pueden desplegar aquellos que quieren plantear una alternativa seria que permita una discusión productiva. La izquierda tiene ideas concretas: expropiar, redistribuir; había un señor anoche en un programa de televisión que decía que había que emitir para financiar los 9.000 millones de dólares del plan de infraestructura del Presidente Kirchner; eso es una mala política, pero es una propuesta. Estos conceptos blandos y de pobreza franciscana creo que no nos llevan a ninguna parte. TEMAS PARA LA ARGENTINA ANTE LA INEXORABLE GLOBALIZACIÓN Creo que hay cinco temas para la Argentina: qué modelo económico seguir, de qué manera enfrentar las negociaciones internacionales comerciales; SEBASTIÁN EDWARDS 631 si deben llevarse adelante con o sin Brasil; el sistema cambiario y la negociación de la deuda. Diré una frase por cada una de ellas. ¿Qué modelo económico seguir? Creo que la Argentina debería rescatar, aplicar y hacer suyo el Consenso de Washington original. Suena absolutamente paradójico que el día de mañana la Argentina diga que aplicará el consenso; pero si se lee y entiende cuál era el consenso original, se llegará a la conclusión de que son políticas que tienen sentido y que además en el largo plazo hay muy pocas alternativas. El gobierno ha entendido adecuadamente que debe mantener la disciplina fiscal, la competitividad de las exportaciones a través del tipo de cambio; es decir, hay varios de esos elementos que el gobierno ha hecho suyos. Pero creo que como un concepto global, reeditar e impulsar la versión argentina del consenso original, estaría llevando a este país por la senda de la prosperidad. En cuanto a negociaciones comerciales internacionales, creo que la Argentina debe tener una posición dura, de oposición y negociación fuerte en contra del proteccionismo agrícola de los países del norte. Ésta es sin duda una situación complicada; pero creo que la Argentina debe tener una posición negociadora, no de abandonar la mesa ni de patear el tablero porque eso no lleva a consecuencias favorables. Con relación al punto de llevar adelante las negociaciones internacionales con o sin Brasil mi opinión es enfática: sin Brasil. Entre las diez pésimas ideas que ha habido en la Argentina en los últimos años, una ha sido en mi opinión el Mercosur. Esto no significa desentenderse de Brasil; sino realizar una negociación bajo lo que llamaría “bloque flexible pragmático”, donde la posición de la Argentina defienda desde todo punto de vista sus intereses nacionales y no los de Brasil. Y permítanme recordarles que los intereses nacionales de la Argentina no son los de Brasil, son diferentes; la Argentina es un país extremadamente creativo, con un capital humano de primer nivel. Entonces la negociación debe ser realizada por la Argentina para la Argentina. En cuanto al sistema cambiario, obviamente, deben olvidarse de fijar el tipo de cambio y mantenerlo flotante. Tampoco se trata de llevarlo a cuatro, cinco o seis como algunos plantean; aunque debe cuidarse la sobrevaluación cambiaria. Si hubo un gran error en el manejo mecroeconócico de la mayoría de los países latinoamericanos fue haber desconocido que había que tener un tipo de cambio competitivo; esto era algo que decían los economistas de Chicago y los que no eran de allí. Carlos Díaz Alejandro, aquel entrañable economista cubano-americano enamorado de la Argentina, siempre decía que había que tener un tipo de cambio real realista. ¿Qué quería decir con esto? Que había que evitar la sobrevaluación cambiaria. La renegociación de la deuda es un tema interesante del que sólo quiero hacer un comentario. Una nueva posición que ha emergido en Washington de las instituciones y del Fondo Monetario Internacional, es que los países latinoamericanos no deben tener una deuda más alta del 25 por ciento de su PBI. Si uno tomara eso en serio diría que la Argentina no debe entonces pedir prestado nunca más ya que tiene que bajar el nivel actual de su deuda al 25 por ciento del PBI. Por lo tanto, como no pedirá prestado nuca más, ¿para 632 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS qué renegociar si el castigo de no hacerlo es justamente no poder pedir prestado? Creo que ése es un argumento falaz y peligroso. Renegociar bien, de buena fe, en forma adecuada, sin trampas y de manera profesional llevará a la Argentina nuevamente al lugar donde debe estar, que es entre los países importantes, no sólo en el mercado financiero internacional sino también en la economía mundial y entre los países influyentes. TRES CONCEPTOS Y UNA REFLEXIÓN FINAL El primero es el concepto del “bebé y la bañera” y el dicho es que hay que tener cuidado de no tirar el bebé con el agua de la bañera. Criticar lo que aquí sucedió, lamentarse de los errores que se cometieron, reconocer que alguien “secuestró” las buenas ideas del Consenso de Washington y las aplicó ideológicamente, lamentar la corrupción y todo aquello que se hizo mal no es sólo adecuado sino comprensible; pero hay que tener cuidado de no tirar al bebé con el agua de la bañera, porque las ideas del Consenso de Washington original eran buenas, la mayoría de ellas no sólo son rescatables sino que son deseables. Por lo tanto en esta catarsis colectiva quizás deberíamos llamarlo de otra manera. El segundo concepto es el de “time-out”. Creo que es adecuado dentro de la filosofía del consenso pragmático original, pensar que en ciertos momentos, por razones económicas, financieras, políticas, culturales o históricas, tomemos un time-out. Pero tomarlo no es lo mismo que retroceder y rechazar las políticas originales; entonces creo que lo correcto es que la Argentina lo haga comprendiendo lo que significa. Y no sólo es correcto tomarlo sino necesario, aquel entrenador que no hace uso de ellos está manejando mal a su equipo; pero éstos deben tomarse para reiniciar el juego, no para abandonarlo. El último concepto es el de “opting-out” que significa optar por no jugar. Y debemos entender que también es posible tomar esta opción, como lo hizo Venezuela; pero hacerlo significa renunciar a pertenecer a las ligas mayores, ya que a uno no lo mueven a las ligas mayores si no empieza desde las menores. Entonces, opting-out es una opción respetable; pero tiene consecuencias desfavorables para América latina y la Argentina. Creo que hoy día la Argentina comienza a recuperarse. El ambiente externo ha sido muy favorable en cuanto a precios de los commodities, las tasas de interés, y una muy buena voluntad por parte del gobierno norteamericano, por decisión o por distracción de carácter bélica. Pero es importante notar que en los próximos veinticuatro meses hay peligros macroeconómicos no triviales: Estados Unidos tienen un déficit gemelo enorme y hay vulnerabilidades en la economía mundial. Si todo ocurre como debe ser, la Argentina debería seguir contando con este viento de cola que la ayudará a salir adelante; pero no hay que olvidar que existen vulnerabilidades y debemos estar preparados para ellas. Para ello, debe tomarse el toro por las astas e implementarse políticas consistentes que permitan retornar a la senda del crecimiento; y creo que, con el nombre que queramos darle, esa senda de creci- SEBASTIÁN EDWARDS 633 miento requiere políticas que tengan el pragmatismo y la flexibilidad que tenían las propuestas del Consenso de Washington original. Es por esta razón que, a pesar de que no es “glamoroso” ni está de moda hoy día, quise presentar su defensa. COMENTARIOS Y RESPUESTAS Moderador: ¿Qué comentarios puede hacer sobre el déficit gemelo de Estados Unidos que mencionó en su presentación? Sebastián Edwards: Lo que es particularmente peligroso en ese caso, es que ambos déficit son financiados con la compra de instrumentos del Tesoro por parte de diez o doce Bancos Centrales del mundo: hay doce individuos en el mundo con nombre y apellido, direcciones conocidas, teléfonos y direcciones electrónicas por todos sabidos, que deciden en este momento si financian o no el déficit de Estados Unidos. Y si una parte de ellos decide de pronto dejar de comprar deuda de Estados Unidos, la economía mundial entraría en una crisis sumamente seria. Por lo tanto creo que ha habido una irresponsabilidad manifiesta que no se puede negar acerca de la política de la actual administración en el último año y medio. Moderador: La elección de California, ¿qué enseñanza nos deja? Sebastián Edwards: La elección de California tiene tres señales interesantes para la reflexión. La primera, es que la quinta economía más importante del mundo será gobernada por un inmigrante, cuestión que sería impensable en cualquier otro sitio. En segundo lugar, es un inmigrante que ha tomado una posición antiinmigración, lo cual es una paradoja que veremos cómo se desarrollará. Por último, California tuvo su crisis fiscal como consecuencia del tipo de ingenuidad que también ha sufrido América latina, donde el gobernador anterior se creyó el cuento de que el boom era para siempre y los ingresos tributarios que ellos generaban eran permanentes, sin entender que hay un ciclo económico y que deben manejarse los riesgos en forma adecuada. Y California, al igual que la Argentina y la mayoría de los países de América latina, falló su manejo de riesgos. Moderador: Hay varias preguntas que se refieren al futuro de la Argentina. Usted tuvo una opinión relativamente poco optimista con respecto al Consenso de Buenos Aires, entonces varios asistentes preguntan si cree que 636 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS el Gobierno del Presidente Kirchner tiene posibilidades de aplicar este nuevo consenso, o si hace falta una crisis para que pensemos nuevamente en un consenso de las características del que usted defendió. Sebastián Edwards: Creo que el Consenso de Buenos Aires está muerto antes de iniciarse, ya que sólo es una lista de buenas intenciones que no tiene seriedad desde el punto de vista intelectual, práctico y de política. Por lo tanto creo que no hay que darle importancia al Consenso de Buenos Aires: fue una declaración desafortunada para los periódicos pero ahora hay que comenzar a hacer los deberes. Y como decía, este gobierno ha reconocido elementos de la lista de políticas que alguna vez se llamó el Consenso de Washington. Creo que mientras antes se reconozca, se anuncie y se declare que la Argentina está por la modernidad, por la inserción del país en el mundo y por desarrollar todo el potencial que tiene, será mejor. Pero la pregunta que debemos hacernos es si acaso este gobierno tiene dos almas; y creo que desafortunadamente las tiene. Entonces la pregunta final es cuál de ellas primará, si será el alma de la nostalgia o el alma de la modernidad. Espero, porque soy un enamorado de la Argentina desde siempre, que prime esta última. Moderador: ¿Puede ser más preciso sobre la diferencia de objetivos entre Brasil y la Argentina? Sebastián Edwards: Creo que los intereses nacionales de los dos países son diferentes. Brasil tiene un conjunto y una combinación de factores productivos muy diferentes a los de la Argentina, por lo tanto sus objetivos nacionales son diferentes. Brasil desea, por ejemplo, resolver rápidamente las controversias con Canadá con respecto a las dos empresas productoras de aviones de mediano alcance. Ésta es una agenda de negociación en la cual la Argentina no tiene por qué tomar una decisión, a no ser que decida hacerlo por una solidaridad, en mi opinión, mal entendida. Por lo tanto lo que propongo es una negociación en bloque flexible, pragmática, por la que vayan juntos cuando a ambos les convenga; pero que les permita ir a cada uno por su lado cuando no sea así. Los intereses nacionales de cada país deben primar, y por definición los intereses nacionales de Brasil no son los de la Argentina porque son dos países diferentes. Moderador: ¿Por qué cree que Chile pudo ir por el lado del Consenso de Washington y el resto de América latina no? Sebastián Edwards: Creo que hay varias explicaciones en el caso chileno. La primera, es que Chile se embarcó en las reformas antes de que se creara el Consenso de Washington, con muchas críticas en un comienzo; pero una vez que empezó a dar resultados el programa fue apoyado por todos los partidos políticos y por personas de todas las tendencias políticas, lo que permitió que pudiera consolidarse. COMENTARIOS Y RESPUESTAS 637 Pero una de las cosas que luego de la crisis del ochenta Chile evitó fue la sobrevaluación cambiaria. En este sentido creo que si finalmente debe mostrarse una política esencial, es la de lograr un tipo de cambio que sea adecuado para mantener la competitividad de las exportaciones; no porque sea bueno exportar sino porque a través de ese mecanismo se impulsan la eficiencia y la productividad, ya que el objetivo final es ser más productivo, más eficiente, y tener una devoción por la eficiencia. Y Chile a través del mecanismo de un tipo de cambio competitivo logró impregnar e implantar esta devoción por la eficiencia que es finalmente lo que ha permitido que no sólo vaya bien sino que esté en la puerta de iniciar nuevamente una recuperación que dará mucho que hablar y que será magnífica. Moderador: Esta mañana Juan Carlos de Pablo comentaba los ciclos de tipo de cambio real derivados de los procesos de confianza; es decir, el tipo de cambio real no es fijado por una política de gobierno; pero si a usted le va bien, ingresan capitales, el tipo de cambio se atrasa, y si le va mal ocurre lo contrario. En un país como la Argentina que tiene un tercio de sus activos en el exterior, restringir los movimientos de capitales significa separar el ahorro de la inversión. ¿Cómo sería posible lograr un tipo de cambio real realista en este contexto? Sebastián Edwards: El tipo de cambio real es una variable endógena y no una variable de política, por lo tanto debe diseñarse un sistema estructural macroeconómico, especialmente durante el inicio del proceso de reformas, que evite estos ciclos y estas fluctuaciones exageradas. Una de las cosas que debe evitarse es fijar el tipo de cambio nominal porque es bien sabido por trabajos de numerosos economistas, incluyendo economistas argentinos como Guillermo Calvo, que ese tipo de políticas generan una sobreapreciación cambiaria. En segundo lugar, se encuentra el tema de los movimientos de capitales que están impulsados por la sobreconfianza y que terminan produciendo estos ciclos que finalmente lamentamos. La paradoja es que ya en el año 1971, Carlos Díaz Alejandro y otros historiadores económicos han planteado esta historia del ciclo del tipo de cambio real en la Argentina del cual el país, desafortunadamente hasta ahora, no ha podido escapar. Espero que en el futuro, a través de políticas sensatas, esta situación logre evitarse, y la Argentina pueda desarrollar todo su potencial como merece. PANEL III La óptica de los principales socios de la Argentina VITTORIO CORBO* LA ÓPTICA DE CHILE INTRODUCCIÓN Chile es un país muy abierto al comercio por una decisión muy afortunada que se tomó a mediados de los años setenta cuando nuestra economía tenía aranceles en promedio sobre el 100 por ciento y habíamos pensado que podíamos ser eficientes produciendo para un país pequeño. Hoy somos un país muy abierto, Chile exporta más del 35 por ciento de su producto, que está muy diversificado internacionalmente: 20 por ciento a América latina, la cuarta parte de ese porcentaje va a México; 21 por ciento hacia Estados Unidos; 20 por ciento a Europa y el resto a Asia. Los huevos están diversificados, no están todos en un canasto; pero lo que sucede en el mundo nos afecta, y por esa razón revisaré rápidamente qué ha sucedido en el mundo recientemente y por qué eso nos afectó. Sebastián Edwards en el almuerzo nos comentaba que de acuerdo con sus estimaciones, cerca de dos tercios de lo que ha sucedido en América latina en los últimos años se explica por el entorno externo. En un paper que publiqué hace un año llegué a un número muy parecido en el caso chileno; desde el lado académico llegaba también a la conclusión de que cerca del 60 por ciento de la desaceleración de Chile de los últimos años tuvo que ver con el shock externo. Por esa razón haré algunos comentarios con respecto al shock externo para hablar, finalmente, de Chile. LA ECONOMÍA MUNDIAL Si observamos lo que ha ocurrido en los últimos años, no hay duda de que completaremos en el año 2003 un período de tres años de crecimiento pobre, muy por debajo del promedio histórico en la región. Durante estos * Presidente del Banco Central de Chile. Las opiniones expresadas son del autor y no comprometen ni representan la posición del Banco Central de Chile. 642 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS años tuvimos shocks por todos lados, tuvimos reventón de burbujas de precios de acciones de Estados Unidos, atentados del 11 de septiembre, guerra de Irak, alza del precio del petróleo, contabilidad creativa en muchas empresas que hizo perder la confianza en los mercados financieros en los países industriales, problemas en los bonos corporativos; todas estas cosas han ocurrido solamente en los últimos años, y aquí ni siquiera he hablado de la crisis rusa, de la crisis de Brasil, la crisis asiática; eso es cosa del pasado. Es decir, hemos tenido siete años complicados en el planeta en el cual vivimos todos; y eso a ustedes les afectó mucho sin ninguna duda. Esto nos hace pensar que hay que estar preparados para épocas de vacas flacas, algo que está mencionado en la Biblia y de lo que muchas veces nos hemos olvidado. Si analizamos el crecimiento de los últimos años observaremos que en promedio en los últimos treinta y cuatro años el mundo creció un 3,6 por ciento ponderado por paridad del poder de compra, y el volumen de comercio mundial creció 5,7 por ciento al año, incluso la estimación para el año 2004 del último World Economic Outlook es que en lo que se refiere a crecimiento mundial estaríamos todavía, en el caso del volumen de comercio, por debajo del 5,7 por ciento; es decir, que estamos completando un período de cuatro años malos y eso nos ha afectado a todos. A pesar de que la capacidad productiva se ha casi triplicado el cobre representa hoy en día más del 30 por ciento del producto, mientras representaba el 90 por ciento de éste a comienzos de los años setenta. Entonces lo que sucede en el mundo evidentemente nos afecta. Vendíamos el cobre a ca- GRÁFICO 1 CRECIMIENTO DE LA ECONOMÍA MUNDIAL 1970-2004 (En porcentajes) 14 12 10 8 5,7 6 3,6 4 2 0 -2 -4 70 72 74 76 78 80 82 84 86 Crecimiento mundial 88 90 92 94 96 98 Comercio mundial 00 02 04 643 VITTORIO CORBO GRÁFICO 2 EVOLUCIÓN DE LAS PROYECCIONES DE CRECIMIENTO 2003 (Efectuadas en el mes indicado) 4,0 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 Ene. 02 Abr. 02 Jul. 02 Oct. 02 Estados Unidos Ene. 03 Europa Abr. 03 Jul. 03 Oct. 03 Japón GRÁFICO 3 EVOLUCIÓN DE LAS PROYECCIONES DE CRECIMIENTO 2004 (Efectuadas en el mes indicado) 4,5 4,0 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 Ene. 03 Mar. 03 Estados Unidos May. 03 Jul. 03 Europa Sep. 03 Japón 644 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS CRECIMIENTO DE LA ECONOMÍA MUNDIAL (En porcentajes) 1990-1999 2001 2002 Prom. 2003 Ener. May. Sept. 2004 20-oct. Ener. May. Sep. 20-oct. Estados Unidos 3,0 0,3 2,4 2,6 2,3 2,4 2,8 3,5 3,2 3,5 4,0 Zona Euro 2,1 1,6 0,8 1,5 1,1 0,7 = 0,7 2,5 2,4 2,2 = 2,2 Europa 2,0 1,6 1,0 1,7 1,3 0,9 = 0,9 2,5 2,5 2,3 = 2,3 Japón 1,7 0,4 0,2 0,3 1,0 2,0 2,7 0,7 0,9 1,7 2,0 Resto de Asia 7,9 5,2 6,7 6,3 6,0 6,1 6,5 6,5 6,6 6,6 6,9 América latina 2,8 0,3 -1,2 2,1 1,2 1,1 1,3 3,3 3,4 3,8 3,7 Mundial 3,3 2,1 2,7 3,1 2,9 3,0 3,3 3,8 3,8 3,9 4,2 Fuente: Consensus Forecasts y Bancos de Inversión. si 0,6 centavos hace un poco más de un año y medio, que era el precio más bajo desde el año 1930, y hoy está en 0,9 centavos; no hay duda de que la recuperación que estamos observando nos está favoreciendo en el ciclo. Pero este ciclo negativo estaría llegando a su fin. Las cifras recientes muestran que la recuperación de Estados Unidos está tomando fuerza, así como en Japón y Asia emergente. Europa es la excepción debido a quedan muchos problemas pendientes de resolución. Las proyecciones de crecimiento, que se revisaron repetidamente a la baja en años recientes, muestran un punto de inflexión a partir del tercer trimestre de 2003 y comienzan a revisarse al alza. Esto se debe en parte a estas políticas monetarias y fiscales expansivas de los países desarrollados. Estados Unidos, por ejemplo, tiene un déficit fiscal del 6 por ciento del producto si incluimos los gobiernos estatales y locales, que significa más de 630 mil millones de dólares. Eso es claramente expansivo en el corto plazo, aunque nos deja la pregunta de cómo se ordenará esa situación en el mediano plazo. Hemos visto entonces cómo son las revisiones del crecimiento y las proyecciones para el próximo año también se han revisado al alza. Las principales fuentes de riesgo en la economía mundial son: la incertidumbre del mercado de petróleo; la incertidumbre sobre qué pasará con el gasto en Estados Unidos una vez que el estímulo macro comience a reducirse, tenemos una política monetaria muy expansiva y una fiscal extremadamente expansiva; hacia adelante la forma que tomará esta reducción de los altos déficit fiscales, si será con programas de mediano plazo, como hizo la administración de Clinton, o con un programa de más corto plazo que creará dificultades, y eso nos ayudará a reducir el déficit en cuenta corriente que es la suma del déficit público más el déficit privado; la capacidad de Europa de comenzar a resolver sus difíciles problemas estructurales, aunque tene- VITTORIO CORBO 645 mos algunas noticias positivas en el caso de Alemania con relación a las reformas de su sistema de pensiones y de su sistema laboral, que ha pasado de negociación por ramas a negociación por empresas, se observan también avances en las mismas áreas en el caso de Francia; y, finalmente, la fragilidad del sistema financiero de Japón y China, donde tenemos una cartera vencida del 30 por ciento de las colocaciones en Japón y una cartera vencida del orden del 40 por ciento de las colocaciones en China, es decir, los bancos no son de los banqueros y las empresas que les deben a los bancos tampoco son de los empresarios, están manejando transitoriamente activos, pero ese problema hay que resolverlo en algún momento. Entonces, el mundo luce mejor aunque hay incertidumbre hacia delante y debemos preocuparnos por los tiempos malos que puedan venir; pero tenemos al menos de cuatro a seis trimestres que se ven bien, y si se resuelven correctamente los problemas expuestos seguiremos en un ciclo positivo. CHILE La economía chilena experimentó una profunda transformación en sus políticas e instituciones en los últimos treinta años, sin ninguna duda. Pasamos por un gran apetito, amábamos las empresas públicas grandes aunque producían pocas cosas. Cuando era niño vivía en una ciudad en la cual no había electricidad cuatro horas al día porque a algún burócrata se le había ocurrido tener tarifas eléctricas bien bajas, lo que provocó que no se invirtiera por muchos años. A otro se le había ocurrido hacer lo mismo con las tarifas de agua, con lo cual no tenía agua potable y había que acumularla para tenerla en la noche y, como contaba Juan Carlos de Pablo, tampoco teníamos teléfono. Cuando nací mi padre me inscribió en la compañía de teléfonos y al mismo tiempo en el registro civil, ya que demoraba al menos veinticinco años acceder al servicio. En una oportunidad conté esto en un seminario en Rusia y todos se rieron y me dijeron: profesor, aquí es igual todavía; pero por suerte en América latina eso ha pasado. Estábamos entonces aislados del resto del mundo, teníamos un sector público pesado y a comienzos de los setenta teníamos un déficit del sector público del orden del 30 por ciento del producto. Llegamos entonces a inflaciones de 600 o 700 por ciento; y se hizo evidente que había que empezar a ordenar la casa y eso es lo que ha hecho Chile en los últimos treinta años, con la contribución de todos los gobiernos, sin ninguna duda. En la primera etapa era obvio que había que poner orden en el sector público. Se estableció entonces un sistema de impuestos al valor agregado en el año 1974; se liberaron los precios que estaban controlados –esto no correspondía al gobierno de Allende sino a treinta años acumulados–; los controles de precios comenzaron con la Segunda Guerra y no se abandonaron hasta finales de los setenta, es decir, los controles de precios convivieron con nosotros durante treinta años; se inició una liberalización financiera, ya que las tasas de interés estaban controladas a niveles muy por debajo de la inflación provocando que no hubiera sistema bancario para todos los efectos prácticos, sola- 646 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS mente los amigos del gobierno de turno podían conseguir créditos –esto venía desde el año 1945–; comenzó también una apertura comercial donde Chile bajó el arancel de un promedio de 110 por ciento en el año 1973 a 10 por ciento en el año 1979, es decir, Chile se abrió al resto del mundo, apertura que ha continuado en forma importante en el último tiempo. Hubo también una apertura parcial en ese momento con la cuenta de capitales, aunque creo que un grave error de esa época fue no preocuparse por la supervisión y la regulación financiera lo que hizo que se tomaran riesgos indebidos que provocaron el colapso de todo el sistema financiero cuando los shocks aparecieron, y el país debió pagar un costo de cerca del 30 por ciento del producto para reconstruir su sistema financiero. Finalmente terminó en una inversión muy rentable porque se reconstruyó el sistema financiero y eso permitió el crecimiento que Chile tomó desde la segunda mitad de los ochenta. Pero los errores de ese período se enmendaron en los años ochenta. Teníamos también tipo de cambio fijo; reajustabilidad salarial basada en la inflación pasada, lo cual llevaba a un aumento automático en el salario real, lo que hizo que a comienzos de los ochenta éste aumentara 8 por ciento al año con el desempleo aumentando en una proporción similar: pasamos de un desempleo del 6 al 30 por ciento en poco tiempo. Se sancionó una nueva ley de bancos en el año 1986 que creó una gran institucionalidad en el sistema bancario y financiero: no hemos tenido un solo accidente bancario desde aquel año, es decir, los bancos están bien capitalizados, bien regulados y con información en línea. También se ha avanzado mucho en privatizaciones y en ley de quiebras, simplificando los procesos y especialmente respetando los derechos de propiedad para los acreedores. El proceso de reformas continuó, incluyendo: una nueva Constitución política que otorgó independencia al Banco Central y formalizó la disciplina fiscal; la reforma del sistema de pensiones, que hoy tiene activos cercanos al 60 por ciento del producto, lo que ha permitido tener un mercado de capitales profundo; la ley de concesiones en infraestructura que ha permitido la reconstrucción de toda la infraestructura de los últimos años con iniciativa privada, recientemente se acaba de aprobar la construcción con concesiones de cárceles, se ha reconstruido toda la infraestructura portuaria, de carreteras, toda la infraestructura de aeropuertos, y todo ha sido concesionado con un sistema transparente en el cual cuando hay pérdidas éstas son de los que tomaron la decisión pero no se socializan; se ha avanzado mucho en regulación antimonopolios, especialmente en los últimos años; y, finalmente, la apertura en la competencia de las comunicaciones a comienzos de los noventa, lo cual ha permitido un colapso en el precio de las comunicaciones gracias a la competencia que hace maravillas sin ninguna duda: tenemos un sistema de multicables por el cual elegimos con los primeros tres dígitos que pulsamos qué compañía queremos utilizar y las cuentas son unificadas a final de mes; eso ha permitido una competencia brutal. Entonces los consumidores tenemos una fiesta y los productores se han dado cuenta de que las nuevas tecnologías son fantásticas; pero la competencia hace que las ganancias sean muy temporales ya que se las llevan los consumidores a través de la competencia. 647 VITTORIO CORBO GRÁFICO 4 REFORMA DEL SISTEMA DE PENSIONES 60 50 40 30 20 10 0 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 Activos de los fondos de pensiones (% PGB) Por otra parte, la vuelta a la democracia ocurrió sin sobresaltos y los gobiernos democráticos han validado el modelo de economía social de mercado. Eso fue muy importante porque en la segunda mitad de los ochenta los empresarios con justa razón se preguntaban cuál era el modelo del futuro. El modelo de Pinochet había sido pro mercado, pero ¿qué ocurriría en el futuro? En este sentido creo que Chile adoptó un modelo con cambios, pero la nueva administración que llegó a comienzos de los noventa no sólo mantuvo sino que intensificó el modelo de apertura. Cuando llegó al poder el gobierno del Presidente Patricio Aylwin a comienzos de los noventa, el arancel era uniforme a un nivel del 15 por ciento, y una de las primeras medidas que tomó fue bajarlo al 11 por ciento con lo cual produjo un gran shock de confianza y demostró que la apertura estaba para quedarse. Eso significó un salto en la inversión de 4 puntos del PBI a comienzos de los noventa, una vez que la gente vio que el horizonte era mucho más largo de lo que pensaba. Por otra parte, los gobiernos democráticos han realizado un esfuerzo muy importante en la modernización de la infraestructura, de las comunicaciones y la integración financiera hacia el resto del mundo. En forma paralela han puesto mayor énfasis en programas sociales y en educación, donde se han hecho esfuerzos muy importantes en los últimos años. Es decir, en educación en el pasado se aumentaba el gasto y luego se pensaba de qué forma se financiaría. A comienzos de los noventa hubo una reforma por la cual se aumentó dos puntos el impuesto al valor agregado para dedicarlo a educación y salud, pero esa reforma pasó por unanimidad en el sistema legislativo ya que, de acuerdo con la Constitución chilena, los impuestos son iniciativa del 648 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS Ejecutivo pero tienen que pasar por el Poder Legislativo, incluso las alzas de aranceles. Con las reformas políticas implementadas en los últimos treinta años Chile dio un salto en su tasa de crecimiento, que alcanzó un 7,3 por ciento en el período 1985-1997, en gran parte por un aumento significativo en la eficiencia total del uso de factores. Podríamos crecer transpirando, trabajando duro, con más trabajo, más capital, o inspirándonos; y la inspiración contribuye mucho más al crecimiento y no hay ninguna experiencia en el mundo en la que el alto crecimiento por un período sostenido no sea con inspiración; la transpiración se acaba, cuando ya bajamos la tasa de desempleo a 5 por ciento, no hay más trabajadores, las tasas de inversión son muy altas y tenemos espíritu asiático de ahorro, no latinoamericano, entonces debemos pensar en la inspiración. Pero abrirse al mundo hace maravillas. Chile, por ejemplo, tiene fama de exportador de vinos pero eso es algo reciente. Exportamos vinos durante doscientos años, pero hasta el año 1985 las exportaciones de vinos significaban 5 millones de dólares y hoy día son 700 millones. La única diferencia es que ahora hacemos vino con competencia, antes le poníamos un corcho que no servía mucho pero que era de la industria nacional, estaba prohibida su importación, usábamos un enólogo local porque estaba prohibido traer uno de afuera, hacíamos unas botellas oscuras que no servían demasiado porque no permitían que se viera su contenido, y entonces la industria de vinos no era importante. GRÁFICO 5 CHILE Crecimiento promedio anual 7,3% 2,6% 4,5% 3,1% 1,6% 1,1% 2,5% 1,5% 1,8% 1,1% -1,0% 0,7% 1,0% 1,0% 1,1% 2,4% 2,4% 0,8% 0,8% 2,1% 0,2% -0,3% -1,0% -2,6% 1961-1969 1970-1973 1974-1980 Empleo 1981-1984 Capital 1985-1997 PTF 1998-2002 649 VITTORIO CORBO Abrirse al mundo le ha dado mucho a Chile porque es un país muy pequeño. Antes producíamos cosas a las que llamábamos “televisores”; pero sólo nosotros las llamábamos así, y cuando la gente comprobó lo que eran los televisores no los quiso ver nunca más. Todo eso desapareció y creo que nos ha permitido desarrollar una industria nacional muy robusta en otras áreas, y ahí la competencia, la estabilidad, las reglas de juego claras, han ayudado sin ninguna duda. Más de un tercio del crecimiento del período de oro 1985-1997 ha sido por inspiración y el resto debido a que se hizo atractivo invertir y contratar trabajadores. Todo esto le permitió a Chile cerrar la brecha del ingreso per cápita con los países más ricos y eso fue gracias al fuerte crecimiento de esos doce años. En el gráfico 6 vemos el PBI per cápita de Chile comparado con el PBI per cápita de Estados Unidos, donde llamo 1 al año 1980. Chile está alrededor del 38 por ciento por encima del lugar donde estaba en el año 1980. Las otras líneas corresponden a la Argentina, Brasil y México. Pero en los últimos años el crecimiento se ha resentido, y esto no es sorprendente debido el deteriorado entorno externo que ha enfrentado Chile. Alrededor del 60 por ciento de esta situación se explica por el desfavorable entorno externo, una combinación de shocks adversos de términos de intercambio y una crisis regional. Este resentimiento se ha dado, a pesar de los cambios estructurales de las últimas décadas que facilitaron el ajuste a shocks. Antes si caía el precio del cobre, teníamos recesión, pero si ahora GRÁFICO 6 PRODUCTO GEOGRÁFICO BRUTO PER CÁPITA RELATIVO (PGB per cápita país j sobre PGB per cápita Estados Unidos; 1980 = 1) 1,6 1,4 1,2 1,0 0,8 0,6 0,4 1980 1982 1984 1986 1988 Argentina 1990 Brasil 1992 1994 Chile 1996 1998 México 2000 2002 650 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS cae, se cierran los mercados de capitales y tenemos desaceleración, lo cual es mucho mejor. El hecho de tener un mercado de capitales internos profundos hace que la economía sea mucho más robusta para recibir ese tipo de shocks. Como resultado, la tasa promedio de crecimiento para el período 19982002 fue sólo un 2,3 por ciento. Pero este menor crecimiento ha dado origen a una acalorada discusión acerca de sus causas; estamos deprimidos y está muy bien que lo estemos, un alto en el camino es útil para pensar en lo que tenemos que arreglar si queremos seguir creciendo y estar preparados para un mundo que puede ser en algunos momentos menos favorable. La discusión se ha centrado en cuánto de este resultado es cíclico y cuánto es debido a problemas estructurales internos. Es posible que debamos seguir avanzando en algunas áreas importantes. Ciertamente no es fácil cuantificar el rol de cada uno de estos factores. Pero de la discusión ha surgido una agenda de reformas que son necesarias para dar otro salto en la productividad total de los factores. El Presidente Lagos hablaba ayer en la Reunión Anual de la Industria y decía que más que en agente de crecimiento 1, hay que pensar en agente de crecimiento 2; es decir, cómo seremos más atractivos, cómo innovar y cómo tener un mercado laboral más flexible que nos permita avanzar en la globalización. Otros temas de esta agenda son: la reforma del mercado de capitales, es decir, profundizar el mercado de capitales, especialmente en el lado de derivados; reforma del mercado laboral para hacerlo más flexible, atractivo y de mayor acceso; actualización de algunas regulaciones, y Chile fue pionero en muchas regulaciones antes de privatizar las eléctricas y las telecomunicaciones, pero se requieren modificaciones en el camino dadas las innovaciones tecnológicas; mejoras en educación y salud donde hemos aprendido cómo gastar pero hemos aprendido poco cómo ser más eficientes. Ése no es solamente un problema de Chile, es un problema de Estados Unidos, de Japón, de Europa, están todos pensando cómo se produce educación y eso es complicado; lo mismo ocurre en salud, especialmente en la parte pública y el desarrollo de tecnologías. Es importante mencionar que incluso en años recientes se siguió avanzando en reformas. El proceso de apertura comercial se intensificó en 1998, con un programa de reducción unilateral de tarifas donde se decidió bajar el arancel máximo de 11 a 6 por ciento en un punto porcentual al año que se completó en el año 2003 y hay una discusión en Chile acerca de llevarlo a cero. Hoy día es, en promedio, en torno al 3 por ciento, dados los acuerdos comerciales que Chile ha negociado en los últimos años. En el año 1999 se eliminó la banda cambiaria y se consolidó el régimen de flotación. Hoy día Chile se maneja con un tipo de cambio flotante que determina el mercado, y el Banco Central tiene como objetivo mantener la inflación en torno a lo que nosotros definimos como estabilidad de precios, que es 3 por ciento. Hemos estado en torno a eso durante mucho tiempo, ahora estamos por debajo del 3 por ciento. Éste es un objetivo de mediano plazo, entonces la inflación está estacionada en un 3 por ciento. La apertura de la cuenta de capitales se completó en el año 2001 con la 651 VITTORIO CORBO eliminación de los controles de capital. Chile hizo el trabajo primero y hoy tiene estabilidad, cuentas fiscales ordenadas, la relación deuda pública/PBI, incluyendo todo el sector público, está por debajo del 10 por ciento, si le restamos el único activo del sector público que no son las empresas públicas sino las reservas internacionales nada más, la deuda pública está por debajo del 10 por ciento del producto. Chile tiene un sistema financiero bien regulado y supervisado, y ahora estamos abiertos al resto del mundo. Se negociaron recientemente dos TLC, en forma muy favorable para Chile, uno de ellos con Estados Unidos, que es el primer tratado de libre comercio que se ha firmado en el planeta, porque otros llevan ese nombre pero son acuerdos preferenciales de comercio; éste sí es un tratado de libre comercio porque después del año doce terminará el proceso con aranceles cero en ambas direcciones en todos los productos, nada quedó excluido. También firmamos un tratado con la Unión Europea que está en operación desde el 1º de enero de este año, y otro con Corea que es menos importante. Se estableció la regla de superávit fiscal de largo plazo del 1 por ciento en condiciones normales del precio del cobre, lo cual equivale a que el sector público tiene las cuentas balanceadas porque hay algunos otros pasivos contingentes escondidos en otras partes que hacen que el sector público tenga en años buenos superávit, en años malos déficit; pero cuando hay superávit se retira deuda. De hecho la relación deuda pública/producto era del 40 por GRÁFICO 7 DIFERENCIAL DE TASAS DE BONOS CHILENOS (Puntos base) 500 400 300 200 100 0 99 Jul. 00 Corporativo Fuente: J.P. Morgan Chase. Jul. 01 Jul. Ex. Energía 02 Jul. Bono 2012 03 Jul. 652 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS ciento en el año 1990 y hoy día es del 10 por ciento; es decir que los superávit logrados desde el año 1985 hasta 1997 se utilizaron para retirar deuda, lo cual le ha permitido tener una situación sólida en las finanzas públicas. CONSIDERACIONES FINALES Con todo, Chile está bien posicionado para comenzar a recuperarse junto con el ciclo mundial. Entre sus fortalezas está el contar con buenos fundamentos e instituciones sólidas, lo que le da un alto grado de respuesta a este ciclo favorable. Cuenta con un bajo nivel de deuda pública, bajo déficit en cuenta corriente –seis décimas de 1 por ciento–, y bajo riesgo país, tenemos un riego país de 80 puntos base sobre el Tesoro, es la tasa más baja que hemos registrado en los últimos 250 años. Por otra parte el sistema financiero sólido y bien regulado y se encuentra supervisado con reglas de capitalización muy por encima del criterio de Basilea; la política macro es sustentable, con una regla fiscal que ha operado desde el año 2000 con mucho cuidado; instituciones confiables, un Banco Central autónomo, solamente se rinde cuentas frente al Senado tres veces al año y frente a la sociedad como un todo, cada dos meses en una conferencia de prensa. El resto tiene que ver con muchas otras cuestiones como los derechos de propiedad; pero la estabilidad ayuda, especialmente en países como los nuestros y en Chile en particular, donde perdimos la estabilidad de precios en el año 1872 y la recuperamos el año 2001. Otra de sus fortalezas es una inflación controlada en niveles de largo plazo, economías sin distorsiones micro importantes; aunque siempre hay algunas, pero los precios son verdaderos y no falsos como fueron durante mucho tiempo. ERNESTO TALVI* GLOBALIZACIÓN FINANCIERA Y DESEMPEÑO MACROECONÓMICO EN AMÉRICA LATINA INTRODUCCIÓN Mi exposición tendrá algunos puntos de contacto, y presumo que complementará en muchos aspectos, a la presentación que realizó Sebastián Edwards en el almuerzo. ¿Cuál es la motivación central? La observación de que América latina ha tenido, en general, un desempeño muy pobre desde el año 1998 y que países como la Argentina y Uruguay, entre otros, han tenido crisis financieras y colapsos económicos agudos. EL POBRE DESEMPEÑO DE AMÉRICA LATINA: DOS HIPÓTESIS Hay dos hipótesis planteadas para explicar este pobre desempeño en algunos casos, colapsos traumáticos en otros, y una de ellas dice que este pobre desempeño es el resultado inevitable de las reformas que se iniciaron a comienzos de la década del noventa. La primera hipótesis es que hay que reformular el modelo: nos expusimos de manera indebida, y las crisis o la mala performance fueron el resultado inevitable de la implementación de un modelo mal formulado. Entonces la reformulación del modelo es, de alguna manera, la prescripción de política que emerge de esa recomendación. Hay otra hipótesis posible y es que el pobre desempeño y alguno de los colapsos económicos son atribuibles, fundamentalmente en cuanto a sus detonantes no en cuanto a sus mecanismos de transmisión interna, a factores externos, a un accidente grave que ocurrió en los mercados internacionales de capital que Guillermo Calvo llama “sudden stops” y que hemos traducido como interrupción súbita, y que sufrieron todas las economías * Director Ejecutivo del Centro de Estudios de la Realidad Económica y Social (CERES) y Asesor Jefe del Banco Interamericano de Desarrollo. 654 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS emergentes, incluso países como Chile que tenían un desempeño y un grado de avance en el proceso de reformas formidables. Quiere decir que este accidente en los mercados internacionales de capital fue de naturaleza sistémica, pero afectó de manera disímil; hay que pensar en esto como un frío polar que de acuerdo con el estado de cada organismo, en algunos casos puede producir un fuerte resfrío y en otros una bronconeumonía que lo deja al borde de la muerte, como el caso de la Argentina y Uruguay. Analizaré en primer lugar la segunda hipótesis y luego, a la luz de ésta, intentaré desmitificar algunas de las ideas que están circulando por allí sobre las causas de la crisis y el pobre desempeño. LA INTERRUPCIÓN SÚBITA DE LOS FLUJOS INTERNACIONALES DE FINANCIAMIENTO (IS) En primer lugar, debemos notar que las crisis de Asia y Rusia precipitaron una interrupción súbita en los flujos internacionales de capital y financiamiento hacia los países emergentes, que tuvo dimensiones sistémicas y afectó a casi todos los países de América latina, con excepción de México. Esto fue algo dramático, no fue menor, vemos que desde el año 1989 los flujos de capital y financiamiento hacia los emergentes pasan de 27.000 millones de dólares reales a 270.000 millones de dólares en el año 1996; es decir, se multiplicaron por diez en un lapso muy corto. No tengo tiempo de analizar por qué esto pudo haber ocurrido; pero lo cierto es que después de la crisis del tequila esos flujos siguieron llagando a los países emergentes. La GRÁFICO 1 FLUJOS DE CAPITAL Y DE FINANCIAMIENTO HACIA LOS MERCADOS EMERGENTES (Miles de millones de dólares constantes de febrero de 2003) 270 Crisis asiática 220 Crisis rusa 170 120 70 20 -30 1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 655 ERNESTO TALVI GRÁFICO 2 FLUJOS IED Y FINANCIEROS HACIA MERCADOS EMERGENTES (Miles de millones de dólares constantes de febrero de 2003) 200 140 110 Flujos financieros 160 80 140 50 120 20 100 -10 80 -40 60 -70 40 Flujos financieros Flujos IED 180 -100 Flujos IED 20 -130 -160 0 1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 crisis de México fue interpretada por los mercados como una crisis tradicional –los latinos de siempre que no tienen capacidad de ahorrar, de invertir, que crecen poco, que no saben disciplinarse macroeconómicamente– que los llevó a pensar que se encontraban en un terreno conocido. Pero luego de la crisis de Asia, cuando países que tenían 40 puntos del PBI de ahorro e inversión, y tasas de crecimiento de entre el 7 y 8 por ciento desde hacía veinticinco años –como el caso de Corea, que no tenía déficit en cuenta corriente y tenía superávit fiscal– colapsaron; entonces, ese saber convencional comenzó a cuestionarse: resulta que países que tenían toda la radiografía atribuible a una economía saludable, también sufrieron interrupciones súbitas de los flujos de capital y colapsos dramáticos. El default ruso que recae sobre la deuda interna en un país que representaba menos del 1 por ciento de la producción mundial y que tenía vínculos comerciales tenues con las economías emergentes, en particular con América latina, produjo reverberaciones sistémicas gigantescas. Nuevamente, no tengo tiempo de elaborar sobre las hipótesis presentadas; pero, básicamente, nuestra interpretación es que hubo una reevaluación del riesgo de invertir en estas economías puesto que los rendimientos, que se suponía que estaban diversificados mediante colocaciones en Asia o en la Europa emergente, en momentos de crisis estaban altamente correlacionados y en consecuencia no ofrecían gran diversificación. Eso produjo un pull out dramático de los países emergentes y una abrupta caída en los flujos de capital y de financiamiento hacia esas economías. Si discriminamos –aunque esta discriminación es algo artificial– entre los flujos de inversión directa y de financiamiento propiamente dicho, observa- 656 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS GRÁFICO 3 FLUJOS DE FINANCIAMIENTO HACIA ASIA EMERGENTE (Miles de millones de dólares constantes de febrero de 2003) 75 55 35 15 -5 -25 -45 -65 -85 -105 -125 1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 GRÁFICO 4 FLUJOS DE FINANCIAMIENTO HACIA AMÉRICA LATINA (Miles de millones de dólares reales de febrero de 2003) Sequía I 70 Sequía II 50 30 10 -10 -30 Default México Default Rusia -50 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 mos que el colapso se produce en los flujos que no son de inversión directa –la inversión directa se estanca–; sino que son los flujos de financiamiento los que colapsan de una manera dramática. Colapsan en Asia emergente, que luego de la crisis de 1997 ha tenido consistentemente una reversión dra- ERNESTO TALVI 657 mática y flujos negativos de capitales; y en términos agregados, estos países han estado repagando deuda al exterior. Esto también ocurre en América latina luego de la crisis de Rusia, donde se registra un colapso de los flujos de financiamiento y se repaga en términos netos hacia el exterior, algo similar a lo que había ocurrido a principios de los ochenta con otro evento sistémico en los mercados financieros de capital que produjo una crisis de envergadura en Uruguay, Argentina y Chile. Veinte años después Uruguay y la Argentina sufrieron nuevamente una crisis de mayor envergadura que aquélla; pero no ocurrió lo mismo con Chile que hizo algo en ese tiempo que lo puso esta vez al margen de una situación en la que parece que la Argentina y Uruguay caen cada veinte años de manera recurrente. Esto es muy dañino, y hablaré sobre el final de este tema, porque en el fondo nosotros nos refundimos y nos refundamos, tenemos estas crisis bestiales y luego tenemos que repensarnos por completo desde el vamos, discutir si queremos dólares o pesos, pagar o no pagar, Mercosur o ALCA; cuando Chile está debatiendo la quinta reforma al mercado de capitales, la carrera administrativa de los funcionarios del Estado y todas estas cuestiones que Vittorio Corbo nos acaba de mencionar. Entonces no veo cómo un país puede ser atractivo para la inversión de alta calidad y que mira hacia el largo plazo, cuando cada veinte años tiene una crisis de estas magnitudes que lo hace repensarse como sociedad en todas las reglas de juego básicas. Entonces, tenemos este evento dramático en los mercados de capitales que le ocurre absolutamente a todo el mundo. Si nos focalizamos en los no- GRÁFICO 5 LAC-7: FLUJOS DE FINANCIAMIENTO (Millones de dólares, últimos cuatro trimestres) 50.000 4 trimestres (millones de dólares) 40.000 Crisis rusa 30.000 20.000 10.000 0 -10.000 -20.000 -30.000 -40.000 -50.000 I I I I I I III III III III III I III 1997 1997 1998 1998 1999 1999 2000 2000 2001 2001 2002 2002 2003 LAC-7 incluye: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, México, Perú y Venezuela. 658 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS GRÁFICO 6 LAC-7: FLUJOS DE FINANCIAMIENTO Y CICLO ECONÓMICO (PBI y flujos de financiamiento, últimos cuatro trimestres) 7% Crisis rusa 6% 1 5% Flujos de financiamiento 4% 0 3% PBI -1 2% 1% -2 0% -1% -3 -2% -4 -3% 97 97 97 98 98 98 99 99 99 00 00 00 01 01 01 02 02 02 03 Mar. Jul. Nov. Mar. Jul. Nov. Mar. Jul. Nov. Mar. Jul. Nov. Mar. Jul. Nov. Mar. Jul. Nov. Mar. LAC-7 incluye: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, México, Perú y Venezuela. GRÁFICO 7 LAC-7: CRECIMIENTO ECONÓMICO POSTERIOR AL SHOCK IS (PBI desestacionalizado, tasa trimestral anualizada) 8 Ciclo recesión/ recuperación posterior al shock IS 6 En porcentajes 4 2 0 -2 -4 I.1996-I.1998 Tasa promedio: 5,2% I.2000-II.2003 Tasa promedio: 0,8% -6 2001. I 1996.I 1997.I 1998.I 1999.I 2000.I 2002.I 2003.I 1996.III 1997.III 1998.III 1999.III 2000.III 2001.III 2002.III PBI acumulado (variación anual) Flujos de financiamiento (en porcentajes del PBI) 2 659 ERNESTO TALVI venta observamos que los flujos de financiamiento hacia América latina luego de la crisis rusa tienen una reversión dramática –este gráfico incluye los siete países más importantes que representan el 92 por ciento del PBI latinoamericano–. Si analizamos cómo esos flujos de financiamiento se vinculan al crecimiento, notamos que tienen una altísima relación. Por consiguiente, teníamos crecimiento alto cuando los flujos también lo eran, un colapso en el crecimiento cuando los flujos colapsan y una pequeña recuperación cuando éstos se recuperan. Pero estos flujos de financiamiento se estabilizan en niveles muy bajos y en consecuencia hoy experimentamos tasas de crecimiento pobres ya que tenemos escasa afluencia de capitales. Entonces, la caída, la recuperación posterior y la estabilización en niveles bajos, en nuestra opinión, tiene mucho que ver con lo que ha ocurrido en los mercados internacionales de capitales. CHILE Mostraré a continuación lo que ha ocurrido en Chile para luego compararlo con lo sucedido en la Argentina y Uruguay. Fíjense que incluso Chile, el país más exitoso de América latina, ejemplo en muchos sentidos, tuvo que pasar por un doloroso ajuste macroeconómico luego de la crisis rusa. En primer lugar, sufrió la salida de capitales financieros y experimentó en sus flujos de financiamiento una reversión dramática que lo obligó a hacer repagos netos al exterior. Cuando analizamos lo ocurri- GRÁFICO 8 FLUJOS DE FINANCIAMIENTO (Millones de dólares, últimos cuatro trimestres) Crisis rusa 3.000 2.000 1.000 0 -1.000 -2.000 -3.000 -4.000 -5.000 -6.000 -7.000 1997.I 1998.I 1997.III 1999.I 1998.III 2000.I 1999.III 2002.I 2001.I 2000.III 2001.III 2003.I 2002.III 660 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS GRÁFICO 9 FLUJOS DE FINANCIAMIENTO Y CICLO ECONÓMICO (Variación anual PBI y flujos de financiamiento acumulado, últimos cuatro trimestres en porcentajes del PBI) 7,5 3,5 PBI 6,0 2,0 4,5 0,5 -1,0 3,0 -2,5 -4,0 1,5 -5,5 0,0 PBI (en porcentajes) Flujos de financiamiento (en porcentajes) 5,0 -7,0 -1,5 -8,5 Flujos de financiamiento -10,0 -3,0 1997.I 1998.I 1999.I 2000.I 2001.I 2002.I 2003.I 1997.III 1998.III 1999.III 2000.III 2001.III 2002.III GRÁFICO 10 CRECIMIENTO ECONÓMICO POSTERIOR AL SHOCK IS (PBI desestacionalizado, tasa trimestral anualizada) 15 Ciclo recesión/ recuperación posterior al shock IS 12 En porcentajes 9 I.2000-II.2003 Tasa promedio: 2,8% 6 3 0 I.1991-IV.1997 -3 Tasa promedio: 8,7% -6 1991.I 1992.I 1993.I 1994.I 1995.I 1996.I 1997.I 1998.I 1999.I 2000.I 2001.I 2002.I 2003.I 1991.III 1992.III 1993.III 1994.III 1995.III 1996.III 1997.III 1998.III 1999.III 2000.III 2001.III 2002.III do en términos agregados, descubrimos que Chile no fue la excepción a esta regla, lo que hace creíble la idea de que este fenómeno fue sistémico, un gol- 661 ERNESTO TALVI pe a los que habíamos hecho mal las cosas y a los que estaban haciéndolas bien. Junto con esa caída de los flujos de financiamiento, Chile también experimentó una caída dramática en sus tasas de crecimiento y una recuperación posterior en donde se estabilizan las tasas de crecimiento a niveles inferiores a las registradas entre los años 1991 y 1997. ¿Qué otro fenómeno ocurre en Chile? Se produce un deleveraging externo (repagos netos al exterior), una suba inicial dramática en las tasas de interés. En la medida que el deleveraging se completa produce una reducción muy importante en las tasas de interés y esto se observa en todos los países de América latina, es decir, que el golpe inicial fuerza a un deleveraging en los balances de las empresas privadas cuya consolidación es acompañada de una reducción muy importante en las tasas de interés. Ese deleveraging externo, esa necesidad de repagar y de ajustar las cuentas externas tiene como contrapartida un severo ajuste de cuenta corriente. Chile tenía previo a la crisis rusa un déficit de cuenta corriente cercano a los 6 puntos del PBI, es decir, hizo un ajuste de casi 6 puntos del PBI en un año, lo que en economía llamamos un hard landing, y que debió en principio haber tenido consecuencias terribles sobre la economía chilena. Sin embargo, si bien este ajuste produjo una recesión y una reducción perdurable en los niveles de inversión, no produjo una crisis, ni un trauma, ni un colapso, sino un ajuste doloroso de tipo G3, posiblemente un poco más profundo, que obligó a una reestructuración de los balances privados y públicos, a un ajuste de los niveles de consumo e inversión justamente para permitir esa reestructuración de balances, y eso estuvo acompañado de una depreciación real GRÁFICO 11 DELEVERAGING EXTERNO (Flujos financieros en millones de dólares reales de febrero de 2003, acumulados desde 1990) 20.500 -61% 17.500 14.500 11.500 8.500 5.500 2.500 -500 1990.I 1992.I 1991.I 1994.I 1993.I 1996.I 1995.I 1998.I 1997.I 2000.I 1999.I 2002.I 2001.I 2003.I 662 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS GRÁFICO 12 DELEVERAGING, CRÉDITO DOMÉSTICO Y TASAS DE INTERÉS Tasa de interés activa Crédito (Componente cíclico junio 1998 =100) 20 19.500 101 19.500 17.500 16 14 15.500 Tasa de interés real 13.500 10 8 11.500 6 9.500 100 17.500 Flujos financieros acumulados 99 98 15.500 Crédito doméstico 96 95 11.500 94 9.500 4 93 2 7.500 1998.II 1999.II 2000.II 2001.II 2002.II 2003.II 1998.IV 1999.IV 2000.IV 2001.IV 2002.IV 92 7.500 1998.II 1999.II 2000.II 2001.II 2002.II 2003.II 1998.IV 1999.IV 2000.IV 2001.IV 2002.IV GRÁFICO 13 AJUSTE EXTERNO POSTERIOR AL SHOCK IS Cuenta corriente Tipo de cambio real (Últimos cuatro trimestres en millones de dólares y en porcentajes del PBI) (vis-à-vis dólar, junio 1998 = 100) 168 1.000 1,0 0 0,0 158 -1,0 148 -1.000 -2,0 -2.000 % del PBI -3,0 -3.000 -4,0 Porcentaje del PBI Millones de US$ 97 13.500 138 128 118 -4.000 -5,0 -5.000 -6,0 -6.000 -7,0 1997.I 1998.I 1999.I 2000.I 2001.I 2002.I 2003.I 1997.III 1998.III 1999.III 2000.III 2001.III 2002.III 108 98 Jun Dic Jun Dic Jun Dic Jun Dic Jun Dic Jun 98 98 99 99 00 00 01 01 02 02 03 Sep Mar Sep Mar Sep Mar Sep Mar Sep Mar 98 99 99 00 00 01 01 02 02 03 Crédito 12 Flujos financieros en millones de dólares de II.2003 acumulados desde 1990 18 Tasa de Interés real (%) Flujos financieros en millones de dólares de II.2003 acumulados desde 1990 Flujos financieros acumulados 663 ERNESTO TALVI GRÁFICO 14 ANATOMÍA DEL CICLO RECESIÓN/RECUPERACIÓN POSTERIOR AL SHOCK IS (Índice desestacionalizado, I, 1998 = 100) 130 120 Exportaciones Ciclo recesión/ recuperación posterior shock IS PBI 110 100 Resto de la demanda doméstica 90 80 Inversión 70 1998.II 1998.IV 1999.II 1999.IV 2000.II 2000.IV 2001.II 2001.IV 2002.II 2002.IV 2003.II 1998.III 1999.I 1999.III 2000.I 2000.III 2001.I 2001.III 2002.I 2002.III 2003.I bilateral contra el dólar muy significativa. Desde la crisis rusa, Chile realiza una depreciación en términos bilaterales contra el dólar en el orden del 60 por ciento. La contrapartida de ese ajuste externo fue, fundamentalmente, una caída persistente en los niveles de inversión que hoy, casi seis años después de ese evento, está todavía un 10 por ciento por debajo de los niveles previos a la crisis rusa. Entonces, Chile sufre la interrupción súbita, tiene una recesión en términos cíclicos muy profunda, un ajuste externo muy severo y muy rápido y una depreciación muy sustancial; pero un año después ya había salido de la recesión, fundamentalmente a punta de un impulso exportador, aunque la depresión en los niveles de inversión se mantuvo durante mucho tiempo como contrapartida de la baja del exposure financiero que operó a nivel del sector privado y recién en los trimestres más recientes ha comenzado a recuperarse en forma bastante vigorosa como parte de este proceso de ajuste que vivió la economía chilena. SHOCKS IS Y VULNERABILIDADES FINANCIERAS DOMÉSTICAS: LOS DETERMINANTES DE LOS COLAPSOS ECONÓMICOS Si observamos hasta el segundo trimestre del año 2001, momento en que comienza la corrida en la Argentina, notamos que el shock a la cuenta de capital en términos cualitativos fue muy parecido al registrado en Chile, aunque en este último caso fue más importante en términos cuantitativos. ¿Por qué un shock de similares magnitudes y características produjo en 664 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS GRÁFICO 15 SHOCK IS EN ARGENTINA Y CHILE (Flujos de capital, porcentaje del PBI) 4 8 Crisis rusa 7 3 5 2 4 Argentina 1 3 2 0 Chile (en porcentajes) Argentina (en porcentajes) 6 1 -1 0 Chile -2 -1 I I I I II II II II IV IV IV III III III 1998 1998 1998 1998 1999 1999 1999 1999 2000 2000 2000 2000 2001 2001 GRÁFICO 16 SHOCK IS Y AJUSTE EXTERNO (Cuenta corriente, últimos 4 trimestres, porcentajes del PBI) -1,0 1 -1,5 -1 -2,0 -2,5 Chile -2 -3 -3,0 -4 -3,5 -5 -4,0 -6 -4,5 Argentina Argentina (en porcentajes) Chile (en porcentajes) Crisis rusa 0 -5,0 -7 -5,5 -8 I III I III 1996 1996 1997 1997 I III 1998 1998 I III I III 1999 1999 2000 2000 I III 2001 2002 Chile un ajuste doloroso, pero transitorio en la actividad, y un ajuste doloroso y perdurable en la inversión; pero nada ni siquiera parecido a los colapsos dramáticos que se produjeron en los niveles de inversión y de actividad en Uruguay y la Argentina? En este sentido hemos identificado tres causas que creemos que son cla- 665 ERNESTO TALVI GRÁFICO 17 SHOCK IS, ACTIVIDAD PRODUCTIVA E INVERSIÓN (PBI e inversión desestacionalizado, 1998, III = 100) PBI Inversión 115,0 110 110,0 100 Chile Chile 105,0 90 100,0 80 Argentina 95,0 Uruguay Uruguay 90,0 60 85,0 80,0 70 50 Comienzo de la corrida bancaria en Argentina 40 75,0 Comienzo de la corrida bancaria en Argentina Argentina 30 2000.III 2002.III 1999.III 2001.III 1998.III 2002.I 2003.I 1999.I 2000.I 2001.I 1998.III 1999.III 2000.III 2001.III 2002.III 1999.I 2000.I 2002.I 2003.I 2001.I GRÁFICO 18 SHOCK IS Y VULNERABILIDADES FINANCIERAS DOMÉSTICAS: LOS DETERMINANTES DE LOS COLAPSOS ECONÓMICOS Argentina Uruguay Brasil Chile Apertura comercial Nivel de deuda pública Descalce financiero del sector público Descalce financiero del sector privado = Vulnerabilidad alta = Vulnerabilidad media = Vulnerabilidad baja ve y que están relacionadas con la estructura productiva y financiera del país. Los países comercialmente más cerrados, con más deuda pública y más 666 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS dolarizados en términos de sus pasivos a nivel público y privado, es decir, donde había más descalces financieros en los balances, son países que están en pésimas condiciones para poder soportar un golpe externo del tipo del que sufrimos luego de la crisis rusa y del que tuvimos a principios de los ochenta luego del default de México. Es decir, una interrupción súbita de los flujos internacionales de capitales implica que las economías deban depreciar su moneda en términos reales. Existen, entonces, economías que no sólo pueden acomodar esa depreciación sino que ésta, además, forma parte de la solución a sus problemas; pero hay otras economías con determinadas características financieras en donde la depreciación es parte del problema, no de la solución. Allí podemos observar la interrupción súbita, un ajuste externo de cuenta que está forzado por circunstancias externas y que obliga, inevitablemente, a una depreciación real del tipo de cambio. ¿Cuál será la magnitud de la depreciación real? Depende, fundamentalmente, del grado de apertura de la economía. La economía de Chile es tres veces más abierta que la de la Argentina en términos brutos; pero en términos efectivos es aún más abierta porque vende relativamente poco a la región en comparación con Uruguay y la Argentina, y eso es relevante. Me gusta llamar a este fenómeno “apertura efectiva” porque no es posible reciclar producción que ya no se vende dentro hacia una región que está recibiendo el mismo shock; en realidad puede reciclarse hacia mercados extrarregionales. Entonces, la apertura efectiva de Chile era aún mayor que la que se observa GRÁFICO 19 APERTURA COMERCIAL Y COMERCIO INTRARREGIONAL (Promedio 1991-1997) 3,5 7,5 PBI 6,0 2,0 4,5 0,5 -1,0 3,0 -2,5 -4,0 1,5 -5,5 0,0 -7,0 -8,5 -1,5 Flujos de financiamiento -10,0 -3,0 1997.I 1998.I 1999.I 2000.I 2001.I 2002.I 2003.I 1997.III 1998.III 1999.III 2000.III 2001.III 2002.III PBI (en porcentajes) Flujos de financiamiento (en porcentajes) 5,0 667 ERNESTO TALVI GRÁFICO 20 AJUSTE DEL TIPO DE CAMBIO REAL REQUERIDO PARA ELIMINAR EL DÉFICIT DE CUENTA CORRIENTE (Normalizado por la depreciación observada de Chile) 120 110 100 En porcentajes 100 90 80 70 60 60 50 50 40 Chile Uruguay Argentina en las medidas tradicionales, lo que implicaba que la depreciación real en la Argentina, de acuerdo con estos cálculos, tenía que ser dos veces más grande que la que tuvo Chile para enfrentar un shock similar. Esa interrupción de financiamiento no podía solucionarse con políticas internas, era un shock sistémico: o se solucionaba a nivel sistémico o todos íbamos a padecerlo. Chile lo padeció, ajustó, y luego depreció su moneda un 50 por ciento. Uruguay también debía tener una depreciación significativa, pero un poco mayor que la de Chile. Es también interesante observar los pasivos del sector privado: Chile tenía pasivos del sector privado mucho más altos que los de la Argentina y Uruguay, pero el grado de dolarización de los pasivos privados era muy distinto en Uruguay y en la Argentina: casi un 80 por ciento en estos dos países contra un 40 por ciento en Chile, que no sólo estaba poco dolarizado sino que, como es un país más abierto, tenía los balances de sus empresas privadas relativamente bien calzados. Eso es muy importante porque si tenemos que depreciar la moneda por razones externas y esa situación nos sorprende con balances terriblemente descalzados a nivel privado, la deuda valuada al nuevo tipo de cambio “espiraliza” de una manera dramática: para una empresa argentina representativa del sector no transable el nuevo tipo de cambio implica una deuda del 81 por ciento mayor con relación al nivel anterior al shock; ese mismo cálculo arroja para Uruguay un aumento del 42 por ciento y para Chile del 19 por ciento. La deuda casi se duplica en la Argentina en el momento en que el mercado ha decidido no prestar más; es decir, que los ratios financieros valuados a los nuevos tipos de cambio colocan los 668 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS balances financieros de las empresas privadas en condiciones mucho peores de las que estaban previamente a la devaluación, e incluso mucho peores de las que podrían haber tenido los chilenos sin ese descalce aunque con un nivel mayor de deuda privada. ¿Qué es lo normal en estos casos? Que el sector privado recurra al sector público si recibe este tipo de golpe y repentinamente se queda sin colateral para sostener niveles de deuda de esa magnitud. Eso sucedió en Corea donde se aumentó la deuda pública de 10 a 40 puntos del PBI y se “colateralizó” la deuda privada quitándole el problema de la deuda al sector privado. Corea se reactivó con mucha rapidez; pero pudo llevar esto a cabo porque no tenía deuda pública, y el Estado se transformó entonces en parte de la solución y no del problema. Cuando analizamos la situación de la deuda pública, observamos que Uruguay y la Argentina tenían un nivel de deuda pública tres veces superior al de Chile, y que los descalces de la deuda pública eran aún más grandes que los que se observaban en la deuda privada; es decir, los gobiernos estaban casi el 100 por ciento endeudados en dólares y recaudaban el 25 por ciento en esa moneda. Entonces cuando uno recomputa la deuda pública a los nuevos niveles del tipo de cambio observa que en Chile, donde no había descalces, ésta era y se mantiene muy baja, mientras la de Uruguay y la Argentina era relativamente alta y “espiraliza” al igual que la del sector privado. Esto es muy importante porque ahora el sector público pretende resolver este problema aumentando los impuestos; pero el sector privado padece el mismo problema. Entonces esta medida no sólo es absolutamente inoperante, dado que esos impuestos probablemente no se cobren, sino que en caso de cobrarse producirán un efecto aún más contractivo sobre la actividad. És- GRÁFICO 21 DEUDA PRIVADA (Stock inicial, en porcentajes del PBI) 90 En porcentajes 75 60 45 30 15 0 Chile Uruguay Argentina 669 ERNESTO TALVI GRÁFICO 22 DOLARIZACIÓN DE PASIVOS Y DESCALCES FINANCIEROS DEL SECTOR PRIVADO (Deuda en moneda extranjera sobre deuda total del sector privado) 90 En porcentajes 75 60 descalce 45 30 15 Uruguay Argentina Chile Participación del sector transable en el PBI GRÁFICO 23 DEUDA PRIVADA REVALUADA AL NUEVO TIPO DE CAMBIO DE EQUILIBRIO (Stock a diciembre de 2001, porcentajes del PBI) Argentina Uruguay 60 60 ∆ = 81% ∆ = 42% En porcentajes En porcentajes 50 40 50 40 30 20 Situación Empresa inicial representativa Empresa sector NT 30 Situación Empresa Empresa inicial representativa sector NT 670 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS te era un problema nacional desde el momento en que había descalces en los sectores privado y público, y apareció ese terrible shock externo, que le pegó a todo el mundo y que forzó a una depreciación enorme en presencia de estos descalces. Una vez que se observa que el balance del sector público se deteriora en presencia de una devaluación real inevitable y que no puede recurrir al sector privado, que los balances del sector privado se deterioran y no pueden recurrir al público, los depositantes claramente perciben que si el sector público no es parte de la solución es parte del problema, que sus depósitos están en riesgo y eso puede, ante el más mínimo detonante, alimentar una corrida. Cuando se desata la corrida, el Banco Central entrega sus reservas, luego se produce la devaluación y, finalmente, lo que era un temor se transforma en la cruda realidad. Creo que esto es muy importante, y que de allí se derivan los colapsos de la actividad productiva y de inversión, que tienen mucho que ver con la incapacidad de la economía de acomodar un shock externo que exigía una depreciación real muy fuerte debido a los importantes descalces financieros tanto del sector público como del privado. ALGUNOS MITOS Uno de los mitos que emergen de este análisis es que es hay que cambiar el modelo; pero mi impresión es que lo que surge de este análisis es que los factores externos cumplen un rol fundamental, que la globalización GRÁFICO 24 DEUDA PÚBLICA (Stock inicial, porcentajes del PBI) 60 50 En porcentajes 40 30 20 10 0 Uruguay Argentina Chile 671 ERNESTO TALVI GRÁFICO 25 DOLARIZACIÓN Y DESCALCES DE LA DEUDA PÚBLICA (Deuda pública en moneda extranjera en porcentajes de deuda pública total) 120 En porcentajes 100 80 descalce 60 40 20 0 Uruguay Argentina Chile Participación del sector transable en el PBI GRÁFICO 26 DEUDA PÚBLICA REVALUADA AL NUEVO TIPO DE CAMBIO DE EQUILIBRIO (Porcentaje del PBI, incluye obligaciones contingentes con el sistema financiero) Al nuevo TCR de equilibrio 100 90 90 80 80 70 70 En porcentajes En porcentajes Situación inicial 100 60 50 40 60 50 40 30 30 20 20 10 10 0 0 Uruguay Argentina Chile Argentina Uruguay Nota: TCR de equilibrio: 2 para la Argentina, 1,5 para Uruguay y Chile. Chile 672 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS financiera ofrece grandes oportunidades pero con grandes riesgos y que hay que desarrollar políticas que puedan convivir con esta globalización sin tener que caer cada veinte años en estas crisis traumáticas que nos refunden y nos obligan a refundarnos, haciendo que las reglas de juego sean absolutamente aleatorias. Entonces, también surgen mitos respecto de la política cambiaria y se piensa que lo ocurrido en la Argentina es consecuencia del tipo de cambio fijo. Sin embargo, Uruguay tenía tipo de cambio flotante y produjo una depreciación de entre un 60 y 70 por ciento nominal desde el año 1998 hasta la devaluación, y no le sirvió de nada ya que el problema no tiene que ver con que el tipo de cambio sea fijo o flotante. Si tenemos que depreciar en términos reales el problema es la presencia de descalces financieros. Entonces creo que la idea de que el tipo de cambio fijo fue el responsable de la crisis es un error. Esto no implica defender, sino abrir una discusión sobre el tema; porque es fácil decir al final de la película que a los países que depreciaron como Chile no les sucedió nada, y nosotros que no depreciamos o lo hicimos tarde caímos. Justamente, Chile depreció, y ésta es la interpretación a la luz de esta experiencia, porque el tipo de cambio era un instrumento útil para facilitar el ajuste ya que no tenía descalces financieros o alta dolarización de pasivos; pero los países en donde la dolarización de pasivos es alta y las autoridades saben que una devaluación es traumática, esperarán hasta que sea obvio que esa depreciación es inevitable. Obviamente, la esperanza estaba en que ese shock externo que obligaba a esa depreciación, como ocurrió después del tequila, desapareciera y ésta no fuera necesaria. Ésta es nuestra interpretación. Entonces no obtenemos de aquí la lección de que el tipo de cambio fijo es un anatema y que tuvo toda las responsabilidad respecto de esta crisis. Otro de los mitos es que el déficit fiscal fue el responsable de la crisis; pero luego del año 1998 el déficit fiscal de la Argentina era absolutamente moderado. Éste no es un problema fiscal en el sentido de que había que ajustar un déficit de flujos, es un problema fiscal que se creó en el momento en que se incurrió en niveles de deuda que imposibilitaron al Estado ser parte de la solución cuando el problema surgió, y un ajuste realizado sobre los déficit observados en aquellos años en ese contexto hubiera sido totalmente inoperante. El problema tiene mayor relación con las deudas contraídas durante el período de boom que con los ajustes al déficit que se podrían haber realizado cuando la crisis ya había detonado y no había salida. La indexación es mala, otro de los mitos. Para países que tenemos una historia inflacionaria y de abuso del poder de la política monetaria, la indexación de los activos financieros puede ser una buena idea y, es más, creo que es la única idea viable que puede hacer que tengamos un sistema financiero profundo que compita en igualdad de condiciones con el dólar. Chile lo tiene, y Vittorio Corbo podrá contarnos que están tratando de nominalizarse, pero muchos años después de que usaron con éxito la UF. Entonces esa negativa casi dogmática de afirmar que no podemos usar indexación en los pasivos financieros me parece desaconsejable; creo que al menos tendríamos que discutirla. ERNESTO TALVI 673 Otro tema que se cuestiona es el de la política comercial. Se piensa que la globalización comercial, la integración comercial o la apertura nos hizo vulnerables. Pero, a la luz de esta interpretación, es exactamente al revés: una economía comercialmente más abierta nos hubiera hecho menos vulnerables en dos sentidos. Primero, porque hubiera exigido una depreciación menor del tipo de cambio cuando se interrumpieron los flujos de capital; y segundo, porque el grado de descalce que hubiera tenido la economía, dado que había dolarización, también hubiera sido menor. Creo que para tener un debate serio sobre la agenda del futuro debemos estar abiertos a una discusión seria. No podemos “demonizar” todo lo realizado antes del noventa como si eso fuera la causa de la crisis; ese argumento es absolutamente lineal y, en mi opinión, incorrecto. COMENTARIOS Y RESPUESTAS DE LOS EXPOSITORES Moderador: En primer lugar, Vittorio Corbo hará algunos comentarios relacionados con la presentación de Ernesto Talvi. Vittorio Corbo: En primer lugar creo que nosotros también obtuvimos lecciones del año 1999. El shock externo del año 1999 en Chile fue más pronunciado también a causa de las grandes inversiones extranjeras que tuvimos en los años anteriores. Sin embargo, en aquel año teníamos un marco de política perverso con una banda cambiaria muy rígida. Entonces cuando el shock externo apareció, nos defendimos con tasas de interés muy altas. La tasa de interés en algunos días llegó al 100 por ciento real. Es decir, un tipo de cambio fijo o una banda muy estricta hace muy difícil resistir shocks. Estoy de acuerdo con que si uno tiene un sistema institucional fuerte y sus cuentas fiscales ordenadas, el tipo de cambio no hace una gran diferencia; pero en ese caso creo que sí la hace porque es muy difícil tener deflaciones por períodos largos cuando se requiere una depreciación real. Entonces, aunque tengamos todas las instituciones correctas, es muy difícil resistir recesiones con un tipo de cambio fijo cuando el shock externo es fuerte; eso lleva a ataques contra la moneda y provoca grandes dificultades. ¿Qué aprendimos nosotros en el año 1999? Que para nuestros efectos fue una minirecesión, ya que el producto cayó un 1 por ciento, mientras que en la recesión del año 1982 el producto había caído el 15 por ciento cuando porfiadamente se intentó mantener el tipo de cambio fijo por mucho tiempo. Aprendimos también otras dos lecciones. En primer lugar, se intentó enfrentar el problema con una expansión fiscal pensando que esta situación era transitoria y eso llevó a una combinación muy perversa de políticas macro con una política fiscal expansiva y una política monetaria muy restrictiva que nos ha creado grandes problemas hasta el día de hoy. ¿Qué aprendimos de eso? Aprendimos que era muy importante tener un tipo de cambio flotante, y lo tenemos; que era importante tener una regla fiscal de largo plazo y la tenemos desde el año 2000, entonces hoy día el sector público actúa en forma contracíclica y no procíclica como en el pasado. 676 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS Por otra parte, dado que la inflación no ha sido un problema hemos dejado que el cambio se ajuste, lo que ha ayudado a que la economía no sufra más de lo necesario con estos shocks externos. El peor precio del cobre desde el año 1931 se registró en el año 1999 y significó una pérdida de ingresos muy importante. ¿Qué es lo que hemos hecho? Hemos usado agresivamente la política monetaria: tenemos la tasa de interés más baja de los últimos doscientos años, la tasa de interés en política monetaria es 2,75 con una inflación de 3. Hemos usado la política monetaria agresivamente porque la inflación está controlada y el cambio hace el ajuste; aprendimos esa lección. La política fiscal se mantiene como una regla de largo plazo, lo cual nos ha permitido tener hoy día spreads por debajo de 100 puntos base. Entonces creo que también hemos aprendido las lecciones y gracias a eso hemos podido ajustarnos de mejor forma. El último punto al que quiero referirme es que la deuda externa chilena como porcentaje del producto es alta; pero es básicamente deuda privada. El sector público tiene una deuda externa mínima de un 4 por ciento del producto, y el 60 por ciento de la deuda privada corresponde a empresas multinacionales con un registro tributario en Chile; es decir, es deuda de empresas multinacionales asumida en Chile. Una de ellas tuvo grandes dificultades en el último año, pero no golpeó la puerta –o si lo hizo no se le abrió– y resolvió su problema en los mercados financieros internacionales, pero nunca se transformó en un problema público. Finalmente, diría que la caída de inversión que hemos observado en los últimos años es normal, en Estados Unidos también hubo una gran caída de inversión. Cuando un país está creciendo sobre el 7 por ciento anual, realiza proyectos de inversión para una demanda que crece en esa proporción. Los empresarios todavía están buscando el 7 por ciento del año 1997; no hay duda de que se quedaron con un exceso de capacidad. Pero ahora que la economía comienza a salir del ciclo los invito a que veamos en los dos o tres próximos años un rebrote importante de la inversión, básicamente, porque tenemos la situación macro ordenada, se respetan los derechos de propiedad y el país está más integrado al resto del mundo. Estamos ahora iniciando un ciclo positivo y eso nos ayudará a tener un gran salto en la inversión, como ocurrirá también en Estados Unidos ahora que el ciclo se recupera. Moderador: Vittorio Corbo, hay muchas preguntas sobre el tema del cobre porque siempre se discute aquí que tienen ustedes mucha apertura, mucha privatización; pero que el cobre es del Estado y tiene protección, ¿puede aclarar cómo funciona ese mercado? Por otra parte, ¿qué papel tuvo para la estabilidad la reforma previsional y la existencia de fondos de pensión? Vittorio Corbo: El principal productor de cobre en Chile no es el Estado, la mina más grande de cobre es privada, se llama “La escondida”, y se desarrolló en los últimos doce años. El Estado se ha asociado con el sector priva- COMENTARIOS Y RESPUESTAS DE LOS EXPOSITORES 677 do en muchos de los proyectos mineros; pero el principal productor es privado, no público. Con respecto a la segunda pregunta, la reforma previsional ha desempeñado un rol muy importante desde el punto de vista del desarrollo de mercados de capitales, especialmente, de un mercado de capitales de largo plazo. Eso está relacionado con que nosotros tenemos activos de largo plazo indexados por inflación; llevamos tres años de inflación en el orden del 3 por ciento, pero tenemos más de cien años de inflación mucho más alta que ésa, entonces el sistema indexado nos ha servido. Los países que no han indexado en lugar de tener la UF, que es nuestra unidad de fomento, tienen la US, que es el dólar americano; eso es peor todavía. Entonces nosotros preferimos las UF lo que significa que el mercado de largo plazo está indexado a la evolución del índice de precios. Pero ahora que existe mayor confianza en la moneda doméstica, confianza que se ha construido a través de la estabilidad, han aparecido papeles nominales. Comenzó el Banco Central, tenemos papeles nominales a cinco años, papeles en UF a cinco años y ahora también el sector privado los ha desarrollado. La tasa de inflación implícita en esos papeles está por debajo de la meta del Banco Central (3 por ciento). El sector privado entonces, debe estar pensando que el Banco Central en el futuro bajará la meta de inflación; pero nosotros tenemos hoy día una inflación implícita en estos papeles bajo el 3 por ciento, es decir, hay confianza por cinco años. Entonces creo que puede desarrollarse un mercado nominal, pero no a muy largo plazo, el largo plazo siempre estará en unidad de fomento (UF) para evitar que esté en unidades de dólares americanos (US), lo que haría el sistema mucho más peligroso todavía. Moderador: Ernesto Talvi, usted dijo que dada la gravedad del problema de stock, el intento de solución por el lado de los flujos era bastante difícil para la Argentina en el año 2001. Las medidas de Cavallo, como déficit cero y el canje de deuda, ¿tenían algún sentido en ese momento o ya era demasiado tarde? Ernesto Talvi: Mi impresión es que era demasiado tarde. El déficit cero fue impuesto por las circunstancias ya que no había más financiamiento; pero cuando no es posible mantener el stock de deuda vigente a los niveles en que se esperaba que quedara luego de una depreciación real significativa, no alcanza con tener equilibrio de flujo, el mercado está pidiendo el repago de deuda. Eso es de hecho lo que ocurrió en toda América latina y también en Chile; pero en este último caso, como mencionó Vittorio Corbo, con un ajuste absolutamente normal de tipo país desarrollado: hay un cambio de expectativas, la inversión cae, sobre la base de esa caída se generan cash flows para reacomodar balances y una vez que los balances se reacomodan –y estoy de acuerdo con Vittorio Corbo, ése es el punto en el que nos encontramos hoy–, la inversión puede rebotar de manera muy importante. Ahora, si tenemos que hacer un esfuerzo de flujo que es inviable, entonces la reestructuración es la otra forma de resolver el problema. Entonces mi impresión es que los esfuerzos de flujo a esa altura ya eran insuficientes. 678 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS Moderador: Usted habló sobre el mito del tipo de cambio, y aquí hay una pregunta que dice que la fortaleza del dólar y los flujos de las economías emergentes tienen una relación negativa; es decir, si se ata al dólar en un momento de dólar fuerte puede tener shocks mucho más fuertes que con tipo de cambio flexible. Ernesto Talvi: Estoy de acuerdo con esa afirmación, y también con lo que mencionó Vittorio Corbo: si tenemos un tipo de cambio fijo y un golpe nos obliga a depreciar en términos reales, hay que hacerlo por vía deflación. Eso es muy doloroso y para las magnitudes que se requerían probablemente inviable. Si uno pensara cómo diseñar un esquema cambiario sabiendo que tiene que convivir con estas interrupciones en los movimientos de capitales, el debate sería beneficioso; pero si limitamos la discusión a decir que la Argentina cayó porque tenía tipo de cambio fijo, no atacaremos los problemas fundamentales que están detrás de las vulnerabilidades que creo que la Argentina y Uruguay tenían. Repito, Uruguay no tenía tipo de cambio fijo, sino una paridad deslizante que podía administrar sin problemas; y entre 1998 y 2001, en el mismo período en que la Argentina depreció cero, nosotros depreciamos el 60 por ciento y tuvimos los mismos problemas cualitativa y cuantitativamente, aunque la forma en que se resolvió la quiebra fue muy distinta. Así que lo que digo es: cuidado con limitarnos a decir que lo que ocurrió fue un problema de la convertibilidad o del tipo de cambio fijo, porque eso empobrecerá la discusión y no nos dejará resolver los problemas fundamentales que nos metieron en este lío. Moderador: Vittorio Corbo, ¿qué papel tuvo para la estabilidad el castigo a la especulación financiera que llevó a Pinochet a enjuiciar a especuladores a mediados de los ochenta? Vittorio Corbo: Chile tuvo el mejor sistema diseñado por un economista desde el punto de vista del control de capitales a comienzos de los ochenta. En él había un encaje que disminuía con el tiempo, se había diseñado un impuesto más bajo si entraba a corto plazo, y un poco más bajo aún si era a mediano plazo. Pero como había debilidad en muchos otros frentes, especialmente en el sistema financiero, no sirvió de nada; la crisis fue monumental: el producto cayó 15 puntos. Entonces creo que hoy día Chile eliminó totalmente los controles de capitales, no están las normativas del Banco Central, hay libre flujo de capitales; y la fortaleza actual de Chile es la situación fiscal, un tipo de cambio flotante y una credibilidad en la meta de inflación. Moderador: Chile hace política anticíclica, eso implica tener un consenso político y social importante, ¿cómo se logra ese consenso? Vittorio Corbo: Se logra ese consenso luego de haber aprendido de nuestra tragedia de los últimos 150 años. Hoy día hay una institucionalidad que está introducida en nuestra Constitución: la iniciativa de gasto la tiene sólo COMENTARIOS Y RESPUESTAS DE LOS EXPOSITORES 679 el Poder Ejecutivo. El presupuesto que llega al Congreso puede salir con menor o igual gasto, pero no con más, lo cual ayuda a aprender mucho con respecto al costo de oportunidad, ya que si alguien quiere gastar más en un camino para su comuna tiene que convencer a otro para que gaste menos, con lo cual la gente comienza a usar criterios económicos. Y en los últimos años hemos pasado el test de la verdad: hemos tenido un shock importante y nos mantuvimos con la regla de superávit estructural del 1 por ciento, lo que originó un déficit; pero fueron sólo 7 décimas de 1 por ciento. Pero lo que ayudó mucho en Chile fue el hecho de que todo el sistema político chileno aprendió, de la tragedia que tuvimos con la crisis de comienzos de los setenta y las dificultades de los ochenta, que tenemos un activo muy importante que es mantener la economía funcionando en forma estable y no tomar riesgos indebidos. Moderador: ¿Cómo se imaginan el ajuste de la economía norteamericana, ya que es tan importante con relación al flujo de capitales? Ernesto Talvi: Antes quisiera agregar un comentario a lo que Vittorio Corbo acaba de decir. Yo quisiera creer que la tragedia es suficiente para aprender. Pero Chile ahorró en el boom de 1990-1997, amortizó deuda y bajó su volumen del 60 al 17 por ciento del PBI. En el BID el problema central era qué hacer con Chile que estaba repagando. Estas instituciones tienen un capital que tienen que prestar para justificar su actividad, entonces Chile era un problema ya que quería devolver el dinero. Entonces comparto que uno aprende de la experiencia, que la tragedia es el catalizador de esa posibilidad. Pero en los años ochenta en Uruguay y en la Argentina vivimos tragedias similares y en el boom de los noventa seguimos endeudándonos; es decir, seguimos con déficit que apilaban deuda, y ésta sólo caía en términos del PBI porque éste estaba creciendo en dólares y nos endeudábamos en dólares, nada más; era un artificio aritmético, no era porque estábamos repagando para generar los superávit primarios necesarios. Entonces realmente no sé cuántas tragedias más se requieren para que nosotros cambiemos el curso de la historia. Moderador: Quizá la obra completa de William Shakespeare... Les pido ahora un comentario sobre el ajuste norteamericano. Ernesto Talvi: ¿Cuál es la preocupación? Que Estados Unidos tiene un déficit de cuenta corriente de cinco puntos del PBI; pero Chile tenía seis, y en un año pasó de seis a cero. ¿Qué sucedió en Chile? Tuvo una recesión dolorosa que duró unos meses; pero un año y medio después ya estaba en los niveles de producción anteriores a la crisis, aunque la inversión sufrió durante mucho más tiempo. Supongamos que Estados Unidos tiene un hard landing, deberán entonces ajustar su déficit de cuenta corriente a cero, y sucederá lo mismo que en Chile: habrá un hard landing de la cuenta corriente, la economía se desace- 680 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS lerará un poco, la inversión quizás caiga y se mantenga en ese nivel durante un período algo más prolongado; pero no creo que las vulnerabilidades que Uruguay y la Argentina tenían para enfrentar un shock de esa naturaleza estén presentes en Estados Unidos. Es decir, este país se parecería a Chile, en mi opinión, si hubiera que hacer un hard landing de la cuenta corriente; pero creo poco probable que eso ocurra. Moderador: Sin ánimo de polemizar, la única diferencia es que en Estados Unidos hay reelección y en Chile no. El último tema es el Mercosur. Hoy al mediodía hubo una declaración bastante provocativa sobre el tema de Mercosur y la conveniencia de negociar con Brasil o no; y la gente quiere conocer la opinión de ustedes al respecto. Vittorio Corbo: Como Presidente del Banco Central me referiré al primer tema. En primer lugar, soy menos pesimista con respecto al ajuste de Estados Unidos. Hace poco había una gran preocupación que se manifestó hace tres años en una ponencia que presentó Kenneth Rogoff en la reunión de la FED en Kansas, que decía que el ajuste del déficit en cuenta corriente llevaría a una depreciación del dólar frente al euro de alrededor del 30 por ciento y todos los presentes casi se caen de la silla; sin embargo, se ha depreciado el 37 por ciento y no ha ocurrido nada. Lo más probable es que la próxima administración, sea quien fuere, ajuste las cuentas fiscales. Pero los mercados hacen maravillas en estos casos, y la depreciación en Estados Unidos no producirá nada porque están todos endeudados en dólares, lo que hace que las empresas se puedan ajustar muy bien, no hay descalces. Creo entonces que podremos tener una desaceleración, pero no soy muy pesimista con respecto al mediano plazo. Con respecto al Mercosur, creo que tenemos que hacer todo lo posible en nuestra región para expandir los flujos de comercio; toda la expansión de Europa se ha llevado a cabo gracias a la expansión de los flujos de comercio: hay diez países que están entrando a la Unión Europea el 1º de mayo próximo y están mirando con alegría cómo avanzar en la integración. Nosotros tenemos que hacer lo mismo y para eso debemos avanzar primero en estabilizar nuestras economías, en mejorar la infraestructura que está diseñada hacia los mercados externos en lugar de estarlo hacia los mercados internos y en respetar los derechos de propiedad; si hacemos todas estas cosas, expandir el comercio en la región nos ayudará mucho a tener grandes ganancias. Así que espero que podamos tener un desarrollo mucho más vigoroso del comercio entre nosotros, que en la actualidad es muy pequeño; pero lo es porque básicamente hemos tenido muchas crisis en todos nuestros países. Debemos entonces aprender a evitarlas, crear economías mucho más resistentes y de esa forma se expandirá el comercio. Creo que si podemos hacer esto lograremos ser muy exitosos y acceder a un gran beneficio al que hoy estamos renunciando, y que le ha permitido a los países europeos tradicionales y a los que han entrado en los últimos años expandirse en esa región. COMENTARIOS Y RESPUESTAS DE LOS EXPOSITORES 681 Ernesto Talvi: Hablaré ahora como uruguayo porque sería una presuntuosidad de mi parte hablar en nombre de la Argentina. Nosotros somos un país muy pequeño, por consiguiente, tenemos que estar fuertemente integrados al mundo si pretendemos tener alguna opción de ser atractivos a la inversión y generar niveles de ingreso per cápita razonables; y para ello el Mercosur no ha representado, en mi opinión, una plataforma que nos permita insertarnos en el mundo, sino que terminó siendo una prisión en la cual hemos demorado enormemente nuestra inserción. Hubiera preferido mil veces una estrategia como la de Chile, donde hubo reducciones unilaterales de aranceles que continuaron en plena recesión: en el año 1998 se decidió bajar de 11 a 6 el arancel máximo, justamente cuando el golpe de Rusia comenzaba a hacerse sentir. Nosotros tenemos aranceles altísimos en parte como resultado de los acuerdos a los que nos obliga el Mercosur. Entonces, preferiría para Uruguay la calidad de miembro asociado al Mercosur, como tiene Chile; es decir, somos amigos, nos damos beneficios mutuos, pero la política hacia terceros países, tanto el arancel externo como la capacidad de negociar acuerdos, me la reservo como un derecho propio. Eso para mí es fundamental, porque Chile con lo que ha hecho se transformará en el destinatario natural de las inversiones que lleguen a esta región. Ha conseguido acceso a los grandes mercados en el marco de acuerdos estables; pero, además, gran parte de los capítulos de esos acuerdos otorgan garantías recíprocas y mecanismos de resolución previsibles para las inversiones dando a estos acuerdos el carácter de política de Estado. Esto último, sumado al grado de apertura que tienen sus mercados, le ha permitido construir una plataforma de llegada hacia los grandes mercados. Así que, claramente, preferiría una política comercial como la chilena, en lugar de la que mi país está llevando adelante. PANEL IV La Argentina en el análisis de los think tanks DANIEL ARTANA* ¿CÓMO PASAR DE LA RECUPERACIÓN AL CRECIMIENTO? INTRODUCCIÓN Trataré de responder, en el tiempo que tengo asignado, la pregunta dónde estamos y hacia dónde vamos, y para ello tengo la ventaja de haber participado en los cuatro seminarios que hemos realizado a lo largo del año, en algunos disertando y en otros escuchando las exposiciones. Cuando pensamos este ciclo de seminarios nos propusimos intentar analizar hacia dónde íbamos y cómo podíamos salir de la crisis. Básicamente, la elección de los temas que se discutieron en los distintos paneles intentaron apuntar a la recreación de las instituciones que la Argentina perdió durante la crisis, o a la creación de algunas que nunca tuvo, para disminuir la vulnerabilidad ante futuras crisis; es decir, cómo administrar el corto plazo y tratar de ayudar a generar una tasa de crecimiento que sea perdurable para parecernos más a los ajustes del G3 o de Chile y no tanto a estas megacrisis que hemos padecido cada veinte años. LA AGENDA DE LOS TRES SEMINARIOS ANTERIORES Básicamente, repasando los temas de los tres seminarios anteriores, hemos tenido discusiones sobre un tema importante que es cómo lograr un Estado solvente en la Argentina, que baje ese riesgo de manotazo permanente en el cual muchas veces hemos vivido en nuestra historia; cómo recrear el crédito en la Argentina, lo que sucede luego de una crisis financiera por la reestructuración del sistema financiero; cómo generar crecimiento; cómo hacer que ese crecimiento genere empleo y resuelva los problemas de indigencia y pobreza tan agudos que se han producido en los últimos años; cómo resolver el problema de la infraestructura y los servicios públicos, que son otras de las instituciones que se golpearon durante la crisis. * Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas, FIEL. 686 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS Es obvio que todas estas cuestiones se resuelven de manera más fácil con alto crecimiento de largo plazo y que, además, desde que iniciamos este ciclo de seminarios a principios de año hasta ahora, claramente, la economía ha comenzado a transitar un sendero de recuperación y quizás tengamos que empezar a discutir cómo administrar la recuperación en lugar de cómo salir de la crisis, que era la situación en la que la Argentina se encontraba en algún momento del año pasado. OTRAS CRISIS FINANCIERAS: LA CRISIS MEXICANA Presentaré a continuación algunos gráficos relacionados con estos temas. En primer lugar, mostraré algunos gráficos que reflejan las crisis financieras ocurridas en países que no tuvieron, en general, una megacrisis macroeconómica de las características de la ocurrida en la Argentina. Es interesante observar que en México los agregados monetarios amplios o el M1 se recuperaron relativamente bien, no hubo un grado de aumento del M1 como ocurrió en la Argentina; pero el crédito al sector privado medido como porcentaje del producto todavía hoy se encuentra a un tercio del nivel previo a la crisis del tequila. Una primera conclusión que obtenemos de este gráfico es que resolver crisis financieras es complejo, lleva tiempo. México no fue particularmente eficaz en resolver la crisis financiera; pero en lo que verdaderamente importa, que es la recuperación del crédito, ha habido dificultades. GRÁFICO 1 MÉXICO: EVOLUCIÓN DE ALGUNAS VARIABLES MONETARIAS Y FINANCIERAS (Porcentajes del PBI promedios móviles) 50,0 45,0 40,0 30,0 25,0 20,0 15,0 10,0 M1 M4 2002Q4 2001Q4 2002Q2 2000Q4 2001Q2 1999Q4 Créditos al sector privado 2000Q2 1998Q4 1999Q2 1997Q4 1998Q2 1996Q4 1997Q2 1995Q4 1996Q2 1994Q4 1995Q2 1993Q4 1994Q2 1992Q4 1993Q2 1991Q4 1992Q2 0,0 1991Q2 5,0 1990Q4 En porcentajes 35,0 687 DANIEL ARTANA LA CRISIS RUSA La crisis rusa, a diferencia de la mexicana, tiene el condimento del default y experimentó una caída del crédito mucho menor ya que éste era inexistente. Pero la economía rusa, que aplicó el manual de la ortodoxia económica rescatando deuda fuertemente cuando la balanza del petróleo era favorable, recuperó relativamente sus agregados monetarios amplios y el crédito, aunque le llevó entre tres y cuatro años de buena performance macroeconómica obtener niveles importantes. También en este caso la lección es que la resolución de la crisis lleva tiempo. GRÁFICO 2 RUSIA: EVOLUCIÓN DE ALGUNAS VARIABLES MONETARIAS Y FINANCIERAS (Porcentajes del PBI, promedios móviles) 25,0 23,0 21,0 En porcentajes 19,0 17,0 15,0 13,0 11,0 9,0 7,0 M1 M3 2002Q3 2002Q1 2001Q3 2001Q1 2000Q3 2000Q1 1999Q3 1999Q1 1998Q3 1998Q1 1997Q3 1997Q1 1996Q3 1996Q1 1995Q3 1995Q1 1994Q3 5,0 Préstamos al sector privado LA CRISIS EN INDONESIA Si analizamos lo ocurrido en Indonesia, notamos que en ese caso no sufrieron demasiado los agregados monetarios amplios; pero hubo un desplome del crédito al sector privado producto de la crisis macroeconómica. Todavía hoy, tres o cuatro años después de la crisis, no ha habido reacción. 688 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS GRÁFICO 3 INDONESIA: EVOLUCIÓN DE ALGUNAS VARIABLES MONETARIAS Y FINANCIERAS (Porcentajes del PBI promedios móviles) 66,0 56,0 En porcentajes 46,0 36,0 26,0 16,0 M1 M2 1996Q4 2002Q2 2001Q4 2001Q2 2000Q4 2000Q2 1999Q4 1999Q2 1998Q4 1998Q2 1997Q4 1997Q2 1996Q4 1996Q2 1995Q4 6,0 Créditos al sector privado LA CRISIS ARGENTINA Cuando observamos lo sucedido en la Argentina, encontramos un panorama parecido a este promedio de experiencias que muy rápidamente les mostré. El siguiente gráfico está realizado sobre la base de promedios móviles, lo cual suaviza bastante la cuestión, y nos permite observar que ha habido una recuperación importante en los agregados monetarios con una mayor participación del M1, producto de la mayor informalidad de la economía; pero no ha habido todavía reacción del crédito al sector privado que se encuentra hoy en promedio a niveles inferiores a los registrados en la década del ochenta. La primera conclusión que obtenemos de este análisis es que pueden hacerse algunas cosas con el objeto de adecuar el sistema financiero para la recuperación; pero la recuperación del crédito luego de crisis de estas características lleva tiempo, no es algo fácil de resolver. La segunda cuestión tiene que ver con la solvencia fiscal, y en este sentido la Argentina tiene una situación muy particular debido al default en su deuda. Lo que intentaré hacer entonces es mostrar distintas experiencias de países que han entrado en default y compararlas con el caso argentino. 689 DANIEL ARTANA GRÁFICO 4 ARGENTINA: EVOLUCIÓN DE ALGUNAS VARIABLES MONETARIAS Y FINANCIERAS (Porcentajes del PBI promedios móviles) 35,0 30,0 En porcentajes 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 M1 M3 2003Q4 2003Q2 2002Q4 2002Q2 2001Q4 2001Q2 2000Q4 2000Q2 1999Q4 1999Q2 1998Q4 1998Q2 1997Q4 1997Q2 1996Q4 0 Créditos SOLVENCIA FISCAL Uno de los países que he seleccionado es Ecuador, que tuvo una quita en su deuda de cierta significación. He colocado en el gráfico los años desde el inicio de la crisis, pero Ecuador está desplazado porque la crisis se desató a fines del año 1998 y los problemas macroeconómicos se evidenciaron en los datos del año 1999. Vemos que la deuda estaba en 100 puntos del producto, y cinco años después se espera que llegue –es el pronóstico para el año 2004– a alrededor de 43 puntos del producto. Rusia parte de un nivel más alto, en el segundo año se encontraba en un nivel cercano a los 85 puntos del producto y hoy está en 25 puntos del producto aproximadamente. Lo interesante en el caso de Rusia es que en t+4 volvió a acceder al mercado de capitales y hoy su riesgo es de alrededor de 200 puntos básicos. Es decir, Rusia es totalmente diferente a Ecuador por más que los dos se hayan favorecido del precio del petróleo y hayan bajado el nivel de la deuda en un enfoque relativamente ortodoxo. Debido a su nivel de deuda, su fragilidad política y a otras cuestiones que no funcionaron del todo bien, Ecuador viene siguiendo a Rusia con algún rezago y además no ha podido, pese al arreglo de su deuda, recuperar el acceso a los mercados de capitales y dejar atrás el fantasma del default. ¿Qué ocurriría si la Argentina cumple el pronóstico, a mi juicio algo optimista y de difícil aceptación por parte de los acreedores, que el gobierno ha 690 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS propuesto en términos de evolución de la deuda? Si se cumple la quita que ha planteado el gobierno argentino, en t+1 estaríamos con un nivel de deuda muy parecido al que tenían Ecuador y Rusia en ese punto; pero a pesar de que se supone una fuerte revalorización del tipo de cambio real –alrededor del 30 por ciento en cuatro o cinco años– y un crecimiento del PBI en dólares bastante importante, estaríamos siguiendo a Ecuador con dos años de rezago, lo cual sugiere que Argentina demorará muchos años en volver al mercado de capitales, sobre todo, si los mercados de capitales creen este argumento de Kenneth Rogoff y compañía, que mencionaba Sebastián Edwards en el almuerzo, que afirma que niveles de deuda razonables son los que representan entre 25 y 30 puntos del producto. En consecuencia, la Argentina tendrá este problema de solvencia fiscal o de exceso de deuda rondando y eso significará algún problema hacia delante durante bastante tiempo; es decir, tendremos que crecer como ha reconocido el Ministerio de Economía sin acceder a los mercados internacionales de deuda. EL CRECIMIENTO El tercer punto que había en la agenda era el crecimiento. En realidad cuando analizamos la experiencia histórica observamos que una vez recuperado el ciclo, el crecimiento depende de la inversión y de las ganancias de la productividad; las ganancias de productividad dependen de un escenario macroeconómico estable, de la apertura económica, de muchos factores que hacen al buen manejo de la política económica; y la inversión también depende de cuestiones macreconómicas. En el próximo gráfico que les presento (gráfico 6), la brecha del producto entre el Producto Bruto corriente y el Producto Bruto potencial de la Argentina está medida en pesos constantes, y aunque estas medidas son opinables, muestran en la crisis hiperinflacionaria de fines de los ochenta una brecha de producto muy parecida a la que tenemos en la crisis actual. Podemos observar también el comportamiento de la inversión a precios constantes y la inversión en equipo durable. ¿Por qué es importante mostrar esta última? Porque la primera contiene la inversión en construcción que está muy influida por las decisiones de las familias y, por otra parte, tiene bastante volatilidad en función del costo de la construcción en dólares. Si en realidad analizamos lo que sucede en la década del ochenta, que es una década perdida en materia económica para la Argentina, encontramos una inversión en equipo durable relativamente constante con una caída sobre el final de alrededor de 10.000 millones de pesos del año 1993; luego se registra la recuperación de la convertibilidad en la cual crece el 150 por ciento, regresando de esta forma a los niveles registrados durante la década del ochenta. Es natural que con un output gap de la medida del observado, la inversión esté relativamente “planchada”, y esto se observaría en cualquier medición que se realice; pero la pregunta es ¿reaccionará la inversión más allá de lo que ha reaccionado la construcción en inversión? En caso de que lo haga, ¿cuál será la magnitud de esa reacción? 691 DANIEL ARTANA GRÁFICO 5 DEUDA PÚBLICA (Porcentajes del PBI) 160 140 120 100 80 60 40 20 0 t t+1 t+2 Ecuador 1999 t+3 Rusia 1998 t+4 t+5 Argentina (2002) GRÁFICO 6 INVERSIÓN Y OUTPUT GAP 70.000 40.000 60.000 30.000 50.000 20.000 40.000 10.000 30.000 0 20.000 -10.000 10.000 -20.000 0 -30.000 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 Delta Inversión total Inversión en equipo durable Para que haya una reacción de la inversión es necesario tener reglas de juego predecibles, y volveré al final sobre esto; pero una cuestión muy inte- 692 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS resante que mencionaba Vittorio Corbo en su exposición es que cuando comenzó un gobierno democrático en Chile la gente desconfiaba de la calidad de la política económica que llevaría a cabo, y con muy pequeños gestos el gobierno consiguió transmitir confianza, lo que significó un aumento de la inversión de alrededor de 4 puntos del producto. Quienes invierten piensan cómo serán tratados si hunden capital, cómo será la reacción del entono en el que se moverán; y si creen que serán maltratados, que sufrirán sutilmente expropiaciones, por supuesto, no invertirán o lo harán en áreas que tengan poca especificidad. Para que un inversor esté dispuesto a hundir capital en un país, necesita tener horizonte y eso va más allá de la recuperación de corto plazo que una economía pueda tener. En este punto la pregunta relevante es, cuando se acabe la brecha de producto, ¿qué sucederá con la inversión? Y la segunda pregunta importante en cuanto al crecimiento de largo plazo es qué ocurrirá con las ganancias de productividad ¿tendremos un entorno favorable a las ganancias de productividad o un entorno negativo? Ahí es donde puede haber dudas respecto de la política del Gobierno del Presidente Kirchner: las señales son confusas en cuanto a la inversión, y el ambiente no parece propenso para generar ganancias de productividad. Si tenemos un crecimiento bajo, obviamente, será más difícil solucionar el problema de la deuda, el problema financiero, el problema del empleo, el problema social; todo es más complicado. La Argentina necesita lograr tasas de crecimiento altas y en los noventa se estimaba que el crecimiento potencial era del 4 o 4,5 por ciento, hoy seguramente es bastante menor; pero parte de la clave es llevarlo otra vez hacia un número de esa magnitud que permita solucionar estos problemas y, en consecuencia, genere un consenso social sobre todas estas cuestiones y sobre el funcionamiento de la política. OTRAS POLÍTICAS ¿Qué es lo que ha hecho el gobierno en otras áreas? En primer lugar, en materia de empleo continuó con algunas medidas regulatorias que tienden a desalentar la creación de empleo. El empleo está creciendo porque se está recuperando la actividad y el costo laboral ha bajado en pesos constantes en forma muy importante; pero eso se contrarrestó con algunas regulaciones que son antiempleo y el gobierno quizás debería repensar esta estrategia, aunque ha sido positiva a mi juicio, la decisión reciente de tratar de subsidiar la contratación de empleo con parte de los fondos de planes Jefes y Jefas de Hogar, lo que puede ayudar a reducir la dependencia del asistencialismo. En cuanto a la discusión de los servicios públicos creo que el gobierno tiene una buena oportunidad de revisar sus objetivos, sus deseos o su verdadero pensamiento respecto de un problema tan relevante para el mediano plazo. En general, lo que hemos tenido hasta ahora, sobre todo por parte de la gente que está encargada de esta cuestión, es una visión histórica del problema. Y en realidad, la discusión histórica es muy interesante a partir de las penalidades que surgen de los contratos si hubo incumplimiento; pero es totalmente irrelevante para determinar el valor actual de la tarifa. DANIEL ARTANA 693 Entonces la forma de pensar el problema no es mirar quién es el operador, sino independientemente de ello, determinar cuál es el nivel de tarifa que permite satisfacer a los consumidores de hoy que, obviamente, quieren la menor tarifa posible, y a los consumidores de mañana que también están preocupados, no sólo por la tarifa, sino por la calidad y disponibilidad del servicio. En esa discusión el gobierno debería decir hasta dónde quiere llegar y cuál es la tarifa propuesta, y luego determinará las penas que debe aplicar si hubo incumplimientos hacia atrás; pero eso es una discusión totalmente distinta. Debe analizar también cómo alcanzará el objetivo fijado, dado que tenemos un problema social, si lo hará con tarifa social o con gradualismo, y a partir de ahí irá encontrando una solución al problema. Pero la fijación de un horizonte y de un esquema para llegar a ese punto donde quiere ir, no es lo que está haciendo el gobierno. Nadie sabe qué piensa hacer el gobierno en materia de tarifas de los servicios públicos. Esta mañana estaba mencionado en los diarios que postergarán hasta marzo la resolución de este tema. Tampoco sabemos con qué criterio se fijarán los aumentos. Esta discusión no se está llevando adelante como debería hacerse, y el riesgo es llegar con soluciones tardías y ad hoc, como querer recrear Atucha II o realizar tratamientos bilaterales con generadores de electricidad o con productores de gas para que no se caiga el servicio, en lugar de intentar recrear instituciones que en materia del funcionamiento del mercado eléctrico, del mercado de gas y algunos otros fueron utilizadas como modelos en el mundo por sus buenos diseños regulatorios, aunque siempre haya cosas perfectibles. El riesgo que corremos es que la coyuntura lleve a destruir instituciones que han funcionado razonablemente bien. En conclusión, hoy por hoy, tenemos señales confusas para la inversión y respecto de las ganancias de productividad. EL RIESGO A LA VULNERABILIDAD MACROECONÓMICA Analizaré a continuación si hemos ganado en términos de bajar el riesgo a la vulnerabilidad macroeconómica argentina y para eso tomaré un gráfico que vimos en la exposición de Ernesto Talvi: los famosos semáforos del documento de trabajo de Calvo, Izquierdo y Talvi (gráfico 7). Lo que podemos observar en el gráfico es que la Argentina tiene una gran vulnerabilidad: hoy en la apertura comercial la devaluación real ha provocado que la economía se vuelva más abierta, pero eso es algo artificial. Si creemos, como el gobierno, que el tipo de cambio real se apreciará, los ratios de apertura comenzarán a caer abruptamente y volveremos a una situación de fragilidad. ¿Cuál es el problema? El problema es cómo ajustar ante una situación de posible faltante de dólares. ¿Cómo estamos hoy o cómo estaremos después de la crisis? Si eliminamos el tema cambiario tenemos una economía tan cerrada como antes, y quizás tengamos la esperanza de discutir algún día un rápido acceso al ALCA; pero todo parece dificultado por los problemas políticos de Estados Uni- 694 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS GRÁFICO 7 SHOCKS IS Y VULNERABILIDADES FINANIERAS DOMÉSTICAS: LOS DETERMINANTES DE LOS COLAPSOS ECONÓMICOS Argentina Uruguay Brasil Chile Apertura comercial Nivel de deuda pública Descalce financiero del sector público Descalce financiero del sector privado = Vulnerabilidad alta = Vulnerabilidad media = Vulnerabilidad baja Nota: Ver gráfico 18 de la página 665 presentado por Ernesto Talvi. dos e incluso por convicciones que puede haber aquí y en Brasil. Por lo tanto, desde este punto de vista, seguimos teniendo una economía vulnerable a un shock externo. Mirando ahora hacia delante y suponiendo que todo resulta como planea el gobierno, ¿bajaremos la vulnerabilidad en este aspecto cuando la economía se normalice o no? En el nivel de deuda pública, ésta sigue siendo más alta como porcentaje del producto, y aun en el escenario optimista, es más alta que la anterior a la devaluación. En este sentido la luz del semáforo sigue estando en color rojo. Pensemos ahora en el sector público, ¿está calzado financieramente? No, sigue fuertemente endeudado en dólares, el grueso de la deuda que la Argentina paga hoy –la deuda senior– está emitida en dólares y cuando acordemos con los acreedores, obviamente, la mayor parte de lo que habrá que pagar será en dólares, por lo tanto tendremos una deuda en el sector público extremadamente dolarizada, quizás un poco menos que antes, y por lo tanto en este aspecto también el semáforo sigue estando en rojo. La situación de descalce es la única que mejoramos porque eliminamos el semáforo, dado que el sector privado tiene poco crédito. Obviamente, esto en algún momento tendrá que corregirse y ahí la pregunta relevante es si generaremos un mercado de crédito de largo plazo en moneda indexable, o si lo seguiremos teniendo en US en lugar de UF, como mencionaba Vittorio Corbo en su exposición. Lamentablemente, el presidente ha dicho que no quiere indexación, por la tanto estamos condenados a que la gente elija ahorrar en pesos a largo plazo para que pueda prestarse en pesos a largo plazo, lo cual DANIEL ARTANA 695 tiene probabilidad de éxito cero, o a recrear nuevamente un mercado de crédito en dólares que volverá a aumentar esa vulnerabilidad. Por lo tanto, hemos tenido una crisis enorme que no nos ha permitido bajar nuestra vulnerabilidad; pero ¿aprendimos algo de esta lección? Parece que no. Entonces, déjenme mencionar lo que se podría hacer, ahora que la economía ha comenzado a recuperarse. CÓMO ADMINISTRAR LA EXPANSIÓN En primer lugar, creo que tenemos vulnerabilidades, sobre todo, en la deuda doméstica o en los pagos de BODEN que hay por delante. Por lo tanto, una recomendación de corto plazo sería, en primer lugar, intentar rescatar por anticipado esa deuda y eventualmente, en lugar de implementar mecanismos que favorezcan a algún sector en particular, tratar de permitir que parte de los impuestos se paguen con BODEN; es decir, si hay excedentes fiscales que éstos se utilicen para rescatar deuda. El gobierno en parte lo ha realizado devolviendo en forma más rápida la deuda a exportadores; la pregunta es si avanzará un escalón más o si ese excedente irá a gasto. La segunda cuestión que debe tratar de evitarse, aunque ahora sea más fácil que antes ajustar con una depreciación del tipo de cambio y algo de inflación, son expansiones de gasto; estos ajustes son traumáticos. En tercer lugar debe evitarse, en lo posible, esa contrarreforma laboral para que tengamos más creación de empleo, dado un aumento del producto. En el mediano plazo aparecen temas antiguos que hemos discutido en las reuniones anteriores y, en general en la Argentina durante los últimos quince o treinta años, que es tener un régimen federal que sea compatible con la volatilidad de una economía pequeña y fondos fiscales anticíclicos. ¿Dónde estamos? En una economía que se está recuperando de una megacrisis. ¿Hacia dónde vamos? No sabemos, por lo menos yo no sé, es difícil decir hacia dónde vamos, depende de lo que haga el gobierno. Pero creo que en este sentido es posible recoger algunos elementos que se mencionaron en otras exposiciones. La primera cuestión, tiene que ver con esto de refundirnos y refundarnos cada veinte años, como mencionaba Ernesto Talvi, porque eso forma parte de esa excentricidad de la que hablaba Roberto Cortés Conde esta mañana. Ésta es una sociedad o una economía excéntrica y aquí, como contó Vittorio Corbo y señaló Sebastián Edwards en el almuerzo, hay un manual que indica cómo hacer las cosas bien, y es un manual que ha tenido un resultado exitoso no solamente en el caso de Chile sino en muchos otros países. ¿Por qué en la Argentina queremos inventar la pólvora cada vez que tenemos una megacrisis? Podemos decir que este gobierno nació con fragilidad política, que tenía que utilizar tiempo para ganar fuerza política; pero aquí tenemos una gran oportunidad: tenemos un presidente de centro izquierda y si los presidentes de centro izquierda apuntan hacia el lado correcto potencian el efecto. Después del 10 de diciembre, cuando Kirchner comience sus cuatro años de gestión, ¿irá hacia el lado que debe? Tal vez el efecto multiplicador positi- 696 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS vo actúe como un círculo virtuoso dando señales que permitan recuperar la inversión rápidamente o, de lo contrario, seguiremos debatiendo la historia de los noventa y el antimodelo, temas que pueden ser interesantes para hacer alguna suerte de síntesis, pero que no nos permitirán consolidar una tasa de crecimiento importante. JORGE AVILA* IMPORTACIÓN DE INSTITUCIONES INTRODUCCIÓN Esta jornada de conmemoración de la fundación FIEL hace cuarenta años sesiona con el título de “Crisis, Instituciones y Crecimiento en la Argentina”. Este título no puede ser más apropiado en esta ocasión, a la sombra del terremoto económico y social que sacudió el país en 2001 y 2002, y ante la necesidad de diseñar un nuevo país a prueba de tales terremotos, o sea, un país que tenga la posibilidad de funcionar establemente durante los próximos setenta años, como funcionó el país de Alberdi en el período 18601930. Me propongo aprovechar esta magnífica oportunidad para desarrollar un tema de obvia importancia para la economía argentina. PRESENTACIÓN Creo que conozco una posible causa de la declinación argentina desde 1930. La adiviné de golpe, a los pocos días de caminar por las calles de Sydney y de leer los diarios y ver la televisión australiana. Tradicionalmente se ha atribuido nuestra declinación a la lejanía de Europa, a la juventud de la nación organizada o al agotamiento de la frontera agropecuaria, entre otras restricciones o desventajas. Pero cuando se piensa el tema a la luz del enfoque del riesgo-país y del enfoque histórico-institucional de Douglass North, no hace falta un gran salto de imaginación para entender que el origen último de nuestra declinación es una insuficiencia institucional. En mi viaje a Australia registré sin quererlo estas observaciones: a) las monedas llevan la efigie de la reina Isabel de Inglaterra y no la de un prócer nacional; b) el Parlamento aprueba leyes que se aplican una vez que las firma el gobernador general, que es un ciudadano británico designado por la Reina; c) aunque las colonias australianas se independizaron de Gran Bretaña en 1901, la mone- * Universidad del CEMA. 698 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS da nacional continuó siendo la libra esterlina hasta 1910, y desde entonces hasta principios de la década de 1960 rigió primero una convertibilidad y luego un tipo de cambio fijo con respecto a la libra y el dólar, en este orden; d) desde el siglo XIX hasta la década de 1960 rigió en Australia un régimen de comercio preferencial o una suerte de acuerdo de libre comercio con Gran Bretaña; e) en la Primera Guerra Mundial, Australia mandó 330.000 soldados al frente europeo, murieron 60.000 y volvieron lisiados o heridos 150.000; la misma política de defensa exterior fue seguida en la Segunda Guerra Mundial.1 Estas pocas observaciones nos informan que durante gran parte de su historia las políticas exterior, monetaria y arancelaria de Australia fueron irreversibles. Buenas o malas, pero irreversibles. Asimismo, nos informan que ese carácter irreversible se debía a que Australia era un miembro nato de un gran club, el Commonwealth británico, cuya primacía política y económica fue un hecho incuestionable hasta la Segunda Guerra Mundial. Como resultado de la pertenencia a un gran club, que le llegó sin habérselo propuesto, por inercia histórica, el riesgo australiano era similar al riesgo británico, y para un inversor era tan riesgoso hundir capital en Sydney como en Manchester, a pocos kilómetros de Londres. En Australia no se tiene conciencia de ningún milagro económico que haya impulsado una convergencia de su ingreso por habitante en el nivel del ingreso por habitante británico. Hasta donde llega mi conocimiento, tampoco en la literatura sobre la historia económica de Estados Unidos se encuentran referencias en tal sentido.2 Según North y Thomas, Holanda fue el primer experimento capitalista de occidente. Hace 400 años definió el derecho de propiedad de la tierra, que hizo posible la compra-venta con seguridad jurídica del principal recurso de producción de entonces, y por primera vez el ingreso por habitante creció en forma sostenida. Hace 300 años Inglaterra importó esa institución holandesa, le agregó el derecho de propiedad intelectual y creó tribunales de justicia independientes que permitían que los grandes comerciantes e industriales pudieran recuperar el dinero que le habían prestado a la corona sin perder la vida en el intento. Los resultados fueron las innovaciones tecnológicas en vapor y transporte marítimo, la creación del principal mercado de capitales del mundo y el inicio de una tendencia de continuo crecimiento del ingreso por habitante.3 Hace unos 200 años, Estados Unidos, Canadá, Australia y Nueva Zelanda heredaron de Gran Bretaña aquel conjunto de instituciones económicas, además del imperio de la ley y formas democráticas de gobierno. El desarrollo económico de estos países no asumió para nadie el carácter de un milagro; fue el resultado previsible de la aplicación hereditaria de aquel conjunto de instituciones en espacios nuevos, vacíos y con grandes riquezas naturales. Rosendo Fraga sintetizó el mensaje de un libro de Armando Ribas sobre el milagro argentino del siglo XIX con la siguiente frase: “Su argumento es que el milagro económico se debió a que la Argentina fue el único país no anglosajón que adoptó las instituciones anglosajonas”. En sus propias palabras, para Ribas la organización nacional consistió sobre todo en la sustitución de la Ley de Indias por lo que se conoce en el derecho angloamericano por the rule of law. Tal cosa implica fijarle un límite al poder político a través JORGE AVILA 699 de la Constitución y la acción de la Corte Suprema, a fin de evitar que se violen los derechos individuales a la vida, la libertad, la propiedad y “la búsqueda de la propia felicidad”.4 Este cambio de filosofía política se materializó en la creación de una república aristocrática, en la adopción del patrón oro y en un acuerdo no escrito de libre comercio con Gran Bretaña. Cayó el riesgo argentino y nuestro ingreso por habitante se elevó de un 30 por ciento del ingreso medio de Australia, Gran Bretaña y Estados Unidos en 1880 a un 90 por ciento en 1905. Nuestro país pasó de la retaguardia a la vanguardia económica mundial en una sola generación.5 Hay dos caminos para el desarrollo económico: el autónomo y el “milagroso”; a su vez, el camino que genera milagros reconoce dos variantes: copia de instituciones e importación de instituciones. Holanda, Gran Bretaña y en buena medida Estados Unidos son los mejores ejemplos del camino autónomo. Estos países alumbraron instituciones eficientes y estables tras siglos de prueba y error. Japón, después de la Segunda Guerra Mundial, la Argentina, a fines del siglo XIX, y España, en la actualidad, son probablemente los mejores ejemplos del camino milagroso. Los dos primeros países combinaron instituciones copiadas e importadas. Bajo el protectorado norteamericano, Japón selló su política de defensa hasta la actualidad y adoptó la organización democrática y capitalista occidental.6 Por su parte, la Argentina creció vertiginosamente gracias a una elección consciente de un grupo de hombres que alcanzó el poder después de Caseros. Nuestro país importó la institución del libre comercio y copió con variantes las restantes grandes reglas políticas y económicas. Por último, España es un excelente ejemplo de importación pura de instituciones, sobre el que volveremos en la sección 6. El milagro argentino del siglo XIX no pretendió ser un producto exclusivo de la copia de instituciones anglosajonas en el territorio nacional. Hay un aspecto crucial y olvidado de aquél que cabe subrayar en las presentes circunstancias del país. Se trata de la necesidad de sujetar la Constitución y las principales instituciones económicas a acuerdos superiores con las grandes potencias. Juan Bautista Alberdi argumentó repetidamente en este sentido. En el pasaje que sigue, Alberdi tiene en la mente a Urquiza, jefe de la Confederación Argentina, y a los futuros constituyentes de 1853: Firmad tratados con el extranjero en que deis garantías de que sus derechos naturales de propiedad, de libertad civil, de seguridad, de adquisición y de tránsito, les serán respetados. Esos tratados serán la más bella parte de la Constitución; la parte exterior, que es llave del progreso de estos países, llamados a recibir su acrecentamiento de fuera. Para que esa rama del derecho público sea inviolable y duradera, firmad tratados por término indefinido o prolongadísimo. No temáis encadenaros al orden y a la cultura. Temer que los tratados sean perpetuos es temer que se perpetúen las garantías individuales en nuestro suelo. El tratado argentino con la Gran Bretaña ha impedido que Rosas hiciera de Buenos Aires otro Paraguay. Los tratados de amistad y comercio son el medio honorable de colocar la civilización sudamericana bajo el protectorado de la civilización del mundo (Bases, 1852).7 700 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS En los próximos dos pasajes, Alberdi dice explícitamente que el impacto económico de la Constitución depende de tratados internacionales irreversibles y que la política económica empieza por la política exterior. Pero la Constitución irrevocable por la ley orgánica podía ser derogada por otra Constitución en punto a libertad de navegación y comercio, como en otro punto cualquiera. Para salvar la libertad comercial de todo cambio reaccionario, el art. 27 de la Constitución ha declarado que “el Gobierno federal está obligado a afianzar sus relaciones de paz y comercio con las potencias extranjeras, por medio de tratados que estén en conformidad con los principios de derecho público establecidos por esta Constitución”. Y agrega en una nota de pie de página: En cumplimiento de este artículo de la Constitución, el Gobierno ha garantizado para siempre en la Confederación las libertades de navegación y de comercio, firmando tratados a este fin con Inglaterra, Francia, Estados Unidos, [...] Esos tratados son anclas de la Constitución federal en cuanto al principio que le sirve de base: la libertad de comercio y de navegación fluvial. Allí todos los puertos son fluviales (Sistema Económico y Rentístico, 1854).8 En países como los nuestros, en que la guerra civil es crónica, [...] no hay más medio eficaz y serio de asegurar la industria, la persona y la propiedad, que por estipulaciones internacionales, en que el país se obligue a respetar esas garantías, en la paz lo mismo que en la guerra. En efecto, el sistema económico de la Constitución Argentina debe buscar su más fuerte garantía de estabilidad y solidez en el sistema económico de su política exterior, el cual debe ser un medio orgánico del primero, y residir en tratados de comercio, de navegación, de industria agrícola y fabril con las naciones extranjeras. Sin esa garantía internacional la libertad económica argentina se verá siempre expuesta a quedar en palabras escritas y vanas. No vacilo, según esto, en creer que los tratados de la Confederación, celebrados en julio de 1853 con Francia, Inglaterra y Estados Unidos, son la parte más interesante de la organización argentina, porque son medios orgánicos que convierten en verdad práctica y durable la libertad de navegación y comercio interior para todas las banderas, que encerrada en la Constitución habría quedado siempre expuesta a ser derogada con ella. El día que la Confederación desconozca que esos tratados valen más para su riqueza y prosperidad que la Constitución misma que debe vivir por ellos, puede creer que su suerte será la misma que bajo el yugo de los reyes de España y de los caudillos como Rosas (Sistema Económico y Rentístico, 1854).9 Por último, en este pasaje Alberdi demuestra plena conciencia del fenómeno del riesgo-país: Se deben hacer tratados que rodeen de igual inmunidad todo banco, todo ferrocarril, canal, muelle, fábrica, en que flote una bandera de la nación amiga JORGE AVILA 701 a que pertenezca el que explota esas industrias, ejerciendo un derecho civil que ha consagrado la Constitución, y que deben garantizar los tratados en favor de los capitales extranjeros. Será ése el único medio de colocarlos al abrigo de los peligros de la guerra civil inacabable; es decir, de atraerlos del extranjero, de fijarlos en el país, y de obtener la baja del interés por la disminución de los riesgos que hacen subir al interés (Sistema Económico y Rentístico, 1854).10 Resulta evidente que para Alberdi la fase última y superior de la constitucionalización del país era la supeditación voluntaria de la legislación nacional a un conjunto de reglas y pactos supranacionales cuyo repudio fuera muy costoso, pues de esta forma la Constitución y las reglas económicas básicas serían irreversibles en la práctica. Alberdi escribió que los pactos supranacionales son civilizadores puesto que el incentivo a cumplirlos es grande y que toda sociedad que cumple sus pactos es civilizada, de acuerdo con la máxima romana.11 La misma necesidad de un acuerdo con la potencia hegemónica del momento histórico percibió Federico Pinedo apenas unos años después del quebrantamiento de la sociedad de hecho que había tenido el país con Gran Bretaña. A raíz de un viaje a Estados Unidos entre junio y septiembre de 1941, en el que tomó conciencia de que el eje del mundo se había desplazado de Londres a Nueva York, Pinedo declaró al diario La Nación: Después de una gira por Estados Unidos vuelvo a la Argentina profundamente convencido de la necesidad de promover en todas las formas posibles nuestro acercamiento hacia esa nación maravillosa. Estados Unidos no son un país; forman un mundo rico, próspero, culto, progresista y emprendedor para el cual está abierto el camino al futuro.12 Australia nació dentro de un gran club, que definió por ella reglas básicas de conducta en materia monetaria, arancelaria y exterior. El repudio del Commonwealth era impensable; el riesgo australiano era insignificante; Australia fue desde el principio un país civilizado y de alto ingreso por habitante a pesar de estar ubicada 7.000 millas más lejos de Londres, de haberse poblado 250 años más tarde y de haber experimentado parecido agotamiento de su frontera agropecuaria que la Argentina.13 España es un magnífico ejemplo actual del enorme beneficio económico de la irreversibilidad institucional. Con los mismos recursos naturales, y después de cuatro siglos de declinación, en los últimos veinte años España dejó de ser una ballena anclada en los Pirineos para convertirse en un polo de atracción de emigrantes y capitales. ¿Qué cambió? Su infraestructura institucional, que importó del mundo avanzado. Entró en la OTAN, entró en la Unión Europea y adoptó el euro en reemplazo de la peseta. En otras palabras, definió su política exterior, instauró el libre comercio con Francia, Alemania, Italia y el resto de la UE, y adoptó una unidad de cuenta estable.14 Adquirió instituciones irreversibles y su ingreso por habitante ya roza los 20.000 dólares por año. 702 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS La singular experiencia australiana, nuestra propia experiencia de copia e importación de instituciones a fines del siglo XIX y la presente experiencia española de importación de instituciones, nos aconsejan un camino de crecimiento económico comprobado. La fórmula del crecimiento es convertirnos en socios de un gran club que nos obligue a comportarnos civilizadamente aun cuando tardemos muchos años más en salir de la barbarie, que en el siglo XX asumió la forma de una crónica incertidumbre sobre el valor de la moneda, la estructura arancelaria y la posición internacional del país. Se trata de importar del club aquellas instituciones fundamentales que no hemos sido capaces de desarrollar por nuestra propia cuenta y que no involucran un cercenamiento de la soberanía política. El patrón oro y el sistema bancario tradicional fueron instituciones copiadas de Gran Bretaña, el sistema fiscal federal fue una institución copiada de Estados Unidos, y el libre comercio fue una institución importada de Gran Bretaña. Abstengámonos de copiar instituciones en forma aislada, no importa cuán exitosas sean en los países avanzados, puesto que el riesgo de reversión es enorme. Después de setenta años de inestabilidad y decadencia, se impone volver a la fórmula de Alberdi: asociémonos a la potencia hegemónica de la época y hagamos un free-riding de sus instituciones monetarias, bancarias y comerciales.15 Ejemplos de importación de instituciones son: a) la adopción del dólar norteamericano como moneda propia, para tener una unidad de cuenta estable;16 b) la banca offshore, como eje del sistema financiero, para evitar futuros pánicos bancarios, y c) el ingreso al ALCA, para fundir nuestra política de comercio exterior con la política de Estados Unidos. Otra reforma importante es la descentralización de la recaudación de los grandes impuestos nacionales, a fin de que las provincias se autofinancien. Aunque en este caso no es posible importar la institución sin afectar la independencia política del país, que es un dato del problema; por eso, el camino es copiar la descentralización de países realmente federales en materia tributaria, como Estados Unidos, Suiza y Canadá, o bien reeditar el federalismo fiscal que rigió en nuestro país en el período 1853-1935. Desde mediados de la década de 1930, el gobierno nacional ha sido una usina de creciente incertidumbre; el remedio lógico para esta enfermedad es devolver a las veinticuatro jurisdicciones provinciales la autonomía fiscal y de este modo licuar, al menos en parte, la influencia desestabilizadora del populismo que cada tanto se apodera del gobierno nacional.17 Una vez adoptadas, ¿son realmente irreversibles la dolarización, la banca offshore y el ALCA? La dolarización podría ser declarada ilegal por otro gobierno y el público obligado a realizar todas las transacciones, grandes y chicas, comerciales y financieras, oficiales y privadas, con la moneda nacional que se emita. Pero en tal caso las tenencias de dólares del público quedarían a salvo del eventual impuesto inflacionario que sufriría la nueva moneda nacional. Lo mismo puede decirse con respecto a los depósitos offshore. Otro gobierno podría declararlos ilegales y el público obligado a hacer los nuevos depósitos en la banca onshore. Pero no habría poder en la Tierra capaz de forzar la repatriación de esos ahorros. Y como el fin primario de la reversión es confiscar y transferir parte del stock existente en circulante y depósitos desde sus tene- JORGE AVILA 703 dores originales a otros sectores de la sociedad, y dado que tal confiscación es imposible con dolarización y banca offshore, cabe conjeturar que el incentivo a la reversión será mínimo. En cuanto a la salida del ALCA, las ventajas políticas, comerciales y financieras de la asociación a un gran club son tan importantes que haría falta una fuerte conmoción mundial para provocarla. Pensemos que la Argentina recién abandonó su tácita sociedad con Gran Bretaña después de una secuencia excepcional de adversidades: la Primera Guerra Mundial, que cortó las rutas de exportación de un país que despachaba al exterior un 40 por ciento de su PBI; la revolución bolchevique y el surgimiento del nazi-fascismo, que cambiaron dramáticamente el clima ideológico mundial, y la gran depresión, que puso en duda la viabilidad del capitalismo. El objetivo de esta propuesta es reducir en forma permanente el riesgo argentino, elevar nuestro ingreso por habitante a un nivel cercano al ingreso medio del G-8 y transformar este país en una potencia política, económica y sobre todo cultural en América del Sur. La importación de instituciones es nuestro camino, y el mejor ejemplo es España. Los caminos alternativos, como la creación de instituciones de cuño propio, a la manera anglosajona, o la copia de instituciones de países avanzados, a la antigua manera argentina, son fórmulas superadas en esta etapa histórica, por un par de motivos. El primero son las restricciones informales que Douglass North identificó en países atrasados y que operan como vallas a la adopción de instituciones que promueven el crecimiento en países líderes (pautas culturales y actitudes sociales que inhiben la acumulación de capital).18 El segundo motivo es la gran cantidad de años que demanda la creación de instituciones propias o bien el arraigo de instituciones copiadas. La pesificación y la creación de una moneda única para Brasil y la Argentina son dos grandes ejemplos de una iniciativa costosa, azarosa e inútil. La creación de una moneda propia insumiría una generación y es probable que el día que la tengamos el mundo se haya globalizado y funcione con tres o cuatro monedas. ¿Cuál es el beneficio de una moneda propia? ¿Mover a gusto el tipo real de cambio? Sabemos que esta variable no puede alterarse en forma permanente por una devaluación. ¿Cuál es el costo de una moneda propia? La probabilidad cierta de no tener por una o varias generaciones una unidad de cuenta estable. ¿Cuál ha sido la principal causa de la declinación nacional desde 1930? Justamente, la falta de una unidad de cuenta estable. De igual manera puede argumentarse sobre una apertura comercial por cuenta propia o dependiente de un país cerrado, inestable y relativamente pequeño como Brasil, o sobre la recreación de una banca tradicional cuya estabilidad depende de la asistencia de un prestamista de última instancia que no existe. Ambos caminos corren el riesgo de una reversión. Por el contrario, la importación de instituciones pasa por encima de las restricciones informales de North merced a la creación de un fuerte incentivo a cumplir las reglas del gran club, y sus efectos económicos son inmediatos aunque se la ejecute progresivamente. ¿Cuál sería el costo para España de abandonar el euro o de gravar las importaciones del resto de la UE, en suma, de salir de la UE? Tan alto, que el abandono de la UE es impensable y de probabilidad cero a todo efecto práctico. El año que viene la Unión Europea tendrá una única Constitución, un 704 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS único ministro de Asuntos Exteriores y una única política exterior y de seguridad, agrupará veinticinco países y tendrá 450 millones de habitantes, con un ingreso por habitante entre mediano y alto.19 Frente a este escenario, ¿adónde mirarán Estados Unidos? ¿A África, que tradicionalmente estuvo en la esfera de influencia europea? ¿A Oriente, que es un bloque autónomo y complejísimo? ¿O volverá la mirada a su propio hemisferio? Adviertan el impulso que está recibiendo el ALCA, el coqueteo con Brasil y la ayuda a la Argentina. Tenemos que considerar seriamente la posibilidad de que en los próximos diez años la Argentina entre en un gran club y se vuelva un país civilizado en el sentido romano del término. Lo triste del caso, por contraste con la generación de 1837, es que esta vez el ingreso al club no será el resultado de una iniciativa propia sino una consecuencia de la “lógica de los acontecimientos internacionales”. NOTAS 1. Meredith, David y Dyster, Barrie: Australia in the Global Economy (Continuity and Change), Cambridge University Press, 1999, caps. 3, 5 y 10. 2. North, Douglass: The Economic Growth of the United States 1790-1860, W. W. Norton & Company, 1966. North afirma que Estados Unidos inició su despegue económico en las últimas décadas del siglo XVIII y que antes de la Guerra de Secesión el país ya formaba parte de la vanguardia económica mundial. 3. North, Douglass y Thomas, Robert: The Rise of the Western World (A New Economic History), Cambridge University Press, 1973. Véanse los capítulos 10, 11 y 12 y el epílogo. 4. Ribas, Armando: Argentina 1810-1880 (Un milagro de la historia), VerEdit S.A., 2000. Véase el prólogo de Fraga; la afirmación de Ribas se repite de una u otra manera a lo largo de todo el libro. La “búsqueda de la propia felicidad” puede ser entendida como el derecho a la libre empresa. 5. Ávila, Jorge: Riesgo-argentino & performance macroeconómica, Buenos Aires, Universidad del CEMA, 2000, cap. 3, sección 1. 6. Kikuchi, Kanji: El origen del poder (Historia de una nación llamada Japón), Editorial Sudamericana, 1993. Véanse especialmente las págs. 107 a 151, sobre la desmilitarización y la reforma política, y sobre la liberalización del comercio exterior como promesa impostergable ante la comunidad de naciones. 7. Alberdi, Juan Bautista: Bases, Ciudad Argentina, 1998, cap. 15, págs. 64 y 65. 8. Alberdi, Juan Bautista: Sistema económico y rentístico, Ciudad Argentina, 1998, primera parte, cap. 2, págs. 45 y 46. 9. Íbid, primera parte, cap. 3, págs. 101 y 102. 10. Íbid, segunda parte, cap. 3, pág. 156. 11. La civilización para los romanos no consistía en saber leer y escribir, hablar idiomas y tocar el violín, sino en el cumplimiento de los pactos. Por extensión, podemos decir que consiste en el cumplimiento de contratos sociales que coordinan y bajan los costos de transacción (incertidumbres) de los negocios privados. Alberdi pensaba como los romanos; por su parte, Sarmiento identificaba la civilización con la educación; ésta es una diferencia de fondo que los separó. Véase al respecto Ribas (2000), cap. 1, pág. 28, entre otros autores que la puntualizaron. 12. Castro, Jorge: Vigencia de la visión estratégica de Federico Pinedo, Cuaderno Nº 423, Nueva Mayoría Editorial, marzo de 2001. JORGE AVILA 705 13. Maddison, Angus: Dynamic Forces in Capitalist Development (A Long Run Comparative View), Oxford University Press, 1991, cap 1, tabla 1.1. Sobre el temprano desarrollo australiano. Véase también Meredith y Dyster (1999), cap. 3, pág. 60. 14. Estefanía, Joaquín: “La Larga Marcha”, El País, Madrid, domingo 3 de mayo de 1998. Es una síntesis del proceso que siguió España desde la autarquía comercial y el aislamiento internacional a fines de la década de 1950 hasta la adopción del euro a fines de la década de 1990. El lema del período fue la frase de Ortega y Gasset: “España es el problema; Europa, la solución”. Marcelino Oreja, ministro de Asuntos Exteriores en años decisivos de la integración, puntualizó que “Europa son las tres instituciones: económica, defensiva y política; el Mercado Común, la OTAN y el Consejo de Europa”. Véase Historia de España en www.vespito.net o investíguese sobre “economía española” en el buscador Google. 15. La imagen del free-riding institucional pertenece a Roque Fernández, profesor de Economía de la UCEMA. 16. Nótese que la violación de contratos privados de depósitos bancarios y servicios públicos de 2002 no fue un reflejo exclusivo de la barbarie del conurbano bonaerense. También puede ser vista como una consecuencia de la falta de una moneda a prueba de devaluación. 17. Debo la observación a Oscar Libonatti, Economista Senior de FIEL. Justamente esta observación volcó al intendente Aldo Rico, partido de San Miguel, provincia de Buenos Aires, a abrazar la propuesta de completa descentralización fiscal. 18. North, Douglass: Institutions, Institutional Change and Economic Performance, Cambridge University Press, 1990. En este libro, North desarrolla el concepto de las restricciones informales para explicar el fracaso del “darwinismo institucional” que había pronosticado casi veinte años antes en North y Thomas (1973). 19. Véase “Europa debate la creación de la primera democracia continental”, en Ámbito Financiero, 20 de octubre de 2003, pág. 18. MIGUEL ÁNGEL BRODA* CON LA ECONOMÍA ARGENTINA HAY MUCHO MÁS MARGEN PARA EL OPTIMISMO EN EL CORTO QUE EN EL MEDIANO PLAZO INTRODUCCIÓN Disfruté mucho de la presentación de Jorge Avila, pero trataré de dirigirme en mi exposición a responder la pregunta dónde estamos y hacia dónde vamos; aunque, claramente, me hubiera gustado participar en un debate de ideas sobre lo que deberíamos hacer. Mi exposición será entonces más pragmática. Como siempre se me acaba el tiempo, presentaré, en primer lugar, todo el contenido de mi exposición para luego comenzar a analizar cada punto observando algunos números. Luego del colapso de la economía, que tocó fondo en el primer trimestre del año 2002, llevamos seis trimestres de recuperación: los dos primeros causados por las exportaciones netas, y los últimos cuatro por la absorción doméstica. Cuando comparamos esta situación con la de países que atravesaron crisis similares, maxidevaluaciones reales o default, observamos que seis trimestres después del pozo nos encontramos detrás del promedio de los países que tuvieron situaciones similares, y hemos recuperado menos de la mitad de lo que caímos en relación con el promedio. Es decir, tenemos una recuperación menor, aunque es cierto que en los últimos dos o tres trimestres alcanzamos la velocidad promedio de las recuperaciones. En esta recuperación la política económica no fue un obstáculo. La recuperación, sobre todo del gasto doméstico, se debe a cinco razones: ha disminuido el pánico y, por lo tanto, ha caído la función de ahorro de la sociedad luego de la desaparición o la caída del ingreso permanente registrado en el año 2002; claramente, hemos tenido aumentos sustanciales de la masa salarial, ya sea por el incremento del salario real promedio de la economía, que en los últimos cinco meses aumentó el 8 por ciento, como por el incremento del empleo, ya que tenemos una tasa de aumento del empleo de entre el 0,3 * Fundación Gobierno y Sociedad. 708 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS y el 0,4 mensual; tenemos términos de intercambio extraordinarios y duraderos, y hemos tenido un política monetaria y fiscal prudente y relativamente expansiva en el margen. Así que creceremos a 7 por ciento, dejaremos un arrastre del 2 por ciento, y en el escenario más probable el piso y superpiso de crecimiento del año 2004 es del 4,5 por ciento. A fines del año 2004 se agota el output gap y allí aparece la pregunta hacia dónde vamos. Trataré de analizar entonces en qué condiciones resolvemos positivamente las dos llaves de esta pregunta: los parámetros o las variables que explican la llave del crecimiento –que es la inversión privada–, y las vulnerabilidades que tenemos. Podemos pensar en tasas de crecimiento y tipos de cambio reales que convergen; pero tenemos una volatilidad récord y en cada esquina tenemos una crisis, dado que en los últimos quince de los últimos veintiocho años el ingreso per cápita ha caído. Las vulnerabilidades que causan crisis son cruciales para determinar hacia dónde vamos. Intentaré luego analizar con cuidado una posición intermedia: los parámetros que explican la inversión; cómo la demora de las reformas estructurales, para tratar de no pagar costos impopulares, afectan esta inversión, y algunos puntos que hacen favorable lo que tenemos por delante, aunque también generan algunas dudas. Es muy difícil no ser optimista en el corto plazo; pero también es difícil ser optimista en el mediano plazo, ya que, claramente, tenemos un escenario desde el año 2005 en adelante relativamente mediocre. LA MAGNITUD DEL OUTPUT GAP A fines del año 2002, el gobierno estimaba un importante output gap (brecha en el producto). Por lo tanto, sostenía que era posible que el producto agregado se expandiera a través del estímulo al consumo sin necesidad de una fuerte inversión adicional, dado el stock de capital heredado de esa década. Gracias al capital invertido en los noventa y al colapso de la década 2001 y 2002, tenemos capacidad instalada ociosa. La verdad es que todos los cálculos privados arrojan un output gap inferior al que el gobierno estima, y es muy bueno ver que hay algunas razones para que ese cálculo sea menor: – – – – El stock de capital viene contrayéndose desde hace tres años. La productividad total de los factores está cayendo por el deterioro del marco institucional, la violación de contratos y la tendencia a modificar las reglas de juego. El crédito desapareció, lo que afecta negativamente el PBI potencial. Hay dificultades a nivel sectorial: a) ciertos sectores productivos ya están utilizando toda su capacidad instalada, pero no planean invertir debido a la falta de rumbo económico de largo plazo; b) otros sectores (servicios públicos) enfrentan precios congelados, con lo cual no sólo 709 MIGUEL ÁNGEL BRODA – no invierten sino que podrían desinvertir; y c) hoy se requiere mayor inversión y mano de obra en los sectores de bienes transables que se han beneficiado con el cambio en precios relativos. La reasignación de los factores productivos (capital y trabajo) del sector no transable hacia el transable implica costos (en términos de producción); y El tipo de cambio real no volverá al nivel de los noventa. Sobre el final de mi presentación comentaré que probablemente es muy optimista el supuesto de apreciación del peso con el cual está trabajando el gobierno. El output gap calculado por el gobierno –éste es un trabajo de Maia– arroja, hacia fines del año 2002, un resultado del orden del 19 por ciento. Por lo tanto, con el manejo del gasto agregado tendremos un aumento del PBI, un aumento de empleo, una caída de la desocupación –esto ya está sucediendo– y relativamente varios trimestres todavía por delante de posible crecimiento de la economía. Veremos que, a excepción de los dos últimos trimestres de Uruguay, la Argentina es el país en el mundo donde el gasto doméstico crece a niveles más altos, registrando velocidades del 14 por ciento anuales. Pero la contrapartida de las dudas generadas por la imposibilidad de medir la brecha de producción, es la notable caída que la recesión ha producido en la productividad total de los factores. Comienzo el gráfico 1 en el GRÁFICO 1 PBI ACTUAL Y POTENCIAL, Y “OUTPUT GAP” 1960-2002 314.235 315.000 288.123 290.000 Millones de pesos de 1993 75.000 (2000) (1998) 278.673 50.000 265.000 240.000 234.676 25.000 215.000 190.000 0 165.000 140.000 -8,7% 115.000 -25.000 -13,8% -15,5% 18,7% -50.000 90.000 1960 1964 1968 1972 1976 1980 1984 1988 1992 1996 2000 1962 1966 1970 1974 1978 1982 1986 1990 1994 1998 2002 GAP (escala der.) PBI (escala izq.) PBI Potencial (escala izq.) Fuente: Maia, J. L. y Kweitel, M.: “Sustainable Output Growth After the Collapse”, septiembre de 2003. 710 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS GRÁFICO 2 PRODUCTIVIDAD TOTAL DE LOS FACTORES 1960-2002 135 133,3 129,1 130 Base 1960 = 100 125 (1998) (1974) 127,5 125,6 121,3 (1979) 120,2 120 115 110 108,9 105 (2002) 100 99,2 95 (1990) 90 1960 1963 1966 1969 1972 1975 1978 1981 1984 1987 1990 1993 1996 1999 2002 Productividad total de los factores (Base 1960 = 100) Fuente: Maia, J. L. y Kweitel, M.: “Sustainable Output Growth After the Collapse”, septiembre de 2003. año 1960 porque algunos pensadores que están detrás de la estrategia oficial creen que hemos regresado al período 1960-1974, y dado que éste es un período muy importante vale la pena analizar algunas diferencias sustanciales con la situación actual. Durante el período 1960-1974 la productividad creció, pero desde que entramos en recesión, sobre todo en los años 2001-2002, hemos tenido fuertes caídas de la productividad; es decir, el mismo stock de capital produce menos, y en ese contexto está la historia del PBI y la productividad del trabajo de Maia, de la Dirección de Cuentas Nacionales del Gobierno. Hay dos riesgos que surgen de este nuevo estructuralismo que hoy nos gobierna: ¿volveremos a los sesenta o a los ochenta? Son dos cosas muy diferentes. Claramente, en los sesenta experimentamos un crecimiento del PBI, tuvimos productividad; pero en los ochenta tuvimos una caída del PBI y una notable caída de la productividad. 711 MIGUEL ÁNGEL BRODA GRÁFICO 3 PBI; CAPITAL; TRABAJO Y TFP 1960-2002 Índices, con 1960 = 100 para cada variable 290 1998 Crecimiento promedio anual En % 1963-1974 1975-1980 1981-1990 1991-1998 1999-2002 PBI (Y) Capital (K) Trabajo (L) 4,4 3,3 1,1 1,8 3,8 2,4 -0,9 0,3 1,6 5,5 1,5 1,9 -4,9 0,1 -0,2 Capital (K) Trabajo (L) TFP (A) 1,7 0,6 2,2 0,8 1,0 3,8 0,1 -0,1 -4,9 276 Contribución al crecimiento con a=0,5* 240 1,9 1,2 -1,2 * Se utilizó una función de producción del tipo: Y=A La K(1-a) 0,2 0,8 -1,9 1974 1980 197 229 230 226 1990 203 189 190 188 177 179 158 163 139 140 133 129 119 121 99 109 90 1960 1964 1968 1972 1976 1980 1984 1988 1992 1996 2000 1962 1966 1970 1974 1978 1982 1986 1990 1994 1998 2002 PBI Stock de capital Trabajo TFP Fuente: Maia, J. L. y Kweitel, M.: “Sustainable Output Growth After the Collapse”, septiembre de 2003. FACTORES QUE CONTRIBUYERON A LA RECUPERACIÓN Trataré de descubrir ahora hacia dónde se dirige el gobierno, al menos en la parte final. Ésta es la historia de la Argentina: hemos salido desde el fondo del pozo a velocidades moderadas: el 5,5 por ciento de crecimiento del PBI y el 6,6 por ciento la demanda doméstica; tenemos un ingreso per cápita que es el 23 por ciento menor que antes de entrar en recesión y una demanda doméstica del 30 por ciento también menor. Ahora, en la recuperación, estamos creciendo el 1,8 por ciento por trimestre y el gasto doméstico está creciendo el 3,3 por ciento por trimestre. Expliquemos por qué ocurre esto. Las tasas récord de ahorro han empezado a contraerse lentamente y, como contrapartida, aumentó el consumo privado. El ahorro privado cayó del 22,8 al 20,1 por ciento del PBI entre el tercer trimestre de 2002 y el segundo trimestre de 2003, reflejo de la disminución del “pánico” que condicionó el comportamiento de los agentes económicos durante el año 2002. Así que la vuelta a la normalidad necesariamente implica tasas de ahorro menores y 712 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS por lo tanto, independientes de otros factores, tenemos todavía por delante un aumento del consumo de varios trimestres. La mejora del poder adquisitivo y el incremento de la masa salarial (por el aumento en la demanda de empleo y el mayor número de horas trabajadas) incentivó el consumo. La incipiente reaparición del crédito para consumo, especialmente a través de tarjetas de crédito y de planes de compra promocionales en cadenas comerciales. Una política monetaria moderadamente expansiva. La tasa de referencia de la economía (LEBAC) pasó del 9,5 por ciento en enero al 0,60 por ciento en octubre. En este contexto tenemos una política fiscal moderadamente expansiva que básicamente consolidó el superávit primario del Presidente Duhalde: el 60 por ciento del incremento interanual de los ingresos fiscales se destinó a financiar un mayor gasto primario. Pero no se “rifó” el superávit primario. Subió 4 puntos el gasto primario, que es el techo que se impone la Argentina para la reestructuración de la deuda. En el margen tenemos un incremento del gasto primario que ayuda al gasto doméstico en el corto plazo al menos; no se observan desaceleraciones mes a mes, sólo hemos tenido una desaceleración en el mes de septiembre debido a la caída de la producción industrial, la venta en shoppings y supermercados; pero esto se registró en las dos GRÁFICO 4 LA RECUPERACIÓN ECONÓMICA DESPUÉS DEL COLAPSO… 105 COMIENZA A CAER LA ACTIVIDAD II'98 101,5 DERRUMBE 3 trimestres Desestac. (pesos de 1993) - Base 1998 =100 100 PBI Dem. d. Anualiz. -19,5% -25,7% 105 RECUPERACIÓN 5 trimestres PBI Dem. d. 100 Anualiz. 5,5% 6,6% 94,9 95 95 92,1 90 90 86,2 12 trimestres PBI Dem. domést. 85 Acum. -6,4% -9,4% Anualiz. -2,2% -3,2% 85 79,9 80 80 80,7 Caída acumulada I ‘02 versus II’98 Total Per cápita 75 PBI -20,5% -23,6% Abs. dom. -27,5% -30,3% 75 73,4 II'01 70 III IV I.98 II III IV I.99 II PBI III IV I.00 II III IV I.01 II I'02 II'03 70 III IV I.02 II Demanda doméstica (consumo + inversión) III IV I.03 II. 713 MIGUEL ÁNGEL BRODA GRÁFICO 5 …MOTORIZADA POR LA DEMANDA DOMÉSTICA 105 105 II'01 I'02 RECUPERACIÓN Etapa 1 (II y III 02) Desestac. (pesos de 1993) - Base 1998 = 100 100 Var. % prom. t/t 94,9 95 Var. % prom. t/t 100 Contribuc. a var. PBI PBI 0,7% 0,7 1,8% 1,8 Dem. doméstica Expo netas Disc. estadística -0,8% – – -0,8 0,4 1,1 3,3% – – 3,0 -0,6 -0,7 95 5 trimestres 92,1 90 Etapa 2 (IV 02 a II 03) Contribuc. a var. PBI PBI Dem. d. 90 Anualiz. 5,5% 6,6% 86,2 (1,6%) 85 85 (2,6%) 79,9 (1,2%) (3,9%) (0,6%) 80 80,7 80 (0,9%) (+3,8%) 75 75 Nota: Entre paréntesis se indican tasas de var t/t. (+2,2%) 73,7 (-0,3%) (-1,4%) II'03 70 70 I.00 II III IV I.01 PBI II III IV I.02 II III IV I.03 II. Demanda doméstica (consumo + inversión) CUADRO 1 EL AHORRO CAE LENTAMENTE TRAS TOCAR NIVELES RÉCORD Cuenta corriente Ahorro doméstico total Ahorro privado Ahorro Inversión público bruta interna Dev. 1 = 3-8 Caja Dev. Caja 2 = 4-8 3 = 5+7 4 = 6+7 Dev. 5 Caja 6 7 8 Prom. 1997-1999 2000 2001 2002 -4,4 -1,8 -0,2 8,3 12,1 14,7 14,4 14,0 20,2 15,5 14,4 14,0 23,9 15,5 16,9 19,0 21,5 16,3 16,9 19,0 25,2 -0,8 -2,5 -5,0 -1,3 19,1 16,2 14,2 12,0 I 2002 II III IV 4,9 9,7 10,1 8,6 8,9 13,9 12,8 12,8 15,5 20,6 22,2 22,5 19,5 24,7 24,9 26,7 17,5 21,8 22,8 23,8 21,4 26,0 25,5 28,0 -2,0 -1,2 -0,6 -1,4 10,6 10,9 12,1 13,9 I 2003 II 7,5 8,3 12,0 11,7 21,0 21,5 25,5 25,0 20,3 20,1 24,8 23,5 0,7 1,5 13,5 13,2 714 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS GRÁFICO 6 LA MEJORA RECIENTE DEL PODER ADQUISITIVO CONTRIBUYE A UN MAYOR CONSUMO Var. acumulada 100 Salarios ajust. por IPC 100,0 95 Jun-02/ dic-01 Ago-03/ jun-02 Ago-03/ dic-01 Ago-03/ abr-03 Sector privado Registrados No registrados -22,9% -25,9% 18,9% -8,8% -8,4% -32,4% 8,0% 2,4% General -23,6% 6,4% -18,7% 5,0% Aumento de $ 100 no remunerativo 90 85 Se agregan otros $ 30 no remunerativos 84,1 82,3 +9,1% 80 Salarios nominales Ago.-03 Base IVT 01=100 70 65 82,9 Salarios ajustados por IPC Otros $ 50 Otros $ 20 91,1 89,8 Privado Registrado No reg. Público 132,4 97,3 105,4 General 117,3 91,6 +0,6% +5,8% 84,4 +0,8% 80,7 77,1 75 77,4 Abr.-03 76,4 76,4 74,1 Jun.-02 81,3 En julio - Se agregan $ 28 mensuales hasta feb-03 - Salario mín. aumenta de $ 200 a $ 250 67,8 67,6 65,8 Ag.-03 66,0 Abr.-03 60 d-01 e-02 f-02 m-02 a-02 m-02 j-02 j-02 a-02 s-02 o-02 n-02 d-02 e-03 f-03 m-03 a-03 m-03 j-03 j-03 a-03 Reg. sector priv. No reg. sector priv. General (púb. + priv.) GRÁFICO 7 TÉRMINOS DE INTERCAMBIO FAVORABLES POR BUENOS PRECIOS DE SOJA Y PETRÓLEO 120 140 119,1 II'96 112,1 110,8 III'03(e) 109,5 128 IV'00 110 Base 1993=100 Salario ajustado por IPC - Base dic. 2001 = 100 105 97,9 116 100 108,9 I'96 94,3 VI'01 90 104 87,8 II'02 92 80 88,4 80 70 I 91 III I 92 III I 93 III I 94 III I 95 III I 96 III I 97 III I 98 III I 99 III I 00 III I 01 III I 02 III I 03 III Términos de intercambio (izquierda) Precio importaciones (derecha) Precio exportaciones (izquierda) 715 MIGUEL ÁNGEL BRODA GRÁFICO 8 MANEJO PRUDENTE DE LA POLÍTICA MONETARIA. BAJAS TASAS DE INTERÉS Y BAJA INFLACIÓN 45 43.000 40 43.934 +23,8% (20,5% en términos reales) 44.000 24-oct. 42.829 35 43.081 30 42.838 42.000 25 41.000 40.536 40.000 20 15 39.000 38.027 38.000 10 37.146 37.000 3,2% 5 36.000 0,6% 0 2-ene.-03 13-feb.-03 27-mar.-03 14-may.-03 26-jun.-03 8-ago.-03 Tasa de interés e inflación (en %) Base monetaria amplia (en millones de pesos) 45.000 22-sep.-03 Tasa de interés LEBAC a 30 días Base monetaria amplia Tasa de inflación interanual (IPC) GRÁFICO 9 EL REPUNTE DE ALGUNAS PARTIDAS DE CRÉDITO EN LOS ÚLTIMOS TIEMPOS Crédito al sector privado total 2800 2600 Millones de pesos En millones 66.701 53.825 38.071 31.872 32.388 En % PBI 22,9 18,8 15,5 9,8 9,4 Variaciones En % En p.p Oct. 03 vs. jul. 03 Oct. 03 vs. 2002 Oct. 03 vs. 2001 Oct. 03 vs. 2000 1,6 -14,9 -39,8 -51,4 -0,4 -6,1 -9,4 -13,4 dic-00 dic-01 dic-02 jul-03 oct-03 5.200 Desde fines de julio se registra una incipiente mejora del crédito para consumo, a través de tarjetas de crédito y préstamos personales. También mejoran los adelantos. El crédito al sector privado habría encontrado un piso, en niveles muy deprimidos 2400 5.000 4.800 4.661 24/10 +8,88% 2200 +6,97% 4.281 4.400 2.164 4.200 2.148 2.023 2000 4.000 1800 Nota: Las series fueron suavizadas usando un promedio centrado de datos diarios de 21 observaciones, para evitar los efectos de la estacionalidad intramensual de las series (sobre todo tarjetas de crédito, que cae en la primera quincena y aumenta en la segunda). 2-ene.-03 27-feb.-03 30-ene.-03 29-abr.-03 27-mar.-03 Créditos personales totales 3.800 26-jun.-03 28-may.-03 +9,20% 1.967 25-ago.-03 25-jul.-03 A titulares de tarjetas de crédito 21-oct.-03 22-sep.-03 Total adelantos (eje der.) 716 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS GRÁFICO 10 POLÍTICA FISCAL MODERADAMENTE EXPANSIVA: Con el aumento de ingresos, creció el gasto, pero no se “rifó” el superávit primario 22,00 21,51% sep. Series desestacionalizadas y suavizadas con promedio móvil de 5 períodos Ingresos totales y gasto primario en porcentajes del PBI 21,00 19,89% 20,00 19,46% 19,44% 19,00 + 5,34 p. p. del PBI 18,36% 18,00 19,14% sep. Promedio enero 00 - junio 2001: 18,13% SPN 17,00 Nominal En millones de pesos corrientes 16,00 Acum. 2001 (hasta ago.) Acum. 2002 (hasta ago.) Var. 2002 vs. 2001 15,00 Acum. 2003 (hasta ago.) Var. 2003 vs. 2002 14,00 Ene.-00 Real por IPC expresado en pesos de 2001 Ingresos totales Gasto primario Ingresos totales Gasto primario 40.541 38.460 -5,1% 56.399 46,6% 37.356 35.385 -5,3% 48.244 36,3% 40.398 31.515 -22,0% 39.612 25,7% 38.985 31.978 -18,0% 35.044 9,6% Jun.-00 Nov.-00 Abr.-01 Sep.-01 Ingresos totales/PBI + 4,10 p. p. del PBI 16,17% may. 02 15,04% may. 02 Feb.-02 Jul.-02 Dic.-02 May.-03 Gasto primario/PBI primeras semanas donde teníamos incertidumbre sobre el acuerdo con el FMI y al presupuesto. Octubre ha sido mucho mejor que septiembre aunque todavía no tenemos números; en consecuencia no hay ningún indicio de amesetamiento y, probablemente, los economistas nos quedemos cortos con la tasa de crecimiento del PBI calculada para el cuarto trimestre. La mejora de los términos de intercambio (11 por ciento a/a en los primeros 8 meses), principalmente por la recuperación del precio de la soja y los buenos precios del petróleo. El complejo sojero y el petróleo representan el 45 por ciento de las exportaciones y el 65 por ciento de los ingresos fiscales anuales por retenciones. ARGENTINA VS. OTROS PAÍSES QUE SUFRIERON CRISIS En los gráficos siguientes se muestra la historia de la Argentina comparada con la de otros países que atravesaron períodos de crisis similares. La lectura es muy simple: para que la economía no “rebote” luego de un colapso hay que realizar cambios institucionales y cometer errores de política económica monstruosos. Un año antes de tocar fondo caímos el 15 por ciento, el promedio cayó el 10 por ciento; cinco trimestres después nos movíamos a una velocidad del 5,5, el promedio lo hacía al 8,3; recuperamos apenas el 38 717 MIGUEL ÁNGEL BRODA GRÁFICO 11 RECUPERACIÓN ARGENTINA SIMILAR AL “REBOTE” INICIAL QUE EXPERIMENTARON OTROS PAÍSES QUE SUFRIERON CRISIS 118,0 I'01 120 Nivel de PBI desestacionalizado ¿Cuánto recuperó de lo perdido en el último año? Arg: Promedio 115 38% 90% 111,9 5 trim. de recuperación (tasa anualizada) 110 Arg: Promedio 111 5,5 8,3 106,9 II'03 105 100 Caída 1 año antes Arg: Promedio -15,2 -10,4 100 = piso Arg.: I'02 95 -5 -4 -3 -2 -1 0 1 2 3 4 5 6 7 8 Argentina Promedio países CUADRO 2 RECUPERACIÓN ARGENTINA VS OTROS PAÍSES QUE SUFRIERON CRISIS Var. acum. 1 año antes del “piso” 5 trimestres Velocidad de recuperación Veloc. de recup. 1 y 2do. t Tasa % anualizada ¿Cuánto se recuperó de lo perdido un año antes de tocar el piso? 3, 4 y 5to. Tasa % anualizada Argentina (I 02) -15,2 5,5 38% 2,9 7,2 Promedio -10,4 8,3 90% 8,7 8,1 -8,4 7,2 99 7,2 7,2 Indonesia (IV 98) Ecuador (III 99) Tailandia (III 98) Rusia (IV 98) Corea del Sur (II 98) Malasia (III 98) México (II 95) -17,5 -7,2 -13,9 -8,1 -8,1 -9,9 -8,4 6,1 7,0 7,2 10,9 11,0 9,2 6,6 36 114 56 157 158 106 90 9,7 6,7 10,0 13,3 6,9 6,8 7,2 3,8 7,2 5,4 9,4 13,8 10,7 6,1 Uruguay (IV 02) Arg. – Tequila (III 95) -13,3 -4,5 11,3 8,2 36 219 11,3* 7,2 – 8,8 Mediana Nota: Entre paréntesis figura el trimestre en el cual el PBI de cada país tocó el “piso”. * Uruguay se refiere a sólo dos trimestres de recuperación (I y II trimestre de 2003). 718 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS por ciento de lo que perdimos el año anterior; el promedio recuperó casi todo cinco trimestres después. Pero la buena noticia es que en los últimos trimestres –es decir, cuatro del año pasado, primero y segundo de este año, que son el tercero, cuarto y quinto después del pozo– estamos creciendo a la velocidad promedio. ACTIVIDAD ECONÓMICA 2003: TRIMESTRE A TRIMESTRE Finalmente, terminamos un año bueno: el gasto doméstico crece el 10 por ciento, el PBI el 7 por ciento, la inversión el 30 por ciento, el consumo doméstico se encuentra por encima del PBI y, claramente, las exportaciones netas tienen contribuciones negativas. Pero a fines del año 2004 todavía estaremos por detrás del promedio de los países, luego de once trimestres de recuperación, si da el piso del 4,5. CUADRO 3 VARIACIONES TRIMESTRE A TRIMESTRE DEL PBI Y COMPONENTES (En porcentajes) PBI Demanda doméstica Total Expor. netas Consumo Inversión privado Total Expor. Disc. est. (var. exist.) Impor. 2002 -10,9 -16,6 -14,4 -36,4 – 3,1 -50,1 – IV 02 I 03 1,2 2,4 2,2 3,8 1,1 3,0 10,0 12,0 – – 1,1 2,5 10,1 13,6 – – II 2,1 3,9 3,2 7,6 – 0,5 11,3 – III (p) IV (p) 2,2 0,5 2,7 1,2 3,0 1,0 4,1 3,5 – – 1,6 0,9 6,1 1,0 – – 2003 (p) 7,0 9,8 7,6 30,3 – 6,1 33,3 – CONTRIBUCIONES A LA VARIACIÓN TRIMESTRE A TRIMESTRE DEL PBI 2002 -10,9 -16,3 -9,9 -5,8 6,0 0,4 5,6 -0,6 IV 02 I 03 II 1,2 2,4 2,1 2,0 3,5 3,6 0,7 1,9 2,1 1,1 1,4 1,0 -0,5 -0,5 -0,7 0,2 0,3 0,1 -0,6 -0,9 -0,8 -0,3 -0,5 -0,7 III (p) IV (p) 2,2 0,5 2,6 1,1 2,0 0,6 0,6 0,5 -0,3 0,1 0,2 0,1 -0,5 -0,1 -0,1 -0,7 2003 (p) 7,0 8,9 5,0 3,4 -1,2 0,9 -2,1 -0,7 719 MIGUEL ÁNGEL BRODA PERSPECTIVAS 2003 Y 2004. OFICIALES VS. ESTUDIO BRODA Observemos ahora los años 2005 y 2006. Para crecer sistemáticamente tenemos que aumentar la inversión, y haremos a continuación un poco de historia sobre la inversión en la Argentina. Invertíamos 21 puntos del PBI en el año 1998, invertimos 11 puntos el año pasado; en los ochenta invertíamos entre 6 y 7 puntos de inversión pública, hoy invertimos 1 punto, con las restricciones fiscales podríamos duplicar ese punto; pero la historia de la Argentina es cuál es el comportamiento de la inversión privada, ya que es lo único que nos queda. La historia de la Argentina frente a los países exitosos es espectacularmente frustrante: es el único país donde en los últimos treinta años cayó el ingreso per cápita, en el índice de calidad institucional estamos en el puesto número 92 entre 133 países. Cuando nos comparamos con los emergentes exitosos corre frío por la espalda. CUADRO 4 Oficial PBI (MM de pesos corrientes) Var. % nominal PBI Var. % real - Consumo total - Inversión Estudio Broda 2003 2004 2005 2006 2003 2004 2005 367,6 416,9 461,0 501,5 378,6 416,2 455,0 497,9 17,6 13,4 10,6 8,8 21,1 9,9 9,3 9,4 4,5 4,5 5,5 4,0 4,0 4,0 7,0 4,5 5,7 4,5 4,0 3,7 6,9 5,8 14,0 2006 22,8 10,7 10,0 9,8 30,3 - Exportaciones 6,3 5,3 7,0 6,5 6,1 4,5 - Importaciones 32,7 15,7 14,9 14,4 33,3 18,5 Var. % promedio 11,5 9,0 6,3 4,6 13,2 5,2 4,6 4,7 Fin de período 2,06 1,87 1,78 1,69 2,05 1,97 1,90 1,83 2,13 2,01 1,86 1,79 Precios implícitos Tipo de cambio real En precios 2001 (ipc) Tasa de inflación Superávit primario (cons.) Promedio Promedio 14,4 9,4 8,6 7,1 1,3 3,7 6,5 7,0 % PBI 2,5 3,0% 3 3 2,6% 3,0% 3 3 720 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS GRÁFICO 12 CON UN CRECIMIENTO DEL 7% EN 2003 Y DEL 4/5% 2004, SE AGOTARÁ EL “OUTPUT GAP” 132 127 11 trimestres de recuperación 125,8 II'98 122 118,4 I'01 116,7 117 112 114 IV'04 111 112,5 III'01 107 106,9 II'03 Var. % PBI 2003 (p): 7,0 100 2004 (p): 4,5 Arg.: I'02 97 I- II III IV I- II III IV I- II III IV I- II III IV I- II III IV I- II III IV I- II III IV I- II 98 99 00 01 02 03 04 05 102 Argentina Prom. otros países que sufrieron crisis GRÁFICO 13 EL GOBIERNO PREVÉ FUERTE APRECIACIÓN DEL PESO TIPO DE CAMPO REAL (PESO/US$) 3 Deflactado por IPC . Base 2001 = 1 Datos fin de período 2,55 (2002) 3 2,13 (PROMEDIO) 2,05 (2003) 2 1,97 1,87 (2003) $ 2,84/US$ (prom.) IPC: 14,4 (prom.) 2 1 0,85 1,90 1,83 1,76 1,78 1,69 (2004) 2,87 IPC: 9,4 (2005) 2,85 IPC: 8,6 1,64 1,70 1,65 1,59 1,5 1,4 1,00 (2001) 1 91 92 93 94 95 96 97 98 99 2000 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 Proyección oficial Estudio 721 MIGUEL ÁNGEL BRODA CUADRO 5 COMPARACIÓN INTERNACIONAL. ÚLTIMOS TREINTA AÑOS PBI PBI per cápita Dispersión Consumo Inversión Exportac. Transparencia tasa de volumen internacional crecimiento Var. % Var. % Puntos anual Acum. anual porcentuales prom. prom. Posic.* Calif.** Var. % anual prom. Desarrollados - Estados Unidos 3,3 165 3,3 1,4 3,5 4,3 6,5 17 - Francia 2,5 110 1,9 1,4 2,0 1,9 5,1 23 7,5 6,9 - Alemania 2,5 110 2,3 1,7 2,0 1,4 5,3 16 7,7 - Corea 6,8 531 5,1 4,3 6,1 8,3 12,8 50 4,3 - Irlanda 5,1 303 3,9 3,3 3,7 4,7 10,4 18 7,5 - Chile 4,1 206 3,2 4,8 5,0 5,8 9,0 20 7,4 - Brasil 3,6 189 1,7 4,2 3,4 2,6 7,2 54 - África 2,2 92 -0,6 2,3 - Argentina 1,1 39 -0,2 5,3 Emergentes “exitosos” Resto emergentes 3,9 2,0 1,6 -2,0 4,5 92 2,5 El deterioro económico-institucional de la Argentina la ubica lejos del éxito Nota: * Ubicación en el ranking de 133 países de todo el mundo. ** Calificación correspondiente a una escala de 1 a 10. Analicemos algunas cuestiones. En cuanto a la volatilidad de los últimos treinta años, nos caímos de la distribución: somos el país más volátil y que menos crece. En ese sentido, ¿qué elementos determinan la inversión? 722 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS GRÁFICO 14 LA VOLATILIDAD DEL CRECIMIENTO. ÚLTIMOS TREINTA AÑOS 7 Corea Var. % PBI Promedio P. desarrollados 2,9 Muestra 3,1 6 Desvío 1,3 1,5 Chile (II) Var. % PBI prom. 5 80% de los países latinoamericanos Irlanda Paraguay 4 Australia Japón EE.UU. Canadá 3 Brasil (3,6; 4,2) Ecuador Bolivia España 2 México (3,9; 3,4) Perú Venezuela Italia Uruguay 1 ARGENTINA (5,3 ; 1,1) 0 0 1 2 Chile (II): 1985-2002 3 4 5 6 7 Volatilidad (desvío estándar var. % PBI) CUADRO 6 ARGENTINA: EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA INVERSIÓN 19631974 19751980 19811990 19911998 19971998 19992002 I sem. 2003 PBI 4,4 1,8 -0,9 5,5 6,0 -4,9 6,6 Inversión total Privada Var. % 4,6 2,5 -7,8 11,0 12,0 -18,7 } } Pública prom. anual 0,7 7,3 Inversión total Privada en % Pública PBI Partic. en inv. total Privada Pública 27,1 var. a/a -7,0 -9,4 14,3 -4,9 11,2 22,2 -18,5 -20,9 – – 19,3 12,9 6,4 19,2 17,4 1,8 20,8 19,2 1,6 16,2 15,0 1,2 12,6 – – 1970-1974 79 70 67 90 92 93 – 21 30 33 10 8 7 – 723 MIGUEL ÁNGEL BRODA CUADRO 7 EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA INVERSIÓN Y COMPONENTES Componentes de inversión Inversión total Construcción Equipamiento Var. % Nacional prom. Importado anual 19631974 19751980 19811990 19911998 19971998 19992002 I sem. 2003 4,6 5,0 3,9 4,6 -3,1 2,5 3,7 0,4 -2,5 25,8 -7,8 -8,0 -7,5 -6,2 -14,7 11,0 9,5 13,4 4,1 41,5 12,0 9,9 15,1 0,1 25,9 -18,7 -15,1 -24,6 -15,5 -36,0 27,1 26,8 27,7 17,0 54,0 19,3 13,0 6,3 5,6 0,7 19,2 11,6 7,6 4,3 3,2 20,8 12,1 8,7 4,1 4,6 16,2 10,1 6,1 3,1 3,0 12,6 8,7 4,0 2,6 1,4 Inversión total Construcción Equipamiento Nacional en % PBI Importado Particip. % en inv. total Construcción Equipamiento Nacional Importado 63 37 34 3 65 35 31 4 67 33 29 4 61 39 23 17 58 42 20 22 62 38 19 19 69 31 20 11 Participación importado en equipo total (en %) 7 12 11 40 53 46 35 70% de esta mejora por aumento de construcción GRÁFICO 15 EVOLUCIÓN RECIENTE DE LA INVERSIÓN II'98 Seres desestacionalizadas (pesos de 1993) - Base 1998=100 105 Acum. -4,8% -26,9% III'02 105 3 trimestres 12 trimestres PBI Inversión 95 I'02 II'01 103,2 Anualiz. -1,6% -9,9% Anualiz. PBI -19,5% Inversión -52,6% 95 2 trimestres 85 PBI Inversión Anualiz. 2,9% -3,8% 3 trimestres Anualiz. PBI 7,9% Inversión 45,6% 75,4 75 85 75 II’03 vs. II’98 Var. real Per cápita real 65 PBI -14,6% -21,0% II'03 Invers. -45,7% -51,2% 65 56,0 (7,6%) 55 55 (12,0%) 45 41,3 (10,4%) 45 (-24,7%) (-0,7%) (-1,9%) Nota: Entre paréntesis figuran las var. t/t desest. 35 35 III IV I.98 II III IV I.99 II III IV I.00 II III IV I.01 II III IV I.02 II III IV I.03 II. 724 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS GRÁFICO 16 A PESAR DE LA MEJORA ESPERADA EN EL AÑO 2003, LA INVERSIÓN NETA AÚN RESULTA NEGATIVA 21,1% 980 21 19,1% 17,9% A partir del 2001 se empezó a consumir el stock de capital (hubo una inversión neta negativa) 14,1% 13,7% 15 12 880 11,3% 7,7% 830 9 841,5 (+1,0%) (-2,0%) 820,6 (+2,8%) (-2,0%) 814,4 6 (-1,0%) 3 4,5% 3,0% 780 0 -0,7% 730 IBIF e IBIN (en % del PBI) Stock de capital (MM pesos de 1993) 18 15,8% 930 -3,3% -3 717,5 -6 -3,6% 680 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Inv. bruta en % PBI Stock de capital -7,3% -9 2002 2003 (p) Inv. neta en % PBI GRÁFICO 17 ES NECESARIO UN CRECIMIENTO VIGOROSO DE LA INVERSIÓN PRIVADA PARA QUE LA INVERSIÓN NETA VUELVA A SER POSITIVA 25 20 7.034 7.295 1980 Década 80 (caídas acum.) PBI per cápita: -20% Inversión total: -53% 8.208 1998 8.000 6.850 1975 2003 (p) 15 6.500 5.806 6.465 1990 10 Prom. 1981-1990 6,4% del PBI 2002 7,7% 5.000 5 2,3% 0,8% 0 -3,3% 3.500 -5 -7,3% -10 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 Inversión pública en % PBI Inversión neta en % PBI PBI per cápita 2.000 PBI per cápita (pesos de 1993) Inversión pública y neta (% PBI) 1990 1980 MIGUEL ÁNGEL BRODA 725 LAS DISTINTAS POSTURAS SOBRE LA INVERSIÓN Para los economistas heterodoxos habrá inversión en la medida en que continúe creciendo el consumo (“efecto acelerador”) y haya rentabilidad empresaria. En su opinión, el desempeño de 2003 y 2004 podría constituir un punto de inflexión para la economía. Confían –aunque no lo dicen públicamente– en que el desempeño económico de los próximos años podría asemejarse al del período 1963-1974, durante el cual el PBI y la inversión crecieron el 4,5 y 6,2 por ciento promedio por año, respectivamente. En la opinión de los economistas ortodoxos, encarar las reformas estructurales pendientes resulta imprescindible y urgente para disminuir la incertidumbre macroeconómica e impulsar un clima de negocios favorable a la inversión. Sin resolver los problemas estructurales, no habrá inversión privada, quedando el país atrapado en un escenario de escasa productividad y exiguo crecimiento. La historia de la Argentina tiene un poco de las dos cosas. En nuestra opinión, sin duda, hay efecto acelerador, hay empresarios medios en la Argentina amantes del riesgo que están invirtiendo; pero para llegar a tasas de inversión netas positivas como en los mejores períodos de crecimiento argentino, no basta con el “efecto acelerador”. Puede haber algún nivel de inversión asociada a la recuperación del nivel de actividad (“efecto acelerador”). Pero para que haya un aumento significativo de la inversión privada, el gobierno debería avanzar más decididamente en las reformas estructurales pendientes y en la corrección de un discurso político poco respetuoso de los derechos de propiedad, la inversión privada y el empleo productivo. ¿Cuál es la buena noticia? Tenemos condiciones muy buenas. En primer lugar, el dólar en el mundo está estructuralmente sobrevaluado y es inexorable su ajuste. Así que nosotros tenemos una apreciación del peso por delante que nos da espacio para la demanda de moneda doméstica. La segunda buena noticia es que tenemos un superávit en cuenta corriente en exceso; es decir, se repite la historia cíclica de la Argentina que apenas recupera el nivel de actividad enfrenta la restricción externa, no tiene dólares para las importaciones hoy, pero tiene varios años por delante en los que éstos alcanzarían si no regresamos al deporte nacional que es la salida de capitales. Obstáculos estructurales para la inversión I. Default y propuesta de reestructuración Con el default y la propuesta de reestructuración creció el riesgo de eventuales confiscaciones, lo cual afecta las decisiones de inversión del empresariado. La violación a la seguridad jurídica y al derecho de propiedad que implicó el default incrementaron el riesgo de eventuales expropiaciones. También hay dudas sobre la política tributaria futura. Ésta estaría sujeta a cambios imprevisibles en función del nivel final de quita de la deuda que 726 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS se negocie con acreedores que, a su vez, condicionará la magnitud del superávit primario necesario. Por otra parte, se incrementó fuertemente el riesgo país, lo que constituye una suerte de piso para los rendimientos privados. Con este riesgo país quedarán afuera muchos proyectos de inversión que en otras condiciones resultarían rentables. Aumentó la imprevisibilidad del Estado. Un Estado que festejó el default y presentó una propuesta de reestructuración hostil es impredecible en todas sus acciones, lo cual constituye un factor de peso a la hora de tomar decisiones de inversión. II. Pesificación de tarifas y revisión de contratos de empresas privatizadas Con la pesificación de tarifas y la revisión de los contratos de empresas privatizadas aumentó la inseguridad jurídica y se violentaron los derechos de propiedad. El propietario de un bono público cuyo precio de mercado se destruyó después del default es equiparable al propietario de una acción de una empresa privatizada cuya cotización bursátil también se destruyó luego de la pesificación de tarifas. Como la pesificación de tarifas y la revisión de contratos es una acción del Estado contra empresas que invirtieron de manera directa en el país, constituye un antecedente muy grave. Por otra parte, crecieron las dudas sobre el futuro esquema de costos y precios relativos de la economía, lo cual complica considerablemente la planificación estratégica y el cálculo de rentabilidad para las empresas inversoras. III. Problemas del sistema financiero Con los problemas del sistema financiero hay dudas sobre la posibilidad de que eventualmente retorne el crédito al sector privado, lo cual afecta la posibilidad de financiar proyectos de inversión que podrían resultar rentables. Esto es aún más grave dado que el sector bancario ha quedado como único intermediario entre el ahorro y la inversión. El aumento de los amparos de segunda generación, las indefiniciones en cuanto a las compensaciones por amparos, y la ausencia de reglas claras (las ejecuciones hipotecarias se suspendieron cuatro veces y luego se lanzó un nuevo perdón para deudores hipotecarios que entraron en mora entre el 1º de enero de 2001 y el 11 de noviembre de 2003) son todos factores que complican y demoran innecesariamente el retorno del crédito bancario. IV. Indefiniciones de política en temas clave Política comercial: La relación comercial entre la Argentina y Brasil ha sido irregular (por crisis económicas y desequilibrios cambiarios entre ambos países), con lo cual a los empresarios locales les resulta muy difícil planificar exportaciones o prever competencia de importaciones desde Brasil. Claramen- 727 MIGUEL ÁNGEL BRODA te, para que el Mercosur sea más exitoso el gobierno debería impulsar una mayor coordinación macroeconómica. Ante las dificultades que existen en ese frente, hay quienes argumentan que lo óptimo es ir directamente hacia el ALCA. En uno u otro caso, son necesarias definiciones más claras por parte del actual gobierno que faciliten la toma de decisiones del empresariado. Política cambiaria: Para estimar costos y rentabilidades en dólares de un determinado proyecto de inversión, resulta clave la evolución futura del tipo de cambio real. Para su estimación sería imprescindible una mayor claridad acerca de los objetivos en materia cambiaria hacia el futuro. V. Debilidad institucional y corrupción La ausencia de instituciones y reglas de juego creíbles y transparentes son un fuerte obstáculo para la inversión privada de largo plazo. La debilidad institucional no se soluciona con un presidente de “convicciones fuertes” sino que responde a una tradición de coherencia, seriedad y transparencia de todo el poder público (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) e inclusive de las organizaciones privadas (gremios, sindicatos, ONG, etc.). VI. Inseguridad pública La inseguridad pública, como el robo frecuente de mercaderías en tránsito, aumenta fuertemente los costos operativos (por ejemplo encarece los seguros, aumenta la nómina de costos salariales de personal de seguridad y otros gastos aledaños). VII. Deterioro de los servicios públicos La calidad de los servicios que presta el Estado afecta las decisiones de los inversores. Los servicios estatales que generan externalidades positivas a empresas privadas (infraestructura, seguridad, Justicia, etc.), y aquellos serCUADRO 8 LOS NUEVOS BONOS: MENOR TASA Y MAYOR PLAZO A LO ESPERADO, AUNQUE LA QUITA SERÍA MENOR MENOR QUITA MENOR TASA Y MAYOR PLAZO* Capital Atrasos de interés 81.199 18.215 Total (c) 99.414 20-42 Quita del 75% s/capital (d) 60.899 20-42 Nueva deuda (c-d) 38.515 Bono Quita % Tasa Rango tasas % Vida prom. Discount 75 Step up 1-5 8-32 0 Fija 0,5-1,5 30 Fija 1-2 Par Quasi-par Nota: * Estos bonos estarán disponibles con opción a capitalización y con cupón de interés menor y prima en función del crecimiento del PBI. 728 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS vicios que afectan la mano de obra de las empresas (educación, salud, Justicia, equidad distributiva, etc.) son factores que se toman en cuenta a la hora de decidir dónde invertir. CUADRO 9 EL PROBLEMA DE LA REESTRUCTURACIÓN DE LA DEUDA. EL MONTO Pres. grupos consultivos (oct.) Capital Atrasos V resid. I Total interés* II En % Deuda a reestructurar Deuda elegible Resto (sin quita) Bilaterales Bancos com. Otros acreedores 88,0 81,2 6,8 4,9 1,6 0,3 Deuda excluída Prést. gar. nac. pes. Bono prov. gar. pes. BODENs Organ. int. Otros Total deuda En % del PBI Dubai (sep.) Dif. III Total del total IV Total V. resid. VI V. resid. VII = II-VI 18,7 18,2 0,5 0,4 0,1 0,0 106,7 99,4 7,3 5,3 1,7 0,3 57,6 53,7 3,9 2,9 0,9 0,2 94,3 87,1 7,3 5,2 1,7 0,3 12,4 12,4 0,0 0,1 0,0 0,0 78,5 14,6 10,0 20,6 30,8 2,5 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 78,5 14,6 10,0 20,6 30,8 2,5 42,4 7,9 5,4 11,1 16,6 1,3 84,5 15,6 10,2 22,6 30,8 5,3 -6,0 -1,0 -0,2 -2,0 0,0 -2,8 166,5 18,7 185,2 148,5 100,0 178,8 6,4 CUADRO 10 POSIBLE OFERTA DE NUEVOS BONOS Supuesto de emisión de los tres bonos % s/VN orig. Capital Quita (%) V Nom. (%) Nueva deuda Par 17,5 14.210 0,0 100,0 14.210 Quasi-Par 20,0 16.240 30,3 69,8 11.327 Discount 62,5 50.749 74,4 25,6 12.978 100,0 81.199 47,4 Total 38.515 729 MIGUEL ÁNGEL BRODA CUADRO 11 REESTRUCTURACIÓN ARGENTINA: LA MÁS COMPLEJA DESDE 1990 Rusia agos.-98 Ecuador sep.-99 Uruguay abr.-03 Ucrania sep.-98 Paquistán nov.-99 Argentina dic.-01 31.600 6.600 4.900 2.600 610 94.000 3 5 66 5 3 152 98% 97% 92% 95% 95% ? Pago inicial Sí Sí Selectivo Sí Sí Noa Pago atrasos de interés Sí Sí Sí Sí Sí Noa Meses en default 18 10 0 3 2 ? 45% 54% 30% s/d s/d > 75% 35% 37,5% 32%b 49% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 75%c 75 5 2,7 5 1,9 0% Sí No (∆) No (∆) No s/d No Sí Monto (US$ M) Bonos a reestructurar Tasa de partipación Quita valor presente Quita valor nom. (pr.) Máxima quita Extensión de plazoa Reducción de interés Nota: a. Sobre la base de la presentación del gobierno con los Grupos Consultivos (octubre). Al momento el gobierno no dijo nada al respecto. b. Posterior a la entrega de garantías Brady. c. Si bien el gobierno anunció una quita del 75% sobre la deuda elegible, si se excluyera de esa quita el 100% del atraso de interés, la quita sería menor. Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de mercado y DMA. 730 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS GRÁFICO 18 CÓMO VARÍAN LOS RECURSOS FISCALES PARA SERVIR LA DEUDA ANTE: Variaciones del TCR Distintas tasas de crecimiento del PBI real 1.800 1.500 1.400 1.516; 1,39 1.206 7% 886 5% 1.100 1.200 730; 900 800 1,69 577 3% 600 0 1.350 280 1% 500 181; 300 730 4% 1,99 200 1.550 1.750 1.950 2.150 0% 2% 4% 6% 8% Diferentes tasas de refinanciación de deuda local 4.000 2.702 125% 2.000 1.716 100% 0 -2.000 -4.000 -25% -1.241 25% 25% -250 50% 730 75% 75% 125% • Por cada 30 centavos de apreciación del TC real se reduce la necesidad de recursos fiscales en 600 millones de dólares. • Por cada dos puntos de mayor crecimiento del PBI se reduce la necesidad de recursos fiscales en 300 millones de dólares. • Por cada 10% de acceso al mercado de crédito (refinanciación de deuda local) se reduce la necesidad de recursos fiscales en 400 millones de dólares. CONSIDERACIONES FINALES Se requiere un Estado ágil y vigoroso capaz de diseñar las políticas públicas que aumenten la potencialidad del país de forma consistente a lo largo del tiempo. La agenda en los distintos frentes es significativa y de larga data. En materia económica, resulta imprescindible: disminuir la incertidumbre macroeconómica impulsando las reformas estructurales pendientes (deuda en default, reestructuración del sistema financiero, tarifas públicas, etc.) de manera tal de dar mayor previsibilidad para la toma de decisiones; corregir el discurso político antibancos, AFJP, empresas privatizadas, acreedores de deuda pública argentina; capital extranjero, etc.; incorporar en los entes públicos personal idóneo capaz de llevar adelante los cambios necesarios; emprender reformas en las instituciones económicas; estructurar organismos regulatorios que promuevan la competencia, el respeto por los contratos y la defensa de los consumidores; y corregir otros obstáculos estructurales como la ley de coparticipación, la falta de apertura al comercio; las rigideces del mercado laboral, entre tantos otros. En la provisión de bienes públicos provistos por el Estado se requiere: priorizar un aumento sustancial en la eficiencia del gasto social; mejorar la calidad de la educación; mejorar la eficiencia del gasto en salud como forma de preservar el capital humano, y reforzar la seguridad pública. MIGUEL ÁNGEL BRODA 731 En cuanto al fortalecimiento institucional, es clave: reforzar los derechos de propiedad; crear marcos institucionales que reduzcan los costos de transacción y orienten los recursos hacia sus usos más productivos; reducir la discrecionalidad en la administración de la “cosa pública”; e impulsar mecanismos de premios y castigos dentro de la burocracia estatal y penalizar fuertemente los comportamientos corruptos. En ese contexto termino con una simple observación. Mirando la estructura institucional y la política económica del nuevo estructuralismo, este presidente de centro izquierda pragmático y peronista, tiene tiempo hasta el segundo o tercer trimestre del año próximo, puede entonces haber algunos síntomas. ¿Cómo vamos? Es muy difícil restaurar la credibilidad de la inversión privada, sobre todo en un margen de demora a la reestructuración de la deuda. Pero tampoco vamos a tasas de crecimiento cero, porque hay mucho animal spirit dando vueltas, y en mi interpretación diría que es factible un 3 por ciento de crecimiento desde el año 2005 en adelante, aun con algún acontecimiento trágico. Pero esa tasa de crecimiento nos coloca en la posición de un país latinoamericano promedio, se terminaron todas las aspiraciones que existían cuando me encontraba en la escuela primaria, de ser un pedacito de Europa. No está mal, se gana dinero aun en este contexto; pero hoy es muy difícil ser optimista en el largo plazo. PABLO GUIDOTTI* INTRODUCCIÓN Trataré de mirar en términos optimistas hacia el futuro, enfocándome fundamentalmente en los desafíos y los riesgos que enfrenta la Argentina en los próximos años en el camino de una recuperación, partiendo de una coyuntura que hoy presenta algunos elementos que son relativamente favorables. ESTRUCTURA DE LA PRESENTACIÓN En el corto plazo, efectivamente, hay algunas buenas noticias: el contexto internacional en el cual nos estamos moviendo es, por diferentes factores, favorable. Es indudable que la economía está experimentando un rebote aunque efectivamente sin créditos, con poca inversión; pero está efectivamente experimentando un rebote, que como dijo Miguel Ángel Broda, posiblemente continúe con algún ritmo por lo menos durante el año próximo. Al mismo tiempo también es cierto que existen estabilidad financiera, tasas de interés bajas y estabilidad en el tipo de cambio; que son condiciones al menos propicias para enfrentar una agenda pesada como la que tiene la Argentina. También es cierto que el gobierno cuenta con una imagen positiva muy alta en la sociedad, que hoy se encuentra entre el 65 y 70 por ciento. Podríamos decir que desde el punto de vista de la capacidad para enfrentar una agenda importante como la que tiene la Argentina, ésta es también una situación propicia. A pesar de eso sabemos que la imagen externa de la Argentina está muy dañada, especialmente por temas como el respeto a los contratos y al Estado de derecho. * Escuela de Gobierno, Universidad Torcuato Di Tella. 734 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS Pero sabemos que la crisis fue muy dura y que la agenda de reformas, diría de primera generación, es enorme. Las de segunda generación también están pendientes, pero la realidad es que en este momento no estamos ni siquiera para hablar de ellas, la agenda de reformas de las primeras es muy urgente. En la agenda de reformas de primera generación se encuentra el tema de la consolidación fiscal, sobre el superávit primario que la Argentina debe lograr y mantener durante muchos años, en relación con el segundo punto de la agenda, que es la reestructuración de la deuda pública. El tercer punto es la salud del sistema financiero. En realidad estos tres puntos son como una trilogía que tiene que ser considerada completamente en conjunto, aunque en este momento el sistema financiero es tratado como un elemento separado de los dos primeros. El cuarto punto es la relación con las empresas privatizadas, el tema tarifas y contratos. Por último, se encuentra el marco de política monetaria, un tema del que hoy no hablamos debido a la estabilidad financiera; pero que hacia el futuro es un tema importante. El Banco Central tiene ideas al respecto, está trabajando en crear condiciones para establecer un sistema de inflation targeting; pero aun en ese camino veremos que existen desafíos y riesgos. Ésta es la agenda; luego el resultado en el mediano o largo plazo dependerá de cómo efectivamente ataquemos y resolvamos los problemas que tenemos. En este contexto, las expectativas están dirigidas hacia el gobierno, que podría estar muy convencido de que esta recuperación se sostiene por sí sola y que no haría falta atacar estos problemas. Entonces en este sentido es muy importante entender cuáles son los riesgos de no avanzar con la agenda que tenemos por delante en forma bastante rápida. Y en este sentido, los riesgos aparecen por el lado del contexto internacional, por la situación fiscal y el proceso de negociación con los acreedores. Existen también peligros en materia monetaria y acerca de la salud del sistema financiero. Pero será clave el apoyo político que tenga el gobierno para enfrentar esta agenda. Entonces un último tema al cual me referiré es la naturaleza del apoyo político que tiene el gobierno actual y el tiempo que tiene para encarar las reformas pendientes. LA ARGENTINA EN EL CORTO PLAZO En el corto plazo hay muchos elementos favorables. En el contexto internacional, las economías emergentes disfrutan del mejor momento en los mercados de capitales desde las crisis asiáticas, con niveles de riesgo medidos por el EMBI que son más bajos que los previos a la crisis rusa. Por otra parte, los precios de los commodities y los términos de intercambio han mejorado sustancialmente. Sin embargo, debemos entender que el contexto internacional no es hacia futuro, especialmente, si miramos hacia el año próximo; creo que existen algunos elementos de riesgo, especialmente, si se consolida una suba de tasas de interés en Estados Unidos. En este sentido creo que hay que entender que la economía norteamericana, cuya tasa de crecimiento está en alza, tie- 735 PABLO GUIDOTTI GRÁFICO 1 LAS ECONOMÍAS EMERGENTES DISFRUTAN DEL MEJOR “CLIMA” DESDE LA CRISIS ASIÁTICA 1.000 950 Puntos básicos s/UST 800 600 600 510 460 400 320 200 0 Antes crisis asiática Antes crisis rusa Pre ENRON Octubre 2002 Actual* EMBI + Spread Nota: *EMBI+ ex Arg. GRÁFICO 2 EN LA ARGENTINA EL PBI HA VUELTO A CRECER A PESAR DE LA FUGA DE CAPITALES Acumulado 4 trimestres 9 10 6 5 0 0 -5 -3 -10 -6 -15 -9 -12 -20 1994 1995 1996 PBI 1997 1998 1999 2000 2001 Cuenta capital privada (eje der.) 2002 2003 E En % del PBI Var. % anual 3 736 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS ne un déficit de cuenta corriente enorme que está proyectado en aumento. No sólo tiene un déficit de cuenta corriente muy alto y en aumento, sino también un importante deterioro en la situación fiscal, que en un año ha sido superior al 2,5 por ciento. Entonces, especialmente si la economía japonesa comienza a revivir, no debemos descartar un escenario de subas de tasas de interés hacia el futuro que tendría un impacto significativo para los países emergentes. Sin embargo, el crecimiento esperado para América latina supera el 4 por ciento para el año próximo, que es sin duda la mejor performance desde el año 1997. En este sentido, la Argentina está saliendo de la crisis, con una tasa de crecimiento que posiblemente este año supere el 7 por ciento, pero dentro de un contexto de fuga importante de capitales. RIESGOS Y DESAFÍOS ¿Cuáles son los riesgos en materia fiscal? La primera cuestión es que antes de discutir cuál es el superávit primario que la Argentina debiera alcanzar y sostener durante una cantidad importante de años, hay que entender que la mejora que se ha observado en el superávit primario hasta ahora es frágil. ¿Por qué? Porque, básicamente, ésta se ha generado por un aumento importante en la recaudación, que quizás durante este año estará en el orden de los 20.000 millones, de los cuales 14.000 millones serán destinados a gasto priGRÁFICO 3 SUPERÁVIT PRIMARIO OBSERVADO Y “PERMANENTE” Millones de pesos - acumulado 12 meses 12.000 8.000 4.000 0 -4.000 -8.000 -12.000 Dic.-99 Jun.-00 Dic.-00 Jun.-01 Superávit primario Dic.-01 Jun.-02 Dic.-02 Sin retenciones ni ITF Jun.-03 737 PABLO GUIDOTTI mario sin que el Estado haya cambiado ni salarios ni jubilaciones; creo que éste es un elemento de riesgo importante a nivel fiscal hacia el futuro. El segundo elemento que hace que esta mejora sea frágil es que una parte muy importante de este aumento de recaudación está originado en impuestos que definiría como transitorios, que son fundamentalmente los impuestos a las exportaciones –que hoy pueden sostenerse en los niveles en los cuales se encuentran porque el tipo real de cambio está transitoriamente alto– y en el impuesto a las transacciones financieras que tiene una alícuota muy alta, además de ser en sí mismo distorsivo. Por lo tanto, si observamos la evolución del superávit primario, excluyendo los aumentos de recaudación por retenciones y por el impuesto a las transacciones financieras, el aumento del gasto primario traduciría esa mejora en el superávit primario en una situación bastante más frágil de lo que parece, a pesar de un buen desempeño de la AFIP. ¿Qué sucede en materia de negociación con los acreedores y la propuesta de Dubai? Creo que hoy todavía podemos decir que el Estado no ha toma- CUADRO 1 MONTOS DE DEUDA ESTIMADOS A DICIEMBRE DE 2003 Deuda pública excluyendo intereses atrasados (Montos estimados a diciembre de 2003) Deuda a reestructurar Bonos U$S bn. % del total 87,1 48,7 Organismos oficiales 5,2 2,9 Banca comercial 1,7 1,0 Otros acreedores 0,3 0,2 94,3 52,7 Organismos internacionales 30,8 17,2 Boden 22,6 12,6 Préstamos garantizados 15,6 8,7 Préstamo provincial Total a reestructurar Deuda performing 10,2 5,7 Excepciones 0,6 0,3 Otros 4,7 2,6 84,5 47,3 178,8 100,0 Deuda performing total Deuda pública total Fuente: Ministerio de Economía. PDI = US$ 10,6 bn (a la tasa contractual) 738 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS do en serio ese tema, y existe un total desbalance entre la reducción de deuda y el esfuerzo fiscal que la Argentina está dispuesta a hacer. Esto tiene como principal riesgo el estancamiento de las negociaciones. En este sentido debemos reconocer que la Argentina tiene el 50 por ciento de su deuda en default y no está en condiciones, sin recuperar el acceso a los mercados, de refinanciar o de cumplir con el 50 por ciento restante; no en el año 2004, pero sí a partir del año 2005. El tercer riesgo es que existe una conexión muy estrecha entre lo que ocurre con la deuda pública y la salud del sistema financiero. Esto me lleva a pensar que eventualmente el gobierno tendrá que asegurar condiciones para alcanzar un superávit primario sustentable del orden del 4 o 4,5 por ciento del producto. ¿Por qué creo que la propuesta de la deuda no es seria? Hay dos motivos que hacen que esto sea así. En primer lugar, el desequilibrio que se origina en pedir una quita superior al 90 por ciento y estar dispuestos a hacer un esfuerzo en cuanto a superávit primario, que para niveles regionales y de otros países emergentes, es realmente muy bajo. Pero además, la misma propuesta del gobierno está basada en supuestos que mínimamente cambiados son insostenibles. Por ejemplo, observemos la evolución de intereses como porcentaje del producto, si modificamos la estimación del gobierno presentada en Dubai la tasa de refinanciación de los vencimientos del 8 al 12 por ciento. Lo mismo ocurre con las necesidades de financiamiento. Si la tasa de refinanciación fuera similar a la tasa que enfrentaba la Argentina previo al deGRÁFICO 4 INTERESES COMO PORCENTAJES DEL PBI 5,0 4,5 En porcentajes 4,0 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 2004 2006 2008 Escenario I 2010 Escenario II 2012 2014 Escenario III 2016 Gobierno 2018 739 PABLO GUIDOTTI GRÁFICO 5 NECESIDADES DE FINANCIAMIENTO 12,0 8,0 6,0 4,0 2,0 0,0 2004 2006 2008 Gobierno 2010 Escenario I 2012 2014 2016 Escenario II 2018 Escenario III GRÁFICO 6 SENSIBILIDAD AL TIPO DE CAMBIO REAL 100 2004 2005 2006-18 2,4 2,5 2,6 TCR 1,8 Superávit % PBI 100% Precios 90 Refinanciación % 8 80 En porcentajes Porcentajes del PBI 10,0 70 TCR 1,8 100% TC. Nominal 60 Escenario gobierno TCR 1,4 50 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 740 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS fault o en los noventa, implicaría aumentos de las necesidades de financiamiento muy fuertes. Otra vulnerabilidad es el supuesto sobre el tipo de cambio real. El escenario del gobierno contempla un tipo real de cambio que converge a 1,4; pero si éste fuese 1,8 ajustado vía tipo de cambio nominal, nuevamente los números se vuelven divergentes. Pero si el ajuste fuera vía inflación, que es una política similar a la que se está aplicando ahora, también veríamos un impacto muy importante. CAPITAL, RENTABILIDAD Y LIQUIDEZ EN EL SISTEMA FINANCIERO Luego de todos los cambios que se han realizado, el sistema financiero tiene el 55 por ciento de sus activos en títulos públicos. Esto implica tres problemas. En términos de capital, si valuamos los títulos públicos a precios de mercado, el patrimonio neto es negativo; pero además, dada la estructura de los títulos públicos que están en los activos de los bancos, el margen por intermediación es cero y los bancos pierden. Pero no sólo pierden, también tienen un problema de liquidez dado que, por ejemplo, el CER se capitaliza, mientras que los bancos tienen que enfrentar las tasas de interés sobre sus pasivos. Esto no se nota ahora porque las tasas han caído a niveles muy bajos; pero si las tasas de interés subieran, el sistema financiero enfrentaría una salida de liquidez muy importante, ya que no reaccionaría por el lado de GRÁFICO 7 SISTEMA FINANCIERO: EXPOSICIÓN AL SECTOR PÚBLICO % de los activos totales 60 55% 50 40 37% 30 23% 20 18% 17% 20% 18% 10 2% 3% 4% 5% 0 1999 2000 Jun.-01 Dic.-01 Ago.-02 Argentina Bulgaria España Malasia Tailandia Rusia Indonesia 1999 741 PABLO GUIDOTTI CUADRO 2 SISTEMA FINANCIERO: GAP DE LIQUIDEZ (GL) En millones de pesos Inflación TC 15% 20% 30% 2,0 -1.599 -1.992 -2.778 2,5 -1.993 2.386 -3.172 3,0 -2.474 -2.867 -3.652 3,5 -3.042 -3.435 -4.221 4,0 -3.698 -4.091 -4.876 En % de los activos Inflación TC 15% 20% 30% 2,0 -1,0% -1,2% -1,7% 2,5 -1,2% -1,4% -1,9% 3,0 -1,5% -1,7% -2,2% 3,5 -1,8% -2,0% -2.5% 4,0 -2,2% -2,4% -2,9% CUADRO 3 EL COMPORTAMIENTO DE LOS BANCOS HA SIDO MUY DEFENSIVO (En millones de pesos) 3T 02 4T 02 1T 03 2T 03 Total Fuentes 5.684 5.631 5.253 9.099 25.668 Crecimiento de depósitos 1.919 3.719 3.162 8.800 17.600 Contracción del crédito 3.381 2.134 2.590 825 8.930 384 -222 -499 -526 -862 5.684 5.631 5.253 9.099 25.668 798 404 -44 334 1.492 Encajes en el BC 2.528 3.317 1.448 5.355 12.648 Amparos 1.779 1.621 557 580 4.537 Redescuentos Usos Liquidez Pago del CER de los Cedros 465 700 630 2.538 4.333 Lebacs 833 382 682 808 2.705 -719 -793 1.980 -516 -47 Otros 742 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS GRÁFICO 8 …AUNQUE EL CRÉDITO DEJÓ DE CAER EN TÉRMINOS NOMINALES Millones de pesos 36.000 34.000 32.000 30.000 2-Ene. 30-Ene. 27-Feb. 27-Mar. 24-Abr. 22-May. 19-Jun. 17-Jul. 14-Ago. 11-Sep. 9-Oct. 3-Jul. 31-Jul. 28-Ago. 25-Sep. 16-Ene. 13-Feb. 13-Mar. 10-Abr. 8-May. 5-Jun. CUADRO 4 Variación mensual - millones de pesos Enero Adelantos CC Hipotecarios Personales Tarjetas Otros Total -430 -168 Prendarios -71 -193 171 -141 -833 Febrero -34 -177 -142 -125 -77 -186 -740 Marzo -29 -277 -87 -176 -115 -635 -1.320 Abril 114 -281 -91 -43 62 -396 -636 Mayo -7 -195 -55 -55 6 -108 -415 Junio 71 -123 -52 -80 19 -292 -456 Julio 6 -64 -39 -9 -57 93 -70 Agosto 288 -198 -49 41 128 -67 142 Septiembre 134 -163 -29 50 11 -164 -162 57 -135 -48 40 240 -257 -103 Octubre* Nota: * Datos hasta el 14 de octubre. los activos, los flujos de ingresos que reciben, pero sí debería enfrentar tasas más altas por el lado de los pasivos. Aun dentro de niveles bastante razonables de tasas de inflación y tipo de cambio, podríamos ver que esta gap de liquidez podría llegar a oscilar entre el 1 y el 3 por ciento de los activos por año. Por eso no es sorprendente que los bancos se hayan comportado en forma defensiva; adviertan que la liquidez se ha originado en parte por el creci- 743 PABLO GUIDOTTI miento de los depósitos; pero mucho también en términos de contracción de crédito, y que la mayor parte de los crecimientos de depósitos ha ido a encajes en el Banco Central, a pesar de que en los últimos meses el crédito ha dejado de caer. RIESGOS EN MATERIA MONETARIA Y FINANCIERA ¿Cuáles son los riesgos en materia monetaria y financiera? En primer lugar, en la medida en que no se resuelva el problema de la deuda existirá un enorme dominio de la situación fiscal sobre la política monetaria. Entonces por más que el Banco Central haga esfuerzos en prepararse para un política monetaria creíble, en la práctica todavía no tiene independencia funcional, y una parte muy importante de los ingresos fiscales en este momento aún está dependiendo mucho del nivel del tipo de cambio. Es por eso que cuando proyectamos una apreciación del tipo de cambio real hacia el futuro, inmediata- CUADRO 5 EVOLUCIÓN DE LA BASE MONETARIA (En millones de pesos) 2002 1T 03 2T 03 Jul-03 Ago-03 Sep-03 3T 03 Oct-031 Acum. 2003 Base monetaria amplia 14.708 1.376 4.802 -120 371 -242 9 545 6.732 Público pesos 6.065 601 2.612 1.670 980 323 2.974 760 6.947 Bancos pesos 2.182 915 4.395 -772 260 341 -171 100 5.239 Cuasimonedas 6.461 -140 -2.205 -1.019 -868 -907 -2.794 -315 -5.454 29.830 1.757 Factores de expansión autónoma Asistencia al sistema financiero Asistencia al Tesoro Otros2 1.938 560 -2.702 1.368 -773 841 3.762 -384 -512 -288 -77 -44 -408 -49 -1.354 12.674 2.272 7.290 2.059 836 -2.630 1.396 -398 943 4.875 7.176 -130 392 11 5 17 33 -53 241 -15.122 -381 2.864 -680 3.073 -1.610 782 -296 2.970 -2.698 -909 -1.077 -1.352 -211 -232 -1.796 -207 -3.989 -12.423 529 3.941 672 3.284 -1.378 2.578 -89 6.959 -12.859 -2.576 -2.193 -941 2.988 -1.588 460 -532 -4.841 436 3.104 6.134 1.613 296 210 2.119 443 11.800 Regulación monetaria (contracción -/expansión +) Emisión de Lebacs Intervención en el mercado de cambios Servicios de deuda pública externa Compras netas BCRA Notas: 1. Datos hasta el 14 de octubre. 2. Incluye canje de cuasimonedas. 744 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS mente aparecen los conflictos entre dejar que se aprecie el tipo de cambio nominal o no. Esto básicamente se ha zanjado hoy mediante una situación en la cual el Banco Central prácticamente opera como tipo de cambio fijo, impidiendo que se aprecie el tipo de cambio nominal. Pero si miramos hacia el año 2004 y pensamos en una situación en la cual el crecimiento de la demanda por dinero es mucho menor –que es lo que está ocurriendo este año– y suponiendo que el Estado se enfrenta a la necesidad de realizar ajustes en las tarifas, entonces la estrategia de mantener el tipo de cambio nominal e intervenir en el mercado de cambios puede generar presiones inflacionarias. Lo cierto es que éste no es un tema menor, ya que la Argentina es un país acostumbrado a pensar en tipo de cambio fijo. La situación que ha vivido el Banco Central hasta ahora es fácil ya que ha tenido que intervenir comprando dólares y bajando la tasa de interés; pero si llegara a enfrentar presiones inflacionarias y tuviese que hacer política monetaria contractiva, la carencia de instrumentos monetarios sería un test bastante significativo para el mercado. Teniendo en cuenta además el descalce de liquidez que enfrentan los bancos, la política monetaria contractiva genera problemas con respecto al sistema financiero. Para entender lo que ha ocurrido con la base monetaria durante el año 2003, observen que el aumento en la demanda de dinero del público está compensando fundamentalmente la eliminación de las cuasimonedas, y que gran parte del aumento de la demanda por base es básicamente encaje de los bancos que en gran medida está relacionado con el descongelamiento de los CEDROS. Por lo tanto, la realidad es que la hipótesis de que la monetización en la Argentina tiene mucho espacio está llegando a su fin. APOYO POLÍTICO PARA ENFRENTAR LA AGENDA DE REFORMAS. IMAGEN VS. ALIANZAS El último punto tiene que ver con el apoyo político, y para esto utilizaré el Índice de Confianza en el Gobierno (ICG) que elaboramos en la Escuela de Gobierno, que básicamente pregunta a la gente sobre cinco ítem: la imagen, si el gobierno actúa pensando en el interés general, sobre corrupción y la capacidad. Noten ustedes lo que ocurre. La imagen del gobierno ha subido mucho, tal es así, que en esta medida estamos por encima del 90 por ciento de imagen positiva o no negativa del gobierno. Pero lo que me interesa es compararlo con el momento en que Duhalde asume. Básicamente, lo que muestra es que naturalmente la sociedad tiende a dar un voto de confianza al gobierno que entra; pero en el caso de Duhalde esa confianza desapareció rápidamente, es decir, la sociedad fue muy impaciente, mientras que en el caso de Kirchner la imagen se mantiene. Entonces tratemos de entender un poco mejor este fenómeno. Cuando a la gente se le pregunta si el gobierno está resolviendo los problemas, el resultado muestra gran realismo: todavía no hay evidencia de que se estén resolviendo los problemas; pero sí están dispuestos a dar un enorme voto de confianza, entendiendo que el gobierno tiene la capacidad de hacerlo pero necesita tiempo. 745 PABLO GUIDOTTI GRÁFICO 9 ICG: IMAGEN DEL GOBIERNO 100 90 80 En porcentajes 70 60 50 40 30 20 10 0 Nov.- Ene.- Mar.- May.- Jul.- Sep.- Nov.- Ene.- Mar.- May.- Jul.- Sep.2001 2002 2002 2002 2002 2002 2002 2003 2003 2003 2003 2003 Positiva No negativa GRÁFICO 10 ICG: CAPACIDAD DEL GOBIERNO PARA RESOLVER LOS PROBLEMAS DEL PAÍS 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 11/01 1/02 11/02 1/03 3/02 5/02 9/02 3/03 5/03 7/03 9/03 7/02 4/03 4/02 8/02 6/03 8/03 10/02 12/02 2/03 10/03 6/02 12/01 2/02 Está resolviendo Necesita tiempo No sabe cómo resolver En el caso de Kirchner el voto de confianza se prolonga en el tiempo, ¿por qué? Creo que tiene que ver fundamentalmente con que la gente es bastante 746 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS GRÁFICO 11 COMPONENTES SELECCIONADOS DEL ICG 5,0 4,5 4,0 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 11/01 1/02 3/02 5/02 7/02 Interes general 9/02 11/02 1/03 Corrupción 3/03 5/03 7/03 9/03 Capacidad benévola evaluando la capacidad; pero la gran diferencia es que en este caso, la percepción de que el gobierno es honesto aumenta mucho. Creo que en parte esto está mostrando que la imagen del gobierno en la sociedad es bastante sustentable, ya que no sólo la gente le da el voto de confianza en cuanto a su capacidad, sino que también cree que está gobernando por el interés general y que no es corrupto. CONSIDERACIONES FINALES El gran activo que tiene el Gobierno de Kirchner es la imagen, pero a pesar de que ésta puede sostenerse por un tiempo, finalmente cae. Por lo tanto éste es el momento para iniciar las reformas, porque posiblemente cuando la imagen caiga, parte del apoyo político se diluya ya que está basado justamente en ésta. GUILLERMO MONDINO* EN BUSCA DE LA AGENDA PERDIDA INTRODUCCIÓN En mi presentación trataré de darle un enfoque marginalmente distinto a algunos temas que fueron mencionados hoy para luego pasar lista a algunas cuestiones que muestran una fenomenal coincidencia a lo largo del espectro de ideas que surgen de los think tank en la Argentina. BUSCANDO LA AGENDA PERDIDA Esta idea de buscar una agenda perdida surge de la acusación creciente de este neoestructuralismo o de esta heterodoxia, que en algunas ocasiones acusa a la “derecha” y otras a los conspiradores de haber quemado los libros y de que no haya una agenda disponible sobre cómo resolver los problemas del país. Me rehúso a creer en estas ideas y creo que después de haber escuchado las exposiciones de este panel ustedes se irán a casa con la clara idea de que hay un consenso fenomenal sobre como resolver los problemas de nuestro país, y que esta agenda no está perdida, sino en todo caso, desoída. Comenzaré la discusión haciendo referencia al mecanismo de acumulación que hoy está presente en la economía argentina. El nuevo modelo ha provocado un cambio en los mecanismos de acumulación de la economía y ha generado algunas consecuencias macroeconómicas muy importantes, que no sólo no nos permiten ser extremadamente optimistas en cuanto al mediano plazo, sino que tienen consecuencias en factores políticos, sociales y económicos también de corto plazo. Luego de analizar este mecanismo de acumulación trataré de evaluar rápidamente las consecuencias macroeconómicas y terminar con algunos de los puntos relevantes de la agenda perdida. * IERAL-Fundación Mediterránea. 748 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS EL MECANISMO DE ACUMULACIÓN El primer punto consiste en tratar de observar el cambio en los mecanismos de acumulación en la Argentina desde el comienzo de la crisis hasta la fecha. En el comienzo de la crisis la Argentina tenía una tasa de ahorro que fluctuaba alrededor del 16,5 por ciento del PBI, de acuerdo con las cifras oficiales. Cuando la crisis se desata, por la expectativa de que ésta sería transitoria y que la Argentina recuperaría su crecimiento, la tasa de ahorro naturalmente cae, la gente no recorta su gasto en consumo y tampoco lo hace el sector público. La tasa de ahorro cae al 14,5 por ciento; cuando explota el sistema de convertibilidad y se desata la violación sistemática de contratos y de derechos de propiedad, salta al 21 por ciento del PBI, para comenzar luego una leve caída a lo largo de los últimos dos trimestres. Podría pronosticarse que a lo largo de los próximos trimestres, con una economía liderada por el gasto doméstico y particularmente el consumo, continuará este sendero descendente a un nivel del 18,2 por ciento del PBI aproximadamente. Por otro lado, durante todo este período previo a la crisis de la convertibilidad, la tasa de inversión promediaba el 19,4 por ciento del PBI; es decir, teníamos una tasa de inversión 3 puntos del PBI más alta que la tasa de ahorro –de alguna manera la contrapartida era el déficit de la cuenta corriente en el ingreso de capitales o el ahorro externo–, mucho más fluctuante asociada a los ciclos económicos, y que al inicio de la crisis de Rusia comienza a caer de forma parecida a la registrada a lo largo del tequila. Luego, la caída de la inversión continúa a lo largo de los años 1999, 2000, 2001, tocando fondo en el Porcentajes del PBI (promedios móviles de 12 meses) GRÁFICO 1 EL MECANISMO DE ACUMULACIÓN, AHORRO E INVERSIÓN 23 21,0% 21 19,4% 19 18,2% 17 16,5% 15 14,3% 14,5% 13 11,7% 11 1Q94 4Q94 3Q95 2Q96 1Q97 4Q97 3Q98 2Q99 1Q00 4Q00 3Q01 2Q02 1Q03 4Q03 3Q04 S/PBI I/PBI 749 GUILLERMO MONDINO año 2002 y comenzando una pequeña recuperación a partir del año 2003. Esa recuperación que comienza a consolidarse, en gran medida sobre la base del gasto en construcción y también ahora del capital y equipo, está creciendo. Aun siendo optimista con respecto a la recuperación de la inversión el año próximo, esa tasa de inversión, de acuerdo con mis pronósticos, nos llevará a un nivel cercano al 14,5 por ciento hacia fines del año 2004. Como ustedes pueden ver en el gráfico anterior, a fines del año próximo tendríamos una tasa de ahorro del 18,2 por ciento y una tasa de inversión del 14,3 por ciento; es decir, tendríamos un efecto inverso: ahora ahorramos mucho más de lo que invertimos, lo que no es sino la contrapartida de que los argentinos estamos poniendo el dinero debajo del colchón o sacándolo del país. La fuga de capitales, de alguna manera, continúa encubierta a través de algunos de los mecanismos naturales de este proceso. Esto es un resultado razonable ya que este gran salto de la tasa de ahorro que observamos no significa solamente que los argentinos entramos en pánico, corregimos la caída de nuestro ingreso permanente y, por lo tanto, queremos ahorrar un poco más, sino que también se produce en la economía una redistribución muy importante del ingreso. EL AHORRO Y LA DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO El gráfico 2 muestra la participación de los gastos en salarios; es decir, el pay roll que hay en toda la economía argentina dividido por el PBI. Éste es, GRÁFICO 2 EL CAMBIO EN LA DISTRIBUCIÓN FUNCIONAL DEL INGRESO Base octubre de 2001 110 100 Aprox. 20% de la masa salarial se redistribuyó respecto a octubre de 2001 90 80 76,1 70 Oct. Dic. Feb. Abr. Jun. Ago. Oct. Dic. Feb. Abr. Jun. Ago. 01 01 02 02 02 02 02 02 03 03 03 03 Nov. Ene. Mar. May. Jul. Sep. Nov. Ene. Mar. May. Jul. 01 02 02 02 02 02 02 03 03 03 03 Masa salarial/EMAE SA 750 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS obviamente, un índice ya que construir este número con alta frecuencia es imposible si no se toman otros indicadores para hacer una proxy. De esta forma encontramos que con base 100 a fines del año 2001 –básicamente, la encuesta EPH de octubre de 2001– se produce una muy fuerte caída desde el momento de la devaluación con la licuación salarial y la contracción del empleo. A pesar de la recuperación de la masa salarial con la recuperación del PBI, hemos mantenido una situación muy estable en la participación de la masa salarial en el nivel del producto bruto, la que se ha contraído en más de un 20 por ciento. CONSECUENCIAS MACRO ¿Hacia dónde fue ese 20 por ciento? Ha ido en gran parte a recomponer la rentabilidad empresaria, los flujos de caja del Estado, los flujos de caja de las empresas y también la posición de aquellos que derivan rentas de algunos factores fijos de producción. Éste, naturalmente, es el resultado del nuevo funcionamiento del modelo. ¿Por qué? Porque un modelo que destruye la capacidad de intermediación financiera necesita producir flujos de caja propios para poder generar esa inversión. Lo que Miguel Ángel Broda nos contaba sobre el fenómeno del acelerador –vinculación entre el PBI y la inversión– es, simplemente, que las empresas al no tener acceso al mercado de capitales deben generar recursos de caja propios para poder invertir; que luego vuelcan a su propia actividad productiva. Éste será un fenómeno casi permanente en este nuevo modelo de la economía argentina, con muy bajas tasas de intermediación, y dadas las dificultades de reconstruir el sistema financiero en un plazo relativamente corto. ¿Qué conclusiones podemos sacar rápidamente de esta primera parte? La primera, es que ha habido un importante cambio en el mecanismo de acumulación. Ese mecanismo de acumulación se vuelca ahora a la generación de flujos de caja por parte de las empresas, esos flujos de caja no son intermediados a través del sistema bancario y esto produce autofinanciación de la inversión que normalmente lleva a una menor tasa de inversión. Imagínense un nuevo emprendimiento que no tiene un flujo de caja histórico sobre el cual comenzar a operar, que no tiene acceso al mercado de capitales, no puede pedir prestado en el exterior por el default; ese emprendimiento no puede surgir, esto naturalmente da una tasa de inversión más baja. La segunda e importante conclusión vinculada a esto es que esta inversión al no ser intermediada financieramente tiene muchísima menor rentabilidad; la productividad del capital en el margen es más baja y, por lo tanto, al no haber selección de proyectos, la productividad total de los factores será menor. A su vez, este fenómeno de acelerador tiene menos potencia que aquellos que surgen de valuar correctamente el riesgo y la rentabilidad esperada futura para conseguir líneas de financiamiento para esta inversión, que podrían potenciar el fenómeno del acelerador; por lo tanto, inevitablemente la tasa de inversión cae. GUILLERMO MONDINO 751 Finalmente, esta inversión es mucho más volátil que aquella que surge del acceso al mercado de capitales por la sencilla razón de que ahora cuando los flujos de caja caigan, producto de que la economía se contraiga, esa inversión, naturalmente, se detendrá por falta de recursos con los cuales ser fondeada. Entonces en estas condiciones tendremos menor inversión, más volátil y de menos calidad en el margen. IMPACTO DE LARGO PLAZO ¿Qué otras consecuencias macroeconómicas derivarán de este cambio de modelo y fenómeno de desintermediación asociado a la crisis bancaria, al default de la deuda y a la violación de contratos que se ha generado en la economía? El otro fenómeno importante es que si tomamos en serio la teoría económica, quizás si tomamos en serio el trabajo de Maia que nos mostraba Miguel Ángel Broda, y aplicamos las mismas fórmulas pero de forma apenas distinta para tratar de computar cuál sería el nivel de PBI de estados estacionarios que se asocia a esta caída permanente de la inversión, y para hacer un ejercicio muy sencillo, presumiendo que la caída permanente de la inversión es de ese 19,6 por ciento solamente a 16 por ciento, no al 14 por ciento que les ilustraba, es decir, solamente una caída más baja de esa inversión, ¿cuánto caería allí el producto de largo plazo de la economía? La caída es de al menos un 10 por ciento. Una caída del producto de largo plazo del 10 por ciento tiene un impacto muy grande sobre la tasa de crecimiento de convergencia de ese producto, desacelerando la capacidad de rebote de la economía y la capacidad de recuperación que tenemos por delante. LA AGENDA PERDIDA: OBJETIVO CENTRAL De esta forma la verdad es que no podemos ser particularmente optimistas mirando al mediano plazo si no resolvemos los factores que deben ir hacia la construcción de incentivos y de factores que aceleren esta velocidad de acumulación de la economía, y a esto es a lo que llamo la búsqueda de la agenda perdida, donde el objetivo central debe ser dotar a la economía de una capacidad de crecimiento, de acumulación de capital, de incorporación de tecnología y crecimiento de largo plazo significativo. Lo que debemos encontrar es un mecanismo que le permita a la economía argentina recuperar la brutal pérdida que ha tenido en el ranking de competitividad donde, según nos hemos enterado por los periódicos hoy, hemos caído al puesto 78, muy cerca de Burundi. EL TAMAÑO DEL MERCADO ¿Cómo se recupera esta capacidad de crecimiento? Algunos nos dicen que la forma de recuperarla es concentrarse en el mercado doméstico, que la fuer- 752 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS za de la inversión y del crecimiento solamente surgirá si tenemos un mercado doméstico en franca expansión con una importante velocidad de crecimiento que producirá inversión. Si bien eso tiene un aspecto que es absolutamente verídico, es impensable una economía sin un mercado doméstico dinámico que sea dinámica en otros frentes, esta aseveración pierde de vista el elemento central y es que cualquier economía dinámica moderna no deriva su dinamismo del tamaño de su mercado doméstico sino del mercado internacional al cual se enfrenta; el crecimiento no surge del crecimiento del consumo doméstico sino del crecimiento derivado de las exportaciones y de la capacidad de inserción internacional. POLÍTICAS DE INCENTIVOS Para eso, la política económica debe tomar como objetivo central –no un objetivo residual de un Secretario de Estado o de un Subsecretario de Estado de segunda– el estímulo a la inserción internacional. Para eso debemos eliminar fuertemente los innumerables sesgos antiexportadores que tiene la economía argentina. Ahí hay una importantísima agenda a la cual no le voy a pasar lista aquí en honor al tiempo, pero que creo que es muy importante que no perdamos de vista. Tenemos una agenda de medidas unilaterales que comienzan con una revisión a la política impositiva, tenemos una agenda basada en el Mercosur de cómo limpiar y hacer funcionar el Mercosur –si es que decidimos no prestarle atención a Sebastián Edwards–, y finalmente, tenemos una agenda donde debemos trabajar mucho más activamente en el regionalismo y el multilateralismo. Otro tema de la agenda perdida es la política de incentivos. ¿A qué política de incentivos me refiero aquí? Fundamentalmente a la política tributaria. La Argentina debe pensar no una política tributaria que permita hoy recuperar algo del consumo para reactivar la economía, sino en la política tributaria como elemento contracíclico, como aprendieron hace ya muchos años las economías desarrolladas. La política tributaria debe estar dirigida a generar incentivos de largo plazo y debe estar dirigida a aumentar la velocidad de acumulación, debe ser una política pro inversión. A su vez, debe ser una política que tenga un claro objetivo en un país como la Argentina que se distingue de Suecia, de Suiza, de Alemania, de Estados Unidos, de Chile y de Brasil: la Argentina tiene un fenomenal problema de evasión, por lo tanto nuestra política tributaria además de ser pro inversión debe tener un claro objetivo de combatir la evasión. Como residuos, debemos preocuparnos en minimizar las distorsiones asignativas, que son importantes, pero que deben tomar un segundo plano frente a este gran esfuerzo de lograr que la Argentina recupere una velocidad de acumulación importante. Juntamente con la política tributaria creo que hay una segunda política muy importante, que a veces pasamos de largo, y que es la política industrial. Aquí debemos introducir, reintroducir o crear por primera vez, dependiendo del punto de vista, políticas horizontales, de baja discrecionalidad, que tengan objetivos clarísimos de hacia dónde nos estamos dirigiendo; polí- GUILLERMO MONDINO 753 ticas que se focalicen en aumentar la calidad de los productos empresarios, que incorporen tecnología, que estén dirigidas a facilitar el acceso a los mercados, que faciliten la dinámica de creación y destrucción de empresas. Necesitamos políticas que faciliten la resolución de crisis de endeudamiento empresario y, por supuesto, necesitamos en todo este contexto, políticas que resuelvan los problemas de marcos regulatorios. Aquí creo que hay un elemento muy importante que no podemos perder de vista en el debate actual y es el problema del diseño de estos marcos regulatorios. Lo que uno empieza a escuchar en forma creciente cuando habla con la gente del sector, es acerca de marcos regulatorios dirigidos a crear un mecanismo pro distribucionismo que facilite la redistribución de ingresos, mientras que en realidad, los mecanismos regulatorios deben ir dirigidos a aumentar la competencia en la economía argentina. Si la Argentina ha tenido problemas a lo largo de los noventa ha sido por falta de competencia en el sector de servicios públicos y no por falta de distribucionismo de los mecanismos regulatorios que tenemos. Por último, la política dirigida al sector bancario. Aquí no abundaré, simplemente, quiero advertir sobre los riesgos de estar creando riesgo moral, donde por la desesperación de empezar a prestar comenzamos a crear un sistema sin coberturas, sin capitales y sin mecanismos que resuelvan los problemas de financiamiento. Saltearé los temas centrales de seguridad social y de política de bienestar social, temas fundamentales para el funcionamiento de la economía, para terminar con el problema de la estabilidad fiscal. ESTABILIDAD FISCAL Quiero concentrarme en dos aspectos realmente muy importantes del tema de la estabilidad fiscal. El primero, es modificar un patrón de conducta permanente. La única institución que respetamos económicamente en la Argentina es la característica procíclica de nuestra política fiscal; no la conseguimos desbancar desde ningún punto de vista. Fíjense lo que hemos hecho con el gasto como porcentaje del PBI, que en parte ya lo vimos en los datos de Miguel Ángel Broda, y aquí repetimos. A lo largo de toda la contracción del período posterior al tequila hasta el piso de la crisis achicamos el gasto público como porcentaje del PBI haciendo un esfuerzo de ahorro importante por parte del sector público. Sin embargo, desde el momento que la Argentina inicia su recuperación comenzamos una política fiscal expansiva haciendo aumentar el gasto más de lo que crece el PBI, y no se dejen engañar por aquellos que les dicen que también aumentó el superávit primario, porque bien nos enseñaron nuestros profesores keynesianos que el multiplicador del presupuesto balanceado es expansivo, no es cero, y por lo tanto, lo que hemos hecho a lo largo de los últimos tiempos es política fiscal expansiva aumentando el gasto público, creando condiciones que serán muy difíciles de revertir cuando los tiempos cambien y las condiciones se hagan marginalmente más difíciles. 754 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS RESOLUCIÓN DE LA DEUDA Por último quisiera hacer una muy breve mención al tema de la deuda. Vimos en los gráficos que nos mostró Daniel Artana cómo la Argentina terminaría con altísimos niveles de endeudamiento. Aquí hice algo muy parecido a lo que confeccionó Daniel, que es aplicar la propuesta que llevó el Secretario Nielsen a Nueva York, que no es la misma que la propuesta que llevamos a Uruguay porque cambiamos todos los números y varias cosas en el medio; pero aplicando la nueva propuesta que llevamos a Nueva York, que fue aún más rechazada, observamos que quedamos con niveles de endeudamiento extraordinariamente altos. Apenas salimos de la reestructuración y presumiendo total éxito en la aceptación de esta reestructuración, la Argentina baja de 140 por ciento del PBI de deuda a apenas el 92 por ciento del PBI, niveles comparables a los de Uruguay que también tiene un problema muy difícil, y niveles comparables también a los que tuvo Ecuador apenas salió de la crisis. A medida que el tipo de cambio se aprecia y la economía crece, por la falta de esfuerzo fiscal como veíamos en los ejercicios anteriores, la Argentina apenas comienza a bajar un poco este stock de deuda con respecto del PBI, y podemos darnos el lujo de llegar al año 2010 con un ratio de deuda/PBI de cerca del 70 por ciento. ¿Qué significa esto? Que tendremos dificultades para reaccionar a los mercados por un largo período, pero tenemos nada más y nada menos que la preocupación de rollar 4.500 millones de dólares en el año 2005 y 4.500 millones de dólares de BODEN, de préstamos garantizados y otras cosas en el año 2006; y aunque queramos hacer la gimnasia de forzar el rollado de estos préstamos garantizados y de otras cosas, forzando a que los bancos renueven estas deudas, que las AFJP compren parte de esto, todavía necesitamos acceder a los mercados. No es imposible, al contrario, diría que es bastante fácil, si y sólo si reestructuramos eficazmente la deuda. Con relación a este tema me surge una pregunta luego de la búsqueda de apoyo del Ministerio de Economía en el sentido de que la negociación y la reestructuración de la deuda sería un juego de suma cero. ¿Qué significa esto? Que si efectivamente fuera un juego de suma cero, lo que paga la Argentina hoy es una transferencia directa de recursos que hace al resto del mundo; es decir, que pierden los argentinos y gana la gente que está afuera. Por lo tanto, si uno está de acuerdo con esta noción de que es un juego de suma cero, no puede sino estar de acuerdo con la visión de que aumentar el esfuerzo fiscal es hacer sufrir más a los argentinos para que se beneficien los de afuera. Si no fuera un juego de suma cero y no pagáramos nada al resto del mundo, seguramente podría haber sanciones, podría haber un deterioro de la situación económica doméstica y de la situación bancaria que podrían llevar a menores tasas de crecimiento y de acumulación. Pero si pagara al resto del mundo, al no ser un juego de suma cero, probablemente se recompondrían las condiciones de acceso a los mercados financieros, no tendría que volver a preocuparme de los BODEN garantizados del 2005 y 2006, podría comenzar a acelerar la tasa de crecimiento y a despejar este horizonte tan 755 GUILLERMO MONDINO GRÁFICO 3 DINÁMICA DEL GASTO PRIMARIO DEL SPN (En porcentajes del PBI) 20 1H03: 17,8% PBI 2001: Promedio 18,2% PBI 2004: Promedio 17,9% PBI En porcentajes 19 18 Proyección 17 Abandono de la convertibilidad 16 Ene. Jul. 98 98 Ene. Jul. 99 99 Ene. Jul. 00 00 Ene. Jul. Ene. Jul. 01 01 02 02 Ene. Jul. Ene. Jul. 03 03 04 04 GRÁFICO 4 LA PROPUESTA OFICIAL DE REESTRUCTURACIÓN: ¿EL SÍNDROME ECUADOR? (Deuda pública Gob. Fed. como porcentaje del PBI) 150 140% En porcentajes 130 Reestructuración de la deuda 110 92% 90 70% 70 50 30 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 preocupante. Si despejo todo esto probablemente el empleo crecería un poco, y si eso ocurriera no tendríamos que seguir adelante con tanta animosidad 756 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS la política de los Planes Jefes y Jefas de Hogar Desocupados para sostener los ingresos de los más pobres en la sociedad. En definitiva, me permito –como hizo Alfonso Prat Gay con el presidente– manifestarle al ministro que tenga cuidado con algunas de las cosas que dice, cuidado con las trampas dialécticas. Si la reestructuración de la deuda es un juego de suma cero o no, es un tema demasiado importante para tratarlo con extrema liviandad y sin evidencia técnica sólida. Hay un debate importantísimo entre los economistas sobre cuánto cuesta el default y cómo haremos para que cueste menos. No sé si es un juego de suma cero o no, pero lo que sí sé es que el ministro tampoco conoce esa respuesta. FUNDACION DE INVESTIGACIONES ECONOMICAS LATINOAMERICANAS Presidente Honorario: Arnaldo T. Musich CONSEJO DIRECTIVO Presidente: Vicepresidentes: Secretario: Prosecretario: Tesorero: Protesorero: Juan P. Munro Víctor L. Savanti Juan Masjoan Luis Mario Castro Franco Livini Juan Manuel Forn Mario E. Vázquez Manuel Sacerdote Vocales: Guillermo E. Alchourón, Alberto Alvarez Gaiani, Juan Aranguren, Juan Bruchou, José M. Dagnino Pastore, Carlos de la Vega (Presidente de la Cámara Argentina de Comercio), José M Gogna, Marcelo Lema, Silvio Machiavello, Francisco Mezzadri, Luciano Miguens (Presidente de la Sociedad Rural Argentina), Raúl Padilla, Aldo B. Roggio, Mariano Rossi, Santiago Soldati, Esteban Tackacs, Juan Pedro Thibaud, Amadeo Vázquez, Oscar Vicente, Julio Werthein (Presidente de la Bolsa de Comercio de Buenos Aires), Federico Zorraquín. CONSEJO CONSULTIVO Cristian Beyer, Martín J. Blaquier, Alejandro Bulgheroni, José Gerardo Cartellone, Enrique Cristofani, Horacio De Lorenzi, Martín Del Nido, Jorge Ferioli, Rodolfo Ferro, Martín Fornara, Amalia Lacroze de Fortabat, Juan Larrañaga, Pablo de Lazari, Eric Legros, Héctor Marsili, Miguel Peirano, Antoni Peris Mingot, Roberto Philipps, Francisco Ponasso, Horacio Turri, Gustavo Valle, Gonzalo Verdomar Weiss, Mauricio Wior. CONSEJO ACADEMICO Miguel Kiguel, Manuel Solanet, Mario Teijeiro. CUERPO TECNICO Economistas Jefe: Daniel Artana, Juan Luis Bour (Director), Fernando Navajas Economistas Asociados: Walter Cont, Leonardo Gasparini, Santiago Urbiztondo Economistas Senior: Marcela Cristini, Mónica Panadeiros, Abel Viglione. Economista Principal Dpto. Economía de la Educación: María Echart. Economistas: Cynthia Moskovits, Ramiro A. Moya, Nuria Susmel. Economistas Junior: Guillermo Bermúdez, Ezequiel Cabezón Investigadores Visitantes: Enrique Bour, Alfonso Martínez, Mario Salinardi, Enrique Szewach. Asistentes de Investigación: M. E. Orlicki Asistentes de Estadísticas: A. Bour, V. Djmal, S. Fernández Bocacci, A. Moscatelli, V. Mutuberría, L.A. Schupak, M.de la Paz Villagra. ESTAS EMPRESAS CREEN EN LA IMPORTANCIA DE LA INVESTIGACION ECONOMICA PRIVADA EN LA ARGENTINA ACARA-Asoc. de Conces. de Autom. de la Rep. Arg. Aga S.A. Agfa Gevaert Arg. S.A. American Express Argentina S.A. Aseg. de Cauciones S.A. Cía. Seg. Aseg. de Créditos y Garantías Asoc. Argentina de Cías. de Seguros Asoc. Bancos de la Argentina –ABA Asoc. de Concesionarios de Automotores de la Rep. Arg. Automóvil Club Argentino Cepas Argentinas S.A. Cervecería y Maltería Quilmes Citibank, N.A. CMS Operating S.A. Coca Cola de Argentina S.A. Coca Cola FEMSA de Buenos Aires Compañía de Radio Comunicaciones Móviles COPAL Corsiglia y Cía. Soc. de Bolsa S.A. CTI Compañía de Teléfonos del Interior S.A. Banca Nazionale del Lavoro S.A. Banco CMF S.A. Banco COMAFI Banco Galicia Banco de Inversión y Comercio Exterior - BICE Banco del Chubut Banco Europeo para América Latina Banco Patagonia-Sudameris S.A. Banco Río Banco Sáenz S.A. Banco Societe Generale BankBoston Bansud S.A. Bayer S.A. BBV Banco Francés BNP Paribas Bodegas Chandon S.A. Bolsa de Cereales de Buenos Aires Bolsa de Comercio de Bs.As. Booz Allen & Hamilton de Arg. S.A. Bunge Argentina S.A. Daimler Chrysler Direct TV Droguería Del Sud Du Pont Argentina S.A. C&A Argentina SCS Cablevisión S.A. Caja de Seguro S.A. Cámara Argentina de Comercio Cámara Argentina de Supermercados Cámara de Frigoríficos de Argentina Camuzzi Argentina Cargill S.A.C.I. Carrefour Argentina S.A. Central Puerto S.A. IBM Argentina S.A. Industrias Metalúrgicas Pescarmona IRSA EDENOR S.A. Editorial Atlántida S.A. Esso S.A. Petrolera Argentina Estudio Glibota Mac Loughlin y Asoc. F.V.S.A. Falabella S.A. Farmanet S.A. Ford Argentina S.A. Fratelli Branca Dest. S.A. Fund. Cámara Española de Comercio de la Rep. Arg. Gas Natural Ban S.A. Grupo Danone Hewlett Packard Argentina S.A. Javicho S.A. José Cartellone Const. Civiles S.A. JP Morgan Chase La Holando Sudamericana Loma Negra C.I.A.S.A. Luncheon Tickets S.A. Lloyds Bank (BLSA) Limited Marby S.A. Massalin Particulares S.A. Mastellone Hnos. S.A. Medicus A. de Asistencia Médica y Científica Mercado Abierto Electrónico S.A. Mercado de Valores de Bs. As. Merchant Bankers Asociados Metrogas S.A. Molinos Río de la Plata S.A. Murchison S.A. Estib. y Cargas Nobleza Piccardo S.A.I.C.F. Novartis Nuevo Banco Bisel S.A. OCASA Organización Techint Orígenes AFJP S.A. Orlando y Cía. Sociedad de Bolsa Pan American Energy LLC PBB Polisur S.A. Petrobras Energía S.A. Philips Argentina S.A. Pirelli Argentina S.A. Repsol-YPF S.A. Roggio S.A. S.A.C.E.I.F. Louis Dreyfus y Cía. Ltda. San Jorge Emprendimientos S.A. SC Johnson & Son de Arg. S.A. SanCor Coop. Unidas Ltda. Sealed Air Argentina S.A. Shell C.A.P.S.A. Siembra AFJP Siemens S.A. Sociedad Comercial del Plata S.A. Sociedad Rural Argentina Swift Armour S.A. Argentina Telecom Argentina Telefónica de Argentina Total Austral Transportadora de Gas del Norte S.A. Unicenter Shopping Unilever de Argentina S.A. Unión de Administradoras de Fondos, Jubilaciones y Pensiones Vidriería Argentina S.A.