ISSN 1850-9835 Serie Desarrollo Institucional y Reforma del Estado El elefante en la habitación: propuestas para el estudio de la institución presidencial en la Argentina. Martín Alessandro Dirección de Investigaciones, INAP. Documento de Trabajo N° 2/2010. El elefante en la habitación: propuestas para el estudio de la institución presidencial en la Argentina Resumen Existe en la Argentina una notoria contradicción entre la importancia que habitualmente se asigna al Poder Ejecutivo en el escenario político y la carencia de estudios que analicen la organización y el funcionamiento de la presidencia. Tanto la opinión habitualmente emitida por los medios de comunicación como distintos textos académicos sostienen que el Poder Ejecutivo posee una amplia autonomía en relación al Congreso y a los partidos políticos en la toma de decisiones. Sin embargo, la ciencia política ha prestado una atención creciente al Legislativo y a los partidos como objetos de estudio, e incluso a sus modos de vinculación con el Ejecutivo, pero prácticamente no ha estudiado a la presidencia en sí misma. De hecho, en los últimos Congresos de la Sociedad Argentina de Análisis Político (SAAP) no se encuentran ponencias sobre el tema. Este trabajo se propone contribuir a mitigar esta carencia. Para ello, el artículo presenta los principales avances y debates recientes en el área de estudios presidenciales en los Estados Unidos, como manera de comenzar a delinear un marco para similares investigaciones en nuestro país. Luego de discutida la utilidad de estos enfoques y de sus eventuales aplicaciones para estudiar la presidencia argentina, se presentan algunos datos sobre la composición de ésta en las últimas dos décadas. En conjunto, el artículo pretende incursionar en un área prácticamente no estudiada, pero generalmente considerada de singular relevancia en el funcionamiento de la política en la Argentina. Página 2 El elefante en la habitación: propuestas para el estudio de la institución presidencial en la Argentina Página 3 El elefante en la habitación: propuestas para el estudio de la institución presidencial en la Argentina Martín Alessandro1 Existe en la Argentina una notoria contradicción entre la importancia que habitualmente se asigna al Poder Ejecutivo en el escenario político y la carencia de estudios que analicen la organización y el funcionamiento de la presidencia. Tanto la opinión habitualmente emitida por los medios de comunicación como distintos textos académicos (Nino 1992; O´Donnell 1994; Malamud 2001) sostienen que el Poder Ejecutivo posee una amplia autonomía en relación al Congreso y a los partidos políticos en la toma de decisiones. Sin embargo, la ciencia política ha prestado una atención creciente al Legislativo y a los partidos como objetos de estudio, e incluso a sus modos de vinculación con el Ejecutivo, pero prácticamente no ha estudiado a la presidencia en sí misma. De hecho, en los últimos Congresos de la Sociedad Argentina de Análisis Político (SAAP) no se encuentran ponencias sobre el tema. Este trabajo se propone contribuir a mitigar esta carencia. Para ello, el artículo presenta los principales avances y debates recientes en el área de estudios presidenciales en los Estados Unidos, como manera de comenzar a delinear un marco para similares investigaciones en nuestro país. Luego de discutida la utilidad de estos enfoques y de sus eventuales aplicaciones para estudiar la presidencia argentina, se presentan algunos datos sobre la composición (en términos de presupuesto, cargos jerárquicos, y personal) de ésta en las últimas dos décadas. En conjunto, el artículo pretende incursionar en un área prácticamente no estudiada, pero generalmente considerada de singular relevancia en el funcionamiento de la política en la Argentina. 1 Director de Investigaciones, Instituto Nacional de la Administración Pública (INAP). Contacto: malessandro@sgp.gob.ar. El autor agradece a Dolores Gutiérrez por la asistencia en la recopilación de datos estadísticos. El elefante en la habitación: propuestas para el estudio de la institución presidencial en la Argentina Página 4 1. La evolución de los estudios presidenciales La debilidad de los estudios presidenciales no sólo es una carencia de la ciencia política en nuestro país. Analizando las políticas de reforma estructural en América Latina, Altman y Castiglioni (2008) advierten la escasa atención prestada a los procesos que ocurren al interior del Ejecutivo para explicar el tipo de reformas finalmente adoptadas, a pesar de que éstas hubieran sido precisamente impulsadas desde allí. En los Estados Unidos, Dickinson (2004:99) señala que “American presidency research is often described as the political science´s poor stepchild… Presidency research is frequently deemed less clearly conceptualized, more qualitative and descriptive, overly focused on the personal at the expense of the institution, and too prone to prescribing reforms based on uncertain inferences”. Ya hace varias décadas que distintos autores (Heclo 1977; Edwards 1983; King 1993) señalan las debilidades teóricas, conceptuales y empíricas de los estudios sobre la presidencia estadounidense. Para estos autores, la relevancia de estudiar la presidencia es incuestionable, pero el rigor de dichos estudios es considerado insuficiente. Cohen (2009), además, señala el nulo desarrollo de los estudios presidenciales en términos comparados. La principal dificultad de estas investigaciones radica en que los politólogos no suelen poder observar directamente el trabajo del presidente y de sus colaboradores, y que éstos tampoco son accesibles mediante entrevistas o cuestionarios (Hart 1998). Excepto en crisis o situaciones especiales, generalmente reconstruidas tiempo después, resulta inusual que un investigador pueda conocer el funcionamiento o la toma de decisiones cotidiana en la presidencia. El trabajo legislativo en comisiones y en el recinto es más visible, e incluso sus miembros son más accesibles para los investigadores2. Por lo tanto, no es sorprendente que, en comparación con los estudios sobre el Congreso, los estudios sobre la presidencia hayan quedado relegados. De todas formas, y sin negar estos problemas, Howell (2006) sugiere que en los últimos años los presidency scholars mejoraron sus 2 Cabría objetar, de todas maneras, que buena parte de las decisiones adoptadas por legisladores y bloques políticos se definen en reuniones que tampoco son accesibles para los investigadores. El elefante en la habitación: propuestas para el estudio de la institución presidencial en la Argentina Página 5 diseños de investigación y desarrollaron nuevas ideas sobre la institución de la presidencia, generando una renovación significativa del área. Moe (2009), incluso, habla de una “revolución” de los estudios presidenciales, especialmente por el crecimiento teórico de estos trabajos. En este artículo daremos cuenta de estos avances, y de sus eventuales aplicaciones en el caso argentino. La evolución de los estudios presidenciales siguió inicialmente la propia evolución de la ciencia política. Los primeros textos correspondían al “viejo institucionalismo” formalista, cercano al derecho público, y por ende analizaban los textos constitucionales y legales para describir la presidencia. La revolución conductista apareció en el área con el ya clásico Presidential Power de Richard Neustadt (1960), que abandonó el interés por las competencias y las estructuras formales y puso el acento en las características personales de los presidentes, ya no en la institución presidencial3. Pero, como señala Moe (1993: 340), precisamente en ese momento la presidencia estadounidense comenzaba a institucionalizarse: “indeed, the hallmark of the modern presidency is its growth and development as an institution. It consists of hundreds of individuals whose various roles and offices fill out a highly differentiated organizational network, the basic structure of which has gained a substantial measure of stability and uniformity across administrations… ´Presidential behavior´… Is an institutional phenomenon, not a personal one”. El origen de este fenómeno, según Moe, radica en la demanda social, creciente desde la presidencia de Franklin Delano Roosevelt, de que el Ejecutivo resuelva una multitud de cuestiones previamente ajenas a su competencia. Esas expectativas conducen a una centralización de la toma de decisiones en la presidencia, y a una politización (o incluso presidencialización) del equipo que lo rodea. Desde entonces, una serie de Ver Dickinson (2009) para una interpretación alternativa de la obra de Neustadt, quien sostiene que en Presidential Power se analiza cómo debe actuar un presidente en un marco de instituciones separadas que comparten poderes. 3 El elefante en la habitación: propuestas para el estudio de la institución presidencial en la Argentina Página 6 reformas institucionales y administrativas fueron ampliando la “Oficina Ejecutiva” de los presidentes4. Por lo tanto, el énfasis de Neustadt en las características personales de los presidentes se tornaba aún menos útil. El principal problema con este enfoque, según Moe (1993: 343), es que genera “enormous complications in theory and research, opening the Pandora´s box of individual motivation and cognitive processes and orienting the field around untold causal mysteries. Explanation cannot center on general issues of organization and structure but must lay bare the behavior of a single person in the full flower of his uniqueness”. El retorno de las instituciones al interés politológico con el “neoinstitucionalismo” se expresó también en el área de estudios presidenciales. Y si bien la influencia de los estudios basados en el estilo o la psicología de los presidentes nunca se disipó, la presidencia como institución volvió a ser objeto de estudio por parte de los investigadores. Así se han podido construir teorías más generales y parsimoniosas, capaces de explicar comportamientos presidenciales en términos de incentivos y restricciones institucionales. Esto no ha implicado obviar las características personales, ni olvidar que su influencia puede varias según los temas bajo estudio; pero sí entender que las teorías basadas en la personalidad de los presidentes son excesivamente complejas y difíciles de generalizar. Así, se han producido numerosos estudios enfocados en diferentes aspectos de la institución presidencial. La relación de los presidentes con la burocracia ejecutiva ha sido un tema ampliamente abordado. En general, los investigadores partían del supuesto del predominio Legislativo en este tema, al ser el Congreso quien define la creación de las agencias administrativas y quien controla su desempeño. Sin embargo, los presidentes poseen amplias competencias para modificar la Lowi (1993) detalla el crecimiento desde entonces del personal de la Oficina Ejecutiva y de las competencias asignadas al Presidente. James (2005) muestra que ya desde la presidencia de Andrew Jackson (1829-1837) hay un crecimiento en el rol del Ejecutivo, y que a partir de allí se consolida la noción de que el presidente dirige la administración como un poder autónomo y unificado bajo su mando, que es además el único poder que responde a una constituency nacional. Este proceso sería finalmente completado por Roosevelt: “where Woodrow Wilson had typically assumed a role of ´first among equals´ in substantive dealings with his congressional party, Franklin Roosevelt preferred a more complete direction of the policy process” (James 2005: 22). Rudalevige (2002), en cambio, no ha encontrado evidencias de una centralización lineal de la autoridad en la Oficina Ejecutiva del Presidente, argumentando que ésta ha sido contingente al vínculo entre la Casa Blanca y el gabinete en cada momento. 4 El elefante en la habitación: propuestas para el estudio de la institución presidencial en la Argentina estructura administrativa del gobierno, creando nuevas agencias, definiendo sus funciones, nombrando a su personal y ubicándolas en el área que les parezca más conveniente (Moe 1994; Howell y Lewis 2002). De hecho, las agencias creadas unilateralmente por los presidentes tienden a estar ubicadas en áreas directamente bajo su control, no establecen requisitos especiales para la designación de funcionarios y brindan total discreción para la remoción de los titulares de dichas agencias (Howell y Lewis 2002). Además, las reorganizaciones administrativas tienen menor difusión pública que, por ejemplo, la discusión legislativa de proyectos de ley, lo cual reduce el control sobre ese tipo de decisiones presidenciales (Durant y Resh 2009). Esta voluntad de centralización no parece responder a estilos personales. Según Moe (1993), los miembros del Congreso y de los lobbies tienen intereses sectoriales, que se expresan en la creación de determinadas agencias gubernamentales capaces de responder a sus demandas. Aquí no hay un interés de coherencia, coordinación o eficiencia del accionar estatal; cada grupo simplemente atiende los intereses de su sector. Los presidentes, en cambio, tienen la necesidad de contar con una burocracia que responda a su liderazgo y que sea capaz de implementar exitosamente las políticas que él defina. En definitiva, los presidentes desean un “unified, coordinated, centrally directed bureaucratic system” (p.364). Éste es un incentivo que orienta a todos los presidentes, más allá de características personales, hacia la centralización en la estructura del Ejecutivo. Evidentemente, no todos los presidentes son igual de exitosos en ese objetivo. Según Howell y Lewis (2002), los presidentes tienen mayores posibilidades de modificar la estructura burocrática cuando el Congreso es débil, y cuando por ende tiene menor capacidad para castigar a los presidentes que centralizan recursos. Estos autores miden la fortaleza Legislativa según la armonía ideológica al interior de cada Cámara y entre éstas: dado que un Congreso ideológicamente más disperso tiene mayores problemas para tomar decisiones importantes, le resultará más complejo Página 7 El elefante en la habitación: propuestas para el estudio de la institución presidencial en la Argentina Página 8 adoptar medidas que reviertan la centralización presidencial. En tales situaciones, los presidentes tienen márgenes más amplios para reorganizar la estructura burocrática en su propio interés. Los presidentes también pueden alinear a las agencias administrativas designando funcionarios políticos a su interior. Para minimizar eventuales resistencias burocráticas a la implementación de sus políticas, los presidentes pueden optar por nombrar funcionarios de su confianza en lugar de funcionarios de carrera. En particular, es probable que decidan politizar una agencia cuando exista una divergencia importante entre sus propias preferencias y las de la agencia en cuestión (Lewis 2005). Esta politización es aún más probable si la agencia no desarrolla tareas técnicamente complejas, cuya expertise esté sólo en manos de los funcionarios de carrera. Por lo tanto, cuando cierta agencia tenga divergencias importantes con un presidente, y cuando sus funciones no demanden gran expertise técnica, es probable que exista un mayor número de designaciones políticas en esa área5. La designación de funcionarios de confianza permite a los presidentes sortear los “problemas de agencia” que suelen existir en sus relaciones con la burocracia. En las relaciones principal-agente, el principal delega la implementación de algunos de sus intereses en ciertos agentes, que deben realizar las acciones necesarias para llevarlos adelante. El problema radica en que los agentes pueden tener sus propios intereses, diferentes a los del principal, y que la asimetría de información entre ambos puede volver muy costoso para éste monitorear el comportamiento de los agentes. Los presidentes se enfrentan precisamente a esta situación en su vínculo con la burocracia ejecutiva. De hecho, la visión clásica de Neustadt (1960) describía como “ilusoria” la idea de un Poder Ejecutivo como un poder unificado, ya que la organización burocrática suponía una división de poderes al interior de la propia administración. Ante esto, la designación de personas que por Lewis (2005) también señala otras técnicas de politización: la adición de nuevas “capas” de funcionarios por encima de organizaciones ya existentes; la creación de burocracias paralelas a otras ya en funcionamiento; y la reducción del personal de carrera en determinada agencia, para ampliar el peso del personal político. De todas formas, también es interesante analizar con qué recursos cuentan los burócratas para resistir tales intentos. Según Ackerman (2005: 240), los jefes administrativos son capaces de lograrlo cuando poseen “un alto nivel de legitimidad social mediante la negociación política activa y la creación de coaliciones”. 5 El elefante en la habitación: propuestas para el estudio de la institución presidencial en la Argentina lealtad, afinidad partidaria o ideología Página 9 defenderán los intereses presidenciales simplifica el problema, ya que reduce la necesidad de controlar la conducta de los agentes. Como señala Moe (1993), en este sentido la presidencia no constituye simplemente una jerarquía de empleados, sino un equipo, lo que permite descontar (más allá de las inevitables divisiones a su interior) que todos sus miembros actuarán siguiendo los mismos intereses. La politización de una agencia también puede obedecer a la necesidad del presidente de recompensar a personas que trabajaron en (o aportaron fondos a) su campaña y a otros miembros del partido, sin que el objetivo aquí sea influir en las políticas de la agencia sino simplemente utilizar los cargos como un pago político (Lewis 2008). En estos casos, lo más probable es que el patronazgo se ejerza en agencias cuyas preferencias sean cercanas a las del presidente: en gobiernos progresistas (liberals), habrá más patronazgo en agencias con esa orientación, mientras que gobiernos conservadores utilizarán más este mecanismo en agencias de perfil conservador. También cierto tipo de cargos (embajadas, comités asesores) son frecuentemente cubiertos con esta lógica. Es decir que los incentivos para nombrar “gente propia” en el gobierno obedecen tanto a la búsqueda de influencia sobre el funcionamiento de los organismos como a la necesidad de recompensar a los partidarios del presidente6. Al concluir sus mandatos, los presidentes generalmente logran convertir a algunos de sus funcionarios políticos en funcionarios de carrera del servicio civil, “enterrándolos” (burrowing in) en el Ejecutivo de forma permanente (Halchin 2008). Los presidentes no sólo interactúan con el Congreso, los partidos, los grupos de interés y la burocracia; también lo hacen con la opinión pública7. Y esto 6 Los usos políticos de la burocracia por parte de los presidentes latinoamericanos han sido estudiados en profundidad por Geddes (1996). Para esta autora, los presidentes desean tener un gobierno competente, capaz de implementar con éxitos sus decisiones, pero también requieren contar con apoyos políticos para mantenerse en el cargo y organizar una maquinaria leal a su persona en el futuro. Estos objetivos conducen a estrategias opuestas para designar a su personal: o bien los presidentes priorizan la competencia burocrática, o bien priorizan la lealtad personal y el apoyo político. El predominio de una u otra modalidad de designación dependerá de las situaciones en que se halle cada presidente (por ejemplo, aquellos que se encuentran construyendo un partido seguramente optarán por designar a funcionarios leales, más allá de su competencia para el cargo). De hecho, la declinación en las últimas décadas de los “barones” partidarios capaces de garantizar apoyos legislativos favoreció la independencia de cada legislador individual, y obligó a los presidentes a utilizar el apoyo popular como un factor fundamental para ejercer su liderazgo (Kernell 1986). 7 El elefante en la habitación: propuestas para el estudio de la institución presidencial en la Argentina Página 10 tiene un impacto sobre el manejo presidencial de la administración. Presidentes con elevada consideración en la sociedad seguramente tengan mayor libertad para designar a sus partidarios en cargos de la burocracia pública (Canes-Wrone 2007). A su vez, los presidentes pueden utilizar la creación de nuevas agencias para mostrar a la sociedad que “se están ocupando” de aquellos temas que circunstancialmente ocupan la agenda pública; esta respuesta puede ser meramente simbólica, ya que luego de creado el nuevo organismo éste puede carecer de financiamiento o incluso adoptar políticas contrarias a las esperadas en su creación (por ejemplo, una agencia ambiental para responder a esa demanda social que luego establece regulaciones muy débiles en la materia). La cercanía con las próximas elecciones y el nivel de popularidad de los presidentes son variables que parecen influir en la probabilidad de que el presidente diseñe nuevas agencias como señal a la sociedad. El margen de acción de los presidentes también varía según el área de políticas en cuestión. En general, se acepta que los presidentes estadounidenses tienen mayor influencia en la política exterior que en la doméstica, donde el Congreso es un actor de veto más poderoso (CanesWrone, Howell y Lewis 2007). Su capacidad de respuesta rápida ante crisis internacionales, su mayor acceso a información sobre temas globales, su condición de único representante del electorado nacional, entre otras razones, conducen al predominio del Ejecutivo en cuestiones de política exterior. Esto se expresa en que las agencias vinculadas a estos temas suelen depender más directamente del presidente y estar más politizadas, permitiendo que éste oriente su funcionamiento sin incurrir en altos costos de monitoreo y control. Por lo tanto, no es sorprendente que exista una amplia literatura que analiza el modo en que los presidentes toman sus decisiones de política exterior. El texto clásico de Graham Allison (1969) se propuso explicar a través de tres modelos diferentes las decisiones tomadas por el Presidente Kennedy El elefante en la habitación: propuestas para el estudio de la institución presidencial en la Argentina Página 11 durante la “crisis de los misiles” de 1962. En el modelo I el Estado es considerado un actor racional unificado, pero en los modelos II y III aparecen los elementos organizacionales y políticos. El modelo II entiende que el supuesto de un actor unitario se contradice con la realidad de Estados formados por un “conglomerate of semi-feudal, loosely allied organizations, each with a substantial life of its own” (Allison 1969; p.698). El rol de los presidentes es el de meros coordinadores de estas organizaciones; de hecho, difícilmente pueda hablarse de “decisiones” según este modelo: lo que existen son outputs de los cuales ningún actor es finalmente responsable. El modelo III sí asigna un rol central a los líderes del gobierno, pero entendiendo (a diferencia del modelo I) que no constituyen un grupo monolítico o unitario. De las negociaciones entre estos líderes se producen outcomes que forman el comportamiento del Estado, “making government decisions not by rational choice but by the pulling and hauling that is politics” (Allison 1969; p.707). En este modelo, el presidente debe compartir y negociar el poder con los grupos que forman su gobierno; el poder (que emana ante todo del cargo ocupado) y las habilidades de cada uno de éstos explicarán la “decisión” final que se adopte. Así, “politics is the mechanism of choice” (Allison 1969; p.711). Un problema de los modelos II y III es que pueden minimizar el verdadero poder que tienen los presidentes sobre la toma de decisiones. Como señala Krasner (1972), explicar las decisiones gubernamentales en base a rutinas y procedimientos organizacionales (como lo hace el modelo II) oscurece el poder de los presidentes para tomar decisiones, al menos en aquellos temas que consideran prioritarios. Si bien en temas de menor relevancia “the bureaucrats will likely get their way” (Art 1992; p.444), es indudable que en cuestiones como la “crisis de los misiles” el presidente estuvo totalmente involucrado, y que por lo tanto cualquier decisión que se tomara requería su consentimiento8. Aunque las distintas agencias burocráticas tuvieran sus En ese sentido, un estrecho colaborador de Kennedy sostenía que, a pesar de la atención que los presidentes estadounidenses prestan a sus consejeros, “en nuestro sistema de gobierno el presidente es una sola persona. Solamente uno lleva el peso de toda la responsabilidad… No hay nadie más que ocupe el puesto que él ocupa ni sepa todo lo que él sabe” (Sorensen 1963: 18). 8 El elefante en la habitación: propuestas para el estudio de la institución presidencial en la Argentina Página 12 propios intereses y preferencias, la decisión final correspondía al presidente. Por lo tanto, una conclusión que podemos extraer es que cada modelo resulta más útil en distintas áreas de política o casos bajo estudio. El modelo III recibió críticas similares por no considerar que los altos funcionarios gubernamentales son seleccionados por el propio presidente. Por lo tanto, es falso suponer que tengan preferencias dadas e independientes, ya que seguramente comparten la visión del titular del Ejecutivo9. O, si no lo hacen, éste puede removerlos o asignar sus tareas a otras áreas (Krasner 1972). Art (1992) también señala que este modelo no especifica en qué medida la posición en la estructura gubernamental define las posiciones mantenidas por cada actor; si en la explicación también se incluye, como hace Allison, el “baggage” previo que trajera cada jugador, ¿cuál es la importancia de la posición burocrática? Aquí aparece una de las debilidades principales del modelo III: “we must qualify it with so many amendments before it begins to work that when it does, we may not be left with a bureaucratic paradigm, but may in reality be using another quite different” (Art 1992; p.433). La falta de parsimonia de estos modelos, entonces, aparece como particularmente problemática (ver Burke 2009 para una revisión de las críticas). Dado que el involucramiento presidencial varía según los temas en cuestión, es importante conocer qué tipo de organización tiene el staff que rodea al titular del Ejecutivo. Es este equipo quien filtra, en cierta medida, la información que reciben los presidentes para tomar decisiones. Qué personal conforma este staff (“expertos” en policy o “leales” al presidente), que procedimientos lo estructuran, la existencia o no de “procesamientos paralelos” (que dupliquen los canales de información para el presidente sobre un mismo tema), son todas cuestiones que luego influirán en el comportamiento presidencial (Rudalevige 2009). En trazos generales, la discusión es si la presidencia debe ser organizada en forma piramidal, con Donde sí puede existir negociación, pulling and hauling, es entre el Ejecutivo y el Congreso (como analiza Milner 1997), más allá del predominio de aquél en cuestiones de política exterior. 9 El elefante en la habitación: propuestas para el estudio de la institución presidencial en la Argentina jerarquías claramente definidas, o si el presidente debe alentar la conformación de un “equipo de rivales”, con superposición de tareas entre distintos sectores y con competencia entre ellos. Mientras que esta última modalidad le permite al presidente un mayor control sobre su equipo y le evita recibir sólo el sesgo de algún sector en particular, es también una estrategia que le exige continuamente lidiar con el conflicto entre sus subordinados, lo cual puede perjudicar la propia acción de gobierno. Considerando lo anterior, resulta útil saber cuál es la “unidad de decisión final” (Hermann y Hermann 1989) en cada problema específico. Es decir, conocer cuál es la autoridad estatal que toma decisiones que no son fácilmente reversibles por otros, y que implican comprometer recursos públicos. Las unidades de decisión pueden constar de líderes predominantes, grupos únicos (donde sus miembros integran un mismo órgano) o múltiples grupos autónomos (donde integran órganos separados e independientes), cada uno de los cuales puede ser más cerrado o más influenciable desde el exterior. La interacción entre el tipo de unidad y su vínculo con el exterior tiende a generar determinados comportamientos; así, por ejemplo, líderes predominantes y grupos únicos con poca sensibilidad al exterior constituyen la combinación que conduce a las conductas más “extremas” de política exterior, con poca sensibilidad para las complejidades y particularidades de cada situación. Desde el trabajo de Janis (1972) se discute sobre la “mentalidad de grupo” (groupthink), una dinámica que aparece en grupos pequeños donde el afán de encontrar un consenso impide evaluar todas las alternativas a disposición. Si bien aquí no se abundará en la extensa literatura sobre los procesos cognitivos y psicológicos que influyen en la toma de decisiones, vale decir que, ante la angustia que genera lidiar con la toma de decisiones en contextos de incertidumbre o conflicto de valores, los presidentes pueden optar por aquellas medidas que satisfagan sus necesidad de reducir la ansiedad en lugar de analizar, a la manera del rational choice, todas las alternativas a su disposición (Snyder 1978, Simon 1985, George 1992). Página 13 El elefante en la habitación: propuestas para el estudio de la institución presidencial en la Argentina Página 14 Es precisamente en los enfoques cognitivos donde Moe (2009) sugiere que estará el mainstream de los futuros estudios presidenciales y, probablemente, de la ciencia política como disciplina. De todas formas, el propio Moe señala que ya ha existido una “revolución” en los estudios presidenciales, que han abandonado el análisis de las características personales de los presidentes (típica de los textos tradicionales á la Neustadt) reemplazándolas por la impersonalidad del neo-institucionalismo de la elección racional. La institución presidencial, como cualquier institución, ofrece incentivos comunes a todos quienes la ocupan, y son estas estructuras las que mejor han permitido explicar (al menos hasta ahora) el comportamiento presidencial. Frente a la colección de anécdotas sobre estilos y personalidad de los presidentes, propia de los estudios tradicionales sobre la presidencia, esto ha constituido un enorme avance en términos de rigor científico. De todas maneras, Moe reconoce que la simplificación requerida por estos modelos permite ganar en parsimonia pero tiene problemas para capturar la complejidad de los fenómenos más interesantes que se buscan comprender10. En una edición especial de Presidential Studies Quarterly, otros especialistas comentaron el análisis de Moe, con coincidencias, matices y discrepancias. Skowronek (2009), por ejemplo, sostiene que los nuevos textos han implicado avances pero no una “revolución”, en tanto continúan el mismo camino abierto por Neustadt. Con mayor rigor metodológico, las temáticas abordadas y las preguntas a responder siguen siendo las mismas. En todo caso, señala, la ruptura con la tradición “neustadtiana” debería abandonar “the view from over the president´s shoulder” y pasar a entender “American government as a historical formation whose parts are continually being rearranged...” (p.801). Según Skowronek, los textos centrados en la elección racional mantienen la preocupación de Neustadt por cómo puede un presidente lograr sus objetivos con las herramientas que tiene a su disposición. En el mismo sentido, Dickinson (2009) sostiene que en la obra de 10 En términos más generales para la investigación social, la parsimonia como principio para guiar a las teorías sólo es valioso en la medida en que el mundo que esas teorías buscan explicar también es simple y parsimonioso; si el mundo es complejo, la parsimonia teórica puede conducir a conclusiones equivocadas (ver King, Keohane y Verba 1994). El elefante en la habitación: propuestas para el estudio de la institución presidencial en la Argentina Neustadt hay un supuesto implícito de que los presidentes buscan maximizar su poder, lo cual anticiparía la evolución posterior del rational choice en los estudios presidenciales. Rockman (2009) formula una crítica al corazón del argumento de Moe. Según este autor, es imposible eliminar los factores individuales cuando se estudia el comportamiento presidencial. Si bien es cierto que los estudios deben partir de conocer los constreñimientos institucionales que afectan a todos los presidentes, así como las regularidades cognitivas que permiten entender los procesos de toma de decisión, éstos son puntos de partida, no de llegada. Las generalizaciones teóricas permiten explicar los aspectos comunes a todos los comportamientos, pero no aclaran por qué algunos presidentes responden en forma distinta que otros a estímulos similares. Es indudable que aquí las diferencias individuales juegan un papel, aun si es difícil de medir. Más aún, “the situations in which the president is the ´decider´ are typically matters of life and death. They are less structured than the conditions of mutual dependency that a president has with Congress... It is these very limited but vitally important situations in which a president´s intellect, wisdom and temperament can make all the difference in the world” (Rockman 2009: 792). Es decir que en las situaciones menos constreñidas por las reglas institucionales la influencia de las características personales de los presidentes es mayor. Lo mismo puede sostenerse sobre contextos de crisis, donde el número de actores participantes de la decisión es menor. ¿Pero cómo detectar estas características personales? Aquí la teoría juega un rol menor; las observaciones no académicas (por ejemplo, las periodísticas) pueden ser de más ayuda. La necesidad de cierto eclecticismo teórico y metodológico también es remarcada por Wood (2009). Según este autor, el principal problema con los supuestos de la elección racional es que omiten que los individuos pueden procesar selectivamente la información, realizar análisis equivocados, o ser simplemente obstinados e ideológicos. Cuando los objetos bajo estudio Página 15 El elefante en la habitación: propuestas para el estudio de la institución presidencial en la Argentina Página 16 permiten contar con un gran número de casos (votantes, legisladores, etc.), seguramente encontraremos una distribución de individuos con los “optimizadores” en el centro y los “tontos” en las colas; pero cuando el N es igual a 1, como cuando se estudia una presidencia en particular, o el N igualmente es bajo cuando se estudia más de una presidencia, este método es problemático. “In more technical terms, the optimization assumption is analogous to the oft-made assertion that players never play a dominated strategy. Is this really true? Don´t dim-witted presidents sometimes play a dominated strategy? Don´t ideologues often play dominated strategies, knowing beforehand that they will lose, simply to stand up for their principles?” (Wood 2009: 810). También Durant (2009) formula cuestionamientos a la teoría de la elección racional como abordaje al estudio de la presidencia, en la medida en que estos estudios suelen partir de supuestos (como que hay una coherencia en los objetivos de los presidentes y de sus equipos, o que quienes deben implementar las decisiones no tienen intereses propios11) que resultan poco realistas. Según el autor, la evidencia sugiere que en general no hay coherencia estratégica en los objetivos de los gobiernos, que tampoco hay coordinación entre las agencias que participan de su implementación y que cada una de éstas disputa por proteger sus propios intereses. Citando a Young (1998), sostiene que “neoclassical economics describes the way the world looks once the dust has settled; we are interested in how it goes about settling” (Durant 2009: 92). Por lo tanto, propone concentrar los estudios en análisis de caso longitudinales, que permitan desentrañar cuáles son los procesos de implementación que efectivamente operan al interior del Ejecutivo. Esto requiere considerar mecanismos causales (path dependency, coyunturas críticas, tiempo12 y secuencias) generalmente descartadas por la parsimonia de la elección racional. 11 Éste no es el caso, obviamente, de los trabajos que analizan la compleja relación principal-agente entre los líderes políticos del gobierno y los burócratas. 12 Para un influyente análisis de la importancia del “tiempo político” en el comportamiento presidencial, ver Skowronek (2002). El elefante en la habitación: propuestas para el estudio de la institución presidencial en la Argentina Estas diferencias al interior de la literatura indican en parte el florecimiento del área de estudios presidenciales. Como indica Mayer (2009), en los años 80 y comienzos de los 90 era muy difícil encontrar discrepancias significativas o incluso corrientes distintas al interior del sub-field de estudios presidenciales; dicha quietud sugería, básicamente, el débil desarrollo teórico y empírico del área. Hoy hay controversias, nuevos textos que desafían los saberes establecidos, nuevas hipótesis, datos y métodos para contrastarlas. Si no se trata de una “revolución” (lo cual, en sí mismo, ya parece controversial), al menos se trata de un avance muy significativo y promisorio para el futuro. Recogiendo este bagaje, ¿cómo podemos aprovecharlo para entender mejor el funcionamiento de la presidencia en la Argentina? Ése es el tema a discutir en la siguiente sección de este artículo. 2. Qué hay (y qué podemos hacer) de estudios presidenciales en la Argentina El crecimiento de la literatura sobre el Congreso y el federalismo ha permitido conocer algunos aspectos de la presidencia argentina en la medida en que éstos se vinculan con dichas temáticas. Las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo, entre el presidente y los gobernadores, las coaliciones de gobierno, la inestabilidad presidencial, son áreas con una producción politológica importante y actualizada. Sin embargo, la institución presidencial en sí misma no ha recibido prácticamente ninguna atención. Sabemos que los presidentes desempeñan un rol central en el sistema político (y lo sabemos, aunque más no sea, porque cierta literatura los muestra en interacción permanente con el Congreso y los gobernadores), pero no sabemos casi nada sobre la organización de la presidencia, su funcionamiento cotidiano ni su proceso de toma de decisiones. Sólo unos pocos trabajos (Bonifacio y Salas 1985; Bonifacio 1996; Coutinho, mimeo; Llanos y Margheritis 2006; y también Molinelli, Palanza y Sin 1999 en la recopilación de datos) han abordado la temática, dejando una multiplicidad Página 17 El elefante en la habitación: propuestas para el estudio de la institución presidencial en la Argentina Página 18 de cuestiones aún por investigar. Otros textos (como Bonvecchi 2002, 2006), si bien no se centran específicamente en la presidencia, han incluido análisis de la dinámica intra-Ejecutivo en sus explicaciones de los procesos políticos, brindando pistas para construir hipótesis más generales sobre la institución presidencial. La obra de Bonifacio y Salas (1985) seguramente constituye el esfuerzo más importante por conocer la organización de la presidencia en la Argentina. A partir de la recopilación bibliográfica y normativa, y de decenas de entrevistas con ex funcionarios, el texto produce datos sistemáticos sobre la estructura organizacional de la presidencia entre 1943 y 1983 y presenta posibles explicaciones para dichos cambios, analizando también las consecuencias que cada organización tendría para las capacidades presidenciales. Bonifacio (1996) ha retomado el trabajo actualizando ciertas cuestiones, mientras que Coutinho (mimeo) ha ampliado el análisis enmarcándolo en algunas teorías desarrolladas por la literatura estadounidense. Por fuera de estos textos puede haber algunas referencias laterales al funcionamiento de la presidencia, pero no hay trabajos específicamente abocados al tema. Dada la centralidad otorgada a los presidentes en el diseño constitucional y en la práctica política de nuestro país, resultaría valioso comenzar a ampliar el (muy escaso) conocimiento que tenemos sobre dicha institución. Un buen punto de partida puede ser la abundante bibliografía sobre la presidencia estadounidense. ¿Qué herramientas conceptuales, teóricas y metodológicas nos provee esa literatura que sean de utilidad para el caso argentino? Siguiendo los argumentos de Moe (1993) y Rockman (2009), el carácter institucional de la presidencia, y de la estructura de incentivos que por lo tanto enfrentan todos los presidentes, es un elemento que permite construir generalizaciones testeables empíricamente. Es posible que esto luego deba ser ampliado con referencias específicas a los distintos presidentes (incluyendo, posiblemente, las “características personales” El elefante en la habitación: propuestas para el estudio de la institución presidencial en la Argentina Página 19 denostadas por Moe), pero ante el vacío casi total de elementos teóricos y empíricos que tenemos por delante, el análisis institucional de la presidencia resulta una adecuada manera de comenzar. En este sentido, parecen existir similitudes y diferencias importantes entre el marco institucional de la presidencia argentina y la estadounidense. En primer lugar, como es evidente, ambos presidentes deben lidiar con un Poder Legislativo separado e independiente, cuya concurrencia es necesaria para la aprobación de leyes que modifiquen el statu quo. Sin embargo, las relaciones Ejecutivo-Legislativo no son iguales en ambos países. Es cierto que los Congresos latinoamericanos (Morgenstern 2002), y el argentino entre ellos (Mustapic 2002; Calvo 2008), son más potentes de lo que generalmente se piensa, y es cierto que los presidentes estadounidenses tienen mayores herramientas de “acción unilateral” de las que habitualmente se cree (Mayer 2009b); pero aún así, el presidente argentino enfrenta menos restricciones que emanan del Legislativo que su par estadounidense. La posibilidad de aprobar decretos es una diferencia significativa. Como indica Sala (1998: 257), “in contrast to chief executives in many other presidential systems, U.S. Presidents have no formal constitutional authority to issue laws by decrees”. Si la presidencia argentina es aún más poderosa que la presidencia estadounidense para impulsar legislación, entonces resulta todavía más relevante estudiar cómo está organizada y funciona a su interior. La menor influencia del Congreso argentino se extiende también a su muy débil capacidad de monitoreo del funcionamiento de la burocracia gubernamental. Los presidentes argentinos no temen a un dominio congresional sobre la estructura del Ejecutivo, y por lo tanto no parecen tener el incentivo que tienen los presidentes estadounidenses de ubicar a las agencias directamente dependiendo de sí mismos. En la medida en que el diseño de la estructura administrativa, tanto central como descentralizada, recae mayormente en el propio presidente o en los ministros que éste designa13, los presidentes pueden controlar el funcionamiento de las distintas Vale remarcar, además, que los ministros argentinos no requieren aprobación legislativa para ser designados, a diferencia de los miembros del gabinete (y otros funcionarios) del gobierno estadounidense. 13 El elefante en la habitación: propuestas para el estudio de la institución presidencial en la Argentina Página 20 áreas sin necesidad de que exista una dependencia directa del área presidencial. Por otra parte, pese a la aparición del modelo de agencias (propio del New Public Management) a comienzos de los años 90, la organización gubernamental argentina está principalmente basada en la administración centralizada, con las áreas situadas jerárquicamente debajo de cada ministro, secretario, subsecretario, y así sucesivamente. Siendo esto así, los incentivos que enfrentan los presidentes argentinos a la hora de “politizar” la burocracia resultan distintos a los que reciben los presidentes estadounidenses, y la agenda de estudios presidenciales debería tener esto en cuenta. La propia burocracia parece más débil en relación al presidente que la burocracia estadounidense. La presencia del funcionariado de carrera en posiciones de dirección es menor, y los burócratas tienen menores vínculos con el Congreso y con grupos de interés que puedan respaldarlos. Esta caracterización, de todas maneras, varía en distintas áreas del Estado, por lo cual en algunos organismos los presidentes encontrarán mayores incentivos para “politizar” que en otros, y también encontrarán diferentes niveles de oposición a ese objetivo. El argumento de Lewis (2005) de que la politización es más costosa para los presidentes en organismos que desarrollan tareas técnicamente complejas parece plausible, aunque también puede argumentarse que, al menos en algunos casos, los presidentes no tienen ningún interés en que el desempeño de los organismos sea “técnicamente” correcto, y sí están interesados en que los organismos se alineen con su visión. Esto, de todas formas, es una interesante línea de investigación para una agenda de estudios presidenciales. La amplia libertad de los presidentes argentinos para reordenar la estructura gubernamental les permite también actuar en concordancia con los cambiantes requirimientos de la opinión pública. Nuevos organismos pueden ser constituidos, o ver su rango jerarquizado, en respuesta a la instalación de cierta área de políticas en la agenda pública. Por lo tanto, El elefante en la habitación: propuestas para el estudio de la institución presidencial en la Argentina Página 21 podríamos esperar que este fenómeno analizado por Canes-Wrone (2007) esté presente también en la Argentina. Un análisis del debate público en los momentos anteriores a la creación de nuevos ministerios, por ejemplo, podría indicar cuán reactivos son los presidentes a la opinión pública en sus modificaciones de la estructura administrativa. Un seguimiento de los recursos presupuestarios, legales y de personal de esos nuevos ministerios permitiría dilucidar, además, si esos cambios son meramente simbólicos y coyunturales o si constituyen transformaciones sustantivas y duraderas. En los asuntos que realmente interesan a los presidentes, resulta difícil concebir que las políticas adoptadas surjan de negociación políticas entre los altos funcionarios del gobierno. En dichas situaciones, los presidentes son quienes toman las decisiones finales14. De todas maneras, en cuestiones que aun requiriendo la aprobación presidencial no están entre sus prioridades, la política-intragubernamental descripta por Allison (1969) puede tener un rol mayor en la determinación de las políticas. Más aún, cuando los presidentes deben convivir en su gobierno con otros individuos poderosos (como ministros con gran aceptación social, o líderes de otra facción de la coalición gubernamental), probablemente estén más obligados a negociar con ellos ciertas decisiones, acercándose al modelo de Allison y a la idea de Neustadt (1960) de power as persuasion. ¿Qué factores influyen en el nivel de restricciones intra-gubernamentales que enfrentan los presidentes? ¿Cómo han actuado los presidentes argentinos para superar esas restricciones, y con qué resultados? Éstas son preguntas a incluir en la agenda de estudios presidenciales. Las pujas políticas al interior del gobierno también pueden ser fomentadas por los presidentes. Neustadt (1960) ha ponderado el estilo de Franklin Roosevelt, cuya conducción “radial” del elenco gobernante le permitió concentrar el poder en su figura, impidiendo la generación de polos de poder alternativos. Roosevelt también solía ordenar a distintos funcionarios tareas Otra cuestión a considerar es cuán susceptibles son los presidentes y su grupo más cercano a influencias externas. Como vimos, grupos más cerrados tienden a optar por comportamientos más extremos y simples, que no atienden las complejidades y peculiaridades de cada situación (Herrman y Herrman 1989). Evidentemente, y por razones comentadas al comienzo de este artículo, este tipo de investigaciones resulta muy difícil dado lo inaccesible del entorno presidencial. 14 El elefante en la habitación: propuestas para el estudio de la institución presidencial en la Argentina Página 22 similares, de manera de no otorgar a ninguno la potestad exclusiva sobre un área de su gobierno. En la Argentina, Bonvecchi (2002) señala que el ex presidente De la Rúa, fruto de un gobierno de coalición cuyo liderazgo no detentaba, alentó incursiones de sectores diferentes del gobierno en el área económica, intentando minar el polo de poder conformado por otros dirigentes (el vicepresidente Álvarez, el ministro Machinea y el líder partidario Alfonsín) en dicha área. “El presidente reflexionó entonces que cuanto más dejara crecer los conflictos, menos posibilidades habría de que los demás actores cooperaran en contra de él” (Bonvecchi 2002: 181). Estas ideas sobre la presidencia de De la Rúa pueden constituir un promisorio punto de partida para construir hipótesis más generales sobre el vínculo entre el tipo de partido o coalición que sostiene a un presidente y el comportamiento esperable de éste en su conducción del Ejecutivo15. Según la literatura estadounidense, los presidentes cuentan con una importante libertad de acción en los asuntos internacionales, mientras que en cuestiones domésticas enfrentan mayores restricciones. Las razones esgrimidas para ello (su capacidad de respuesta rápida ante crisis internacionales, su mayor acceso a información sobre temas globales, su condición de único representante del electorado nacional) podrían aplicarse también a los presidentes argentinos. Sin embargo, la menor relevancia de los asuntos externos en la Argentina, e incluso su menor probabilidad de participar en guerras y acontecimientos de dicha magnitud, probablemente atenúen tal separación entre asuntos domésticos y asuntos internacionales. Más aún, la importante presencia de un funcionariado de carrera en el Ministerio de Relaciones Exteriores también puede actuar como un limitante de la discrecionalidad presidencial. De todas maneras, no deja de ser relevante preguntarse en cuáles áreas de políticas los presidentes argentinos tienen mayores márgenes de acción y en cuáles enfrentan mayores obstáculos. ¿Es igual la capacidad de influencia sobre el presidente de otros 15 Incorporando las características personales del presidente al análisis, Llanos y Margheritis (2006) explican la crisis de dicho gobierno a partir del estilo de liderazgo ejercido por De la Rúa. Así, sostienen que su liderazgo “stands out for exhibiting a consistent direction toward unilateralism and isolation, together with a clear incapability to overcome political in-fighting and to promote instead compromise among competing interests. This inflexible style was probably rooted in several of his personal traits” (Llanos y Margheritis, 2006: 87). Por lo tanto, a diferencia de Bonvecchi (2002), los conflictos al interior del gobierno no surgirían de una estrategia deliberada sino de la incapacidad del presidente para remediarlos. El elefante en la habitación: propuestas para el estudio de la institución presidencial en la Argentina Página 23 actores (el Congreso, la burocracia, los grupos de interés, la opinión pública, los organismos internacionales) en todos los temas? Ésa es otra interesante pregunta a investigar. Recién mencionamos, al pasar, a los organismos internacionales. En la literatura estadounidense prácticamente no hay referencias a poderes externos como condicionantes de la acción presidencial en política doméstica. En la Argentina, la experiencia histórica sugiere que dicha influencia ha sido muy importante, particularmente en ciertos contextos. Por lo tanto, es un elemento que una agenda de investigación en nuestro país debería incluir. Como vemos, hay variables institucionales que pueden contribuir a la comprensión de cómo funciona la presidencia. Sin embargo, también debe notarse que el proceso de institucionalización de la Oficina Ejecutiva estadounidense no es asimilable automáticamente a la evolución histórica de la presidencia argentina. Los presidentes argentinos generalmente no han optado por replicar a su alrededor la expertise que ya existe en otras áreas de su gabinete, como sí lo han hecho los presidentes de los Estados Unidos (con el Consejo Nacional de Seguridad, la Oficina de Gestión y Presupuesto, el Consejo de Asesores Económicos, la Oficina de Seguridad Interior, el Consejo de Calidad Ambiental, entre otros) con el propósito, ya analizado, de concentrar poder en su círculo más cercano. Obviamente con diferencias entre sí (que también son interesantes de analizar y explicar), los presidentes argentinos han podido mantener muchas de estas tareas en el gabinete y aún así conservar un control importante sobre ellas. La aparición de la Jefatura de Gabinete de Ministros (JGM), en 1994, también puede implicar un desplazamiento del área presidencial en lo referido a la coordinación general del gobierno y el gabinete de ministros (ver Novaro 2001 para este rol de la JGM). ¿O tal vez deberíamos considerar a este organismo, o al menos a algunas de sus reparticiones, como partes integrantes del área presidencial no en un sentido formal pero sí en uno sustantivo, en tanto áreas de apoyo directo al presidente? El elefante en la habitación: propuestas para el estudio de la institución presidencial en la Argentina Página 24 Por lo tanto, estas cuestiones sugieren que debemos ser cuidadosos en suponer que la creación o disolución de cargos en el área presidencial obedece a las mismas razones, y tiene las mismas consecuencias, que tal proceso en los Estados Unidos. A la vez, si el área presidencial se encuentra menos institucionalizada en la Argentina que en aquel país, el peso de las variables personales (estilo, personalidad, temperamento) de los presidentes puede ser mayor en nuestro país. En la medida en que su comportamiento no depende tanto de la organización de la institución presidencial, que se encuentra menos desarrollada, los factores cognitivos y psicológicos individuales pueden ser más relevantes en la explicación de las conductas presidenciales. Pero para ello debemos saber, primero, cómo está compuesta el área de la presidencia en la Argentina. Dicho esto, la próxima sección se abocará a presentar datos sobre cuál ha sido, efectivamente, la organización de la Presidencia de la Nación en la Argentina en las últimas décadas, donde se ha producido un importante proceso de reforma estatal. ¿Hubo un crecimiento prácticamente monotónico, como al parecer lo hubo en los Estados Unidos, de dicha área? ¿O hubo fluctuaciones que responden a estilos presidenciales, coyunturas políticas, situaciones presupuestarias y otras variables externas? Sin intentar un análisis que explique las distintas variaciones, la sección se limita a presentar datos hasta el momento no sistematizados, que abran el camino de futuros estudios del área presidencial. Como indican King, Keohane y Verba (1994: 19), “we cannot develop a theory without knowledge of prior work on the subject and the collection of some data” ; hasta el momento hemos presentado teorías desarrolladas en otros contextos discutiendo posibles aplicaciones en la Argentina, y ahora pasamos a presentar algunas datos que sean útiles para nuevos estudios. 3. El área de la Presidencia en la Argentina (1990-2009) La importancia del área presidencial puede inferirse del poder y la cercanía con los presidentes que han tenido quienes han ocupado cargos allí en lo El elefante en la habitación: propuestas para el estudio de la institución presidencial en la Argentina Página 25 que podemos denominar, siguiendo a Coutinho (mimeo), el “núcleo central” de la presidencia argentina16. Éstas son áreas que, más allá de cambios de estructuras ocurridos a lo largo del período estudiado, siempre se mantuvieron en la órbita presidencial. Evidentemente, para entender mejor muchas de las decisiones adoptadas por los presidentes argentinos, y para explicar mejor muchos de los procesos políticos ocurridos en las últimas décadas, es necesario conocer el funcionamiento de dichas organizaciones. El objetivo de este apartado es presentar datos que permitan brindar una dimensión del área presidencial en términos presupuestarios, de personal y de unidades de dirección. Como fue indicado, el texto de Bonifacio y Salas (1985) presenta datos sobre la organización del área presidencial. En este artículo se actualizan y amplían dichos datos, tomando el período desde 1990, cuando existe disponibilidad de información. Los elementos que se consideran son: (a) el presupuesto del área y, en particular, de sus reparticiones más cercanas al presidente, tanto en términos absolutos como sobre el total presupuestario; (b) la cantidad de cargos de dirección en el área; (c) el total del personal que desarrolla tareas a su interior. Estos datos presentarán una primera imagen sobre qué es la institución de la presidencia en la Argentina. 3.1. El presupuesto del área de Presidencia El presupuesto del área de la Presidencia de la Nación en relación al presupuesto general de la administración central es un primer indicador de las dimensiones del área. Como se observa en el Gráfico 1, el porcentaje del presupuesto destinado al área de la presidencia registra una tendencia declinante, alcanzando en 2009 el nivel mínimo del período (1,13%), mientras que el nivel máximo (12,9%) se alcanzó en el año 2002. En dicho año se habían localizado a las Secretarías de Seguridad Interior y de Obras Públicas en la Presidencia (esto se describirá en el apartado siguiente) y además se Coutinho (mimeo) incluye aquí a la Secretaría General de la Presidencia; a la Unidad Presidente; al área Legal y Técnica; al área de Comunicación y Prensa; y a la Secretaría de Inteligencia. Evidentemente, la inclusión de la SI (ex SIDE) en este grupo constituye una decisión compleja, dado que no es estrictamente un organismo de apoyo al presidente y que sus tareas las realiza junto con otros organismos del sistema de inteligencia e incluso con otros poderes del Estado. Sin embargo, la dependencia directa ante al presidente (un hecho inmutable en todo el período bajo análisis), y la cercanía política que sus titulares habitualmente han tenido con los respectivos presidentes, habilitan la inclusión de la SI dentro del llamado “núcleo central” de la presidencia argentina. Vale destacar que los titulares de la Secretaría General, la Secretaría Legal y Técnica y la SI tienen rango y jerarquía equivalentes a la de los Ministros. 16 El elefante en la habitación: propuestas para el estudio de la institución presidencial en la Argentina Página 26 había reducido significativamente el presupuesto general de la Nación, razones que explican el alto porcentaje relativo del área presidencial. Gráfico 1. Porcentaje de presupuesto del área de Presidencia en relación al presupuesto general de la administración central. Fuente: elaboración propia a partir de datos de los presupuestos nacionales. En el área de Presidencia se incluye solamente la administración centralizada, y se incorpora a partir de 2004 el presupuesto de Jefatura de Gabinete correspondiente a la Secretaría de Medios. Estas oscilaciones, de todas maneras, responden mayormente a la inclusión o exclusión de ciertos organismos en el área presidencial. Si nos concentramos en el “núcleo central” de la Presidencia (Secretaría General, Unidad Presidente, Legal y Técnica, Prensa, SI), los valores se mantienen más estables, con niveles mínimos de 0,78% (2003) y niveles máximos de 2,13% (en 1996)17. Actualmente, más del 80% del presupuesto del área de presidencia se destina a este “núcleo central”, revelando que Néstor Kirchner y Cristina Fernández de Kirchner han sido mucho menos proclives que Carlos Menem a situar directamente en su área otros organismos que no sean A partir del año 2004 el componente de prensa y difusión de actos de gobierno fue ubicado en la Jefatura de Gabinete de Ministros. De todas formas, al constituir un área de apoyo al presidente, el presupuesto de esta tarea continuó siendo incluido en el cálculo. Como vemos, la Jefatura de Gabinete de Ministros absorbió parte de las tareas del área presidencial, lo cual requiere una noción ampliada del área de presidencia. 17 El elefante en la habitación: propuestas para el estudio de la institución presidencial en la Argentina Página 27 directamente de apoyo a su tarea. Esto también se comprueba en el apartado siguiente. 3.2. Cargos de dirección en el área de Presidencia Otro indicador de las dimensiones y la relevancia del área de Presidencia de la Nación está dado por la cantidad de cargos directivos existentes a su interior. En esta categoría se incluyen las Secretarías, las Subsecretarías y las Direcciones Nacionales o Generales, tanto aquellas específicamente orientadas a tareas de apoyo al presidente, como aquellas (Deportes, Turismo, etc.) que podrían ser ubicadas en un ministerio (para esta distinción ver Coutinho, mimeo). Actualmente, la Presidencia posee el 10% de las Secretarías de Estado existentes en la administración pública central, el 7% de las Subsecretarías y el 10% de las Direcciones Nacionales. Tabla 1. Cargos directivos en la Presidencia de la Nación. 1990 I Reforma 1996 II Reforma 1999 2000 2001 2002 2003 2007 2009 SECRETARIAS 8 10 18 13 16 7 4 9 8 7 6 SUBSECRETARÍ AS 15 19 33 17 32 8 7 14 13 10 9 DIRECCIONES 55 52 73 47 60 60 14 40 35 29 26 TOTAL 78 81 124 77 108 75 25 63 56 46 41 Fuente: “Mapa del Estado”, Oficina Nacional de Innovación de Gestión. Como se observa en la Tabla 2, el área presidencial ve aumentar el número de unidades directivas a su interior hasta el año 1996, cuando los ajustes de la “II Reforma del Estado” implicaron una reducción general de estos órganos en toda la administración nacional18. Aun así, y pese a la creación de la Jefatura de Gabinete de Ministros, en 1999 el área presidencial culmina 18 El Decreto 660/96 dispuso la supresión de 18 secretarías y 42 subsecretarías, y la fusión y transformación de diversos organismos y estructuras superiores. El elefante en la habitación: propuestas para el estudio de la institución presidencial en la Argentina Página 28 con 30 unidades más que al inicio de la gestión de Carlos Menem, incluyendo el doble de Secretarías de Estado. En este caso, áreas habitualmente situadas en diferentes ministerios (Tercera Edad, Desarrollo Social, Medio Ambiente, Cultura, PyME, Culto, Turismo y Deportes, entre otras) terminaron situadas en Presidencia. A diferencia de los Estados Unidos, donde la centralización de funciones en el área presidencial ha sido explicada por la necesidad de los presidentes de ejercer un mayor control sobre la burocracia, en la Argentina de los años 90 tal centralización parece haber estado más ligada a la necesidad de resolver conflictos intragubernamentales entre distintos funcionarios (Molinelli, Palanza y Sin 1999). En el gobierno de Fernando De la Rúa, una combinación de ajuste fiscal y relocalización de las áreas anteriormente ubicadas en la Presidencia se tradujo en una importante reducción de las unidades directivas, que en el año 2001 constituían solamente un cuarto de las existentes en 1999. En la breve gestión de Eduardo Duhalde se asignaron las Secretarías de Obras Públicas y de Seguridad Interior al área de Presidencia, que fueron posteriormente situadas en distintos ministerios. Desde entonces, la Presidencia ha mantenido prácticamente invariable su cantidad de unidades de dirección, sin alcanzar en ningún momento las elevadas cifras del momento inicial bajo análisis19. Se observa, por lo tanto, una menor tendencia de los Presidentes Néstor Kirchner y Cristina Fernández de Kirchner a situar en el área presidencial a unidades “ministeriables”, priorizando mayormente aquellas asignadas a las tareas de apoyo al presidente20. ¿Qué motivó a los presidentes a concentrar a su alrededor un mayor o un menor número de unidades de dirección? ¿En qué medida el “núcleo central” de la presidencia se vio influido por estas transformaciones? ¿Qué impactos, si los hubo, tuvieron estos cambios de estructura en el funcionamiento y en las capacidades de los distintos gobiernos? Éstas son preguntas que pueden orientar a futuras investigaciones. 19 Estas cifras serían levemente superiores si se incluyera el área de medios en el cálculo, desde 2004 situado en la Jefatura de Gabinete de Ministros. En cambio, la Jefatura de Gabinete de Ministros ha experimentado un importante crecimiento, pasando de contar con solamente una Secretaría en 2003 a contar con siete en 2009, y pasando de 12 unidades de dirección en total a 41. 20 El elefante en la habitación: propuestas para el estudio de la institución presidencial en la Argentina 3.3. Personal en el área de Presidencia La cantidad de personal en el área presidencial es un tercer indicador, indudablemente vinculado a los anteriores pero analíticamente distinto, que permite dimensionar el tamaño de la organización. Excepto por el año 2002, cuando la inclusión de la Secretaría de Seguridad Interior amplió hasta el 31% el personal total de la administración central que se desempeñaba en el área presidencial, esta cifra ha estado entre el 1,08% (en 2009, con 2.877 empleados) y el 2,35% de 1999 (5.379 empleados)20. El “núcleo central” de la presidencia, en tanto, osciló siempre alrededor de los dos millares de empleados, aun si formalmente, tras la salida del área de medios de la órbita presidencial, actualmente apenas supera los mil empleados (832 en Secretaría General y 346 en Legal y Técnica, en 2009). Se trata, en general, de un plantel de personal poco calificado: considerando sólo a la planta permanente perteneciente al régimen del Sistema Nacional de la Profesión Administrativa (SINAPA) de la estructura centralizada, el área de Presidencia es la tercera jurisdicción con menor proporción de personal con estudios superiores (ONEP, 2007). En sintonía con esto, también se trata de un área con alta presencia relativa de personal en los niveles escalafonarios más bajos (E y F). La Jefatura de Gabinete de Ministros, en cambio, tiene un personal permanente más joven, con niveles educativos algo superiores y con casi cuatro veces más presencia de personal en el nivel escalafonario más alto (A). Las causas y las consecuencias de estas diferencias (¿por qué los presidentes no se rodean del personal más calificado? ¿Cómo impacta ello en su capacidad de gestión?) pueden ser también motivo de investigaciones de interés. 21 Esta cantidad no incluye al personal de la SI. Página 29 El elefante en la habitación: propuestas para el estudio de la institución presidencial en la Argentina Página 30 4. A modo de conclusión “Casi por definición, el investigador no tiene una relación de primera mano con la esfera de la vida social que se propone estudiar. Rara vez participa en esa esfera y casi nunca está en contacto cercano con las acciones y las experiencias de las personas involucradas en ella. Su posición es, casi siempre, la de alguien que ve las cosas desde afuera; como tal, es notablemente limitado en cuanto al simple conocimiento de lo que ocurre en esa esfera dada de la vida... (Se trata de) una casi inevitable ausencia de relación íntima con el área de la vida que se pretende estudiar”. Herbert Blumer (1969), citado en Becker (2009). La cita anterior ilustra bien las dificultades de acceder y de comprender el funcionamiento de la institución presidencial para la amplia mayoría de los investigadores. Esta complejidad seguramente explique el desarrollo prácticamente nulo de los estudios presidenciales en nuestro país, así como el hecho de que los pocos estudios existentes hayan sido realizados por académicos con algún acceso a la Casa Rosada. Más allá de estas dificultades, y dada la centralidad que la presidencia posee para entender los acontecimientos políticos de la Argentina, resulta ineludible abordar plenamente el estudio de dicha institución. La presidencia constituye hoy un “elefante en la habitación” de la ciencia política: se trata de algo fundamental pero de lo que muy poco se investiga o escribe. Por eso resulta imprescindible, al menos, dar los trazos más gruesos, presentar las discusiones más generales, que desanden el camino de futuras investigaciones. Este artículo ha pretendido contribuir a ese objetivo. Para ello ha realizado una revisión crítica de la literatura estadounidense más actual sobre la temática, tratando de plantear posibles aplicaciones para el caso argentino. Las propuestas formuladas obviamente no constituyen un listado exhaustivo, El elefante en la habitación: propuestas para el estudio de la institución presidencial en la Argentina pero plantean un diverso abanico de posibles líneas de investigación que amplíen el conocimiento existente sobre el área presidencial. Los datos presentados (que son de difícil acceso, o directamente no estaban publicados) han intentado brindar un panorama general sobre las dimensiones y la evolución reciente de dicha área, basado en aspectos organizativos y presupuestarios. Como tales, pretenden ser un aporte que apoye eventuales estudios en profundidad del área de la presidencia. Y aunque aquí todavía se esté muy lejos de la “revolución” que identifica Moe en los estudios presidenciales estadounidenses, este artículo intenta dar los necesarios primeros pasos. 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