ECUADOR EVALUACIÓN DE MEDIO TÉRMINO Programa de Infraestructura Rural de Saneamiento y Agua -PIRSA(Préstamo 2377/OC-EC y Convenio GRT/WS-12360-EC) Informe Final Camilo E. Garzón López Consultor Internacional 26 de agosto de 2015 INDICE RESUMEN EJECUTIVO..................................................................................................3 1. INTRODUCCIÓN ....................................................................................................7 2. DESCRIPCION DEL PROGRAMA .............................................................................8 2.1. 2.2. 2.3. 2.4. 2.5. 2.6. 2.7. 3. Objetivos del Programa PIRSA ...............................................................................................................8 Descripción de los componentes del Programa ..............................................................................8 Costo y financiamiento ..............................................................................................................................9 Mecanismo de ejecución ........................................................................................................................ 11 Recursos humanos y materiales ......................................................................................................... 12 Cooperación técnica de apoyo ............................................................................................................. 13 Principales fechas y datos del Programa......................................................................................... 13 ESTADO ACTUAL DEL PROGRAMA ...................................................................... 14 3.1. Pertinencia del Programa PIRSA ........................................................................................................ 14 3.1.1. Necesidades identificadas y solución propuesta.........................................................................14 3.1.2. Cobertura actualizada de los servicios del área rural ............................................................16 3.1.3. Adecuación de las soluciones propuestas.......................................................................................17 3.1.4. Preparación de proyectos......................................................................................................................20 3.1.5. Fortalecimiento municipal y comunitario .....................................................................................21 3.2. Progreso alcanzado por componente ............................................................................................... 21 3.2.1. Componente de pre-inversión..............................................................................................................21 3.2.2. Componente de infraestructura .........................................................................................................23 3.2.3. Componente de fortalecimiento institucional .............................................................................27 3.3. Progreso alcanzado según Matriz de Resultados del Programa............................................ 30 3.4. Evaluación de los mecanismos de ejecución y monitoreo establecidos............................. 31 3.4.1. Mecanismos de coordinación interinstitucional .........................................................................31 3.4.2. Procedimientos de adquisición de bienes y servicios ................................................................33 3.4.3. Monitoreo de los aspectos ambientales y sociales .....................................................................33 3.4.4. Reglamento Operativo del Programa ..............................................................................................34 3.5. Matriz de riesgos del Programa .......................................................................................................... 35 3.6. Evaluación del desarrollo del Programa y actividades realizadas ....................................... 35 4. 4.1. 4.2. 4.3. 4.4. 5. 5.1. 5.2. 5.3. RECOMENDACIONES .......................................................................................... 35 Áreas que requieren atención especial ............................................................................................ 35 Posibles cambios a la Matriz de Resultados ................................................................................... 36 Posibles modificaciones a la Guía de Desarrollo Comunitario ............................................... 37 Otras recomendaciones .......................................................................................................................... 37 CONCLUSIONES .................................................................................................. 38 Pertinencia del Programa ...................................................................................................................... 38 Avances del Programa............................................................................................................................. 38 Lecciones aprendidas .............................................................................................................................. 39 Anexo 1. VISITAS DE CAMPO A PROYECTOS DEL PROGRAMA .................................... 40 Cantón Pujilí (Provincia Cotopaxi) ................................................................................................................. 40 Cantón Píllaro (Provincia Tungurahua) ....................................................................................................... 43 Cantón Antonio Ante (Provincia Imbabura) .............................................................................................. 45 Anexo 2 CRÉDITOS APROBADOS ............................................................................... 49 1 Anexo 3 CANASTA NUEVA DE PROYECTOS ................................................................ 49 Anexo 4 PMR PIRSA (VERSIÓN 7-20-2015) ................................................................ 49 Anexo5 DOCUMENTOS CONSULTADOS .................................................................... 50 2 RESUMEN EJECUTIVO El objetivo del programa. El objetivo del Programa de Infraestructura Rural de Saneamiento y Agua (PIRSA), aprobado por el Directorio del BID en septiembre de 2010, es incrementar la cobertura de los servicios de agua potable y saneamiento en localidades rurales de hasta 20.000 habitantes. El programa está integrado por tres componentes: i) estudios de pre-inversión, ii) obras de infraestructura de agua potable y saneamiento y iii) fortalecimiento institucional y comunitario. Si bien en el momento de su aprobación se desconocía el número exacto de localidades a ser atendidas, por ser un programa integrado por múltiples obras no previamente identificadas, se estimó que serían 210 y que los habitantes beneficiados ascenderían aproximadamente a 300.000. El monto del programa. El costo del Programa se estimó en US$60,6 millones, de los cuales US$20 millones se financian con recursos no reembolsables provenientes del Fondo Español de Cooperación para Agua y Saneamiento en América Latina (FECASALC), US$30 millones con un préstamo del BID a la República de Ecuador y US$10 millones con aportes del Banco del Estado (BdE) y los gobiernos municipales beneficiados. Existe también una contribución de US$600.000 de SENAGUA. La evaluación de medio término. El objetivo de la Evaluación de Medio Término (EMT) fue revisar los avances logrados hasta la fecha, incluyendo la pertinencia actual del programa y el logro de los objetivos, metas y resultados previstos para cada componente. Al momento de esta evaluación habían transcurrido 53 meses desde la firma del contrato, lo que equivale a 88% del tiempo originalmente asignado a su ejecución (5 años), y se habían desembolsado tan solo 34% de los recursos de donación y préstamo combinados. Sin embargo, el monto de recursos de donación y préstamo comprometidos en contratos de obras ya firmados se estimó en 70%. El BdE y SEANGUA han identificado además una canasta de proyectos nuevos que permitiría comprometer el 100% de los recursos remanentes. Ante la necesidad de otorgar tiempo suficiente para el uso de dichos recursos, el plazo de desembolsos ha sido recientemente ampliado en 1,5 años, hasta el 31 de julio de 2017. La justificación del programa. La justificación del programa se basó en la necesidad de disminuir las brechas urbano-rurales y la diferencias entre las diversas regiones del país en cuanto a la cobertura de los servicios de agua potable y saneamiento. El análisis efectuado antes de la aprobación del programa se apoyó en cifras censales del año 2001, debido a la inexistencia de los datos del Censo de 2010. La población total del país según este último censo era de 14,4 millones de habitantes, de los cuales 63% o 9,09 millones eran habitantes urbanos y 37% o 5,3 millones habitantes rurales. Se observa además que la brecha urbano-rural en la cobertura continua siendo significativa, ya que 1,96 y 2,61 millones de habitantes rurales no estaban siendo atendidos por servicios de agua y saneamiento en 2010, respectivamente. Por tanto, esta evaluación considera que el programa en su planteamiento original respondía a necesidades claramente identificadas como prioritarias y que estas continúan siendo suficientemente justificativas de un programa de esta naturaleza. 3 La muestra de proyectos. La evaluación de 32 proyectos incluidos en la muestra original del programa y 116 perfiles de proyectos en zonas INTI, realizada antes de la aprobación de PIRSA, observó que las soluciones propuestas correspondían a sistemas sencillos de abastecimiento de agua y a sistemas de saneamiento individual apropiados a las condiciones locales. Con esta base se estimó que los recursos del programa podrían financiar proyectos integrales en 210 comunidades y que los habitantes beneficiados ascenderían a cerca de 300.000. Considerando que el monto originalmente asignado a la ejecución de proyectos era de US$48,8 millones, se puede concluir que se anticipaba un costo promedio de US$232.000 por proyecto y un tamaño promedio de 1.430 habitantes por comunidad beneficiada. Estas cifras también indican que el costo promedio por habitante se estimaba en US$163. Como se verá en el informe, esta evaluación concluye que la muestra analizada inicialmente no ha resultado suficientemente representativa de las inversiones hasta el momento realizadas. Componente de pre-inversión. Inicialmente se acordó que el componente de preinversión sería ejecutado por el Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda (MIDUVI) ya que ese ministerio cumplía las funciones de rectoría sectorial, a través de la Subsecretaría de Servicios Domiciliarios de Agua Potable, Saneamiento y Residuos Sólidos. Sin embargo, en mayo de 2013, antes de que MIDUVI hubiera avanzado en forma significativa con las tareas del componente, esta función se traspasó a la Secretaría Nacional del Agua (SENAGUA). Posteriormente, las dificultades causadas por la limitada asignación presupuestaria anual de SENAGUA, ocasionadas a su vez por razones macroeconómicas, demoraron la consolidación del equipo mínimo requerido en SENAGUA para comenzar y/o darle continuidad a las acciones relacionadas con el componente. Como resultado, el programa no pudo hacer uso de los recursos de préstamo originalmente asignados al componente de pre-inversión (US$4,7 millones), ni de los recursos no reembolsables de una Cooperación Técnica (US$0,25 millones) aprobada en julio de 2010 para preparar proyectos. Debido a esto, los proyectos financiados por el programa han sido preparados principalmente por los municipios que más activamente han estado interesados en obtener financiamiento. Esta evaluación considera que a pesar de que no se utilizaron los recursos de preinversión, la inclusión de este componente dentro del programa estuvo plenamente justificada, pues buscaba asegurar recursos financieros para la preparación de estudios y diseños en localidades pobres y donde el GAD correspondiente podría también estar limitado en su capacidad técnica y financiera para avanzar con esta actividad fundamental para cualquier proyecto de inversión. Componente de infraestructura. Al momento de esta evaluación se habían aprobado 26 créditos para financiar 62 proyectos de agua potable y saneamiento, comprometiendo así US$48,8 millones del programa. Los créditos se otorgaron a 21 Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD) y a dos empresas municipales de agua y saneamiento, beneficiando directamente a cerca de 129.000 habitantes o 25.800 viviendas del país. Tanto la cifra de proyectos como la de viviendas beneficiadas son inferiores a las anticipadas en la matriz de resultados para el final del cuarto año de ejecución. Es predecible además que las cifras al final del programa sean también inferiores, indicando 4 que el tamaño y los costos de los proyectos han sido diferentes a lo planificado inicialmente: el costo promedio por habitante del programa hasta el momento ha sido de US$378 aproximadamente, cifra muy superior a la mencionada anteriormente. De mantenerse este valor en los proyectos restantes, el programa terminaría beneficiando a cerca de 156.000 habitantes o 31.200 viviendas, ligeramente por encima de la mitad de lo anticipado, debido al mayor costo per cápita. Con respecto a las unidades básicas de saneamiento (UBS), se estima que se han construido cerca de 5.000 unidades, cifra muy superior a la establecida como meta del programa. Al considerarse los tipos de obras se observa que los proyectos de agua potable han absorbido solo un 26% de los recursos de financiamiento y constituyen 15% del número total de proyectos, mientras que la matriz de resultados suponía un número igual de proyectos de agua potable y saneamiento, de hecho anticipando que todos los proyectos serían integrales. Esto diferencia surgió por la falta de estudios integrales en el momento de iniciar la ejecución del programa. Ante la necesidad de planificar la utilización de los recursos remanentes del programa, los ejecutores han seleccionado un conjunto de proyectos conocidos como la canasta nueva, compuesta por 12 créditos a GADs municipales para financiar 38 proyectos, cuyo costo total se estima en aproximadamente US$10,0 millones. De concretarse estos financiamientos, esta evaluación estima que se estarían comprometiendo prácticamente todos los recursos de inversión previstos dentro del programa antes de finalizar el 2015. Esta evaluación también ha observado que los responsables de la operación y el mantenimiento de las obras construidas serán mayoritariamente GADs municipales, al contrario de lo que se visualizaba al momento de aprobación del programa, cuando se suponía que la gestión estaría a cargo principalmente de Juntas de Administración del Agua Potable (JAAP). En tan solo 5 de los 62 proyectos aprobados se han identificado JAAPs como entes operadores. Componente de fortalecimiento institucional y comunitario. A pesar de la importancia de este componente para la sostenibilidad del programa, su ejecución ha sufrido retrasos por las mismas razones que fueron expuestas para el componente de pre-inversión. Esto ha significado que la participación de las comunidades beneficiadas ha sido sub-óptima en la fase previa a la construcción de las obras y durante la misma fase constructiva. Sin embargo, con base en las discusiones sostenidas con el ejecutor y co-ejecutor del programa, en las revisión de documentos, en las visitas de campo realizadas y en la naturaleza misma de los proyectos, esta evaluación considera que la deficiencia identificada puede ser subsanada en el plazo remanente del programa mediante una acción ágil y debidamente focalizada en los temas críticos de la administración y operación de los sistemas construidos o ampliados y aún por financiar. Recomendaciones. La principales recomendaciones de esta evaluación son: Preparar una estrategia detallada para la implementación del sub-componente de fortalecimiento municipal y comunitario que tenga como objetivo fortalecer y/o capacitar los gobiernos municipales y/o comunidades participantes. 5 Fortalecer la función de SENAGUA de otorgar viabilidad técnica a los proyectos preparados por los GAD con el fin de que los proyectos a ser financiados, especialmente los de mayor complejidad, constituyan la mejor solución al problema y estén suficientemente optimizados. Reorientar la actividad de fortalecimiento municipal y comunitario hacia el fortalecimiento de los GADs, empresas municipales y JAAPs como entes administradores de los sistemas construidos. El equipo multidisciplinario que lleva a cabo esta actividad deberá estar suficientemente calificado para cumplir el objetivo de desarrollar las capacidades técnicas y de gestión correspondientes. Requerir informes anuales de operación, administración y mantenimiento a los sistemas ya terminados durante un período de tiempo razonable. Este informe podría ser también utilizado para verificar el cumplimiento de indicadores como: (a) el número de comunidades cuyos ingresos por tarifa cubren los costos de operación, (b) el número de JAAPs que cuentan con mujeres como miembros, y (c) el porcentaje de sistemas construidos en comunidades consideradas indígenas o afro-descendientes. Conclusiones. Es evidente que el Programa PIRSA sufrió significativos retrasos en su ejecución desde el momento en que fue aprobado, especialmente en los componentes 1 y 3. Después de transcurridos más de cuatro años desde la vigencia del contrato de préstamo, el porcentaje de recursos de préstamo y donación desembolsado llega a solo 34%. Sin embargo, debe resaltarse también que a la fecha de esta evaluación el programa había comprometido cerca del 70% de los recursos señalados para el financiamiento de 62 proyectos de agua potable y saneamiento y que la nueva canasta de 38 proyectos propuesta permitiría comprometer el 100% de los recursos remanentes. El mayor desafío que se percibe hacia el futuro será ejecutar los recursos remanentes en el año y medio restante. Esta evaluación estima también que existirá una diferencia significativa entre las metas inicialmente propuestas en la Matriz de Resultados del programa y los logros anticipados hasta el final del periodo de ejecución del programa con respecto a: (i) el número de sistemas de agua potable y saneamiento construidos que en lugar de 210 sistemas serán alrededor de 100; (ii) el número de viviendas beneficiadas que de 50.000 se reduciría a 31.200 viviendas; (iii) la población total beneficiada que de 300.000 habitantes disminuiría a aproximadamente 156.000 habitantes. Estas estimaciones serán motivo de mayor análisis por parte de la evaluación final del programa. Como lección aprendida, esta evaluación considera que el componente de pre-inversión hubiera podido haber sido planificado desde un principio de una manera más descentralizada, haciendo a los GAD responsables directos de efectuar la contratación de los estudios, con recursos no-reembolsables y con el apoyo de SENAGUA a través de las Demarcaciones, de una manera semejante a como han sido responsables de contratar las obras. Este mecanismo habría mitigado la fuerte interdependencia entre SENAGUA y BdE a nivel central que obligaba a llevar a cabo una ejecución muy sincronizada de las fases de pre-inversión, inversión y post-construcción en cada uno de los proyectos. 6 1. INTRODUCCIÓN El objetivo de la Evaluación de Medio Término (EMT) fue revisar de manera constructiva y propositiva los avances logrados hasta la fecha en los tres componentes del Programa de Infraestructura Rural de Saneamiento y Agua (PIRSA). La evaluación del programa consideró: (i) su pertinencia actual, (ii) la eficiencia en el uso de los recursos disponibles (humanos, materiales, etc.), (iii) la eficacia en términos del logro de los objetivos, metas y resultados previstos para cada componente, (iv) el grado de cumplimiento de las obligaciones contractuales, (v) la efectividad en el logro de indicadores de desempeño institucional del ejecutor y co-ejecutor y (vi) la efectividad de los procesos de monitoreo de los aspectos ambientales. Este documento ha sido preparado después de realizar dos visitas al país1 durante las cuales se sostuvieron reuniones con directivos y funcionarios del Banco del Estado (BdE), la Secretaría Nacional del Agua (SENAGUA), la Cooperación Española en Ecuador (AECID) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Se realizaron además visitas de campo a proyectos de suministro de agua potable, instalación de redes de alcantarillado sanitario y a viviendas dotadas de unidades de saneamiento básico (USB) en los cantones de Antonio Ante, Píllaro y Pujilí, respectivamente. Durante la segunda visita al país, la EMT coincidió con la realización de un taller de dos días y medio liderado por el BID y dirigido a mejorar los instrumentos de control y monitoreo del programa (Progress Monitoring for Results o PM4R). Este taller contó con amplia participación de funcionarios del BdE y SENAGUA y fue de gran utilidad en la discusión de las dificultades que ha enfrentado el programa, en la identificación de oportunidades de mejora y en la planificación de las principales tareas futuras con base en un desglose estructurado del trabajo (EDT) y en la elaboración de la secuencia de actividades por realizar, con estimaciones realistas de los tiempos requeridos. Durante el taller se definieron también los responsables de cada entidad para la ejecución de las tareas identificadas. En adición a esta introducción, este informe está organizado en cuatro secciones: (i) la sección 2 describe los objetivos del programa, los componentes que lo integran, los costos estimados, el esquema de financiamiento planteado y los mecanismos de ejecución propuestos; (ii) la sección 3 presenta el estado actual del programa, partiendo de una revisión de su pertinencia actual, así como del progreso alcanzado en cada uno de sus componentes; se examinan además los logros alcanzados de acuerdo a la Matriz de Resultados, los criterios y condiciones establecidas en el Reglamento Operativo y la relevancia de los riesgos identificados en la matriz de evaluación de riesgos; (iii) en la sección 4 se formulan recomendaciones sobre aspectos que requieren atención especial y que pueden afectar el desarrollo de los pasos siguientes o el logro de los resultados esperados; y (iv) la sección 5 resume las conclusiones de la evaluación, haciendo énfasis en los avances logrados, las perspectivas futuras, los retos a enfrentar y las lecciones aprendidas. 1 Las visitas a Ecuador se realizaron del 11 al 20 de mayo y de 8 al 12 de junio de 2015. 7 2. DESCRIPCION DEL PROGRAMA 2.1. Objetivos del Programa PIRSA Según el Contrato del Préstamo 2377/OC-EC y el Convenio de Financiamiento no Reembolsable GRT/WS-12360-EC, firmados con el BID y AECID, el objetivo del programa es incrementar la cobertura, en forma eficiente y sostenible, de los servicios de agua potable y saneamiento en localidades rurales de hasta 20.000 habitantes2. Si bien en el momento de su aprobación se desconocía el número exacto de localidades a ser atendidas, por ser un programa integrado por obras múltiples no previamente identificadas, se estimó que serían 210 y que los habitantes beneficiados, que no disponían de estos servicios o que los tenían en forma deficiente, ascenderían aproximadamente a 300.000. 2.2. Descripción de los componentes del Programa El Programa fue estructurado con los siguientes tres componentes: 1. Pre-inversión. Este primer componente estaba orientado a generar proyectos viables y con la calidad técnica, ambiental, socioeconómica y financiera requeridas. Se acordó que el componente financiaría la elaboración, ajuste y fiscalización de los estudios de pre-inversión (diseños) para proyectos de agua potable y saneamiento y la realización de las siguientes actividades: i) validación de campo de la situación de los servicios de agua y saneamiento en las localidades identificadas como prioritarias; ii) elaboración de estudios de factibilidad; y iii) preparación de los diseños finales de ingeniería de las obras a realizar en las comunidades. Este componente buscaba generar un flujo de proyectos debidamente preparados y listos para ser contratados y construidos después del primer año de iniciado el programa. Inicialmente se acordó entre las partes que el componente de pre-inversión sería ejecutado por el Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda (MIDUVI) ya que ese ministerio cumplía las funciones de rectoría sectorial, a través de la Subsecretaría de Servicios Domiciliarios de Agua Potable, Saneamiento y Residuos Sólidos (SASR). Sin embargo, en mayo de 2013, antes de que MIDUVI hubiera desarrollado actividades significativas para avanzar con las tareas del componente, esta función se traspasó a la Secretaría Nacional del Agua (SENAGUA) mediante el Decreto Ejecutivo No. 5. Teniendo en cuenta esta modificación, el 8 de octubre del mismo año se suscribió un Contrato Modificatorio con el BID señalando que la Secretaría del Agua (SENAGUA) sería, a partir se esa fecha, la entidad responsable de este componente, así 2 Véase Anexo Único del Contrato de Préstamo No. 2377/OC-EC del Programa de Infraestructura Rural de Saneamiento y Agua (PIRSA) entre al República de Ecuador y el Banco Interamericano de Desarrollo del 10 de enero de 2011. 8 como del fortalecimiento institucional y comunitario (Componente 3) descrito más adelante. 2. Infraestructura Rural de Agua y Saneamiento. Este componente está orientado a incrementar la cobertura física de los servicios, pudiéndose financiar: (i) la construcción de sistemas nuevos, la ampliación y la complementación de unidades operativas de sistemas existentes de abastecimiento de agua potable y las soluciones de saneamiento; y (ii) la fiscalización de la construcción de las obras. El componente incluye la financiación de sistemas de potabilización de agua, conducción de agua cruda, redes de distribución de agua potable, programas de control de agua no contabilizada, tanques de almacenamiento, conexiones domiciliarias, unidades básicas de saneamiento, redes de recolección de aguas residuales, colectores e interceptores y sistemas de depuración de aguas residuales, sin limitar la financiación de obras conexas a éstos o a otros componentes requeridos para el adecuado funcionamiento de los sistemas. La financiación propuesta incluye el escalamiento en los costos estimados, los potenciales reajustes de precios y las contingencias correspondientes. Se acordó que este componente está siendo ejecutado por el Banco del Estado (BdE) según los acuerdos iniciales. 3. Fortalecimiento Institucional y Comunitario. Este componente está orientado a: (i) contribuir a la sostenibilidad de los sistemas de agua y saneamiento a construirse y (ii) fortalecer la gobernanza de las instituciones que interactúan en forma directa o indirecta en el ámbito de las comunidades rurales y/o pequeñas ciudades. Se acordó financiar: (a) el fortalecimiento institucional municipal y/o comunitario antes, durante y después de la ejecución de las obras inversión, y (b) el fortalecimiento del ente rector y/o regulador del sector para optimizar la implementación de sus políticas y/o procedimientos en los ámbitos antes mencionados. Con recursos de este componente se plantea capacitar a los beneficiarios del programa en la gestión de los sistemas y en temas afines como educación sanitaria y ambiental, el uso racional del agua, el cálculo de las tarifas, entre otros. Se acordó también desarrollar una Guía de Desarrollo Comunitario o instrumentos similares que contribuyan a la buena gestión comunitaria. Este componente, al igual que el componente 1, está siendo ejecutado por SENAGUA, según el Contrato Modificatorio de 2013 antes mencionado. 2.3. Costo y financiamiento El costo del Programa se estimó en US$60,6 millones, de los cuales US$20 millones se financian con recursos no reembolsables provenientes del Fondo Español de Cooperación para Agua y Saneamiento en América Latina (FECASALC), US$30 millones con un préstamo del BID a la República de Ecuador y US$10 millones con el aporte del Banco del Estado (BdE) y los gobiernos municipales beneficiados. Existe también un aporte en especie equivalente a US$600.000 que realiza 9 SENAGUA con el personal de planta asignado al programa. El Cuadro 2.1 presenta los componentes del programa, las cifras originalmente asignadas a cada componente y las fuentes de financiamiento por rubro. CUADRO 2.1 COSTO Y FINANCIAMIENTO DEL PROGRAMA PIRSA -ORIGINAL(US$ millones) Contrapartida Local Componentes Componente 1: Pre-inversión Elaboración de estudios de diseño de proyectos Fiscalización de estudios de diseño Componente 2.- Infraestructura Rural de Agua y Saneamiento Ejecución de obras Fiscalización Obras Componente 3.- Fortalecimiento Institucional y Comunitario Fortalecimiento Municipal y Comunitario Fortalecimiento Institucional Ente Rector y/o Regulador BID 4,70 4,50 0,20 FECASALC BdE/GM 25,15 25,15 16,75 16,75 8,75 6,90 1,85 0,15 2,65 2,50 2,80 2,50 0,15 0,15 0,30 Administración del programa Equipo gestor SENAGUA (incluye firma de apoyo) Gastos de administración BdE / incluye promoción Auditoría Seguimiento y Monitoreo del programa Total 0,60 1,25 0,30 0,10 30,00 0,20 20,00 SENAGUA 50,65 48,80 1,85 0,60 2,45 0,60 0,90 1,00 0,25 10,00 Total 4,70 4,50 0,20 1,10 0,25 0,60 0,20 60,60 Como se explica en la Sección 3.1.3, los recursos originalmente asignados al componente de pre-inversión no han sido ni serán utilizados, ya que se ha contado con recursos de los GAD y del programa INTI para desarrollar los estudios y diseños de los proyectos. Por tanto, el ejecutor, de común acuerdo con SENAGUA, el BID y AECID, optó por reasignar estos recursos a los componentes 2 y 3, de ejecución de obras y de fortalecimiento institucional, según se muestra en el Cuadro 2.2. Cabe mencionar que los recursos de contrapartida local aportados por el BdE serán superiores a la cifra prevista, estimándose que hasta el momento han sido de orden de US$13,9 millones. 10 CUADRO 2.2 COSTO Y FINANCIAMIENTO DEL PROGRAMA PIRSA -ACTUALIZADO(US$ millones) Componentes Componente 1: Pre-inversión Elaboración de estudios de diseño de proyectos Fiscalización de estudios de diseño Componente 2.- Infraestructura Rural de Agua y Saneamiento Ejecución de obras Fiscalización Obras Componente 3.- Fortalecimiento Institucional y Comunitario Fortalecimiento Municipal y Comunitario Fortalecimiento Institucional Ente Rector y/o Regulador Contrapartida Local BdE/GM SENAGUA BID FECASALC 27,68 27,38 0,30 16,75 16,60 0,15 2,32 1,17 2,65 2,50 4,97 3,67 1,15 0,15 1,30 Administración del programa Equipo gestor SENAGUA (incluye firma de apoyo) Gastos de administración BdE / incluye promoción Auditoría 0,60 Seguimiento y Monitoreo del programa Total 0,20 20,00 8,75 6,90 1,85 1,25 0,30 0,10 30,00 Total 53,18 50,88 2,30 0,60 2,45 0,60 0,90 1,00 0,25 1,10 0,25 10,00 0,20 60,60 0,60 2.4. Mecanismo de ejecución El esquema de ejecución establecido en el Contrato de Préstamo y por consiguiente en el Convenio de financiamiento no reembolsable es el siguiente: i. El Prestatario del Contrato de Préstamo es la República del Ecuador, representada por el Ministerio de Finanzas, y el Beneficiario del Convenio de Financiamiento no reembolsable es la Secretaria Técnica de Cooperación Internacional. ii. El Banco del Estado (BdE) es el Organismo Ejecutor del Programa. El BdE es además el responsable directo de la ejecución y administración de los recursos asignados al Componente 2 y se encarga de la coordinación general del programa, incluyendo la consolidación de la planificación y la presentación de los reportes técnicos y financieros al BID. 11 iii. SENAGUA actúa como co-ejecutor del programa3, siendo responsable de la ejecución y administración de los recursos asignados a: i) el Componente 1 antes de la reasignación de recursos, y ii) el Componente 3 de fortalecimiento institucional y comunitario. iv. Se preveía también coordinación interinstitucional entre el BdE, SENAGUA y el Ministerio del Ambiente (MAE), a fin de que este último procesara los permisos ambientales correspondientes para las obras, otorgándole un apoyo prioritario al programa. v. El Prestatario, a través del Ministerio de Finanzas, delega la ejecución y coejecución del programa al BdE y SENAGUA a través de convenios subsidiarios. vi. Los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD) municipales ejecutan los proyectos de infraestructura a través de convenios de financiamiento suscritos con el BdE4. El programa está regido por un Reglamento Operativo (RO)5 cuya versión inicial y sus modificaciones posteriores han sido previamente consensuadas con la Cooperación Española y el BID. En el RO se establecen las funciones y responsabilidades de cada organismo o nivel de ejecución, los criterios de elegibilidad, focalización y priorización de proyectos y otros aspectos procedimentales relacionados con la ejecución del programa. 2.5. Recursos humanos y materiales El BdE lleva a cabo las funciones que le han sido asignadas como ejecutor en el contrato de préstamo a través de una Unidad Responsable del Programa ubicada en la División de Productos y Programas. La Gerencia de la División de Productos y Programas (GDPP) monitorea el programa y se encarga de la elaboración de reportes y de la coordinación interinstitucional. Dicha unidad cuenta con un coordinador y funcionarios de planta, quienes dedican los recursos y tiempos necesarios al programa de acuerdo a lo establecido en el Reglamento Operativo. Asimismo, la GDPP es apoyada por las Sucursales del BdE mediante especialistas en temas fiduciarios, técnicos, económicos y socio-ambientales, que tienen como función apoyar las tareas de evaluación y seguimiento a los créditos correspondientes. En la medida de lo necesario, otras unidades del BdE prestan apoyo en temas administrativo-financieros, 3 Como se explicó en la Sección 2.2, en octubre de 2013, a través del Contrato Modificatorio No.1, las funciones que cumplía MIDUVI en el programa fueron traspasadas a SENAGUA. 4 Como se explica en la Sección 3.4.2 de este documento los gobiernos autónomos descentralizados municipales (GADs) poseen la competencia exclusiva para prestar los servicios de agua potable, alcantarillado, depuración de aguas residuales y actividades de saneamiento ambiental. 5 BdE, SENAGUA. Reglamento Operativo del Programa. Programa de Infraestructura Rural de Saneamiento y Agua (PIRSA). Marzo 2015. 12 de adquisiciones, jurídicos, de asesoramiento crediticio a municipios y de evaluación ambiental. SENAGUA, por su parte, ha conformado un equipo gestor integrado por un gerente, un especialista social y un especialista técnico asignados exclusivamente al programa. Este equipo básico, apoyado por funcionarios de SENAGUA, se encarga de la aprobación de los estudios de pre-inversión contratados por los GAD y de la contratación y seguimiento a los estudios relacionados con el Componente 3 de desarrollo comunitario. Durante la preparación del programa se propuso la contratación de una Firma de Cooperación Técnica (FCT) para apoyar la gestión de SENAGUA, pero esta contratación no ha sido ni será efectuada. La designación del equipo gestor que coordinara la gestión financiera y de adquisiciones, así como la aprobación de las bases para la contratación de la FCT se constituyó en una condición previa al primer desembolso del financiamiento que fue cumplida por MIDUVI en su momento. En el tiempo de ejecución restante y ante el extenso trabajo de fortalecimiento municipal y desarrollo comunitario, se espera lograr una participación más activa de las oficinas regionales de SENAGUA, conocidas como Demarcaciones Hidrográficas. 2.6. Cooperación técnica de apoyo El 20 de julio de 2010, dos meses antes de la aprobación del financiamiento del programa PIRSA, el BID aprobó una cooperación técnica de US$250.000 no reembolsables (ATN/OC-12274-EC) para apoyar la elaboración de los diseños definitivos de los proyectos del programa identificados como prioritarios. Se anticipaba financiar unos 40 proyectos rurales adicionales a los de la muestra existente en el momento del análisis del programa. Después de 12 meses de aprobada la Cooperación MIDUVI no había utilizado los recursos ni se había avanzado en la preparación de los documentos requeridos para la licitación de los estudios correspondientes. Adicionalmente, en septiembre de 2011 se argumentó que el BdE disponía de una canasta de proyectos preparados, elegibles y con la viabilidad técnica requerida (otorgada por MIDUVI), equivalente a US$48,8 millones, o 94% de las inversiones planificadas dentro del Programa. El 20 de octubre de 2011, considerando las circunstancias descritas, el BID optó por cancelar los recursos reservados para la Cooperación6. 2.7. Principales fechas y datos del Programa Aprobación del Directorio: Suscripción del contrato de préstamo: Elegibilidad para desembolsos: Plazo original para desembolsos: 6 8 de septiembre de 2010 10 de enero de 2011 25 de octubre de 2011 10 de enero de 2016 BID. Memorando de cancelación de recursos no utilizados (CAN/CEC/2364/2011). Octubre 20, 2011. 13 Plazo de desembolsos ampliado7: Meses transcurridos desde firma del contrato: Recursos de préstamo desembolsados8: Recursos de donación desembolsados: 1 de julio de 2017 53 (88% del total) US$10,1 millones (33,6% del total) US$6,9 millones (34,3% del total) 3. ESTADO ACTUAL DEL PROGRAMA 3.1. Pertinencia del Programa PIRSA 3.1.1. Necesidades identificadas y solución propuesta Según la conceptualización del programa descrita en la Propuesta de Préstamo que se presentó al Directorio del BID 9 en septiembre de 2010, el PIRSA tiene como propósito contribuir a la disminución de las brechas tradicionales de cobertura entre los habitantes urbanos y rurales y entre las regiones del país. Los principales argumentos justificativos del programa fueron los siguientes: i. La importancia de concentrar recursos hacia las comunidades rurales considerando que coberturas de los servicios de agua potable y saneamiento eran mayores en las ciudades (85 y 67%, respectivamente) que en las zonas rurales del país (62 y 61%). Cabe señalar que en el momento de la aprobación se utilizaron las cifras de cobertura correspondientes al Censo Nacional de 2001, debido a que los resultados del Censo de 2010 todavía no habían sido publicados. Las cifras del año 2001 se complementaron con estimaciones de cobertura elaboradas por MIDUVI para el año 2007.10 ii. Considerando además las brechas de cobertura entre regiones, se buscó enfocar el programa hacia las zonas más pobres y desfavorecidas del país mediante la asignación de alrededor de 30% de los recursos hacia comunidades incluidas bajo el programa de Intervención Nutricional Territorial Integral (INTI). iii. Se estableció que el acceso al programa se realizaría a través de las solicitudes presentadas por los municipios al BdE o a SENAGUA. 7 Recientemente se aprobó una solicitud de ampliación del plazo de desembolsos de 1,5 años hasta el 31 de julio de 2017. 8 Desembolsos efectuados por el BID al 1º de Julio de 2015. De las dos cifras de desembolsos presentadas la mayor parte corresponde a lo ejecutado por el BdE en el Componente 2 (US$9,9 millones del préstamo y US$US$6,6 de la donación) y solo una menor parte, la diferencia, a la ejecución del Componente 3 por parte de SENAGUA. Estas cifras no incluyen los recursos traspasados del BdE a los GADs que serán reembolsados por el BID una vez que se presenten los justificativos de los gastos correspondientes. 9 BID. Ecuador. Programa de Infraestructura Rural de Saneamiento y Agua (PIRSA) (EC-L1081 y ECX1006). Propuesta de Préstamo y Propuesta de Financiamiento no Reembolsable. Septiembre 2010. 10 En la Sección 3.1.2 se presentan cifras más actualizadas de la cobertura de los servicios. 14 iv. Para apoyar a las comunidades con mayores rezagos y menor capacidad de gestión, como las comunidades indígenas y afro-ecuatorianas, el programa previó otorgar asistencia técnica en la elaboración de los diseños de estas comunidades. Este apoyo sería brindado por el ente rector del sector a través de los gobiernos municipales respectivos. Adicionalmente, el ente rector efectuaría un monitoreo de los estudios para asegurar la calidad de los proyectos a ser financiados y la sostenibilidad de los servicios implantados. v. Los recursos de FECASALC y del BID se asignarían a los municipios con carácter no reembolsable, según una matriz de subsidios a acordarse entre el BdE y el BID. Los municipios aportarían la diferencia resultante mediante préstamos reembolsables otorgados por el BdE, o con sus propios recursos, lo cual constituirá la contraparte local del Programa.11 vi. Dado que comúnmente los sistemas de agua potable y saneamiento en las comunidades rurales y en pequeñas ciudades son operados por los mismos usuarios, el programa previó la inclusión de un componente de US$2,5 millones orientado a fortalecer la gestión comunitaria mediante actividades de capacitación en temas relacionados con la administración de los servicios. vii. Con base en los indicadores de la Matriz de Resultados se puede concluir que el programa preveía beneficiar un número igual de habitantes (300.000) con obras de agua potable y con sistemas de saneamiento mediante proyectos integrales. Como parte de este esfuerzo, el programa anticipaba financiar cerca de 1.000 unidades básicas de saneamiento (UBS) en comunidades que ya dispusieran de sistemas confiables de abastecimiento de agua potable. Los anteriores argumentos se consideraron consistentes con la estrategia del Gobierno de España y con la Estrategia de País del BID (GN-2472-2) al apoyar prioritariamente a las comunidades rurales más vulnerables y menos favorecidas del país. Tanto el BID como el Gobierno de España a través del FECASALC, buscan apoyar los esfuerzos del país en su lucha contra la pobreza, el fomento al desarrollo económico y social, el logro de las metas del milenio y el fortalecimiento de las entidades proveedoras de los servicios12. 11 En 2014, ante la modificación de la política de traspaso de subsidios a los GAD por parte del Gobierno Nacional, se rediscutieron los términos del programa PIRSA y de común acuerdo con el Gobierno se optó por mantenerlos de la forma planteada pero mediante una aprobación previa de los GAD que serían beneficiados por parte de la oficina de la Presidencia. Este mecanismo condujo a la conformación de la denominada “canasta nueva” que se discute en la Sección 3.3.2. 12 BID. Ecuador. Programa de Infraestructura Rural de Saneamiento y Agua (PIRSA) (EC-L1081 y ECX1006). Propuesta de Préstamo y Propuesta de Financiamiento no Reembolsable. Sección F. Septiembre 2010. Adicionalmente, en los acuerdos de cooperación bilateral firmados entre Ecuador y España a finales de 2014 se establecieron como zonas prioritarias de actuación las zonas 1 y 3 de SENPLADES por considerárseles más necesitadas. En el marco de la revisión del RO y de la planificación de 2015, y años subsiguientes, se acordó que los recursos de FECASALC se destinarían a financiar intervenciones en estas zonas. 15 3.1.2. Cobertura actualizada de los servicios del área rural Como se señaló en la sección anterior, la justificación del programa se basó principalmente en la necesidad de disminuir las brechas urbano-rurales y la diferencias entre las diversas regiones del país en cuanto a la cobertura de los servicios de agua potable y saneamiento. Sin embargo, el análisis efectuado por el equipo de proyecto y la contraparte nacional, antes de la aprobación del programa, se apoyó en las cifras censales del año 2001 y en estimaciones posteriores, debido a la inexistencia de los datos del Censo de 2010. Al momento de esta evaluación de medio término se dispone de cifras del Censo de 2010, que indican que los niveles de cobertura en general han aumentado con respecto a los valores de 2001, particularmente en el caso del suministro de agua potable (ver Cuadro 3.1). Cuadro 3.1 Coberturas de Agua y Saneamiento13 (porcentajes) Agua Potable Saneamiento (2010) (2010) 80,4 64,5 Nacional 89,2 71,0 Urbana 64,9 53,1 Rural Los porcentajes de cobertura presentados en el Cuadro se basan en la población total del Ecuador, que según el Censo de 2010 era de 14,4 millones de habitantes, de los cuales 63% (9,09 millones) eran considerados habitantes urbanos y 37% (5,3 millones) rurales. 14 En el cuadro se observa que la brecha urbano-rural en las coberturas continuaba siendo significativa. Visto en cifras de población, los porcentajes indican que 1,96 y 2,61 millones de habitantes rurales no estarían siendo atendidos por servicios de agua y saneamiento, respectivamente. Las coberturas del área rural se tornan aún más bajas si se remueven las cabeceras parroquiales o al considerar solo las comunidades rurales de menor tamaño en el análisis. Por ejemplo, la cobertura de agua en el sector rural disminuye de 64,9% a 55,9% al remover las cabeceras parroquiales y la de saneamiento desciende de 53,1% a 40,6%.15 Asimismo, se continúan observando las diferencias regionales, según las cuales las coberturas de agua y saneamiento en la Sierra son superiores a las observadas en las áreas rurales de la Costa y la Amazonía. En esta última región la cobertura de agua se estimaba en 45% en 2010.16 13 SENAGUA. Definición de la Estrategia Nacional de Agua y Saneamiento (ENAS). Fase II Diagnóstico de la Prestación de los Servicios y Cuantificación de las Inversiones Realizadas en los Últimos 5 Años. Diego Fernández, et al. Estudio auspiciado por BID, Banco Mundial-WSP y FECASALC. Mayo 2015. 14 La estimación de la población total del Ecuador al año 2015 es de 16,2 millones. 15 Ídem. 16 Ídem. 16 Por lo anterior, esta evaluación considera que el programa en su planteamiento original respondía a necesidades claramente identificadas como prioritarias y buscaba lograr un balance entre la financiación de proyectos rurales provenientes de municipalidades proactivas y la financiación de proyectos provenientes de comunidades vulnerables que pudieran estar ubicadas en municipios administrativamente débiles, con limitada capacidad de endeudamiento y con escasos recursos para preparar proyectos. Se puede también concluir que la brecha urbanorural sigue siendo significativa, por lo cual un programa de esta naturaleza continúa siendo beneficioso. 3.1.3. Adecuación de las soluciones propuestas 3.1.3.1. Muestra original de proyectos La evaluación técnica, económica y ambiental de 32 proyectos (incluidos en la muestra del programa) y 116 perfiles de proyectos en zonas INTI, realizada por el equipo de proyecto del BID antes de la aprobación de PIRSA, observó que las soluciones propuestas en los estudios correspondían a sistemas sencillos de abastecimiento de agua, por gravedad en su mayoría, y a sistemas de saneamiento individual apropiados a las condiciones locales (diversos tipos de letrinas y UBS).17 Con esta base el equipo anticipó que los recursos del programa podrían financiar proyectos integrales en 210 comunidades y que los habitantes beneficiados ascenderían aproximadamente a 300.000. Considerando que el monto originalmente asignado a la ejecución de proyectos era de US$48,8 millones (ver Cuadro 2.1), se puede concluir que el equipo anticipaba que el costo promedio de cada uno de los proyectos sería de US$232.000 y que el tamaño promedio las comunidades beneficiadas sería de 1.430 habitantes. Estas cifras también indican un costo promedio de US$163/hab. Como se explicará en la Sección 3.2.2, el número de proyectos que el programa espera financiar es menor, así como el número de habitantes, lo cual indica que la muestra analizada originalmente no ha resultado suficientemente representativa de las inversiones que se realizan. 3.1.3.2. Proyectos en desarrollo Con el fin de obtener una visión más cercana de las características de los proyectos que se financian y de los problemas potenciales de ejecución encontrados, esta evaluación realizó tres visitas de campo a proyectos recientemente terminados o en fase final de construcción (ver Anexo 1). Se incluyeron: i) un proyecto de agua potable en el Cantón Antonio Ante de US$2,9 millones, ii) dos proyectos de alcantarillado en el Cantón de Píllaro de US$216.000 y US$143.000, y iii) 10 17 BID. Propuesta de Préstamo y de Financiamiento no reembolsable, párrafo 3.7. Cabe anotar que el Anexo Análisis de la Viabilidad Técnica no incluye la lista de proyectos evaluados, por lo que no fue posible establecer si algunos de los proyectos de la muestra forman parte de los proyectos que están siendo financiados por el programa. 17 unidades básicas de saneamiento individual (UBS) que formaban parte de un contrato de construcción de 845 UBS en el Cantón de Pujilí. El número total de UBS a instalar en Pujilí es de 3.617 y el costo estimado de US$6,4 millones (aprox. US$1.800 por unidad). Paralelamente se revisaron los Informes de Evaluación de 12 créditos aprobados por el BdE para financiar proyectos en igual número de cantones. Dichos informes contienen una descripción resumida de los proyectos y sus costos, así como del esquema de financiamiento, de la situación crediticia del GAD correspondiente, de las evaluaciones ambientales y económicas, entre otros aspectos. Las visitas realizadas, y en menor medida la revisión de los Informes de Evaluación, permitieron obtener una apreciación del tipo de proyectos en ejecución, que aunque limitada por el número reducido de obras visitadas, permitió formular las siguientes observaciones: i. La visita a los lugares de las obras y a las principales instalaciones existentes del sistema de potabilización y almacenamiento del agua potable de todo el Cantón Antonio Ante hicieron evidente la complejidad técnica18, el alto grado de interconexión entre subsistemas y la interdependencia de unos subsistemas con otros para lograr un servicio permanente y confiable. Esta evaluación considera que la Empresa Pública de Agua Potable y Alcantarillado del Cantón (EPAA) se podría beneficiar de un análisis técnico-económico más integral de todo el sistema de agua potable, que tendría como propósito optimizar su funcionamiento y tomar las medidas operativas necesarias para facilitar la operación y asegurar la calidad del servicio. Adicionalmente, esta evaluación recomienda que en proyectos futuros se analice con profundidad la posibilidad de introducir etapas en la construcción de algunos elementos del proyecto y en la instalación de los equipos complementarios. ii. La EPAA de Antonio Ante fue creada hace 3 años y cuenta con una planta de personal de 23 empleados, de los cuales solo 4 son de nivel profesional o técnico. Durante la visita se observó que las tarifas que se aplican a las comunidades que se han ido incorporando al servicio de la empresa se negocian en forma ad hoc y sin una base sólida de los costos reales. Se observa que la empresa podría también beneficiarse de un fortalecimiento en el área financiera. iii. La construcción del proyecto de Antonio Ante ha sufrido interrupciones por conflictos con las comunidades cercanas al lugar de la captación de la nueva fuente de agua. El plazo anticipado para la construcción de 8 meses podría llegar a extenderse hasta 22 meses debido a estas interrupciones. El municipio y la empresa han tratado de resolver el conflicto ofreciendo obras compensatorias de diverso tipo a la comunidad opuesta al transvase requerido. 18 Las fuentes subterráneas existentes presentan altos niveles de dureza (Fe y Mn) que dificultan significativamente los procesos operativos en la plantas y el propósito de potabilización buscado. 18 iv. Esta evaluación considera que este proyecto no se está abordado con el criterio de la “integralidad” adoptado por el programa, puesto que el sistema de alcantarillado no está siendo incluido dentro del alcance del proyecto. El sistema de redes existente tan solo cubre 65% de la población beneficiada y descarga las aguas residuales al río Ambi sin tratamiento alguno, al igual que el resto de la ciudad. Sin embargo, esta evaluación reconoce la dificultad de mantener esa visión integral en un proyecto de estas características, por el incremento sustancial en los costos de inversión que supondría abordar los dos servicios integralmente. v. Los sistemas de alcantarillado de los dos proyectos visitados en el Cantón de Píllaro son administrados y operados por: i) una junta de vecinos (JAAP) en el caso de la comunidad de Chinintahua, y ii) directamente por el municipio en el caso de la comunidad de Santa Teresita. Estas dos situaciones, muy diferentes entre sí, deberían ser tenidas en cuenta en la formulación del alcance de las tareas de fortalecimiento institucional, con el fin de asegurar la buena operación futura y el mantenimiento adecuado de los sistemas recientemente construidos, especialmente teniendo en cuenta que ambos incluyen plantas de tratamiento19. El Informe de Evaluación señala que los ingresos que actualmente recauda el municipio por el servicio de alcantarillado no alcanzan a cubrir los gastos de operación y mantenimiento y que el GAD no estaría dispuesto a establecer tributos a las comunidades beneficiadas debido a la precaria situación económica de estas últimas. Esta situación obviamente plantea desafíos operativos que deberían ser abordados por el programa. vi. La contratación de proyectos de construcción de unidades básicas de saneamiento (UBS) requiere de una planificación previa muy cuidadosa para la definición de la logística involucrada en la construcción de numerosas obras pequeñas y dispersas en amplias zonas geográficas con limitado acceso vial. Los 5 lotes en que se dividió la contratación de 3.617 UBS del Cantón de Pujilí no parecen responder a una agrupación diseñada para optimizar y favorecer el desplazamiento de materiales, la interacción estrecha con las familias beneficiadas y la supervisión de los trabajos. Sin embargo, esta apreciación de la visita no pudo ser plenamente verificada por no haberse logrado acceso a los estudios originales del proyecto realizados en 2011. vii. En los cuatro proyectos visitados se observó que el trabajo de desarrollo comunitario (DESCOM), previo a la construcción y en paralelo con ella, no había sido realizado según lo previsto en las reglas operativas del programa. En el caso del proyecto de Antonio Ante, esta intervención, de haberse desarrollado oportunamente, podría haber contribuido a prevenir o mitigar las 19 Al momento de la redacción final de este informe, SENAGUA informa que como resultado del estudio de desarrollo comunitario (DESCOM) en Píllaro, se está acordando que el GAD administre también el sistema de Chinintahua. 19 demoras causadas por los problemas encontrados con la comunidad ubicada en las cercanías de la captación de agua del proyecto. viii. A pesar de los problemas específicos señalados, esta evaluación considera que los proyectos terminados, en construcción, o propuestos, responden a necesidades reales y sentidas de la población, incluyen tecnologías apropiadas y en general son altamente apreciados por los beneficiarios. Lo anterior no significa que estos mismos proyectos no puedan beneficiarse de un proceso de revisión técnica y optimización más estrecho, de un ejecución oportuna de las actividades de desarrollo comunitario y del fortalecimiento de las organizaciones vecinales o municipales que quedarán a cargo de su administración futura. 3.1.4. Preparación de proyectos Como se mencionó en la Sección 2.2, las reformas institucionales y funcionales en MIDUVI, relacionadas con la rectoría del sector durante los dos primeros años de ejecución del programa, impidieron la ágil ejecución de las labores anticipadas bajo los componentes de pre-inversión y fortalecimiento institucional, y finalmente condujeron, en el mes de mayo de 2013, al traspaso a SENAGUA de las funciones que ese ministerio debería cumplir dentro del programa. Posteriormente, las dificultades causadas por la limitada asignación presupuestaria anual a SENAGUA (techos presupuestarios), ocasionadas a su vez por razones macroeconómicas, demoraron la consolidación del equipo mínimo requerido en SENAGUA para comenzar y/o darle continuidad a las acciones relacionadas con los Componentes 1 y 3 del programa. Como resultado de esta inacción, el programa no pudo hacer uso oportuno de los recursos de préstamo originalmente asignados a pre-inversión (US$4,7 millones), ni de los recursos no reembolsables de la Cooperación Técnica (US$0,25 millones) aprobada en julio de 2010 (véase Sección 2.6). Debido a estos contratiempos, los proyectos financiados por el programa han sido preparados principalmente por los municipios que más activamente han estado interesados en obtener financiamiento20. Esta evaluación considera que a pesar de la falta de utilización de los recursos de preinversión, la inclusión de este componente dentro del programa estuvo plenamente justificada, pues buscaba asegurar los recursos financieros para la preparación de los estudios y diseños en localidades pobres y donde el GAD correspondiente podría también estar limitado en su capacidad técnica y financiera como para avanzar con este prerrequisito de cualquier proyecto de inversión. Probablemente el esquema de ejecución y contratación inicialmente propuesto pudo haber sido diferente y más 20 Cabe señalar que esta actividad municipal es coherente con el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD), aprobado a finales de 2010, que en su artículo 55 establece la competencia exclusiva de los GAD municipales de prestar los servicios públicos de agua potable, alcantarillado, depuración de aguas residuales y actividades de saneamiento ambiental. 20 descentralizado, evitándose los problema causados por la falta de actividad del coejecutor. 3.1.5. Fortalecimiento municipal y comunitario Este componente se incluyó como parte del programa para contribuir a la sostenibilidad de los sistemas de agua y saneamiento mediante el fortalecimiento de las instituciones municipales o comunitarias responsables de su administración, operación y mantenimiento. Con recursos de este componente se planteaba también capacitar a los beneficiarios del programa en educación sanitaria y ambiental, en el uso cuidadoso del recurso hídrico y en la mejor utilización de las instalaciones construidas. Asimismo, se planteó desarrollar una Guía de Desarrollo Comunitario que contribuyera a mejorar y facilitar la gestión comunitaria. A pesar de la importancia del componente para la sostenibilidad del programa, su ejecución ha sufrido retrasos por las mismas razones que fueron expuestas para el componente 1 en la sección anterior. Esto ha significado que la participación de las comunidades beneficiadas ha sido sub-óptima en la fase previa a la construcción de las obras y durante la misma fase constructiva. Sin embargo, con base en las discusiones sostenidas con el ejecutor y co-ejecutor del programa, en las revisión de documentos y visitas de campo y en la naturaleza misma de los proyectos construidos, esta evaluación considera que la deficiencia identificada puede ser subsanada en el plazo remanente del programa mediante una acción ágil y debidamente focalizada en los temas críticos de la administración y operación de los sistemas construidos o ampliados. En la Sección 3.2.3 se amplía la discusión sobre el avance de este componente. 3.2. Progreso alcanzado por componente 3.2.1. Componente de pre-inversión Como se mencionó en las Secciones 2.2 y 3.1.4, las reformas institucionales en MIDUVI y las restricciones presupuestarias de SENAGUA durante los primeros años de ejecución del programa, dificultaron la realización de las actividades relacionadas con los componentes de pre-inversión y fortalecimiento institucional. Como resultado de esta inacción, los estudios y diseños de los proyectos a ser financiados por el programa han sido preparados con recursos externos, provenientes principalmente de los municipios activamente interesados en obtener financiamiento para las obras resultantes. Cabe señalar, sin embargo, que esta intervención municipal, no planificada dentro del programa, es coherente con la competencias y responsabilidades de los GAD según el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD).21 21 El Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD) establece en su artículo 55 la competencia exclusiva de los GAD municipales de prestar los servicios públicos de agua potable, alcantarillado, depuración de aguas residuales y actividades de saneamiento ambiental. 21 La Matriz de Resultados que formó parte de la Propuesta de Préstamo registraba como productos del componente de pre-inversión las siguientes metas anuales22: Cuadro 3.2 Productos del Componente de Pre-inversión según la Matriz de Resultados Productos Línea de Año Año Año Año Año base 1 2 3 4 5 Sistemas de agua potable y 20 50 90 130 170 210 saneamiento diseñados Meta 210 Como puede observase en el cuadro, se partía de un línea de base integrada por 20 proyectos, que esta evaluación supone correspondía a una estimación conservadora del número de proyectos de la muestra analizada que ingresarían el programa. Se anticipaba también un trabajo de preparación incremental creciente durante los tres primeros años hasta llegar a 210 sistemas de agua potable y saneamiento diseñados en los cinco años de ejecución del programa. Por haber sido financiados directamente por los GAD o por el programa INTI, esta evaluación no obtuvo cifras consolidadas del número de proyectos preparados anualmente, pero según el número de proyectos financiados y por financiar (ver Sección 3.2.2 siguiente), se concluye que hasta el momento (final del cuarto año) se habían preparado 62 proyectos y que otros 38 proyectos adicionales están en preparación. Se anticipa además que el programa agotará sus recursos con el financiamiento de estos 100 proyectos, cifra muy inferior a la estipulada en la matriz de resultados. Es evidente por tanto que la muestra del programa, de la cual surgió la estimación de 210 proyectos, no fue representativa del tipo de proyectos que harían parte del programa. Esta evaluación no dispuso del tiempo requerido para revisar una muestra significativa de los estudios preparados por los GAD o por el programa INTI pero por la visitas realizadas al terreno se concluye que la calidad de los mismos varía dependiendo de las cualidades de las firmas o consultores individuales contratados y del grado de supervisión efectuado por los GAD o INTI en cada caso (ver Sección 3.1.3.2). Con relación a este punto, SENAGUA hizo saber que los estudios básicos en general se realizan con base en un cuidadoso análisis de las demandas o necesidades insatisfechas de la comunidad, con participación de la misma, considerando las implicaciones para la administración, operación y mantenimiento de los sistemas, y con un conocimiento detallado de la geografía y topografía, entre otros aspectos, para luego establecer las alternativas de solución más apropiadas y procurar dar acceso a los servicios a la mayor cantidad de familias. Esta evaluación también observó que durante el primer semestre de 2011 la meta de 210 diseños en la matriz de resultados fue reducida a 57, según el PMR correspondiente al período enero-junio de 2011, cifra que se mantuvo en sucesivas versiones del PMR. En la actualidad, el ejecutor y co-ejecutor consideran que no será necesario llevar a cabo ningún proceso de contratación de estudios de pre-inversión 22 BID. Ecuador. Programa de Infraestructura Rural de Saneamiento y Agua (PIRSA) (EC-L1081 y ECX1006). Propuesta de Préstamo y Propuesta de Financiamiento no Reembolsable. Septiembre 2010. 22 dentro del programa ya que los proyectos identificados para la ejecución total de los recursos de préstamo y donación cuentan con los estudios correspondientes o con fuentes de financiación externas aseguradas. Por lo anterior, el BdE y SENAGUA solicitaron traspasar los $4,7 millones asignados al Componente 1 a los Componentes 2 y 3 con el fin de destinarlos al financiamiento de obras adicionales y al fortalecimiento institucional y comunitario. La solicitud de cambio de categoría de los recursos fue aprobada por el Ministerio de Finanzas y ya recibió la no objeción del BID. Cabe también señalar que el cambio observado en la fuente de financiamiento de los estudios no modifica la función de SENAGUA de revisar y certificar la viabilidad técnica de los proyectos, como requisito previo al financiamiento. Con respecto a esta crucial función y con base en las observaciones efectuadas durante las visitas de campo (ver Sección 3.1.3.2), esta evaluación recomienda fortalecer la capacidad de revisión de proyectos de SENAGUA con el fin de asegurar y propiciar diseños técnicamente sólidos y económicamente optimizados. 3.2.2. Componente de infraestructura La Matriz de Resultados que formó parte de la Propuesta de Préstamo registraba los siguientes productos y resultados bajo el Componente 2 de inversiones en infraestructura de agua potable y saneamiento: Cuadro 3.3 Productos y Resultados del Componente de Inversión según la Matriz de Resultados Productos Línea Año 1 Año 2 Año 3 Año 4 de base Sistemas de agua potable y 0 40 80 120 160 saneamiento construidos Unidades básicas de 0 0 200 450 750 saneamiento (UBS) construidas % de sistemas construidos en 0 0 20 30 36 comunidades que se consideran indígenas o afrodescendientes Resultados Número de viviendas que 0 0 15.000 25.000 35.000 utilizan agua de un sistema público Número de viviendas que 0 0 15.000 25.000 35.000 usan un sistema de saneamiento de aguas residuales Número de sistemas 0 0 50 100 150 funcionando según especificaciones de diseño Año 5 Meta 210 210 1.000 1.000 40 40 50.000 50.000 50.000 50.000 210 210 23 De acuerdo con la información suministrada por el BdE, al momento de esta evaluación se habían aprobado 26 créditos para el financiamiento de 62 proyectos de agua potable y saneamiento23, comprometiendo así US$48,8 millones del programa. De este monto, corresponde: i. US$25,1 millones a los recursos de préstamo del BID (83% del préstamo) ii. US$9,8 millones a recursos de donación de FECASALC (49% de la donación) iii. US$13,9 millones a los aportes del BdE (139% del monto originalmente planificado) De los 26 créditos, 16 han finalizado sus actividades, 3 están en ejecución y 7 fueron recientemente aprobados (ver Anexo 2). Los créditos se otorgaron a 21 GADs24 y a dos empresas municipales de agua y saneamiento, beneficiando directamente a cerca de 129.000 habitantes del país, como se muestra en el cuadro 3.4. Esta cifra de beneficiarios corresponde a 25.800 viviendas, suponiendo 5 personas por familia.25 Tanto la cifra de proyectos construidos como de viviendas beneficiadas son inferiores a las anticipadas en la matriz de resultados al final del cuarto año de ejecución. Es predecible además que las cifras finales sean también inferiores, indicando que el tamaño y los costos de los proyectos han sido diferentes a lo planificado inicialmente. El costo promedio por habitante del programa hasta el momento ha sido de US$378 aproximadamente, mientras que la matriz suponía implícitamente un costo muy inferior, de US$163. De mantenerse el promedio estimado en los proyectos restantes, el programa terminaría beneficiando a cerca de 156.000 habitantes o 31.2000 viviendas, ligeramente por encima de la mitad de lo anticipado. Con respecto a las UBS, se estima que se han construido cerca de 5.000 unidades, cifra muy superior a la establecida como meta del programa26, siendo ésta una de las razones del incremento observado en los costos por habitante27. Esta evaluación no logró establecer si en la estimación de la población beneficiada se tuvo en cuenta el escalamiento anual en los 23 Cabe anotar que la cuantificación del número de proyectos financiados no es una tarea precisa porque depende de la definición de ·proyecto” que se adopte, que no necesariamente se ajusta a lo aceptado convencionalmente, que sería un conjunto de obras o instalaciones interdependientes entre sí. En el caso de las UBS, por ejemplo, la definición de proyecto corresponde al número de contratos de construcción firmados por los GAD, quienes agrupan un número algo arbitrario de UBS bajo diferentes contratos. Estrictamente se podría argumentar que una unidad básica sanitaria constituye un pequeño proyecto independiente de los demás. En otros casos, obras que sí son interdependientes han sido dividas en paquetes constructivos que también adquieren la definición de proyecto. 24 Tres cantones recibieron dos créditos: Píllaro, Otavalo y Limón Indanza. 25 El programa originalmente supuso 6 personas por familia. La media nacional es de aprox. 4,6. 26 Esta evaluación también observó que durante el primer semestre de 2011 la meta de 1.000 UBS en la matriz de resultados fue aumentada a 3.000 en el PMR correspondiente al período enero-junio de 2011, cifra que se mantuvo en sucesivas versiones del PMR. 27 El incremento en los costos por habitante, desde la preparación del programa cinco años atrás, se ha observado también en el aumento en los indicadores de rentabilidad socioeconómica de los proyectos, los cuales han ascendido de US$1.190 a US$2.511 por conexión en proyectos de agua potable y de US$1100 a US$2.300 en proyectos de alcantarillado. 24 costos, que combinado con la demora, puede ser una de las principales razones de a discrepancia observada en los indicadores. En el Anexo 2 se presenta la lista de los 26 créditos aprobados. Cuadro 3.4 Número de habitantes beneficiados por tipo de obra y costos estimados Tipo de obras Proyectos Cotos estimados Población Costos per capita (US$ millones) beneficiada US$/habitante Agua potable 9 12,6 33.166 380 Alcantarillado 34 26,6 72.812 365 UBS 19 9,6 23.293 412 Totales 62 48,8 129.271 378 El cuadro 3.5 muestra la distribución de los recursos comprometidos por tipo de obra y fuente de financiamiento hasta la fecha de esta evaluación. Al considerarse los tipos de obras se observa que los proyectos de agua potable han absorbido solo un 26% de los recursos de financiamiento y constituyen 15% del número total de proyectos, mientras que la matriz de resultados suponía un número igual de proyectos de agua potable y saneamiento, de hecho anticipando que todos los proyectos serían integrales. Se considera que esta mayor focalización en proyectos de saneamiento se ha debido a la falta de proyectos integrales, a su vez causada por al inacción del componente de pre-inversión, y al mayor déficit en las coberturas de saneamiento que insta a los GADs a concederle mayor prioridad a estas intervenciones. Cuadro 3.5 Distribución de proyectos por tipo de obra y fuente de financiamiento Tipo de obra Proyectos Monto total BID FECASALC (US$ M) (US$ M) (US$ M) % Agua potable 9 12,6 26 6,6 3,0 Alcantarillado 34 26,6 54 13,3 5,9 Sanitario UBS Total 19 62 9,6 48,8 20 100 5,2 25,1 0,9 9,8 BdE (US$ M) 3,0 7,4 3,5 13,9 Fuente: Elaboración propia con base en información suministrada por el BdE. El cuadro 3.6 muestra la distribución de los recursos comprometidos al 31 de diciembre según la región beneficiada de acuerdo al informe semestral de finales de 2014. Esta distribución sufrirá modificaciones a medida que avanza la ejecución del programa, anticipándose una mayor participación de proyectos de la región Sierra. La matriz de resultados también incluía como producto de este componente el atendimiento incremental de comunidades mayoritariamente indígenas o afrodescendientes hasta llegar a un 40% (ver cuadro 3.3) 28 . Este valor no ha sido contabilizado por el BdE hasta el momento y será verificado una vez se realicen las labores de desarrollo comunitario (DESCOM) descritas en la Sección 3.2.3. Sin embargo, se anticipa que el valor obtenido será inferior al planteado en la matriz, principalmente debido a la ausencia de estudios de pre-inversión en zonas que 28 Este valor fue reducido a 20% en el PMR correspondiente al período enero-junio de 2011. 25 contribuyeran a lograr este propósito inicial del programa. A este respecto, el ejecutor y co-ejecutor del programa han resaltado que la canasta nueva de proyectos, que se describe más adelante, se implementará en tres provincias y en cantones con un porcentaje significativo de población indígena29, como son: i. ii. iii. Cotopaxi: Tungurahua: Chimborazo: 22,1 % de población indígena 12,4% de población 38% de población indígena Adicionalmente, se argumenta que los beneficiados de las intervenciones realizadas hasta la fecha (julio de 2015), se distribuyen en cantones de baja cobertura de servicios de agua potable y saneamiento, cuya conformación étnica es heterogénea, pero con predominio de pueblos montubios e indígenas. Cuadro 3.6 Montos comprometidos por región y fuente de financiamiento (en US$ millones) Fuente Costa Amazonía Sierra BID 11,1 2,5 7,3 FECASALC 1,8 1,3 3,9 BdE 4,9 0,7 7,3 Total 17,8 4,5 18,5 % 44 11 45 Total 20,9 7,0 12,9 40,8 100 Fuente: Informe Semestral del BdE al 31 de diciembre de 2014 Ante la necesidad de planificar la utilización de los recursos remanentes (no comprometidos) del programa, y de común acuerdo con el Gobierno Nacional30, se ha seleccionado un conjunto de proyectos conocidos como la canasta nueva, que incluye un total de 12 créditos a GADs municipales para financiar 38 proyectos, cuyo costo total se estima en aproximadamente US$10,0 millones (ver Anexo 3). Para cubrir este monto se plantea utilizar US$6,7 millones de FECASALC y US$2,3 millones de recursos del préstamo BID. Según la información suministrada por el BdE, la nueva canasta incluye 15 sistemas de agua potable, 13 de alcantarillado y 10 de UBS, entre los 38 proyectos considerados. De concretarse estos financiamientos, esta evaluación estima que se estarían comprometiendo prácticamente todos los recursos de inversión previstos dentro del programa. De hecho, la planificación actualizada del programa prevé comprometer todos los recursos antes de finalizar el año en curso. Esta evaluación también ha observado que los responsables de la operación y el mantenimiento de las obras construidas serán mayoritariamente GADs municipales, 29 Información suministrada mediante comunicación electrónica por SENAGUA. Julio 31, 2015. Como se comentó anteriormente, en 2014 el Gobierno nacional modificó la política de traspaso de subsidios a los GAD resultando en una revisión de las condiciones financieras del programa PIRSA. Como resultado de estas discusiones, de común acuerdo con el Gobierno se optó por mantener los términos del programa pero mediante una aprobación previa, por parte de la oficina de la Presidencia, de los GAD que serían beneficiados. Este mecanismo condujo a la conformación de la “canasta nueva” de proyectos propuestos. 30 26 al contrario de lo que se visualizaba al momento de aprobación del programa, cuando se suponía que la gestión estaría a cargo principalmente de Juntas de Administración del Agua Potable (JAAP). En tan solo 5 de los 62 proyectos aprobados se han identificado JAAPs como entes operadores. Las implicaciones de esta situación se discuten en la sección sobre el fortalecimiento institucional y comunitario (ver Sección 3.2.3). Se observó además que el Programa ha incluido dos proyectos de drenaje pluvial (GAD de Pueblo Viejo de US$6,8 millones y cabecera parroquial de Tundayme, cantón Pangui, de US$960.000) y que la nueva canasta contempla uno adicional en el GAD de Guano. Esta evaluación considera que este tipo de proyectos deberían justificarse con base en una necesidad muy urgente y en una demostración de que existe una estrecha interdependencia con el sistema de alcantarillado sanitario. El ejecutor ha argumentado que su justificación se ha basado en la interpretación del término obras conexas del RO y que los proyectos fueron presentados al BID y recibieron la no-objeción correspondiente. Esta evaluación considera que el término obras conexas en proyectos de agua potable y saneamiento se refiere a obras de menor envergadura y complementarias a las obras principales, tales como tanques de almacenamiento, estaciones de bombeo, aliviaderos, sifones invertidos, cámaras de válvulas, etc. En resumen, se observa que en este componente existe una diferencia significativa entre las metas inicialmente propuestas en la Matriz de Resultados y los logros anticipados hasta el final del cuarto año con respecto al número de sistemas de agua potable y saneamiento construidos, al número de viviendas beneficiadas y la población total beneficiada. Por otra parte, se observa que el componente ha comprometido el 70% de los recursos de donación y préstamo, considerados conjuntamente, y que dispone de una cartera que permitirá comprometer la totalidad de los fondos asignados en el tiempo restante. 3.2.3. Componente de fortalecimiento institucional La Matriz de Resultados que formó parte de la Propuesta de Préstamo registraba los siguientes productos y resultados bajo el Componente 3 de fortalecimiento institucional y desarrollo comunitario: Cuadro 3.7 Productos y Resultados del Componente de Fortalecimiento Institucional y Desarrollo Comunitario según la Matriz de Resultados Productos Línea Año 1 Año 2 Año 3 Año 4 Año 5 Meta de base Fortalecimiento del Ente Rector y/o Regulador Número de organizaciones 0 0 50 100 150 210 210 comunitarias responsables de la operación y mantenimiento de los sistemas creados Miembros de las 0 0 250 500 750 1.000 1.000 organizaciones comunitarias 27 capacitados Miembros de las comunidades rurales beneficiados con educación sanitaria y ambiental y uso racional de agua Número de mujeres beneficiadas con educación sanitaria y ambiental y uso racional de agua Número de comunidades atendidas Resultados Guía de Desarrollo Comunitario que contribuya a la gestión comunitaria promulgada Comunidades rurales o pequeñas ciudades fortalecidas en las gestión de los sistemas de agua potable y saneamiento Número de comunidades donde los ingresos por tarifa cubren los costos de operación Número de comités que cuentan con mujeres como miembros Número de comunidades beneficiarias que disponen de un plan de mantenimiento rutinario en ejecución al terminar las obras 0 0 15.000 25.000 35.000 50.000 50.000 0 0 5.000 10.000 15.000 20.000 20.000 0 0 50 100 150 210 210 0 1 0 0 0 0 1 0 50 90 130 170 210 210 0 0 50 100 150 210 210 0 0 25 50 75 100 100 0 0 50 100 150 210 210 Este componente está integrado por actividades que pueden clasificarse bajo los dos sub-componentes siguientes: i) fortalecimiento municipal y comunitario con una asignación previa de US$2,5 millones que se ha incrementado a US$3,67 millones por la reasignación de los recursos de pre-inversión y ii) fortalecimiento institucional del Ente Rector o Regulador con una asignación inicial de US$300.000 que fue incrementada a US$1,3 millones por las mismas razones. Esta evaluación ha observado que en términos generales el avance registrado bajo este componente es incipiente, pero que se están tomando acciones remediales para revertir esta situación. Por lo anterior, de la lectura de los productos y resultados de la matriz, presentados en el cuadro 3.7, es evidente que las demoras sufridas en las actividades del componente han impedido el cumplimento oportuno de las metas anuales preestablecidas. Hasta el momento de esta evaluación, en solo cuatro proyectos se han contratado las actividades de consultoría relacionadas con el fortalecimiento municipal y comunitario. Esto significa que las fases de desarrollo comunitario correspondientes a las etapas de pre-inversión y construcción de las obras no se han realizado en el momento oportuno en la mayoría de los proyectos construidos. Debe señalarse, sin 28 embargo, que existen varios procesos de contratación o pre-contratación en marcha y que el alcance de los contratos está siendo revaluado con el propósito de agilizar las tareas correspondientes. Es así como se está considerando realizar un contrato de desarrollo comunitario por provincia en lugar de contratos por cantones. Esta modificación disminuirá significativamente el número de contrataciones y permitirá vincular firmas consultoras de mayor capacidad y experiencia, dispuestas a atender actividades simultáneas en varios proyectos geográficamente agrupados. Con relación al punto anterior, esta evaluación tuvo la oportunidad de revisar los borradores de los nuevos TdR propuestos para los estudios DESCOM de los proyectos de las provincias de Chimborazo y Tungurahua, así como el borrador de la Guía de Desarrollo Comunitario para Proyectos de Agua y Saneamiento en Comunidades Rurales (2015). Estos documentos reflejan el esfuerzo que ha venido haciendo recientemente SENAGUA para ajustar los documentos a las circunstancias del programa, especialmente debido a la presencia mayoritaria de GADs como responsables directos de la prestación de los servicios. De la revisión surgieron las siguientes recomendaciones: i. La Línea de Acción A (organización de la comunidad y elaboración de la línea de base) que ocurre en la fase de pre-inversión debe procurar tener una relación temporal explícita y estrecha con la preparación de los estudios técnicos y diseños de ingeniería de los proyectos propuestos en cada comunidad. Bajo esta línea se debe también enfatizar la elaboración de un diagnóstico sólido y completo, que permita planificar adecuadamente las medidas de fortalecimiento más apropiadas en cada caso. ii. El equipo de DESCOM debe estar suficientemente calificado para cumplir el objetivo de desarrollar la capacidad técnica y de gestión de la comunidad a través de la JAAP. Esto significa tener como mínimo conocimiento en: (a) los temas relacionados con la operación y el mantenimiento de sistemas de producción de agua potable y de recolección y tratamiento de aguas residuales y (b) los aspectos contables y financieros municipales que puedan incidir en el mantenimiento y la sostenibilidad de los servicios cuando son administrados por GADs o empresas municipales. Como productos del fortalecimiento se podrían tener planes tarifarios específicos y requerimientos mínimos de personal y recursos, entre otros. iii. Es necesario hacer más explícita la tarea de capacitar y fortalecer a los GAD y a las empresas municipales responsables de la administración de los sistemas en la Guía propuesta o en los TdR correspondientes. Las actividades de desarrollo comunitario se consideran particularmente importantes en los proyectos UBS, donde la obra se lleva a cabo en los terrenos de las familias beneficiadas, requiriendo por tanto de su total aceptación (en cuanto a la localización de la unidad), de una valoración y apreciación de su función, del apoyo durante la fase constructiva y del buen uso de las instalaciones en la fase post-construcción. En 29 los proyectos de redes de alcantarillado sanitario, la conexión efectiva a las nuevas redes y el buen uso de la infraestructura son también aspectos críticos del trabajo con las comunidades beneficiadas previo a la construcción. Aunque se reconoce la necesidad de avanzar con las actividades de desarrollo comunitario y fortalecimiento institucional en el menor tiempo posible y se está planificando de esa forma, el ejecutor ha señalado que dentro de los contratos de estudios y construcción de las obras, de acuerdo con las normas vigentes, se incluyen programas de comunicación y participación ciudadana, además de la preparación de manuales de operación y mantenimiento de los sistemas. Estas acciones, aunque limitadas, han permitido avanzar con la fase constructiva y evitar mayores demoras en la ejecución del programa. Bajo este componente también se incluyó la contratación de una consultoría de apoyo al programa para actualizar las normas de diseño establecidas a nivel nacional, buscando aplicar los mejores criterios de la ingeniería y evitar posibles sobredimensionamientos de los distintos componentes de los sistemas de agua potable y saneamiento. SENAGUA ha preparado un plan de fortalecimiento institucional general que inicialmente demandaba una inversión muy significativa pero que fue revisado y priorizado alcanzando un monto de US$3,45 millones. Este plan incluye: i) diversas acciones de capacitación en formulación de proyectos, sistematización y levantamiento de información, priorización de proyectos, etc., ii) consultorías para actualizar las normas de diseño y formular un sistema integral de información, entre otras, y iii) adquisición de equipos para diferentes labores. Se anticipa que la consultoría para actualizar las normas de diseño y algunas tareas adicionales de fortalecimiento del Ente Rector serán financiadas con recursos externos y complementarios al programa. 3.3. Progreso alcanzado según Matriz de Resultados del Programa Como se señaló en las secciones anteriores, el programa se encuentra en su quinto año de ejecución y su avance físico y financiero refleja los atrasos sufridos en los primeros años de ejecución. Esta situación se ha traducido en demoras en el logro de las metas anuales previstas inicialmente y establecidas en la Matriz de Resultados. El ejecutor y co-ejecutor se encuentran haciendo esfuerzos por dar cumplimiento a los indicadores finales en el tiempo de ejecución restante. Sin embargo, es evidente que el programa no alcanzará a cumplir con las metas fijadas para el final del período de ejecución en algunos de los productos inicialmente previstos, tales como el número de sistemas construidos, el número de organizaciones comunitarias capacitas, los miembros (incluyendo mujeres) de las comunidades rurales beneficiados con educación sanitaria y ambiental, el porcentaje de los sistemas construidos que benefician a comunidades indígenas y afro-descendientes, etc. (ver Secciones 3.2.2 y 3.2.3). La razón principal de esta limitante proviene de las características de los proyectos efectivamente financiados en comparación con los estimativos o extrapolaciones realizadas por el Equipo de Proyecto en el año 2010 con base en una muestra de proyectos que resultó no siendo representativa de las obras financiadas. Esta evaluación considera que este desacuerdo entre lo esperado y lo logrado no es 30 inusual en proyectos de “obras múltiples” con un amplio universo de proyectos potenciales. Sin embargo se recomienda que durante la evaluación final se analicen estas disparidades y se justifiquen satisfactoriamente las diferencias resultantes, considerando los costos unitarios de los diversos tipos de proyecto, el escalamiento en los costos de la construcción y el tamaño de las localidades financiadas. Es evidente también que el programa no alcanzará a cumplir con algunos de los resultados inicialmente previstos, que resultaron optimistas, tales como la población y el número de viviendas beneficiadas, el número de comunidades atendidas y fortalecidas, el número de comunidades con ingresos tarifarios adecuados, los miembros de las organizaciones comunitarias capacitados, etc. Sin embargo, el indicador de mayor relevancia, en opinión de esta evaluación, es la población beneficiada que según lo discutido en la sección 3.2.2 llegaría a 156.000 habitantes, cifra que constituye apenas el 52% de la población estimada en el objetivo del programa. El ejecutor y co-ejecutor del programa han efectuando una revisión detallada del Progress Monitoring Report (PMR) del programa con el fin de corregir los valores erróneos reportados en los años anteriores (2012-2014) que por razones de interpretación del significado de los indicadores quedaron equivocadamente consignados. Utilizando los datos presentados por la firma auditora contratada para revisar los gastos desde el principio del programa hasta diciembre de 2014, los ejecutores presentaron una versión del PMR (ver Anexo 4), que refleja: i. ii. iii. Los verdaderos gastos efectuados en los contratos ejecutados. Los avances reales en los productos, determinados con base en los pagos efectuados contra obras finalizadas. Las correcciones de mayor importancia y las sugerencias para ratificar los avances en los resultados del programa. Esta evaluación concuerda con las modificaciones introducidas en el PMR y tan solo recomienda que las diferencias en las metas finales de los diversos indicadores con la matriz de resultados original del programa queden comentadas en la sección de cambios del PMR. Por tanto, esta evaluación considera que deben poderse ajustar los valores reportados en el pasado, ya que no reflejaban los verdaderos valores ejecutados. 3.4. Evaluación de los mecanismos de ejecución y monitoreo establecidos 3.4.1. Mecanismos de coordinación interinstitucional El programa ha sufrido de los retos de coordinación resultantes de contar con dos ejecutores del nivel central (un ejecutor y un co-ejecutor) y múltiples subejecutores del nivel municipal. A esta complejidad institucional se deben añadir también las interacciones normales, pero no por ello menos impactantes, con entidades del sector público como SENPLADES y el MEF en asuntos tales como la determinación del espacio presupuestario de SENAGUA, el aseguramiento del presupuesto de los años 31 siguientes y la determinación de la responsabilidad, entre el ejecutor y el co-ejecutor, de la presentación y tramitación de las solicitudes de presupuesto correspondientes. Por otra parte, el programa también debió acoplarse a la interaccion de dos entidades o fuentes internacionales de finaciamiento, el BID y FECASALC, que aunque bastante identificadas en sus objetivos de luchar contra la pobreza y fomentar el desarrollo económico y social (ver Sección 3.1.1), tienen procedimientos, formas de seguimiento y necesidades de información diferentes. Esta evaluación considera que las dificultades inciales que pudieron existir en la coordinación de estas dos agencias, causadas en parte por las demoras del programa, han sido superadas. La misión de SENAGUA es ejercer la rectoría sectorial para garantizar el acceso justo y equitativo al agua, en calidad y cantidad, a través de políticas, estrategias y planes que permitan una gestión integrada de los recursos hídricos. La Subsecretaría General de SENAGUA está dividida en cuatro subsecretarías: Recursos hídricos, Agua Potable y Saneamiento, Riego y Drenaje, y Subsecretaría Social y de Articulación del Recurso Hídrico. La Subsecretaría de Agua Potable y Saneamiento está compuesta por las Direcciones de Política de Servicios de Agua Potable y Saneamiento y de Fortalecimiento a la Descentralización de los Servicios de Agua Potable y Saneamiento. SENAGUA cuenta a su vez con diez oficinas, conocidas como Demarcaciones Hidrográficas, que actúan con los mismos objetivos al nivel regional o local. SENAGUA ejecuta en la actualidad seis proyectos emblemáticos, o “megaproyectos”, que contribuyen al desarrollo de la matriz productiva en las áreas de riego y control de inundaciones. La entidad se encuentra además realizando estudios para otros once megaproyectos que absorben buena parte su capacidad. SENAGUA también ejecuta el Programa Agua y Saneamiento (PAS) para incrementar la cobertura y mejorar las condiciones de los servicios en comunidades rurales, parroquias y pequeños municipios, mediante el cual se espera beneficiar a 34.000 habitantes. Este programa cuenta con el apoyo de AECID y del fondo de cooperación FCAS. Todos estos programas de una u otra forma compiten por los limitados recursos humanos y materiales de SENAGUA. El Gobierno Nacional ha fortalecido la participación del Banco del Estado en la reducción de los problemas de agua potable y saneamiento básico en el país, asignándole mayores recursos a fin de que sea la institución encargada de la gestión financiera de la mayor parte de los proyectos de agua potable, alcantarillado sanitario y plantas depuradoras de aguas servidas, acorde con el objetivo 3.10 del Plan Nacional de Desarrollo Buen Vivir (2013-2017) que establece que se debe garantizar el acceso universal, permanente, sostenible y con calidad a agua segura y a servicios básicos de saneamiento, con pertinencia territorial, ambiental, social y cultural. Al nivel local, tanto la constitución de la República del Ecuador (Art. 264) como el Código de Ordenamiento Territorial, Autonomía y Descentralización (Art. 55) establecen las competencias exclusivas de los gobiernos autónomos descentralizados 32 (GAD) municipales para prestar los servicios de agua potable, alcantarillado, depuración de aguas residuales y actividades de saneamiento ambiental, ya sea directamente o a través de empresas públicas especializadas. Ante los contratiempos encontrados por la falta de sincronización en la cadena pre-inversión>inversión> fortalecimiento, los GADs más capacitados y financieramente más solventes son los que acuden al financiamiento del programa, encontrando un interlocutor proactivo en el BdE. 3.4.2. Procedimientos de adquisición de bienes y servicios Según el ejecutor el programa ha experimentado algunas dificultades de aceptación por parte de los GAD potencialmente interesados en el financiamiento debido a los procedimientos de adquisición del BID, supuestamente más complejos. Esta discusión en gran medida pierde su importancia hacia el futuro porque el programa hace ahora parte de los proyectos piloto que utilizarán los sistemas nacionales del Servicio Nacional de Contratación Pública (SERCOP). El ejecutor ha expresado su deseo de que esta solución sea más permanente, que en los procesos menores a US$3 millones se utilice plenamente la normativa nacional vigente y que se intensifiquen los procesos de capacitación al ejecutor y a los GAD beneficiarios por parte del BID y SERCOP. Esta evaluación considera que el componente de pre-inversión hubiera podido haber sido planificado desde un principio de una manera más descentralizada, mediante la cual los GAD municipales se hicieran cargo de efectuar la contratación de los estudios (con recursos no-reembolsables y con el apoyo de SENAGUA), de manera semejante a como han sido responsables de contratar las obras. Este mecanismo hubiera evitado la situación emergente en que los GAD con mayor capacidad de financiar los estudios con sus propios recursos han tenido mayor acceso a los recursos de inversión. Cabe señalar también que esta actividad municipal es plenamente coherente con el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD), aprobado a finales de 2010, que en su artículo 55 establece la competencia exclusiva de los GAD municipales de prestar los servicios públicos de agua potable, alcantarillado, depuración de aguas residuales y actividades de saneamiento ambiental. 3.4.3. Monitoreo de los aspectos ambientales y sociales El licenciamiento ambiental de los proyectos por parte del MAE ha funcionado en forma aceptable y por tanto no se considera como uno de los impedimentos al funcionamiento normal del Programa.. La sencillez tecnológica y el tamaño reducido de la mayor parte de los proyectos financiados sugiere que los problemas ambientales durante la construcción de las obras son menores. Los aspectos sociales, por el contrario, requieren más atención, lo cual ha sido más difícil de atender por el retraso observado en los procesos de desarrollo comunitario y fortalecimiento municipal. 33 El aspecto ambiental más significativo probablemente sea el de la protección de los cursos de agua receptores de las descargas de aguas residuales provenientes de los nuevos sistemas de alcantarillado sanitario en su fase operativa. Según se ha podido observar, los proyectos de alcantarillado sanitario normalmente incluyen plantas de tratamiento. La preocupación que surge es por tanto con la operación y el mantenimiento de estas instalaciones en el corto, mediano y largo plazo. 3.4.4. Reglamento Operativo del Programa Esta evaluación tuvo la oportunidad de familiarizarse la versión actualizada del Reglamento Operativo (RO) del programa. De su revisión surgen los siguientes comentarios: i. Se recomienda incluir en el Capítulo 2 el objetivo inicial del Programa y la estructura actualizada de los costos por categoría de inversión y por fuente de financiamiento. ii. Se observó que los criterios de priorización establecidos en el RO no han sido de la utilidad anticipada, posiblemente debido a que los estudios de preinversión y los diseños finales de los proyectos se terminaron realizando con financiamientos externos al programa. Esta circunstancia, como se mencionó anteriormente pudo haber favorecido a los GADs más recursivos y/o con mayor capacidad de financiar la preparación de sus proyectos31. Por tanto, el programa ha evolucionado en la práctica hacia un esquema de selección de proyectos principalmente orientado a satisfacer la “demanda municipal existente”. Este esquema no es incongruente con el RO (véase sección 4.1.1 del RO sobre focalización de proyectos) pero se diferencia del planteamiento inicial que visualizaba un programa orientado hacia pequeñas comunidades rurales (de 1.430 habitantes en promedio)32. iii. Se observa también que la priorización de los proyectos en cinco niveles (véase sección 4.1.3 del RO sobre selección de proyectos) ubica a los sistemas de alcantarillado en la cuarta prioridad y los clasifica como “soluciones de saneamiento en comunidades que cuentan con servicio aceptable de agua”. Es una tanto discordante que este tipo de obras hayan absorbido al mayor parte de los recursos del Programa hasta el momento. iv. Se recomienda consolidar el esquema de coordinación interinstitucional propuesto en el RO y si es posible incrementar la coordinación BdE SENAGUA, principalmente a través del Comité de Coordinación Técnica, con el fin de avanzar eficazmente con las tareas pendientes del programa en el limitado tiempo disponible. 31 Este argumento quizás no ha sido tan aplicable al caso de proyectos UBS por ser sistemas más sencillos y claramente orientados a comunidades muy necesitadas. 32 Número resultante de dividir 300.000 habitantes por 210 comunidades, según el objetivo del programa. 34 3.5. Matriz de riesgos del Programa Esta evaluación tuvo la oportunidad de revisar la Matriz de Evaluación de Riesgos del programa, la cual está constituida por siete riesgos relacionados con gobernabilidad, gestión pública, desarrollo del programa y aspectos fiduciarios. Con base en esta revisión se formulan las siguientes recomendaciones: i. Remover, o reducir la probabilidad, de los riesgos establecidos como “no contar con una cartera de proyectos para colocar los fondos del PIRSA” y “cambio en las políticas gubernamentales en la aplicación de los subsidios para la pre-inversión y ejecución” por ser temas sobre los cuales se ha avanzado y se han tomado medidas remediales. ii. Considerar la inclusión de un riesgo relacionado con la sostenibilidad de los sistemas de agua potable y saneamiento construidos ante las demoras ocurridas en la contratación de las actividades de desarrollo comunitario y fortalecimiento institucional. 3.6. Evaluación del desarrollo del Programa y actividades realizadas Es evidente que el Programa PIRSA ha sufrido significativos retrasos en su ejecución desde el momento en que fue aprobado, especialmente en los componentes1 y 3. Después de transcurridos más de cuatro años desde que el contrato de préstamo ha estado vigente, el porcentaje de recursos de préstamo y donación desembolsado por el BID llega a solo 34%. En gran medida este retraso se ha debido a las debilidades institucionales del ente rector y a la reasignación de responsabilidades y funciones en MIDUVI en 2013 que determinaron que SENAGUA asumiría las funciones de coejecutor del Programa PIRSA. Cabe resaltar sin embargo, que hasta la fecha de esta evaluación el programa ha comprometido cerca del 70% de los recursos de donación de FECASALC y del préstamo BID combinados, y que la nueva canasta de proyectos permitiría comprometer el 100% de los recursos mencionados. Los mayores desafíos remanentes, en opinión de esta evaluación, se centran en la oportuna y adecuada tarea de fortalecer las funciones administrativas, financieras, operativas y de mantenimiento rutinario de las entidades (GADs, empresas municipales o JAAPS) a cargo de la fase operativa del servicio. 4. RECOMENDACIONES 4.1. Áreas que requieren atención especial 35 i. Fortalecimiento y consolidación del equipo de SENAGUA. Se recomienda preparar una estrategia para la implementación del sub-componente de fortalecimiento municipal y comunitario que tenga como objetivo fortalecer y/o capacitar los gobiernos municipales y/o comunidades participantes considerando que hasta el momento se han financiado 62 sistemas de agua potable y saneamiento y que se plantea financiar otros 38 proyectos de la nueva canasta. La estrategia debería traducirse en un plan de acción que identifique claramente la secuencia de actividades previstas, las necesidades de recursos humanos propios o de consultoría (personas-mes)33, los tiempos o plazos disponibles o requeridos por actividad, los presupuestos necesarios, etc. ii. Viabilidad técnica a los proyectos. Se recomienda fortalecer la función de SENAGUA de otorgar viabilidad técnica a los proyectos preparados por los GAD con el fin de que los proyectos a ser financiados constituyan la mejor solución al problema y estén suficientemente optimizados. En el caso de los proyectos más complejos se recomienda acompañar esta revisión con visitas al terreno que permitan apreciar la magnitud del problema a resolver y lo acertado de las soluciones planteadas. Adicionalmente, se recomienda que en los proyectos que se presenten para la revisión de su viabilidad técnica se analice con detenimiento la posibilidad de introducir etapas en la construcción la infraestructura del proyecto y en la instalación de los equipos complementarios. iii. Sub-componente de fortalecimiento municipal y comunitario. Se recomienda dirigir esta actividad principalmente hacia el fortalecimiento de las municipalidades y de las pocas JAAPs involucradas, pues la participación de estas últimas aparentemente ha sido menor dentro del programa. La guía preparada por SENAGUA y los TdR utilizados para contratar las tareas de DESCOM deben enfatizar también esta labor de fortalecimiento de los municipios como entes administradores de los sistemas construidos34. 4.2. Posibles cambios a la Matriz de Resultados i. Con respecto a la revisión en curso del Progress Monitoring Report (PMR) del programa, se recomienda que las diferencias en las metas finales de los diversos indicadores con la matriz de resultados original del programa queden comentadas en la sección de cambios en la matriz del PMR. ii. Se recomienda actualizar en la medida de lo posible la línea de base de los indicadores más críticos con base en los resultados del Censo de 2010, pues la línea de base original utilizó el censo de 2001 y algunas estimaciones de 2007. 33 SENAGUA ha manifestado la necesidad de un profesional con experiencia en adquisiciones. SENAGUA ha informado que en los nuevos TdR ya se ha tomado en cuenta esta recomendación y se ha incluido un profesional en ingeniería sanitaria y/o hidráulica-ambiental en el equipo DESCOM. 34 36 4.3. Posibles modificaciones a la Guía de Desarrollo Comunitario i. Con respecto a la fase de pre-inversión (línea de acción A) se recomienda que ésta tenga una relación de coordinación estrecha con la preparación de los estudios técnicos y diseños de ingeniería. ii. Se recomienda que el equipo multidisciplinario esté suficientemente calificado para cumplir el objetivo de desarrollar la capacidad técnica y de gestión de la JAAP y/o GAD, específicamente en: (a) temas relacionados con la operación y el mantenimiento de sistemas de agua potable, alcantarillado y tratamiento, y (b) aspectos contables y financieros que puedan incidir en el mantenimiento y la sostenibilidad de los servicios. iii. Se recomienda hacer más explícita la tarea de capacitar y fortalecer a los GAD y a las empresas municipales responsables de la administración de los sistemas. 4.4. Otras recomendaciones i. A pesar de las necesidades de drenaje pluvial que puedan ser identificadas por parte de las municipalidades participantes, se recomienda que el financiamiento de proyectos de este tipo solo se autorice cuando exista una justificación excepcional y una estrecha relación con los proyectos de saneamiento. ii. Se recomienda requerir informes anuales de operación, administración y mantenimiento a los sistemas ya terminados, durante un período de tiempo razonable, según las funciones adscritas a los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD) 35 y el indicador de resultados de la Matriz del Programa. Este informe podría ser también utilizado para verificar el cumplimiento de los siguientes indicadores: (a) número de comunidades cuyos ingresos por tarifa cubren los costos de operación, (b) número de JAAPs que cuentan con mujeres como miembros, y (c) porcentaje de sistemas construidos en comunidades consideradas indígenas o afrodescendientes. iii. Se recomienda que durante la evaluación final se analicen las disparidades encontradas en los principales indicadores de productos y resultados. Se recomienda considerar las diferencias en costos unitarios para los diversos 35 BdE, SENAGUA. Reglamento Operativo del Programa. Programa de Infraestructura Rural de Saneamiento y Agua (PIRSA), página 10. Marzo 2015. 37 tipos de proyecto, el escalamiento en los costos de la construcción en Ecuador debido a la alta inversión pública, el tamaño de las localidades financiadas, entre otros. iv. Considerando la apreciable rotación del personal profesional en los entes ejecutores y la participación activa de más de 30 GAD municipales, se recomienda realizar talleres periódicos, similares al los de arranque de un proyecto, con la participación de AECID y el BID, que permitan a nuevos funcionarios familiarizarse con los objetivos del programa, los procedimientos aprobados y los instrumentos de monitoreo y control de los productos y resultados esperados. 5. CONCLUSIONES 5.1. Pertinencia del Programa Esta evaluación considera que el programa en su planteamiento original respondía a necesidades claramente identificadas como prioritarias y buscaba además reducir la brecha urbano-rural en la prestación de los servicios de agua potable y saneamiento. Esta brecha sigue siendo significativa, por lo cual un programa de esta naturaleza continúa siendo un instrumento potencialmente beneficioso para mitigar estas diferencias. El programa buscaba también lograr un balance entre la financiación de proyectos rurales localizados en municipalidades ágiles y proactivas y la financiación de proyectos de comunidades también necesitadas pero ubicadas en municipios con limitada capacidad de endeudamiento y con escasos recursos para preparar proyectos. En opinión de esta evaluación, la consecución de este segundo propósito ha sido menos exitosa debido a las dificultades encontradas con el componente de preinversión inicialmente propuesto. Esta evaluación considera también que los proyectos terminados y en construcción, responden a necesidades reales y sentidas de la población, incluyen tecnologías apropiadas y en general son altamente apreciados por los beneficiarios. Sin embargo, con base en las observaciones realizadas durante las visitas de campo, esta evaluación considera que los proyectos podrían beneficiarse de un proceso de optimización técnica más riguroso y de una ejecución más oportuna de las actividades de desarrollo comunitario y de fortalecimiento de las organizaciones vecinales o municipales que quedarán a cargo de la administración futura. 5.2. Avances del Programa Es evidente que el Programa PIRSA sufrió significativos retrasos en su ejecución desde el momento en que fue aprobado, especialmente en los componentes de preinversión y fortalecimiento institucional y comunitario. Después de transcurridos más de cuatro años desde que el contrato de préstamo ha estado vigente, el porcentaje de recursos de préstamo y donación desembolsado por el BID llega a solo 34%. En gran medida este retraso se ha debido a las debilidades institucionales del ente rector y co38 ejecutor de programa y a la reasignación en 2013 de las responsabilidades y funciones de MIDUVI a SENAGUA. Debe resaltarse sin embargo, que a pesar de las serias dificultades y modificaciones estructurales sufridas durante los primeros tres años, a la fecha de esta evaluación el programa había logrado: (i) comprometer cerca del 70% de los recursos de donación y préstamo (FECASALC y BID combinados) y (ii) desarrollar una nueva canasta de proyectos que permitiría comprometer el 100% de los recursos remanentes. El mayor desafío que se percibe hacia el futuro será ejecutar los recursos remanentes en el año y medio restante. En adición a lo anterior, esta evaluación estima que existirá una diferencia significativa entre las metas inicialmente propuestas en la Matriz de Resultados del programa y los logros anticipados hasta el final del periodo de ejecución del programa con respecto a: i. El número de sistemas de agua potable y saneamiento construidos que en lugar de 210 sistemas serán alrededor de 100. ii. El número de viviendas beneficiadas que de 50.000 se reducirá a 31.200 viviendas. iii. La población total beneficiada que de 300.000 habitantes se reduciría a aproximadamente 156.000 habitantes. La principal razón de estas diferencias es la poca representatividad de la muestra original de proyectos con respecto a los proyectos hasta ahora financiados y los incrementos observados en los costos de construcción de las obras contratadas. De dicha muestra se extrapolaron los indicadores que consecuentemente no resultaron acertados. 5.3. Lecciones aprendidas Esta evaluación considera que el componente de pre-inversión hubiera podido haber sido planificado desde un principio de una manera más descentralizada, haciendo a los GAD municipales responsables directos de efectuar la contratación de los estudios con recursos no-reembolsables (y el apoyo de SENAGUA a través de las Demarcaciones), de una manera semejante a como han sido responsables de contratar las obras. Este mecanismo hubiera mitigado la fuerte interdependencia entre SENAGUA y BdE a nivel central que obligaba a una ejecución muy sincronizada de las fases de pre-inversión, inversión y post-construcción de cada uno de los proyectos. 39 Anexo 1. VISITAS DE CAMPO A PROYECTOS DEL PROGRAMA Cantón Pujilí (Provincia Cotopaxi) Fecha: 14 de mayo de 2015 Participantes: Edgar Heredia (BdE) Rafael Maldonado (SENAGUA) Ana Lucía Paucar (SENAGUA) Sandra Parra (BdE local) William Saetama (BID/Consultor) Personas entrevistadas: Jaime Cajas (Director de Obras Públicas) Rafael Sevilla (Contratista a cargo del Sector 1). Proyectos financiados: Construcción de 3.617 Unidades Básicas Sanitarias (UBS) en 78 comunidades rurales de las parroquias Matriz de Pujilí, La Victoria, Pilaló, y El Tingo - la Esperanza. Financiamiento: US$6,4 millones (66,6% no reembolsable BID) Población beneficiada: 15.445 habitantes Principales observaciones: 1. El trabajo se dividió en 5 sectores. El sector 1 incluyó 845 USB y fue objeto de una discusión de los problemas encontrados por el contratista arriba señalado. Los sectores 1 a 3 se encuentran terminados. Las licitaciones de los sectores 4 y 5 no tuvieron éxito por falta de experiencia de los contratistas y se convocarán de nuevo. 2. Se observó que los 5 sectores no parecían corresponder a una agrupación geográfica lógica y que tuviera como propósito facilitar el desplazamiento de materiales y la supervisión de los trabajos. El sector 1 incluyó 24 comunidades muy dispersas, lo que dificultó la logística relacionada con la construcción de 845 pequeñas obras. Sin embargo, este aspecto no pudo ser plenamente verificado ya que no se logró tener acceso a los estudios y diseños del proyecto. 3. El apoyo de la comunidad durante la construcción no siempre fue positivo debido a la probable falta de comunicación con anterioridad a la construcción de las UBS. El estudio técnico se realizó en 2011 y posiblemente no refleja los cambios 40 recientes en las viviendas de la zona. Este apoyo se considera crucial debido a que el contratista debe llegar a un acuerdo con cada familia en cuanto a la ubicación de la UBS con respecto a la vivienda. 4. No se realizó el trabajo previo de desarrollo comunitario (DESCOM), como estaba previsto en las reglas del programa. Éste estaba a punto de comenzar, pero ya una vez terminadas la mayoría de las obras contempladas. 5. Entre las 10 unidades visitadas se observaron diversas situaciones: i) unidades en funcionamiento normal y de acuerdo a lo anticipado, ii) unidades que no habían sido aún utilizadas a pesar de haber sido terminadas tres meses antes, iii) unidades con problemas constructivos menores. De las conversaciones con los habitantes beneficiados se puede concluir que las UBS son en general muy apreciadas. Ejemplo #1 de una unidad básica de saneamiento (UBS) 41 Ejemplo #2 de una unidad básica de saneamiento (UBS) Ejemplo #3 de una unidad básica de saneamiento (UBS) 42 Cantón Píllaro (Provincia Tungurahua) Fecha: 15 de mayo de 2015 Participantes: Edgar Heredia (BdE) Rafael Maldonado (SENAGUA) Ana Paucar (SENAGUA) Davis Bravo (BdE local) William Saetama (BID/Consultor) Personas entrevistadas: Patricio Sarabia (Alcalde) Ing. Claris Vargas (Ingeniera del municipio) Ing. López (obras públicas del municipio) Alcantarillado sanitario para las comunidades de Chinintahua (Parroquia San Andrés) y Santa Teresita (Parroquia Matriz). Proyectos visitados: Financiamiento: Chinintahua: US$216.000 (72% no reembolsable FECASALC) Santa Teresita: US$143.000 (72% no reembolsable BID) Población beneficiada: 1.315 habitantes (Chinintahua) 640 habitantes (Santa Teresita) Principales observaciones: 1. El sistema de agua potable en Chinintahua es de alcance regional y es administrado por una JAAP. Las obras de alcantarillado están terminadas y fueron traspasadas a la JAAP. No fue posible reunirse con representantes de la JAAP, ni ingresar al predio de la planta de tratamiento. 2. El sistema de alcantarillado de Santa Teresita está construido y será operado por el municipio pero no ha sido entregado a éste por parte del contratista. 3. Los trabajos de desarrollo comunitario correspondientes al período de preinversión no se realizaron a tiempo, pero están a punto de comenzar. Durante la visita fue posible conocer a dos integrantes de ese equipo. 4. El informe de Evaluación del BdE señala que los ingresos que recauda el municipio por el servicio de alcantarillado no cubren los gastos de operación y mantenimiento. También resalta que el GAD ha manifestado que no establecerá “tributos” a las dos comunidades debido a su situación económica. 43 5. El alcalde manifestó su preocupación con la operación y el mantenimiento de todas las plantas de tratamiento existentes en el municipio, alrededor de 13, que en su opinión “cumplieron su vida útil”. Planta de tratamiento de aguas residuales de Chinintagua 44 Cantón Antonio Ante (Provincia Imbabura) Fecha: 11 de junio de 2015 Participantes: Miriam Toro (SENAGUA) Diana Dávila (BdE) Personas entrevistadas: Raúl Beltrán (Gerente, Empresa Pública de Agua Potable y Alcantarillado) Luis Enríquez (Director de Agua Potable Alcantarillado EPAA) Max Beseca (Contratista Constructor Consorcio Atuntaqui) Proyecto visitado: Mejoramiento del Sistema de Agua Potable para las parroquias de San Roque, Natabuela y Chaltura. Financiamiento: US$2,9 millones (50% no reembolsable FECASALC) Población beneficiada: 19.224 Principales observaciones: 1. El proyecto se encuentra en su fase de terminación después de haber sufrido tropiezos e interrupciones por conflictos con las comunidades cercanas al lugar de la captación de la nueva fuente de agua, la quebrada Perafán, de la cual se espera obtener un caudal firme de 50 l/s. El plazo anticipado para la construcción había sido estimado en 8 meses y pero podría llegar a ser de 22 meses. El siguiente calendario ilustra los momentos críticos y las demoras producidas: a. b. c. d. e. 14 noviembre 2013 7 febrero 2014 11 julio 2014 14 mayo 2015 10 septiembre 2015 Comienza la construcción del proyecto Se interrumpen las obras en Perafán Se suspende la construcción de todo el proyecto Se reinicia la construcción de las obras pendientes Se espera finalizar la construcción 2. La empresa EPAA ha tratado de resolver el conflicto mediante negociaciones y haciendo “ofrecimientos” a la comunidad opuesta a la utilización de la quebrada Perafán. Los ofrecimientos incluyen obras públicas como mejoramiento de una carretera, la construcción de caminos o senderos, etc. Al momento de esta visita no era claro que la oposición al proyecto hubiera desaparecido completamente ya que la ejecución de las obras ofrecidas a la comunidad se encuentra retrasada. 45 3. Es evidente que la realización de una labor de acercamiento con la comunidad más rigurosa y organizada, en paralelo con los estudios y diseños del proyecto, hubiera podido contribuir a mitigar el conflicto y a buscar oportunamente soluciones aceptables a las partes. El trabajo de desarrollo comunitario (DESCOM) previsto dentro del programa PIRSA no había sido realizado. 4. El proyecto cuenta con un período de diseño es de 25 años. Aunque este tema no fue analizado en profundidad, ya que solo se tuvo acceso al resumen del proyecto presentado en el Informe de Evaluación del BdE, es probable que se hubieran podido considerar etapas en algunos de los componentes con el fin de reducir el monto de la inversión inicial y evitar la construcción o instalación de equipos que pueden quedar sobre-dimensionados o parcialmente ociosos durante los primeros años del período. Esta apreciación es particularmente válida en la construcción de las estaciones de bombeo y de la planta de tratamiento. 5. Con base en la visita a los lugares de las obras y a las instalaciones complementarias del sistema de captación, tratamiento, almacenamiento y distribución de agua potable al todo el Cantón, incluyendo la cabecera municipal, es evidente la complejidad técnica 36 , el alto grado de interconexión entre subsistemas y la interdependencia de unos con otros para lograr un funcionamiento permanente y económico. Esta evaluación considera que EPAA se podría beneficiar de un análisis técnico más integral de todo el sistema, con el fin de optimizar su funcionamiento y tomar las medidas operativas que faciliten su manejo y aseguren la calidad del servicio. 6. La Empresa Pública de Agua Potable y Alcantarillado (EPAA) fue creada hace 3 años y cuenta con una planta de personal de 23 empleados (solo 4 técnicos). Esta empresa podría también beneficiarse de un fortalecimiento, principalmente en el área financiera. En la visita se observó que las tarifas que se aplican a las comunidades que se han ido incorporando a la empresa se negocian en forma ad hoc y sin una base sólida de los costos reales del servicio. 7. En este proyecto no es claro cómo se ha abordado el criterio de “integralidad” de los proyectos PIRSA, puesto que el sistema de alcantarillado no está siendo incluido. Éste tan solo cubre 65% de la población beneficiada y descarga las aguas recolectadas al río Ambi sin tratamiento alguno. 36 Por ejemplo, las fuentes subterráneas existentes presentan altos niveles de dureza (Fe y Mn) que dificultan significativamente los procesos de potabilización de las mismas. 46 Nueva fuente de abastecimiento (quebrada Perafán) Conducción del agua de la quebrada Perafán. 47 Nueva planta de tratamiento del agua para consumo Planta existente de tratamiento de agua para consumo 48 Anexo 2 CRÉDITOS APROBADOS (ver documento adjunto) Anexo 3 CANASTA NUEVA DE PROYECTOS (ver documento adjunto) Anexo 4 PMR PIRSA (VERSIÓN 7-20-2015) (ver documento adjunto) 49 Anexo5 DOCUMENTOS CONSULTADOS Banco del Estado, Informes de Evaluación: o GAD municipal de Olmedo. Sistemas agua potable y/o alcantarillado sanitario. Septiembre 26, 2011 o Cantón Pucará. Sistema de agua potable. Agosto 23, 2012 o Cantón Naranjal. Sistema de alcantarillado sanitario. Septiembre 18, 2012 o Cantón Santa Elena. Sistema de alcantarillado sanitario. Noviembre 27, 2012 o Cantón municipal de Chilla. Sistemas agua potable o alcantarillado sanitario. Diciembre 11, 2012 o Cantón Limón Indanza. Sistema de alcantarillado sanitario. Marzo 22, 2013 o Cantón Píllaro (Sta. Teresita). Alcantarillado sanitario. Julio 8, 2013 o Cantón Píllaro (Chinintahua). Alcantarillado sanitario. Julio 8, 2013 o Cantón Sígsig. Unidades básicas de saneamiento. Octubre 29, 2013 o Cantón Pangui. Sistemas de agua potable, alcantarillado sanitario y pluvial. Octubre 17, 2014 o Cantón Puebloviejo. Sistemas de alcantarillado sanitario y pluvial. Noviembre 13, 2014 o Cantón San Miguel de Urcuquí. Sistema de agua potable. Noviembre 22, 2014 o Cantón Lomas de Sargentillo. Etapa II sistema de alcantarillado sanitario. Diciembre 5, 2014. o Cantón Colimes. Etapa II Sistema de alcantarillado sanitario. 2014. Banco del Estado/Secretaría de Agua: Informes semestrales PIRSA: o Julio 1 a diciembre 31, 2013 o Diciembre 31, 2013 a junio 30, 2014 o Julio 1 a diciembre 31, 2014. Banco del Estado/Secretaría de Agua. Reglamento Operativo del Programa PIRSA. Marzo, 2015. Condiciones particulares del contrato de consultoría entre el Banco del Estado y la empresa KPMG del Ecuador, para la auditoría del programa PIRSA. 2014. Banco del Estado, Secretaría de Agua. Programa de Infraestructura rural de saneamiento y agua. 12 de febrero de 2015 (presentación en PowerPoint). Banco del Estado. Informe de reunión financiera. Abril 1, 2015. Banco del Estado, Secretaría de Agua. Informe Programa PIRSA. Mayo 29, 2015. Banco del Estado, Secretaría de Agua. Informe de gestión PIRSA. 2015. 50 Banco del Estado. Tablas de autodeterminación étnica y responsable de la prestación de servicio. 2015. BID, Propuesta de préstamo y propuesta de financiamiento no reembolsable PIRSA. 2010. BID. Contrato de préstamo PIRSA República de Ecuador. Enero 10, 2011. BID, Anexo único. Contrato parte III: El programa PIRSA, 2011. BID. Análisis ambiental y social. Programa de agua y saneamiento para zonas rurales y pequeñas comunidades. Junio 2010. BID. Anexo adicional 4: Análisis de viabilidad técnica. 2010. BID. Anexo Adicional 6: Ayuda memoria - Metodología de Cálculo de subsidios – Promadec II 2010. Progress Monitoring Reports (PMR): o segundo periodo: enero a diciembre 2010 o primer periodo: enero a junio 2011 o segundo periodo: enero a diciembre 2011 o primer periodo: enero a junio 2012 o segundo periodo: enero a diciembre 2012 o primer periodo: enero a junio 2013 o segundo periodo: enero a diciembre 2013 o primer periodo: enero a junio 2014 o segundo periodo: enero a diciembre 2014 BID, Executive Financial Summary (EFS) as of May 14, 2015. BID, Transactions History Report BdE, SENAGUA as of May 14 2015. BID. Contrato modificatorio PIRSA República de Ecuador – BID. Octubre 8, 2013. BID. Matriz de mitigación de riesgos. Diciembre 17, 2014. BID. Control de desembolsos y aportes locales. Enero 10, 2011 a abril 30, 2015. BID. Estado de pagos BID. Enero 10, 2011 a abril 30, 2015 . BID, BdE, SENAGUA. Informes visita de campo: o Píllaro (Tungurahua) y Pujulí (Cotopaxi) agosto 12 y 13, 2014 o Santa Clara y su comunidades rurales, febrero 25, 26 y 27, 2015 o Pangui (Tundayme), marzo 18 y 19, 2015 51 Estudios de Impacto Ambiental: o CEGEA, GAD municipal del Cantón Píllaro- Chinintahua. Abril, 2012 o CEGEA, GAD municipal del Cantón Píllaro- Santa Teresita. Julio, 2012 Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, AECID, Anexo 1-A, Directrices básicas para la integración del marco conceptual de la AECID en los programas y proyectos de agua y saneamiento. Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, Real decreto 1460/2009 sobre organización y funcionamiento del Fondo de Cooperación para Agua y Saneamiento, 29 de septiembre 2009. Ministerio del Medio Ambiente. Aprobación Ambiental: o GAD municipal del Cantón Pujili, noviembre 6, 2011 o GAD municipal del Cantón Píllaro, agosto 9, 2012 o GAD municipal del Cantón Santiago de Píllaro, septiembre 7, 2012. SENAGUA. Definición de la Estrategia Nacional de Agua y Saneamiento (ENAS). Fase II Diagnóstico de la Prestación de los Servicios y Cuantificación de las Inversiones Realizadas en los Últimos 5 Años. Diego Fernández, et al. Estudio auspiciado por BID, Banco Mundial-WSP y FECASALC. Mayo 2015. SENAGUA. Aspectos legales e institucionales en la gestión de los servicios de agua potable y saneamiento relacionados con el PIRSA. 2015. SENAGUA. Guía de desarrollo comunitario para proyectos de agua y saneamiento en comunidades rurales. 2015. SEANGUA. Términos de Referencia (TDR) contratos de desarrollo comunitario (DESCOM) para las provincias de Chimborazo y Tungurahua. 2015. SENAGUA. Estatuto Orgánico de gestión organizacional por procesos de la Secretaría del Agua. Febrero 2014. SENAGUA. Plan de fortalecimiento. Noviembre 2014. SENAGUA. PIRSA. Presentación de power point, mayo 13, 2015. PEP-POA PIRSA actualizado. 3 de febrero, 2015. 52