RESPUESTA DE GESTIÓN EVALUACIÓN DE LA COOPERACIÓN PARA EL DESARROLLO ESPAÑOLA EN EL ÁMBITO MULTILATERAL Fecha de cumplimentación: 16 de abril del 2015 Responsable de la respuesta: Secretaría General de Cooperación Internacional para el Desarrollo (SGCID) y Dirección de Cooperación Multilateral, Horizontal y Financiera (DCMHF) de la AECID. 1. Introducción La Estrategia Multilateral de la Cooperación Española para el Desarrollo se publicó en 2009 con el triple objetivo de: Fortalecer el sistema multilateral para convertirlo en un mecanismo más democrático, equitativo y eficaz de generación y distribución de oportunidades de desarrollo. Incrementar el compromiso internacional de España a través de una implicación más activa y eficaz en el sistema multilateral y un mayor y más equilibrado respaldo a sus organismos. Potenciar los instrumentos de gobernabilidad democrática a escala internacional, para hacer frente a los desafíos que impone el proceso de globalización. La propia Estrategia Multilateral de la Cooperación Española contemplaba la realización de una revisión y evaluación de medio plazo de la propia Estrategia, en el periodo comprendido dentro de los tres años posteriores a su aprobación. Por ello, de noviembre de 2011 a diciembre de 2013, la División de Evaluación de la SGCID llevó a cabo una evaluación intermedia, que se publicó en marzo del 2014. Dicha evaluación tuvo como objetivo identificar y valorar los procesos estratégicos fundamentales que configuraban el trabajo de la Cooperación Española en el ámbito multilateral durante el marco temporal que abarca el periodo 2009-2011. Asimismo, para determinar el alcance de dicha evaluación, se centró en los OMUDES, en cooperación multilateral de carácter no reembolsable, y en la cooperación realizada por el MAEC y la AECID. Por último, resaltar también que, aunque en esta evaluación no se abordó la acción humanitaria, el Documento de Formulación de Prioridades para la cooperación multilateral, que se encuentra en la fase final de elaboración, sí incluye en su análisis y articulación de criterios a los organismos que trabajan en acción humanitaria. 1 2. Comentarios sobre los hallazgos y las conclusiones El análisis que realiza la evaluación se considera muy necesario y pertinente, ya que en numerosas ocasiones se ha reiterado la necesidad de obtener una cooperación multilateral más orientada y estratégica, así como la necesidad de desarrollar un plan de concentración multilateral. De este modo, la evaluación presenta una serie de conclusiones y recomendaciones que sirven de ayuda a la hora de obtener lecciones aprendidas de las intervenciones en el ámbito multilateral y contar con elementos objetivos que permitan mejorar y reorientar futuras decisiones. 3. Respuesta a las recomendaciones Desde el Área de Cooperación Multilateral de la SGCID, en colaboración con la División de Evaluación, los responsables de cooperación bilateral de la SGCID y la DCMHF de AECID, se ha elaborado el Documento de Formulación de Prioridades para la Cooperación Multilateral (en lo sucesivo, Documento de Priorización), que se encuentra en estos momentos en la fase final de consultas a otras unidades del MAEC y de la AECID. Con el Documento de Priorización se pretende dar respuesta a gran parte de las recomendaciones realizadas en la evaluación, especialmente en lo relativo a las recomendaciones globales, complementariedad con la cooperación bilateral y, en cierta medida, la valoración de los instrumentos y modalidades de la cooperación multilateral. Las recomendaciones que ayudan a articular este documento de priorización son: R1, R2, R3, R5, R8, R12, R16 y R24, aunque también aborda indirectamente otras recomendaciones. En general se puede decir que en estos últimos años se ha hecho un esfuerzo enorme para promover la participación de los diferentes actores de la Cooperación Española, y mejorar la transparencia y rendición de cuentas. Se puede afirmar que las tareas de seguimiento, justificación y rendición de cuentas se han incrementado considerablemente en el último periodo, lo que supone un verdadero desafío para los equipos humanos de las unidades competentes, que no pueden dejar de lado otras tareas relevantes como las programáticas y las de participación e incidencia en los debates internacionales. En este sentido, y como reflexión previa a la respuesta de gestión de la evaluación, desde el Área de Cooperación Multilateral de SGCID se considera que es necesario prestar atención a las necesidades que existen actualmente en la dotación de recursos humanos, que afectan directamente las capacidades de coordinación, racionalización y eficacia. Se considera necesario reforzar los equipos tanto en sede como en la Misión Permanente en Nueva York para poder cumplir con los objetivos que la Cooperación Española se ha marcado sobre la coordinación en la planificación, la coherencia de las acciones y la presencia de España en el exterior. Otra reflexión necesaria se refiere a las implicaciones que está teniendo el hecho de no contar con FONPRODE donación como instrumento para realizar contribuciones voluntarias a OOII. Al no existir esa posibilidad, el único instrumento administrativo con el que se cuenta es la subvención de política exterior a organismos internacionales, gestionada por AECID. La subvención constituye un procedimiento más rígido que no 2 puede sustituir al FONPRODE y que, por tanto, produce dificultades y limitaciones para canalizar la cooperación multilateral. Como se puede apreciar, una parte importante de los asuntos que aquí se mencionan y que cabría tener en cuenta en la respuesta a las recomendaciones de la evaluación se refiere a cuestiones estratégicas, políticas y financieras que trascienden el nivel técnico de decisión, y que han de ser consideradas a un nivel de decisión más político por lo que deriva de las mismas en la estructura orgánica y funcional de las unidades competentes y en la relación con los organismos multilaterales de desarrollo (OMUDES). Por último, hay algunas otras recomendaciones que competen total o parcialmente a otras unidades del MAEC, fuera de la SGCID y la AECID, como se indica en la respuesta a la recomendación concreta. En la tabla a continuación se da respuesta en más detalle a las diferentes recomendaciones. 3 Recomendaciones Grado de aceptación Respuestas Recomendaciones generales: R1. Fortalecer una cooperación multilateral más estratégica y concentrada que siga apostando por el multilateralismo democrático como respuesta a los problemas globales. Los bienes públicos globales escapan de la capacidad de los Estados y dependen de la voluntad de construir consensos y compromisos en el ámbito mundial, no siendo posible erradicar la pobreza y luchar contra las desigualdades desde perspectivas netamente locales. R2. Mejorar la orientación estratégica de la contribución financiera española a la cooperación multilateral considerando que las decisiones sobre la asignación de fondos a los OMUDE estén basadas, tal como señala el CAD, en la capacidad del OMUDE para garantizar: 1) Una adecuada Gestión para Resultados de Desarrollo (GpRD) y una buena gobernanza; 2) La eficacia y la eficiencia de sus programas; 3) La prestación eficaz y eficiente de su ayuda a escala nacional; 4) La armonización entre donantes y el alineamiento con el país socio y a escala nacional. R3. Desarrollar un plan de concentración multilateral que, sobre la base de unos criterios vinculados a las prioridades de la Cooperación Española, al desempeño de los organismos y a su relevancia (temática, geográfica, etc.), entre otros, priorice un número limitado de socios clave donde se concentrarían los esfuerzos, tanto financieros como respecto a la relación estratégica entre España y los mismos. Dicho plan debería incluir igualmente otros organismos que, aun no siendo prioritarios en términos de contribuciones económicas, requieran una presencia y participación activas por parte de España en sus debates y decisiones globales, ya sea por el liderazgo o la ventaja comparativa de la Cooperación Española en los mismos respecto a otros donantes, por la significación temática, global o regional de dichos organismos, o por cualquier otro argumento debidamente justificado en el propio plan. R5. Asegurar que se aprovechan adecuadamente las lecciones aprendidas de los nuevos instrumentos que se pongan en marcha en el ámbito multilateral, de tal forma que se incorporen de manera equilibrada y realista sus ventajas y potenciales desafíos en el contexto del sistema de cooperación español. Aceptadas Se está concluyendo el Documento de Priorización de OMUDES que pretende orientar de manera más estratégica y coherente la relación con los OMUDES y busca lograr un mayor impacto de la cooperación multilateral a través de la definición de objetivos y la combinación de cuatro criterios: a) Grado de alineamiento con las OE marcadas por el IV PD, b) Experiencia de trabajo positiva; c) Calidad, eficacia y eficiencia de los OOII (para el que se establecen indicadores de rendimiento y se hace uso de las evaluaciones de MOPAN), d) Complementariedad con la cooperación bilateral de la Cooperación Española. R8. Asegurar que la distribución y selección de modalidades y áreas geográficas aprovecha las ventajas comparativas y experiencia de la Cooperación Española, así como que contribuya a una mayor complementariedad. En este sentido, se sugiere priorizar o reforzar lo multilateral donde la ventaja comparativa bilateral es menor y reducir y/o adecuar lo multilateral en los lugares con mayor ventaja comparativa. No obstante, debería evitarse, en la medida de lo posible, la multibilateralización de la ayuda por las consecuencias que comporta para el sistema multilateral y la ayuda al desarrollo global, tales como el incremento de los costes de transacción y el aumento de la fragmentación, entre otros. 4 Recomendaciones específicas: Reforma del SNU R11. La Cooperación Española debería acometer una reflexión sobre cuál va a ser su grado de participación futura en la reforma del sistema de desarrollo de NNUU. En paralelo, en la línea de rentabilizar los esfuerzos acometidos como principal donante de la iniciativa DaO, la Cooperación Española debería instar a NNUU en el mensaje de superación de su fase experimental (países piloto). Esto es, que “Una Sola ONU” se convierta en la forma/ mecanismo habitual de operar de NNUU. La Cooperación Española debería promover en los espacios oportunos que se incorporen las buenas prácticas y lecciones aprendidas identificadas a través de DaO, del FODM y de los programas conjuntos de género, entre otros. Parcialmente aceptada R12. Considerando el respaldo inicial de la Cooperación Española a la creación y desarrollo de ONU Mujeres, evidenciado en su apoyo financiero y en su protagonismo en los órganos de gobierno, deberían aprovecharse los esfuerzos invertidos con el fin de seguir manteniendo un papel relevante en el desarrollo de esta institución. Aceptada Desde la SGCID se participa en los foros de debate informales en los que se reflexiona sobre la reforma del sistema de desarrollo de las NNUU, principalmente, el Senior Level Donor Meeting y el Grupo Utstein. La postura que se ha defendido es que las futuras reformas reflejen las instrucciones de la Resolución aprobada en diciembre de 2012 sobre Revisión Cuadrienal de Políticas Operativas (QCPR), sobre todo en materia de armonización de prácticas administrativas y presupuestarias y en la utilización de los mecanismos de Unidos en la Acción o “Delivering as One” (realización de programas conjuntos, reforzamiento del sistema de coordinadores residentes, etc.). No obstante, las futuras reformas tendrán igualmente que incorporar los resultados de las grandes conferencias y cumbres de 2015 (Financiación del Desarrollo, en julio en Addis Abeba, y Agenda Post 2015, en septiembre en Nueva York). Desde su creación, ONU Mujeres ha sido prioritario para la Cooperación Española, y ha sido un modelo del “One UN” y DaO. La revisión del Acuerdo Marco entre la Cooperación Española y la organización, como compromiso adquirido en el IV Plan Director, se encuentra en fase de negociación y su firma se prevé a lo largo de 2015. 5 Marcos de Asociación Estratégica (MAE) R13. Dadas las constatadas limitaciones de los MAE firmados, tanto en su implementación, seguimiento y evaluación, como respecto a sus dificultades de diseño y sus salvedades en cuanto a la planificación, no se recomienda la firma de nuevos acuerdos de asociación estratégica con OMUDE hasta que se defina la estrategia que España quiere desplegar en el ámbito de la cooperación multilateral para el desarrollo. Aceptada Actualmente se están firmando dos MAE renovados. Su conclusión ha coincidido con la finalización del Documento de Priorización cuyo proceso de elaboración ha ayudado a orientar aspectos de los MAE. La Cooperación Española en el Documento de Priorización valora la importancia de los MAE como instrumento para reforzar la colaboración y participación con las agencias con las que existe una relación más estratégica. Seguimiento y evaluación de la Cooperación Española multilateral R14. Dada la escasa retroalimentación y el limitado provecho que la Cooperación Española ha extraído, hasta la fecha, de iniciativas como MOPAN, debería hacer una revisión tanto de su nivel de participación como de su grado de implicación. La Cooperación Española debería armonizarse con aquellos esfuerzos multilaterales de seguimiento y evaluación, como aquellas iniciativas promovidas en el seno del CAD, que le permitan una mayor optimización de los recursos dirigidos a los OMUDE, así como la obtención de mayores beneficios con su presencia en estos espacios, siempre garantizando una utilización efectiva de los resultados de estar en estos foros y una participación de calidad en los procesos. Desde el Área de Multilateral se es muy consciente de la importancia del seguimiento y la evaluación de la cooperación multilateral. Y, en concreto, se valoran las evaluaciones de MOPAN, y la SGCID participa muy activamente en el CAD. Igualmente, las Oficinas Técnicas de Cooperación (OTC) en terreno hacen uso de sus evaluaciones realizadas a nivel de organismo y país. Parcialmente aceptada No obstante, hay que tener en cuenta los recursos humanos disponibles en el área multilateral tanto en SGCID y como en AECID necesarios para poder analizar y poner en práctica la información resultante de las evaluaciones. Conviene también tener cierta prudencia ante el posible crecimiento de ámbito y complejidad de MOPAN en particular. 6 Participación e influencia en los debates internacionales R15. Promover mecanismos de retroalimentación que contribuyan a una mejora continua de los procesos de consulta entre los diferentes actores de la Cooperación Española con el fin de articular una posición clara y consensuada en los debates internacionales (así como actividades de seguimiento y evaluación que los alimenten) que permitan fortalecer las posiciones españolas en su contenido gracias a la información proveniente de las oficinas en terreno donde España desarrolla su cooperación multilateral. Parcialmente aceptada La presencia de la SGCID en los debates internacionales es permanente. La consulta con los actores de la Cooperación Española es constante, formalmente a través del Consejo de Cooperación, la Comisión de Seguimiento, los Grupos de Trabajo, etc., e informalmente a través de innumerables foros, consultas, jornadas, etc. Coincidimos en la necesidad de aumentar la participación y presencia en los debates internacionales para así tener una mayor influencia de la Cooperación Española, pero ello es, sobre todo, una cuestión de aportar más recursos humanos ajena a esta unidad. Complementariedad entre multilateral y bilateral R16. Mejorar la complementariedad y sinergias entre la modalidad bilateral y la modalidad multilateral promoviendo los espacios de coordinación entre todos los actores de la cooperación presentes en el terreno. En este sentido, el papel de las OTC será crucial, ya que el proceso de elaboración e implementación de los MAP permitirían contar con información actualizada que serviría a la SGCID y a la AECID-sede como criterio de juicio sobre el trabajo de los OMUDE a escala regional. La coordinación entre actores bilaterales, nacionales y multilaterales deberá tener en cuenta los resultados de desarrollo esperados, los recursos previstos y los mecanismos necesarios para la rendición de cuentas. Aceptada Este es uno de los elementos que más se ha tenido en cuenta y más se ha desarrollado al elaborar el Documento de Priorización. Esta era una de las tareas pendientes y más complejas de realizar. Se han realizado diversos análisis de complementariedad que se han reflejado en el documento final con la intención de que sirvan para mejorar la coordinación y la coherencia. Con el tiempo y experiencia se irá mejorando la coordinación entre los diversos actores sobre todo con aquéllos en terreno. 7 Comunicación y rendición de cuentas R17. Elaborar un plan de comunicación y rendición de cuentas que permita visibilizar el trabajo que se realiza en la cooperación para el desarrollo en el ámbito multilateral que: • Incorpore una visión amplia de la rendición de cuentas que incluya tanto elementos de control financiero como cuestiones de ventaja comparativa, desempeño y resultados de los organismos. • Incluya elementos descriptivos sobre el trabajo que se realiza en este ámbito que puedan difundirse a la ciudadanía. • Contemple diferentes soportes y herramientas en función de los momentos y las audiencias. • Establezca objetivos, prioridades e indicadores para el próximo periodo que faciliten su seguimiento y evaluación. Aceptada parcialmente La Cooperación Española a través del portal web www.cooperacionespanola.es tiene una estrategia de comunicación dirigida a la mejora de la visibilidad de las acciones de todos los actores que conforman la Cooperación Española, entre ellas la cooperación multilateral española. El trabajo principal en el área de comunicación incluye la publicación de noticias, anuncios, convocatorias y documentos. El desarrollo de la herramienta de consulta info@od permite el acceso abierto para la consulta de datos de la AOD española, cumpliendo así con los compromisos de transparencia y rendición de cuentas. Por otra parte, la definición de objetivos, prioridades e indicadores para el próximo periodo queda sujeta al proceso de planificación del siguiente periodo. Aceptable parcialmente A través de la Unidad de Funcionarios Internacionales (UFI) del MAEC, y como parte de su mandato, difunde regularmente las convocatorias de vacantes en organismos internacionales, difunde las carreras en NNUU y da seguimiento a las candidaturas. Aceptable A través de la Unidad de Funcionarios Internacionales del MAEC, y como parte de su mandato, se hace seguimiento al número de españoles que trabajan en Organismos Internacionales. Promoción de personal español en organismos internacionales R18. Desarrollar una estrategia de promoción de personal español en organismos que, sobre la base de la realización de un estudio comparativo sobre las estrategias de promoción de profesionales en organismos internacionales que están llevando a cabo otros donantes, incorpore unos objetivos globales comunes sobre los que se articule el trabajo de las diferentes unidades y departamentos con competencias en esta materia, a la vez que se convierta en un paraguas que enmarque las iniciativas que se pongan en marcha en el futuro. R19. Desarrollar un sistema de información que permita un aprovechamiento más eficiente de la información suministrada por los propios organismos internacionales para conocer, con el mayor nivel de desagregación posible, la situación global de los recursos humanos españoles en todos los organismos (independientemente de la presencia y contribuciones de España en los mismos) y los cambios que se vayan produciendo en esta distribución. 8 Coordinación R20. En materia de coordinación: • Redefinir el papel de los distintos órganos de coordinación de la política de cooperación global en materia de cooperación para el desarrollo multilateral, ajustando las estructuras necesarias (quizás mediante la constitución de subgrupos para agilizar la toma de decisiones) a los requerimientos de las competencias asumidas. • En el nivel de dirección estratégica de la política de cooperación para el desarrollo multilateral, institucionalizar un sistema de coordinación entre las direcciones de AECID y SGCID que establezca un marco mínimo de ámbitos de decisión y consenso, que garantice la periodicidad y agilidad de las relaciones, que formalice los acuerdos para garantizar el seguimiento de los mismos y que favorezca la pervivencia de las estructuras más allá de los cambios en los responsables. • En el nivel operativo: Desarrollar un marco de funciones y competencias para todos los actores clave del sistema en sede y terreno que delimite su marco de actuación y aclare su papel en la cooperación multilateral, en relación con cada una de las modalidades asumidas y la distribución de las mismas. Aceptada El desarrollo de un marco de funciones y competencias responde a cuestiones estratégicas, políticas y financieras que trasciende el nivel técnico de la SGCID y la DCMHF. R21. Desarrollar un sistema de coordinación entre las unidades que garantice la comunicación de las posiciones y decisiones, así como la retroalimentación de los procesos. Aceptable parcialmente Coincidimos con la Recomendación pero la acción necesaria trasciende de las unidades implicadas. Aceptada parcialmente En términos generales, se ha avanzado en la coordinación con los actores de la cooperación descentralizada para lograr una mejor Programación Conjunta (especialmente a nivel de país, entre donantes y organismos). No obstante, en lo relativo al apoyo de programas conjuntos, existen limitaciones del instrumento financiero disponible, que solo permite destinar la subvención a un único receptor. Organismos y fondos receptores de la cooperación multilateral R22. Con el fin de seguir contribuyendo al fortalecimiento del sistema de desarrollo de NNUU, así como de contribuir a un uso eficaz de los recursos de la Cooperación Española, se recomienda seguir apoyando la denominada programación conjunta (joint programmes/joint programming), que además aparece recogida en la resolución del QCPR y por tanto, es un mandado de los Estados miembros al SNU. No obstante, se recomienda esperar a los resultados de las evaluaciones en curso antes de acometer la creación de nuevos fondos fiduciarios de características similares al F-ODM, puesto que con estos no parece haberse introducido una cultura de economía de escala, ni haberse racionalizado el gasto, ni tampoco, haberse evitado duplicidades. 9 Instrumentos y modalidades de la cooperación multilateral Parcialmente aceptada En el caso de FONPRODE no reembolsable, la imposibilidad de utilizar este instrumento de financiamiento para hacer contribuciones voluntarias a OMUDES, debido a las condiciones actuales de déficit del Estado, tiene implicaciones en las posibilidades de financiación regular de los organismos, que no es posible hacer mediante el único instrumento disponible actualmente, la Subvención de Política Exterior a Organismos Internacionales. Aceptada El Documento de Priorización de OMUDES considera muchos de los elementos de la recomendación en la medida en que la Priorización define en mayor profundidad la estrategia de cooperación multilateral en consonancia, principalmente, con evaluaciones existentes de OMUDES, con el IV Plan Director y complementando la cooperación bilateral. Por otro lado, a mediados de 2015 en la SGCID se va a elaborar un documento de reflexión sobre la Cooperación Española en su conjunto donde se podrán considerar otros muchos factores que menciona la recomendación que deberían nutrir la visión, estrategia, planificación y selección de instrumentos del futuro de la Cooperación Española. R23. Considerando el contexto actual de reducción presupuestaria, sería recomendable que la Cooperación Española reflexionara sobre el papel que las diferentes vías de canalización de recursos, financiación regular (core funding) y financiación no regular (non-core funding), deberían jugar en el nuevo escenario, así como el rol que tendrían que desempeñar las contribuciones reembolsables y no reembolsables. Respecto a este último punto, será necesario tener en cuenta también el proceso de revisión que está experimentando FONPRODE en la actualidad. R24. En definitiva, sería recomendable que desde la SGCID se promoviese un debate en el seno de la Cooperación Española que estuviera orientado a la revisión de la perspectiva estratégica de su cooperación multilateral para el desarrollo en los próximos años. Dicho proceso debería incluir una definición más clara de prioridades y, en consonancia con las directrices del CAD sobre cooperación multilateral y con los principios de la agenda de eficacia del desarrollo, tendría que implicar cambios en el modelo de gestión. En este sentido, la adopción de un perfil renovado como donante podría traducirse en la práctica en una menor carga de gestión administrativa, entendida como el seguimiento de cuentas de fondos y proyectos, si, como contrapartida, se impulsara una gestión más estratégica de los mecanismos de relación y rendición de cuentas con los OMUDE: menor fragmentación de los mecanismos e instrumentos en favor de un mayor peso de la financiación regular, presencia más activa en las juntas ejecutivas, mayor aprovechamiento de las evaluaciones e informes de seguimiento generados tanto por los propios organismos como por otros donantes y por las redes en las que participa la Cooperación Española, etc. Para ello, entre otros aspectos, habría que clarificar el reparto de funciones en el seno del MAEC, asegurar una dotación suficiente de los equipos de AECID y SGCID, mejorar la coordinación entre sede y terreno, promover iniciativas conjuntas con otros donantes e impulsar una política de comunicación más activa hacia la sociedad española acerca de la cooperación multilateral para el desarrollo. 10