Comisión Ejecutiva Federal INFORME DEL GABINETE JURÍDICO DE LA FEDERACIÓN ESTATAL DE SERVICIOS DE LA UNIÓN GENERAL DE TRABAJADORES (FeS-UGT) PARA: Sector de Comunicación Social, Cultura y Deportes de FeS-UGT ASUNTO: Proyecto de Ley General de Comunicación Audiovisual FECHA: Octubre de 2009 Avda de América, 25, 7º plt., - 28002 Madrid Tel.: +34 91 589 75 86/94 – Fax: 91 589 71 68 E-mail: correo@fes.ugt.org Ahorro ▪ Artes Gráficas ▪ Banca ▪ Comunicación Social, Cultura y Deporte ▪ Limpieza y Servicios a la Sociedad ▪ Seguridad ▪ Seguros, Oficinas y Despachos Comisión Ejecutiva Federal CONSULTA: El presente informe tiene por objeto analizar la incidencia que puede tener el Proyecto de Ley General de la Comunicación Audiovisual (en adelante, PLGCA), en su actual redacción, sobre eventuales procesos de externalización y/o subcontratación en la gestión de las televisiones públicas autonómicas creadas al amparo de la Ley del Tercer Canal. 1. LEGISLACIÓN VIGENTE: La Constitución Española, en el Art. 149.1.27.ª, atribuye al Estado la competencia exclusiva para establecer las normas básicas del régimen de prensa, radio y televisión y, en general, de todos los medios de comunicación social, sin perjuicio de las facultades que en su desarrollo y ejecución correspondan a las Comunidades Autónomas. El Estatuto de Radiodifusión y Televisión (en adelante, ERTV), aprobado por la Ley 4/1980, de 10 de enero, advierte en su Art. 2.1 de su condición de norma básica del régimen de los servicios públicos de radiodifusión y televisión. De este modo, puede considerarse desarrollo directo de la Constitución, en especial de su Art. 20.3 y sobre todo del Art. 149.1.27ª. El ERTV concibe la radiodifusión y la televisión como un servicio público esencial de titularidad estatal (Art. 1), y contempla la concesión por el Gobierno a las Comunidades Autónomas de un canal de televisión de titularidad estatal – el Tercer Canal – para el ámbito territorial de cada Comunidad Autónoma (Art. 2.2) Al amparo de esta previsión general, el Art. 2.2 del ERTV contenía ya el germen de lo que iba a ser el sistema autonómico televisivo, al disponer: “El Gobierno podrá conceder a las Comunidades Autónomas, previa autorización por Ley de las Cortes Generales, la gestión directa de un canal de televisión de titularidad estatal que se cree específicamente para el ámbito territorial de cada Comunidad Autónoma”. Avda de América, 25, 7º plt., - 28002 Madrid Tel.: +34 91 589 75 86/94 – Fax: 91 589 71 68 E-mail: correo@fes.ugt.org Ahorro ▪ Artes Gráficas ▪ Banca ▪ Comunicación Social, Cultura y Deporte ▪ Limpieza y Servicios a la Sociedad ▪ Seguridad ▪ Seguros, Oficinas y Despachos Comisión Ejecutiva Federal Más en concreto, y adelantándose a la Ley del Tercer Canal, el Art. 2.3 prescribía que “la organización y el control parlamentario del tercer canal regional previsto en el párrafo anterior, así como de la radiodifusión y televisión en el mismo ámbito territorial, se articulará orgánica y funcionalmente de acuerdo con los criterios establecidos en los Arts. 5 a 12 y 26 del presente Estatuto, y según la Ley de la Comunidad Autónoma”. Actualmente existe una derogación condicional del ERTV en la Ley 17/2006, de 5 de junio, de la Radio y Televisión de Titularidad Estatal, que dispone: “no obstante dicha ley seguirá siendo de aplicación a los efectos previstos en la Ley del Tercer Canal”. Con la Ley del Tercer Canal (Ley 46/1983, de 26 de diciembre), se concretaron los términos y condiciones para la concesión del Tercer Canal a las Comunidades Autónomas. En ella el Estado sigue siendo el titular del Tercer Canal, mientras que a las Comunidades Autónomas les compete su gestión directa, mediante concesión. Así, el párrafo segundo del Art. 6 establece: “La gestión que se concede no podrá ser transferida, bajo ninguna forma, total o parcialmente, a terceros, correspondiendo directa e íntegramente el desarrollo de la organización, ejecución y emisión del tercer canal a la Sociedad anónima constituida al efecto en cada Comunidad Autónoma”. Y el Art. 10 viene a concretar que “El ejercicio de la gestión directa concedido por la presente Ley incluirá la propiedad, financiación y explotación de instalaciones de producción de programas, comercialización y venta de sus productos y actividades y obtención de recursos mediante publicidad, así como cualquiera otra actividad patrimonial, presupuestaria, financiera o comercial”. Esta fórmula concesional elegida por la Ley del Tercer Canal (en adelante, LTC) mereció fuertes críticas desde algunos sectores, y se produjeron tres intentos frustrados para tratar de modificar el régimen jurídico de gestión directa del Tercer Canal de Televisión: - En 1996, la Asamblea de la Comunidad Autónoma de Madrid aprobó una proposición de ley para someter a las Cortes Generales la reforma parcial del Avda de América, 25, 7º plt., - 28002 Madrid Tel.: +34 91 589 75 86/94 – Fax: 91 589 71 68 E-mail: correo@fes.ugt.org Ahorro ▪ Artes Gráficas ▪ Banca ▪ Comunicación Social, Cultura y Deporte ▪ Limpieza y Servicios a la Sociedad ▪ Seguridad ▪ Seguros, Oficinas y Despachos Comisión Ejecutiva Federal ERTV, y de la LTC. La iniciativa se dirigía a permitir que las Comunidades Autónomas pudieran sustituir la hoy obligada gestión directa de su radiotelevisión por el otorgamiento a particulares de la concesión de su gestión indirecta, con el objetivo declarado de “aligerar de esta manera la carga financiera que la explotación de Telemadrid supone para los presupuestos de la Comunidad Autónoma”. La concesión se otorgaría por diez años, obligándose el concesionario a mantener el carácter regional de las emisiones y al pago de un canon anual por el uso de las instalaciones y medios técnicos de la cadena autonómica. A pesar de que la proposición de ley fue tomada en consideración, no superó ninguno de los restantes trámites. - En esa misma línea se situó la proposición de Ley de Modificación del Régimen de titularidad y gestión de la Televisión Autonómica, presentada también en 1997 por el Parlamento de Canarias, dirigida a modificar la titularidad estatal de la televisión autonómica consagrada por el ERTV y la LTC, y a atribuir a las Comunidades Autónomas potestad para decidir su forma de gestión, bien directa por su propia organización, bien indirecta a través de una empresa mixta. Esta iniciativa tampoco prosperó. - Finalmente tenemos el Proyecto de Ley Reguladora del Servicio Público de Televisión Autonómica, remitido por el Gobierno de la Nación a las Cortes y publicado en el B.O. del Congreso de los Diputados, Serie A, Núm. 98-1, de 30.12.1997. En dicho proyecto se preveía la derogación de la LTC y el establecimiento de un régimen sensiblemente distinto. En concreto, se abandonaba la titularidad estatal del servicio público de televisión autonómica para, en su lugar, atribuírselo a las Comunidades Autónomas, siendo éstas plenamente competentes para su organización, dirección y gestión, y en concreto para optar entre la doble modalidad gestora (directa e indirecta), o por ambas. Se admitía, por tanto, que dicho servicio pudiese gestionarse directamente por la Comunidad Autónoma interesada o indirectamente mediante concesión administrativa a favor de un particular seleccionado previo concurso. Sin embargo este Proyecto ni siquiera llegó a debatirse en comisión y quedó caducado al final de la VI legislatura. A pesar de estas tentativas fallidas, nunca hasta ahora se ha llegado a modificar el régimen de gestión directa que regula la LTC. Avda de América, 25, 7º plt., - 28002 Madrid Tel.: +34 91 589 75 86/94 – Fax: 91 589 71 68 E-mail: correo@fes.ugt.org Ahorro ▪ Artes Gráficas ▪ Banca ▪ Comunicación Social, Cultura y Deporte ▪ Limpieza y Servicios a la Sociedad ▪ Seguridad ▪ Seguros, Oficinas y Despachos Comisión Ejecutiva Federal 2. PRONUNCIAMIENTOS JUDICIALES: No existe Jurisprudencia sobre los artículos 6 y 10 de la LTC (si entendemos como tal la existencia de dos o más sentencias en idéntico sentido, dictadas por el Tribunal Supremo). Hasta ahora, la única sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Contenciosoadministrativo) que ha tenido ocasión de pronunciarse sobre dichos preceptos, aunque sea en términos generales, es la de fecha 5.10.1999 (RJ 1999\2004) – en un procedimiento relativo a la solicitud de suspensión cautelar del Acuerdo del Consejo de Administración del Ente Público Radiotelevisión Canaria, sobre contratación de ejecución y suministro de producciones audiovisuales destinadas a la programación de la Televisión Autonómica de Canarias, y de la Resolución del Director General de dicho Ente Público que aprobó los Pliegos de Prescripciones Técnicas y Cláusulas Jurídicas que habían de regir tal licitación y contratación. Dicha resolución judicial analiza someramente los artículos 1, 6 y 10 de la LTC, subrayando en su Fundamento de Derecho Tercero: “1) La configuración de la televisión como servicio público de carácter << esencial>> 2) La prevalencia en materia de televisión de los intereses estatales; 3) El propósito de que la legislación mercantil se lleve a cabo por sociedades de capital íntegramente público; y 4) la amplitud con la que aparece configurado el ámbito de actividades que han de considerarse incluidas en la gestión” Existen más precedentes judiciales sobre la interpretación de los Arts. 6 y 10 de la LTC en la llamada “Jurisprudencia Menor” (emanada de los Tribunales Superiores de Justicia y de las Audiencias Provinciales). Concretamente, los Tribunales Superiores de Justicia de Extremadura y del País Valenciano han analizado con mayor profusión dichos preceptos en las siguientes sentencias: - TSJ de Extremadura: sentencias de fechas 20.12.2001 (RJCA 2002\549), 21.10.2004 (JUR 2004\313706) y 21.10.2004 (JUR 2004\313764) Avda de América, 25, 7º plt., - 28002 Madrid Tel.: +34 91 589 75 86/94 – Fax: 91 589 71 68 E-mail: correo@fes.ugt.org Ahorro ▪ Artes Gráficas ▪ Banca ▪ Comunicación Social, Cultura y Deporte ▪ Limpieza y Servicios a la Sociedad ▪ Seguridad ▪ Seguros, Oficinas y Despachos Comisión Ejecutiva Federal - TSJ de la Comunidad Valenciana: sentencias de fechas 28.07.2004 (recurso de apelación 469/2004), 8.06.2005 (recurso de apelación 889/2004), 14.07.2005 (recurso de apelación 665/2004), 10.11.2005 (RJCA 2006\284), 1.02.2006 (RJCA 2006\336), 20.02.2006 (RJCA 2007\54). Destacar, entre las citadas, la sentencia del STSJ de Extremadura de 21.10.2004, que viene a resolver la impugnación, promovida por la Administración General del Estado, de la Resolución de la Secretaría General Técnica de la Consejería de Educación, Ciencia y Tecnología de la Junta de Extremadura por la que se hace pública la adjudicación de los servicios de ejecución de 1.230 horas anuales de producción audiovisual de carácter informativo y de divulgación de contenido extremeño, para su difusión por televisión de acceso libre y gratuito a través de ondas hertzianas en el ámbito geográfico de la Comunidad Autónoma de Extremadura. Dicha sentencia señala en su Fundamento de Derecho Décimo: “(...) la adjudicación a una empresa privada conlleva la vulneración de la prohibición categórica establecida en el artículo 6 de la Ley 46/83, que prohíbe que la gestión sea transferida, bajo ninguna forma, total o parcialmente, a terceros y que obliga a que la gestión se realice por una sociedad anónima de capital público; en coincidencia con lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 4/2000, de 16 de noviembre, que encomienda el servicio público de televisión a una sociedad pública en forma de sociedad anónima. La obligación de gestión directa establecida en el artículo 10 de la Ley 46/83 y la prohibición de transferir la gestión total o parcialmente no son respetadas en la adjudicación efectuada por la Administración Autonómica, puesto que el servicio público televisivo para la Comunidad Autónoma de Extremadura consistente en una programación propia es adjudicado y, por tanto, gestionado íntegramente por una sociedad de capital privado. La actuación administrativa impugnada produce el resultado, en relación al servicio público, de dejar en manos de personas privadas actividades cuya gestión el Legislador ha puesto especial énfasis en que sean desarrolladas por sociedades enteramente públicas, se realiza sin control parlamentario y sin garantizar el acceso de los grupos políticos significativos.” En el mismo sentido se pronuncia la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Valencia en las sentencias anteriormente citadas, que vienen a resolver la Avda de América, 25, 7º plt., - 28002 Madrid Tel.: +34 91 589 75 86/94 – Fax: 91 589 71 68 E-mail: correo@fes.ugt.org Ahorro ▪ Artes Gráficas ▪ Banca ▪ Comunicación Social, Cultura y Deporte ▪ Limpieza y Servicios a la Sociedad ▪ Seguridad ▪ Seguros, Oficinas y Despachos Comisión Ejecutiva Federal impugnación del acuerdo del Consejo de Administración de la Radiotelevisión Valenciana de fecha 24.03.2003, por el que se aprobó sacar a licitación el suministro de contenidos audiovisuales destinados a la parrilla de programación de Canal 9, el servicio de edición de los programas informativos y el servicio de promoción e intermediación en la venta de espacios publicitarios y derechos de emisión de programas de televisión valenciana. En dichas sentencias, el TSJ de Valencia declara la nulidad del acuerdo impugnado, por considerar que el mismo vulnera los Arts. 6 y 10 de la LTC, llegando a la conclusión de que se produce una cesión o transferencia de la gestión encomendada a Radiotelevisión Valenciana, en lo que afecta a la ejecución de dicha gestión. Existe, pues, una Doctrina judicial uniforme, emanada fundamentalmente de los Tribunales Superiores de Justicia en las sentencias antes citadas, en materia de interpretación y aplicación de los Arts. 6 y 10 de la LTC. 3. EL PLGCA: En el PLGCA, que deroga expresamente el ERTV y la LTC, el Estado deja de ser el único titular (o titular exclusivo) del Servicio Público de radio y televisión. Tanto el Estado, como las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, cada una en su respectivo ámbito de actuación, pasan a ser titulares del servicio público de comunicación audiovisual, tal y como se deduce de los Arts. 29 y 42.1 del ALGCA, si bien se omite intencionadamente la palabra “titular/es”, figurando en su lugar la de “prestador/es” del servicio público. ¿En qué situación jurídica quedan las televisiones autonómicas creadas al amparo de la anterior regulación? El PLGCA deja este asunto sin resolver expresamente. Es decir, no se pronuncia sobre si el Estado sigue detentando la titularidad del servicio público audiovisual de titularidad pública o si, por el contrario, tal titularidad se transfiere “ex lege” (en virtud del propio PLGCA) a las Comunidades Autónomas que, hasta ahora, eran las concesionarias de mismo. Avda de América, 25, 7º plt., - 28002 Madrid Tel.: +34 91 589 75 86/94 – Fax: 91 589 71 68 E-mail: correo@fes.ugt.org Ahorro ▪ Artes Gráficas ▪ Banca ▪ Comunicación Social, Cultura y Deporte ▪ Limpieza y Servicios a la Sociedad ▪ Seguridad ▪ Seguros, Oficinas y Despachos Comisión Ejecutiva Federal Con la derogación expresa por parte del PLGCA del ERTV y de la LTC, que fueron las normas que posibilitaron – norma habilitante - la creación de los Terceros Canales Autonómicos, y al seguir detentando el Estado la competencia exclusiva para establecer las normas básicas en materia de radio y de televisión (Art. 149.1.27ª de la Constitución Española); cada parlamento autonómico deberá adaptar su normativa de creación de la radiotelevisión autonómica respectiva, al objeto de adecuarla al PLGCA. La gestión del servicio público audiovisual de titularidad pública A diferencia de la LTC - que expresamente establece un sistema de gestión directa del servicio público por la sociedad anónima constituida al efecto en la Comunidad Autónoma, manteniendo el Estado su titularidad, y concretando en qué consiste el ejercicio de la gestión directa (Arts. 6 y 10 LTC) -; el PLGCA se refiere escuetamente a la gestión del servicio público en los Arts. 40.2 y 41.2, sin que estos preceptos impongan ninguna obligación de gestión directa por parte del “prestador del servicio público”. En este sentido, debemos señalar que en los Anteproyectos de la LGCA sí se establecía la gestión directa por parte del Estado, las Comunidades Autónomas o los entes locales. El actual PLGCA, señala lacónicamente que “la gestión de los prestadores del servicio público de comunicación audiovisual de titularidad pública deberá realizarse conforme a criterios de transparencia empresarial” (Art. 42.2), y que “corresponde a las Cortes Generales, los Parlamentos Autonómicos, las autoridades audiovisuales competentes y, en su caso, a los órganos de gobierno local, el control de la gestión y de cumplimiento de la función de servicio público” (Art. 41.2). Esta regulación es insuficiente y, a juicio de este Gabinete Jurídico, no garantiza en absoluto el mantenimiento del status quo actual, ni tampoco impide que la gestión del servicio público en las televisiones autonómicas pueda ser transferida de futuro, total o parcialmente, a las empresas privadas. Si a ello le unimos la derogación expresa de la LTC, difícilmente se podrán encontrar argumentos jurídicos de defensa frente a eventuales procesos de externalización productiva en el ámbito de las televisiones públicas autonómicas, con el consiguiente riesgo de pérdida de empleo y empeoramiento de las condiciones de trabajo que tales procesos suelen conllevar. Avda de América, 25, 7º plt., - 28002 Madrid Tel.: +34 91 589 75 86/94 – Fax: 91 589 71 68 E-mail: correo@fes.ugt.org Ahorro ▪ Artes Gráficas ▪ Banca ▪ Comunicación Social, Cultura y Deporte ▪ Limpieza y Servicios a la Sociedad ▪ Seguridad ▪ Seguros, Oficinas y Despachos Comisión Ejecutiva Federal 4. CONCLUSIÓN: Con la actual redacción del PLGCA, no solo se pierde una oportunidad para concretar definitivamente cuáles son los límites legales a la externalización y/o subcontratación de la gestión del servicio público audiovisual de titularidad pública (ya sea estatal, autonómico o local); sino que además se empeora claramente la protección legal al derogar la normativa que hasta ahora impedía que se pudieran acometer estos procesos de externalización en el ámbito de las televisiones públicas autonómicas. Sería recomendable introducir en el PLGC el siguiente texto, cuya dicción se asemeja a la contenida en la LTC: "La gestión de los prestadores de servicio público audiovisual de titularidad pública no podrá ser transferida, bajo ninguna forma, total o parcialmente, a terceros, correspondiendo directa e íntegramente el desarrollo de la organización, ejecución y emisión del tercer canal a las sociedades anónimas de capital público constituidas al efecto en cada Comunidad Autónoma o Entidad Local. El ejercicio de la gestión directa incluirá la propiedad, financiación y explotación de instalaciones de producción de programas, comercialización y venta de sus productos y actividades de obtención de recursos mediante publicidad, así como cualquiera otra actividad patrimonial, presupuestaria, financiera o comercial." Este es nuestro criterio, salvo mejor opinión fundada en derecho. Gabinete Jurídico FeS-UGT Avda de América, 25, 7º plt., - 28002 Madrid Tel.: +34 91 589 75 86/94 – Fax: 91 589 71 68 E-mail: correo@fes.ugt.org Ahorro ▪ Artes Gráficas ▪ Banca ▪ Comunicación Social, Cultura y Deporte ▪ Limpieza y Servicios a la Sociedad ▪ Seguridad ▪ Seguros, Oficinas y Despachos