Estados autónomicos. Federalismos y Hechos diferenciales; Eliseo Aja

Análisis crítico de la obra:
El Estado Autonómico.
Federalismos y hechos diferenciales
Eliseo AJA, 1999
En el último cuarto del siglo XX, España evolucionó de tal forma que pasó de ser el Estado más centralista de
Europa a convertirse en uno de los más descentralizados del continente. Sobre esta idea gravita el ensayo que
presenta Eliseo AJA en la obra El Estado Autonómico. Federalismo y hechos diferenciales.
El proceso de descentralización, no sólo administrativa, sino también política, ocupa las argumentaciones del
autor en el presente libro. Y no se trata de una cuestión propia de un período de tiempo concreto y finalizado,
pues actualmente, 26 años de ser ratificada la actual Constitución española, el modelo de Estado continúa
siendo, probablemente, el tema más recurrido desde la esfera política. Se trata de un proceso que todavía
continúa vigente y palpable en el conjunto de la sociedad a través de una serie de disputas y reivindicaciones
políticas que se suceden en el tiempo, como es el caso presente del denominado Plan Ibarretxe, especialmente
en aquellos momentos previos a comicios electorales o bien cuando las reivindicaciones nacionalistas, más o
menos acentuadas, adquieren una especial relevancia.
Para entender el contenido de las cuestiones planteadas por Eliseo Aja conviene tener presente una evolución
de la vida política española, resumen que estará centrado especialmente en las posturas adoptadas desde las
élites gobernantes (con mayor o menor grado de consenso) respecto a la acomodación en el conjunto del
Estado de la diversidad de pueblos que lo integran. En primer lugar cabe señalar la atipicidad que ha
presentado España respecto a los países vecinos por tres aspectos fundamentales: la excesiva importancia del
ejército, la gran injerencia de la Iglesia en la esfera pública y la cuestión nacional desde hace siglo y medio,
sobre esta última cuestión nos centraremos. En el proceso de construcción autonómico, frente a los procesos
de centralización centrípetos que dominaron el siglo XIX, aparecieron una serie de iniciativas en sentido
contrario que abogaban por un respeto hacia la diversidad, como fue el caso de la experiencia frustrada de la I
República. Posteriormente, entre 1914−1923, las reivindicaciones de autonomía en Cataluña crearon una
Mancomunidad en este territorio. El primer ensayo de una articulación distinta del Estado, más sensible con la
diversidad existente, tuvo lugar durante la II República, cuando fueron aprobados los Estatutos de autonomía
de Cataluña, Euskadi y Galicia y se proyectaron también para otras regiones como la valenciana. Tal era la
importancia de la cuestión nacional en la convulsa década de 1930, que se convirtió en uno de los detonantes
del golpe militar de 1936 y la posterior Guerra Civil. Tras el período de recentralización marcado por la
dictadura franquista (la cual no logró eliminar los sentimientos identitarios a pesar de la fuerte represión
ejercida a lo largo de cuatro décadas), en la Transición democrática se retomaron parte de las bases políticas
creadas durante la II República.
Resolver el hecho regional, la diversidad de pueblos existente en el seno de España, fue la gran cuestión a
resolver durante los años 70 en la Transición, hasta tal punto que, hasta que no se consensuó la autonomía
política en los territorios más nacionalistas, no avanzó el proceso hacia la democracia. En diciembre de 1978
se probó en referéndum la actual Constitución, de la cual destacan tres puntos en los que se manifiesta el
consenso alcanzado:
• La Constitución es un consenso básico en el que se valida el hecho nacional/regional.
• Se trata de una Carta Magna moderna, la cual tiene como modelo a su homóloga alemana (según
AJA, tanto el Estado español como el alemán son federales).
• Es un texto consensuado pero abierto, pues prefigura un modelo de Estado con posibles alternativas,
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entre las cuales se optó por generalizar las autonomías políticas.
En el año siguiente fueron ratificados los Estatutos vasco y catalán (ambos ya aprobados durante la II
República), las dos nacionalidades históricas que han ejercido un mayor papel reivindicativo hasta la
actualidad, y enseguida celebraron elecciones tal y como hicieron a continuación Galicia y Andalucía. En los
3 años posteriores se elaboraron el resto de Estatutos. A través de varias leyes constitucionales se
establecieron inicialmente dos niveles de autonomía. En una situación de mayor capacidad política para
desarrollar políticas públicas, incluidas las importantes competencias de sanidad y educación, encontramos 7
autonomías (Galicia, Euskadi, Navarra, Cataluña, País Valenciano, Andalucía, Canarias y las ciudades de
Ceuta y Melilla). Las restantes 10 comunidades disponían de un menor grado de competencias. Las sentencias
del Tribunal Constitucional fueron perfilando la distribución de competencias entre el Estado y las CCAA y
también les presentaron garantías a estas últimas frente a las tentaciones reduccionistas presentadas por el
gobierno central. El ingreso en 1986 de España como miembro de la Comunidad Económica Europea provocó
una transferencia de competencias desde la CCAA hacia el gobierno europeo, de forma que las 17 han
solicitado ser representadas en los órganos comunitarios más allá del Comité de las Regiones (órgano europeo
con carácter consultivo no vinculante), así como determinar la posición que presente España en la toma de
decisiones en el marco de la Unión. En este último punto insiste el autor de la obra, para lo cual ve necesario
un previo diálogo de la situación y consenso de una única postura por parte de las diferentes CCAA para
ejercer una postura común frente al gobierno central. Finalmente, en los Pactos Autonómicos de 1992, los dos
principales partidos políticos −PSOE y PP− acordaron ceder las competencias a todas las CCAA, de forma
que actualmente poseen casi el mismo poder competencial todas ellas. Por tanto, España ha pasado de ser un
Estado unitario a ser funcionalmente federal, sin embargo las tensiones entre las distintas instancias políticas
no han finalizado, tal y como después se tratará, hasta tal punto que existe en la actualidad un dilema sobre si
ha finalizado la etapa de transición o si, por el contrario, se abre una segunda etapa.
A través de un lenguaje riguroso, sencillo y didáctico, asequible a todos, interpreta desde una posición
actualizada y bastante objetiva toda la compleja evolución y situación actual del Estado español, desde la
perspectiva de su estructura territorial. En efecto, define a España como un Estado federal con hechos
diferenciales, en la medida que existe en el una combinación de los rasgos propios de los Estados federales
junto a elementos culturales, económicos e institucionales, amparados por la Constitución, propios de un
número limitado de nacionalidades y regiones. Según él, la mayoría de los expertos se inclina por considerar
federal al estado que reúne una serie de elementos que esencialmente son: el reconocimiento constitucional de
la estructura federal; la distribución de competencias entre la Federación y los Estados, también garantizada
constitucionalmente; la resolución de los conflictos por una instancia neutral, generalmente un tribunal
constitucional; unas instituciones representativas en los Estados que actúan políticamente sin dependencia de
la federación; una forma de financiación objetiva y garantizada; y un sistema de relaciones entre la federación
y los Estados. A todos ellos hay que añadir en los federalismos de la Unión Europea la participación de los
Länder en la posición del respectivo Estado federal, cuando la decisión afecte a sus competencias, aspecto de
la mayor trascendencia en los últimos años en Alemania, Austria y Bélgica (AJA, pp. 31)
Pero junto a estos rasgos funcionalmente federales, el Estado español se caracteriza por la existencia de
hechos diferenciales que corresponden sólo a algunas Comunidades: así, la lengua en Cataluña, Euskadi,
Galicia, Islas Baleares, País Valenciano y parcialmente en Navarra; la existencia de un nivel institucional
intermedio entre la CA y los Ayuntamientos, como es el caso de los Territorios Históricos en el País Vasco,
los Cabildos y Consejos Insulares en Canarias y Baleares o las comarcas en Cataluña; un sistema especial de
financiación como son los Conciertos vasco y navarro (fórmulas de reparto económico diametralmente
opuestas a las existentes en el resto de CCAA y generadora de grandes desigualdades en las inversiones per
cápita); un Derecho Civil especial o foral en algunas autonomías; la existencia de policías autonómicas como
los Mossos d'Esquadra, etc.
El autor termina estableciendo una serie de conclusiones partiendo del objetivo propio de la obra: analizar el
Estado autonómico desde la perspectiva del derecho constitucional.
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• El Estado autonómico se puede definir realmente como un sistema político de tipo federal.
La división de poderes del estado autonómico es comparable a la existente en los sistemas federales europeos
y se encuentra a medio camino entre Alemania y Austria si atendemos al grado de autogobierno (p.318).
Cumple todos los criterios que la teoría constitucional occidental utiliza hoy para determinar el carácter
federal de un Estado −ya señaladas con anterioridad−. Pero sólo las relaciones interautonómicas presentan
deficiencias muy superiores a las existentes en los sistemas federales.
• Los hechos o factores diferenciales son rasgos estructurales de algunas CCAA, de distinta naturaleza
(competencias, instituciones), que derivan de la historia y han llegado hasta la Constitución y el Estatuto.
La diferencia principal de España respecto a Estados federales como Alemania o Austria estriba en que
algunas CCAA tienen competencias especiales que no existen en aquellos federalismos, basados en la
igualdad entre los Länder frente a la asimetría del sistema autonómico español.. El reconocimientos de estos
factores diferenciales por la Constitución y los Estatutos supone dar valor jurídico a estos caracteres frente a la
homogeneidad de competencias existentes típica de los federalismos. La realidad española es más compleja y,
pese a que los hechos diferenciales tienen trascendencia en las regiones que los poseen, también tienen
consecuencias para el resto de españoles al presentarse como obligaciones o limitaciones paralelas a los
derechos de los ciudadanos.
Otro hecho de gran relevancia es la existencia de partidos nacionalistas de algunas CCAA (los cuales actúan
como vehículo de expresión política de los signos identitarios de los pueblos que se sienten nacionalidades)
que no sólo están presentes en su territorio, sino también en las instituciones centrales y en ocasiones son
necesarios para formar mayorías parlamentarias y gobiernos, especialmente en el caso del PNV o de CiU. En
la actualidad encontramos a Esquerra Republicana de Catalunya y los problemas derivados de sus
reivindicaciones en el seno del gobierno central.
• La configuración del estado autonómico ha sido realizada por decisiones políticas fundamentales,
adoptadas en los cinco lustros de vigencia de la Constitución, que han determinado el contenido
inicialmente abierto de sus normas sobre autonomía.
El texto de la Constitución aprobado en 1978 contenía leyes muy abiertas dejando la concreción de muchos
aspectos a las normas futuras, las cuales comenzaron a adoptarse muy pronto: la extensión de las CCAA a
todo el territorio; la aplicación de la Disposición adicional Primera en materia de financiación únicamente a
Euskadi y Navarra; la garantía constitucional de la autonomía y la supremacía de los Estatutos sobre las
normas del Estado; el alcance como lenguas cooficiales de las CCAA del euskera, el catalán y el gallego; el
ingreso en la CEE en 1986; la igualación de las competencias generales para todas las autonomías en los
Pactos de 1992 y, finalmente, la supresión de los límites de las instituciones de algunas CCAA.
• La culminación del estado autonómico aconseja encontrar un procedimiento para resolver los traspasos
pendientes del Estado a las CCAA.
Hay diferentes tipos de traspasos pendientes. Primero los que carecen de acuerdo sobre los medios que se
deben transferir y su valoración pero que ambas partes los aceptan como traspasos a realizar. La segunda clase
son aquellos que las comunidades reivindican pero que el gobierno central no acepta porque considera que le
pertenecen, a veces necesitan de la actuación del TC para determinar su titularidad. En tercer lugar aquellos en
los que se considera que con el traspaso de las competencias se actuaría de una forma distinta a la actual,
como es el caso de la administración de justicia.
• La participación de las CCAA en la determinación de la posición de España como miembro de la Unión
Europea.
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Con la entrada en la CEE en 1986, las CCAA perdieron cotas de poder. Pese a su participación en la
Conferencia de Asuntos Relacionados con las Comunidades Europeas, han perdido capacidad de decisión en
las políticas comunitarias. Es necesario establecer mecanismos para que las CCAA influyan en las decisiones
de a Unión dada la importancia de las competencias que ostentan en todos los ámbitos.
• La necesidad de articular el conjunto de las CCAA mediante un sistema de relaciones autonómicas, tanto
horizontales como verticales.
La distribución tan amplia de poder existente en España requiere de una red de relaciones
intergubernamentales para evitar las contradicciones y disfuncionalidades entre las administraciones. Han
primado las relaciones bilaterales entre los presidente autonómicos y el central, de forma que se necesitan
técnicas horizontales entre las CCAA para debatir aquellos asuntos que les atañen en conjunto. En este sentido
cabe señalar la convocatoria en el año 2004 la celebración de la primera Conferencia de Presidentes
Autonómicos, ya con el gobierno central de Rodríguez Zapatero.
• La reforma constitucional del Senado para convertirlo en el órgano de participación de las CCAA en las
decisiones generales del Estado.
Desde finales de los 80 se discute la necesidad de reformar esta cámara para otorgarle una mayor
representación política a las distintas autonomías en la escala central del Estado. Actualmente la funcionalidad
del Senado está supeditada a la del Congreso de los Diputados y existen reticencias importantes para su
reforma. Una de las funciones del nuevo Senado autonómico, semejante al Bundersat alemán, sería la
participación de los territorios en la aprobación de las leyes que afectan a sus competencias o que deben ser
aplicadas por ellas mismas. También permitiría a las CCAA participar en la designación de los miembros de
los altos órganos del Estado y se crearía un mayor clima de diálogo entre las administraciones autonómicas y
con el gobierno central.
• La propia consolidación del Estado autonómico exige reformas importantes que los partidos de ámbito
estatal y los nacionalistas tendrán que abordar desde perspectivas diferentes.
La articulación del sistema político global requiere la incorporación a la dirección del estado de los gobiernos
autonómicos y de sus presidentes. Los partidos de ámbito estatal no han sabido adaptarse a la nueva situación
porque no se han descentralizado de forma paralela a las instituciones, deberán conceder una mayor
autonomía interna, especialmente cuando ostenten el gobierno central. Por su parte los nacionalistas no
pueden mantener la estrategia reivindicativa de nuevos traspasos porque apenas quedan por realizar, además
es posible una estrategia nacionalista distinta, no orientada hacia la independencia, sino al autogobierno mayor
compatible con España y la Unión Europea (p.346)
Se trata de una obra importante para explicar la evolución del sistema político y administrativo español en
estas últimas décadas a partir de una visión global de conjunto, ya que, pese a tratarse de un hecho de gran
relevancia histórica para el conjunto de Estado, al igual que el texto de la misma Constitución o de los
respectivos Estatutos de autonomía, su desconocimiento y mala interpretación comportan una serie de
problemas y prejuicios que derivan en consecuencias muy negativas. Sin embargo, presento una serie de
divergencias en aspectos esenciales respecto a las tesis defendidas por el autor. Define a España como un
Estado federal con hechos diferenciales cuyos problemas derivados de las reivindicaciones provinentes de las
autonomías, especialmente desde las nacionalidades históricas de Euskadi y Catalunya, serán fácilmente
resueltos con la culminación de las transferencias de competencias a los poderes autonómicos, así como
incrementando la vía del diálogo, tanto entre las distintas CCAA como entre estas y el Estado central. Con
esta finalidad Aja defiende, como apunta en sus conclusiones, la reforma del senado para que tenga una
vertiente más territorial, así como dar mayor protagonismo a las Conferencias Sectoriales, tanto verticales
como horizontales, o a las Conferencias de Presidentes. No obstante, el autor omite una serie de cuestiones de
gran relevancia y que contribuyen a explicar la actual situación de `crispación' que vive el Estado: hay pueblos
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−especialmente el catalán y el vasco− que se sienten diferentes, considerándose a si mismos como naciones
sin estado. Tal importancia asume esta cuestión que existe incluso un grupo terrorista que lucha
indiscriminadamente con las armas para conseguir la independencia de Euskadi del conjunto de España. Este
es el tema fundamental: como encajar a estas nacionalidades en el conjunto del Estado español para que
quieran seguir formando parte de el alcanzando la forma más factible posible. Por tanto muestra una solución
bastante simplista atendiendo a los problemas de fondo que interactúan en el actual proceso de reforma del
Estado.
También alude Eliseo Aja otros hechos esenciales, como es la incorporación de España en el conjunto de los
denominados países federales. No solamente se trata de una cuestión terminológica, aunque en este sentido ni
tan sólo se ha adoptado un acuerdo común para denominar al Estado autonómico desde todas las instancias
con el mismo nombre, sino que incumbe a la propia organización del Estado en ámbitos dotados de una gran
conflictividad. Funcionalmente actúa como un Estado federal, pero legalmente no lo es, entre otras causas
porque la Constitución no lo reconoce como tal. La Carta Magna no delimitó en sus artículos como iba a ser el
Estado, sino que, tal y como ya se ha apuntado, prefiguró a grandes rasgos sus características generales pero
no lo diseñó, de forma que se establecían varias alternativas. La progresiva descentralización política,
amparada entre otras instancias por el Tribunal Constitucional, ha conducido al denominado mayoritariamente
como Estado Autonómico. Pero a diferencia de Alemania o de otros estados federales, el proceso de
autonomías regionales/nacionales ha partido desde arriba impulsado por las presiones ejercidas desde abajo, o
sea, que se ha producido un proceso centrípeto del poder desde el gobierno central hacia los autonómicos
cediéndoles competencias reivindicadas por estos últimos, transferencias que han sido plasmadas tanto en la
Constitución como, especialmente, en los respectivos Estatutos de autonomía. Por el contrario, en Alemania o
en Estados Unidos, el proceso ha seguido el camino contrario, los Estados pre−existentes fueron los que
acordaron ceder parte de sus competencias y poder político a una unidad superior. Actualmente cada uno de
los Länders posee mayor personalidad política que las autonomías españolas, contando además con otra clara
diferencia, se trata de un mismo pueblo y por tanto no cuenta con hechos diferenciales propios de
determinados territorios internos.
El Estado autonómico, como el unitario o el federal, es una forma de distribución territorial del poder, pero, a
diferencia de las fórmulas unitaria y federal clásicas, presenta alguna originalidad y carece de referencias
teóricas y comparadas que faciliten su comprensión (pág. 19)
Cabe señalar que en la obra solamente se trata de los dos niveles superiores que existen en los estados
federados, pues señala que al referirnos al nivel único o doble de instituciones políticas, dejamos de lado la
existencia del poder local (p.22). Efectivamente, Eliseo Aja a lo largo de la obra no considera el tercer pilar
del Estado, la escala local representada por los Ayuntamientos mayoritariamente. Las dinámicas territoriales y
los cambios sociales de las últimas décadas han obligado a las corporaciones municipales, aquellas que están
más próximas a los ciudadanos, a afrontar nuevos problemas que han precisado de recursos crecientes, sin
embargo, la administración local carece tanto de normativa como de presupuestos suficientes para afrontar
estas nuevas competencias. El denominado Pacto Local es otra escala de la descentralización política,
especialmente en lo que respecta al incremento de las transferencias económicas desde las comunidades
autónomas hacia las administraciones locales para que estas puedan financiar adecuadamente las
competencias que están desarrollando.
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