El incidente de desacato.

REPUBLICA DE COLOMBIA
Rama Judicial
TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA
Sala Primera de Decisión
M.P. RAMIRO APONTE PINO
Neiva, veintisiete de abril de dos mil once.
CLASE DE ACCION
INCIDINTANTE
INCIDENTADO
CLASE DE PROVIDENCIA
RADICACIÓN
ACTA
: INCIDENTE DE DESACATO
: OCTAVIO TRUJILLO CORREDOR
: CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN
SOCIAL CAJANAL EICE EN
LIQUIDACIÓN Y OTRO
: AUTO INTERLOCUTORIO
: 41 001 23 31 000 2010 00557 00
: 38
I.- ANTECEDENTES.
OCTAVIO
TRUJILLO
CORREDOR promueve un segundo
incidente de desacato contra la CAJA NACIONAL DE
PREVISIÓN SOCIAL CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN,
argumentando que no le han dado cumplimiento a la orden judicial
contenida en el fallo de tutela proferido el 16 de septiembre de
2010.
De otro lado, refiere que asistió a una conferencia celebrada con
el Gerente Liquidador y con la Asesora Jurídica de Cajanal EICE
en el auditorio del Palacio de Justicia de esta localidad, donde
2
tuvo la oportunidad de exponerles su angustiosa situación. A
titulo de respuesta los mencionados funcionarios se
comprometieron a ofrecerle una pronta solución. Sin embargo aún
no le han cancelado la reliquidación pensional.
Como prueba de ello, allegó copia de los siguientes documentos:
-Oficio 49904 del 30 de marzo hogaño, suscrito por la
Procuradora Delegada para Asuntos del Trabajo y la Seguridad
Social (f. 3 y ss cuad. 2).
-Comunicaciones del 21 de febrero hogaño, suscritas por el actor
y dirigidas al Procurador General de la Nación y al Dr. Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo, Magistrado de la H. Corte
Constitucional (f. 8 y ss cuad. 2).
1.-La sentencia presuntamente incumplida.
En procura de obtener el amparo de los derechos fundamentales
al“buen nombre, a llevar una vida digna, a la igualdad, al mínimo
vital y al debido proceso”; el incidentalista instauró la acción de
tutela, deprecando que la reliquidación pensional fuera incluida en
la correspondiente nómina.
Mediante fallo calendado el 16 de septiembre de 2010, la Sala
Cuarta de Decisión del Tribunal amparó los derechos al “debido
proceso” y “petición” ; ordenándole al Agente Liquidador de la
Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E. -en Liquidación- y al
Director del Patrimonio Autónomo Buen Futuro que “…dentro de los
cuatro meses siguientes a la fecha de la notificación del auto 243 de julio
22 de 2010 proferido por la H. Corte Constitucional, sin sobrepasar el 30 de
noviembre de 2010, incluya en la correspondiente nómina la reliquidación
pensional del señor Octavio Trujillo Corredor”.
3
Dicha decisión fue confirmada íntegramente el 18 de noviembre
de la misma anualidad por el H. Consejo de Estado.
2.-El trámite.
El actor radicó el incidente de desacato el 6 de abril de la
presente anualidad, argumentando que no aún no le han dado
cumplimiento a la orden judicial.
Mediante auto del 8 de abril siguiente se corrió traslado del
incidente a la Caja Nacional de Previsión Social Cajanal -en
Liquidación- y al Patrimonio Autónomo Buen Futuro –PAB- (f. 15
cuad. 2).
Luego de hacer una breve alusión a la naturaleza jurídica de la
entidad (en liquidación), la mandataria judicial de Cajanal refiere
que desde el momento en que se tuvo conocimiento del inicio del
trámite tutelar se requirió al Gerente de la Unidad de Gestión
del Patrimonio Autónomo Buen Futuro, para que “…realice el estudio
del caso y así resuelva de fondo de manera positiva o negativa la petición de
la accionante (sic) luego de hacerle un recuento histórico de la acción de
tutela y se proceda a la unificación del expediente”.
A renglón seguido transcribe apartes del auto 243, proferido
por la H. Corte Constitucional de 22 de julio de 2010 (relacionado
con la suspensión de las órdenes de arresto y las multas
impuestas dentro de los trámites incidentales al liquidador de la
Cajanal), destacando que en el sub lite no se acreditó que la
desatención a las solicitudes formuladas por los usuarios
obedezca al capricho del citado funcionario.
Finalmente, expone en detalle el principio de colaboración
armónica de la función pública; y solicita revocar “el auto por medio
del cual se da apertura al incidente de desacato o en su defecto no acceder
4
a imponer sanción…”, en la medida en que su prohijada ha realizado
los trámites necesarios para contestar las diferentes peticiones.
No obstante haber sido informado del inicio del trámite
incidental a través del oficio 1358 del 11 de abril de 2011, el
Director del Patrimonio Autónomo Buen Futuro –PAB-, guardó
silencio (f. 37 cuad. 2).
II.-CONSIDERACIONES.
1.- El incidente de desacato.
En opinión del H. Consejo de Estado1, para imponer una sanción
por desacato, es imperativo que se reúnan dos requisitos: uno
objetivo, que se refiere al incumplimiento de la orden, y otro
subjetivo, referente a la culpabilidad de dicho servidor en la
omisión.
“La jurisprudencia ha entendido que aunque si bien es cierto la sanción por
desacato no tiene la naturaleza de reproche penal, no lo es menos que las
sanciones establecidas por el legislador para castigar el incumplimiento de
una orden de tutela tienen un carácter correccional y se imponen en
ejercicio de la potestad disciplinaria del Estado. Precisamente, en razón a lo
expuesto, la Corte Constitucional ha dejado en claro que, en el incidente de
desacato, el demandado goza de las garantías propias de los procesos
sancionadores, por lo que sólo puede ser sancionado si se adelanta el trámite
conforme al proceso debido, se reprochan conductas culpables y se impone
el correctivo señalado en la ley (artículo 29 de la Constitución). Así, esa
Corporación distingue dos tipos de responsabilidad: de un lado, la objetiva
del incumplimiento y, de otro, la subjetiva del obligado a cumplir con la orden
judicial, a quien sólo podrá repróchasele la negligencia, omisión injustificada
e impericia en el cumplimiento del fallo. La Corte explicó los conceptos así:
1
25 de marzo de 2004, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Quinta, C. P. Dr.
Darío Quiñones Pinilla, Radicación número: 15001-23-31-000-2000-0494-01(AC).
5
Tratándose del cumplimiento del fallo la responsabilidad es objetiva porque
no solamente se predica de la autoridad responsable del agravio, sino de su
superior, siempre y cuando se hubiere requerido al superior para que haga
cumplir la orden dada en la tutela.
(...)
Es pues el desacato un ejercicio del poder disciplinario y por lo mismo la
responsabilidad de quien incurra en aquel es una responsabilidad subjetiva.
Es decir que debe haber negligencia comprobada de la persona para el
incumplimiento del fallo, no pudiendo presumirse la responsabilidad por el
solo hecho del incumplimiento. Y, si se trata del superior inmediato del
funcionario que ha debido cumplir la orden, tratándose de la tutela,
adicionalmente ha debido existir una orden del juez requiriéndolo para que
hiciere cumplir por el inferior el fallo de tutela, dándosele un término de
cuarenta y ocho horas porque así expresamente lo indica el artículo 27 del
decreto 2591 de 19912.
En este orden de ideas, el juez que conoce del incidente de desacato no
puede agotar su análisis en el hecho objetivo del cumplimiento o
incumplimiento, sino que, para imponer la correspondiente sanción, debe
valorar los motivos y las circunstancias que precedieron al
incumplimiento. De hecho, constituye un principio general del derecho el
que nadie está obligado a lo imposible, por lo que no puede ser
sancionado quien incumpliere una orden de tutela por hechos totalmente
ajenos a su voluntad” (resalta la Sala).
De acuerdo con el parecer de la H. Corte Constitucional, al
resolver un incidente de desacato se deben verificar los
siguientes aspectos: (i) a quién estaba dirigida la orden; (ii) cuál
fue el término otorgado para ejecutarla; y (iii) el alcance de la
misma. Esto, con el objeto de establecer sí el destinatario de la
2
Sentencia T-763 de 1998. En el mismo sentido, sentencias T-179 y T-1155 de 2000.
6
orden la cumplió de forma oportuna y completa (conducta
esperada)3.
2.- Precedente jurisprudencial.
Por medio del Decreto 2196 del 12 de junio de 2009 se ordenó la
supresión y liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social,
cuyo artículo 3º dispuso que la entidad “…no podrá iniciar nuevas
actividades en desarrollo de su objeto social, por lo tanto conservará su
capacidad jurídica únicamente para realizar los actos, operaciones y
contratos necesarios en orden a efectuar su propia liquidación. En todo caso,
la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL EICE en liquidación
adelantará, prioritariamente, las acciones que permitan garantizar el
trámite y reconocimiento de obligaciones pensionales y demás actividades
afines con dichos trámites, respecto de aquellos afiliados que hubieren
cumplido con los requisitos de edad y tiempo de servicio para obtener la
pensión de jubilación o de vejez…”.
En desarrollo de la liquidación, Cajanal contrató los servicios de la
Sociedad Fiduciaria FIDUPREVISORA S.A. – “PAP BUEN
FUTURO”, con el objeto de que se encargara de adelantar todo el
trámite relacionado con la atención al usuario/pensionado;
incluyendo la sustanciación de las solicitudes de prestaciones
económicas, la correspondencia y de las notificaciones y/o
recursos
interpuestos
contra
los
diferentes
actos
administrativos, siempre que se hubieran radicado con
anterioridad al 12 de junio de 2009.
Con el fin de superar la problemática estructural que afronta
Cajanal, la H. Corte Constitucional4 consideró que era necesario
adoptar una serie de correctivos, y le ordenó a la accionada que
3
Sentencias T-553/02 M.P. Dr. Alfredo Beltrán Sierra y T-368/05. M.P. Dra. Clara Inés
Vargas Hernández.
4
Corte Constitucional, Sentencia T- 1234 del 10 de diciembre de 2008.
7
presentara un plan de acción, encaminado a superar la mora para
responder las diferentes solicitudes que le formulan sus usuarios.
En cumplimiento de la orden emitida por el Tribunal
Constitucional, Cajanal adoptó un plan de acción, estableciendo los
plazos para responder las peticiones formuladas a partir del 26
de junio de 2009.
Acogiendo una propuesta de ajuste a dicho plan -presentada por
el Liquidador de Cajanal-, en reciente pronunciamiento la H. Corte
Constitucional5 consideró que la crisis estructural de Cajanal aún
no se ha solucionado; sin embargo, debe resolver las solicitudes
represadas en un lapso de 4 meses, contados a partir de la
notificación de la referida providencia:
“6.Después de una evaluación preliminar de la propuesta de ajuste al plan
de acción presentada por Cajanal EICE, concluye la Sala que, aunque las
tres alternativas presentadas se orientan a dar una respuesta definitiva
a los usuarios en el menor tiempo posible, corresponde a esa entidad
adoptar la que en su criterio mejor se ajuste a una solución adecuada
para el problema del represamiento en Cajanal EICE en Liquidación,
teniendo en cuenta los parámetros fijados por esta Sala y el objetivo de
hacer efectivos, en el menor tiempo posible, los derechos fundamentales
de los peticionarios de la Caja.
7. En su propuesta de ajuste Cajanal EICE no incluyó un estimativo de
los tiempos requeridos para la ejecución, lo cual, en la medida en que es
un componente esencial de lo dispuesto en la Sentencia T-1234 de 2008,
es un presupuesto necesario para la aprobación de cualquier plan de
acción.
8. En escrito de 12 de julio de 2010 hace llegar a esta Sala un
cronograma con los tiempos estimados de respuesta, que según los tipos
5
Corte Constitucional. Auto 243 de 22 de julio de 2010. M.P. Dr. Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo.
8
de solicitud, estaría concluyendo entre noviembre de 2010 y febrero de
2011.
9. No obstante lo anterior, a partir de la información suministrada por
Cajanal EICE, y teniendo en cuenta que de por medio está la afectación de
derechos fundamentales de los peticionarios, esta Sala de Revisión
considera que el término de cuatro meses, contado a partir de la notificación
de este auto, es suficiente para que Cajanal de respuesta de fondo a todas
las solicitudes represadas, sin perjuicio del estimativo que debe hacer
Cajanal para informar a los usuarios la oportunidad aproximada en la que,
dentro de ese término máximo, se dará respuesta a sus solicitudes”.
3.- Análisis de fondo.
Descendiendo al asunto sub examine, es menester colegir lo
siguiente:
a.-En cumplimiento de un fallo de tutela, la entidad accionada
profirió la Resolución PAP 004678 del 20 de mayo de 2010,
ordenando la reliquidación de la pensión de jubilación del señor
Octavio Trujillo Corredor (a partir del 1º de enero de 2006), y el
pago de los reajustes pensionales –actualizados-.
El pensionado radicó el 1º de julio de 2010 un escrito solicitando
que la mencionada reliquidación se incluyera en la nómina. Petición
que no obtuvo ningún tipo de respuesta (f. 3 y ss cuad. 1).
A través del fallo del 16 de septiembre de 2010, se ampararon los
derechos de petición y debido proceso, ordenándole al Agente
Liquidador de la Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E. -en
Liquidación- y al Director del Patrimonio Autónomo Buen Futuro,
“…que dentro de los cuatro meses siguientes a la fecha de la notificación del
auto 243 de julio 22 de 2010 proferido por la H. Corte Constitucional, sin
sobrepasar el 30 de noviembre de 2010, incluya en la correspondiente
nómina la reliquidación pensional del señor Octavio Trujillo Corredor.”
9
Decisión que fue confirmada íntegramente el 18 de noviembre de
la misma anualidad por el H. Consejo de Estado.
b.-Al abordar el análisis de las múltiples sanciones de que ha sido
objeto el Director de Cajanal, la H. Corte Constitucional precisó
que debido al problema estructural por el que atraviesa la
institución, dicho servidor no pude acatar oportunamente los
diferentes fallos de tutela, y con base en ese razonamiento se
suspendieron todas las órdenes de arresto y las multas que se
impusieron con antelación y aquellas que se llegaren a imponer:
“4. Pese a que se mantiene en Cajanal una situación de afectación de
derechos fundamentales de los usuarios que no han recibido la respuesta a la
que tienen derecho, en las circunstancias observadas, ni la acción de tutela,
ni las sanciones por desacato sirven a la finalidad de convertirse en
instrumentos de apremio, aptos para provocar una mejoría en los tiempos de
respuesta para los casos individuales.
5. Por la anterior razón las sanciones impuestas o que se llegaren a imponer a
quien impulsa una propuesta de solución no contribuyen a materializar el
sentido de la decisión adoptada por la Corte en la Sentencia T-1234 de
2008.
Así las cosas, sin desconocer la competencia de los respectivos jueces para
decidir de manera definitiva sobre las sanciones por desacato por ellos
impuestas, estima la Sala que, para hacer efectiva la protección dispensada
en la Sentencia T-1234 de 2008, es necesario disponer, que hasta tanto no
haya un pronunciamiento de esta Sala, en los términos de la Sentencia T1234 de 2008, el Auto 305 de 2009 y este Auto, quedan suspendidas las
órdenes de arresto y las multas impuestas a Augusto Moreno Barriga, Julia
Gladys Rodríguez D’Aleman y Jairo de Jesús Cortés Arias como sanción por
desacato dentro de procesos de tutela iniciados en su contra en su calidad
de Directores o Liquidadores de CAJANAL…”.6
c.- Sin desconocer la crisis estructural que afecta a Cajanal y que
6
Ibídem.
10
le impide emitir con prontitud las respuestas a las diferentes
peticiones presentadas por sus afiliados, a la entidad le asiste la
obligación de informarles: “a. El listado de requisitos para que pueda
producirse una respuesta de fondo. b. Las razones por las cuales Cajanal no
está en condiciones de dar una respuesta en lo términos legales y
jurisprudenciales. c. El tiempo estimado de respuesta, de acuerdo con el tipo
de solicitud. d. Las gestiones específicas que adelanta la entidad en orden a
ajustar sus tiempos de respuesta a los términos legales.”7 Exigencia que
no fue atendida.
En efecto, desde que se presentó la solicitud, esto es, 1º de julio
de 2010, la entidad accionada no objetó los soportes que a ella se
acompañaron. Y ni siquiera en acatamiento de los fallos de tutela
verificó la información suministrada, con el fin de precisar el
cumplimiento de los requisitos requeridos para incluir en nomina
la reliquidación pensional. A contrario sensu, indicar las falencias
en que se incurrió, precisando las razones por las cuales no era
posible dar una respuesta dentro de los términos
jurisprudencialmente establecidos.
En ese orden de ideas, y en la medida en que el Gerente
Liquidador de Cajanal EICE (Dr. Jairo de Jesús Cortés Arias) y el
Director del Patrimonio Autónomo Buen Futuro (Dr. Rodrigo
Vélez Jara) no realizaron gestión alguna para garantizar el
cumplimiento de la orden judicial impartida, se hacen acreedores
a una sanción de cinco días de arresto y a una multa equivalente a
3 salarios mínimos legales mensuales vigentes. Sin embargo, la
misma será suspendida en los términos de la providencia
anteriormente citada.
7
Corte Constitucional. Sala Cuarta de Revisión. Sentencia T-1234 de 10 de diciembre de
2008. M.P. Dr. Rodrigo Escobar Gil.
11
Esta decisión deberá ser objeto de consulta ante el H. Consejo
de Estado.
De igual manera, y en atención al oficio 49904 del 30 de marzo
de 20118 suscrito por la Procuradora Delegada para los Asuntos
del Trabajo y la Seguridad Social, el cual fue allegado junto con
el escrito de incidente, se ordenará enviar a esa dependencia
copia íntegra de esta providencia.
3.- Decisión.
Por lo anteriormente expuesto, la Sala Primera de Decisión del
Tribunal Contencioso Administrativo del Huila,
R E S U E L V E:
PRIMERO.- Declarar que el Gerente Liquidador de Cajanal EICE
(Dr. Jairo de Jesús Cortés Arias) y el Director de Patrimonio
Autónomo Buen Futuro (Dr. Rodrigo Vélez Jara) desacataron el
cumplimiento del fallo proferido por esta Corporación el 10 de
septiembre de 2010 y confirmado por el H. Consejo de Estado el
18 de noviembre de la misma anualidad.
SEGUNDO.- Imponer al Gerente Liquidador de Cajanal EICE (Dr.
Jairo de Jesús Cortés Arias) y al Director de Patrimonio
Autónomo Buen Futuro (Dr. Rodrigo Vélez Jara) una sanción de
cinco días de arresto y a una multa equivalente a 3 salarios
mínimos legales mensuales vigentes.
Sin embargo, al tenor de lo dispuesto en el Auto 243 de 10 de
julio de 2010 proferido por la H. Corte Constitucional, la misma
8
F. 8 y ss cuad. 2.
12
se suspende, hasta tanto esa Corporación no se pronuncie al
respecto.
TERCERO.- Remitir copia de esta providencia a la Procuraduría
Delegada para los Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social.
CUARTO.-En los términos contenidos en el inciso segundo del
artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, consúltese con el Superior.
Notifíquese.
RAMIRO APONTE PINO
SOTO
Magistrado
JORGE
ALIRIO
CORTÉS
Magistrado
-Ausente con permiso-
JORGE AUGUSTO CORREDOR RODRIGUEZ
Magistrado