Evolución de la cohesión social en España 1980-2010:

Evolución de la cohesión social en España 1980-2010:
Prof. Teodoro Hernández de Frutos.
Universidad Pública de Navarra.
Campus de Arrosadía s/n
31005 Pamplona
theo@unavarra.es
Resumen
El artículo analiza la cohesión social en España desde 1980 hasta 2010 por medio de series
temporales basadas en la evolución del mercado de trabajo y del mercado asistencial. En el primero
por medio de las tasas de paro procedentes de la encuesta de población activa en donde se pueden
apreciar los cambios de tendencia de 1985, momento en que se produjo la primera gran reforma
laboral con la introducción de los trabajos temporales, de 1994, de 2001 y de 2010, y por medio de
las tasas de temporalidad en donde se destaca la meseta producida desde 1992 hasta 2006. Tanto
uno como otro han alcanzado un momento crítico en el año 2010 donde nuestro país se ha
distanciado significativamente del resto de la Unión europea en los dos indicadores. En el segundo,
a través de las series temporales de las pensiones de jubilación con el cambio de tendencia del 1997
con las seis grandes reformas de 1985, 1990, 1995, 2002, 2007 y 2010 y del momento estático de
2007 en donde se compara España con el resto de países de la Unión Europea en esfuerzo e
intensidad del gasto en prestaciones sociales procedentes de las estadísticas SEEPROS de la oficina
estadística de Eurostat. Los datos de las series temporales muestran la incidencia de las grandes
crisis económicas y sus efectos en la fragmentación social; así como las etapas posteriores en que se
volvió a restablecer la cohesión.
Palabras clave
Cohesión social, globalización, crisis, desempleo, temporalidad, vejez, enfermedad, familia,
supervivencia, exclusión social, vivienda.
Abstract
Despite the fact that social cohesion is a basic tool for measuring the degree of well-being in a given
society, recognised by institutions like the OECD and the Council of Europe, no agreement has
been reached on an international level as to how this can be measured. This article contributes to the
longitudinal analysis of social cohesion based on trends in the work market (unemployment,
temporary jobs) and protection market (old age, sickness/health care, unemployment. family,
survivors, social exclusion, housing). These two factors formed in turn by a series of variables are
used, as we understand that the original concept of social cohesion, used by the first thinkers who
framed it, adopted as its basis the division of labour (distribution) and solidarity (redistribution).
This interpretation of social cohesion has been widely accepted in social dialogue. The conclusion
is that the international crisis has brought about a deterioration in social cohesion in Spain over the
past few years as a result, on the one hand, of an increase in
unemployment and, on the other hand, of a readjustment of social protection due to a significant
drop in income.
Keywords
Social cohesion, globalization, crisis, unemployment, temporary jobs, old age, sickness, family,
survivors, social exclusion, housing.
Introducción
1
La cohesión social en España ha sido poco estudiada, aunque su uso es muy habitual entre
organizaciones sindicales, gobiernos y empresarios. A pesar de ello, existen importantes
antecedentes; desde el ámbito del mercado laboral cabe señalar los estudios de Miguélez y Prieto,
(2001), Prieto, (2002). Otra aportación procede de igualar protección y cohesión social a partir de
los indicadores SEEPROS (Hernández de Frutos, 2003). Mientras que desde una visión de
integración entre nativos e inmigrantes recientemente Solé et alt. (2010) ha expuesto las dificultades
que entraña para una adecuada cohesión social en nuestro país el problema no resuelto de la
inmigración. Una primera dificultad para medir la cohesión social en España radica en se trata de un
concepto muy elástico en su definición y muy difuso en su medida. Las discrepancias que entraña el
concepto se pueden apreciar en los diferentes usos que se le ha dado desde organismos
internacionales (Consejo de Europa 2008, OCDE, 1997) o desde autores (Easterly, 2006) ,
Estado de la cuestión:
La globalización está considerada como uno de los principales factores externos que influye en la
cohesión social por las repercusiones que tiene en la economía, con unos efectos que se han
multiplicado en los últimos cuarenta años con el uso de las tecnologías de la información y
comunicación (Fainstein, 2001; James, 2010, Stern, 2009). La rapidez y la transparencia con que se
funciona en el mercado internacional motivada por Internet, provoca que la posición que ostenta un
país en la escena mundial pueda cambiar rápidamente afectando a sus exportaciones, lo cual
repercute en su mercado laboral provocando desajustes en su población laboral (Eraydin, 2008,
Tezanos, 2007). Los países más expuestos a las turbulencias lógicamente son los que presentan
menor complejidad tecnológica en sus exportaciones. La desigualdad en el reparto de los beneficios
tiene unos efectos que se extienden sobre la sociedad en su conjunto incidiendo en el incremento de
la violencia, la delincuencia y el armonioso funcionamiento de la democracia representativa
(Kawachi and Kennedy, 1997). Además, la economía de un país medida por el mercado de trabajo
está supeditado a la competitividad internacional, lo que le obliga a conectar logro económico
(beneficios, superávit, déficit) con población laboral (salarios, horarios, vacaciones, promociones,
antigüedad) (Shalendra, 2008, Standing, 2009). Obviamente cuanta más competitividad se consiga
y más productos se exporten, más aumentarán los beneficios económicos con el consiguiente
incremento de la demanda de trabajo, de las oportunidades de empleo, y disminución de exclusión
social y pobreza (Robertson, 2009). Desde esta disyuntiva, España, un país de tecnología media, a
pesar de los persistentes esfuerzos de las últimas décadas por ocupar puestos de mayor complejidad
tecnológica se ha visto afectada de manera virulenta en momentos puntuales por las grandes crisis
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internacionales afectando a sus exportaciones y como correlato a su mercado laboral (Hernández de
Frutos, 2009)
Evolución de la cohesión social desde el mercado de trabajo
El punto de partida de la historia contemporánea de la cohesión social en España a partir del
mercado de trabajo cabría situarla en la Transición. La llegada de la democracia provoca un nexo de
unión mayoritario que hace olvidar las tremendas desigualdades e injusticias desde las que se partía.
Sin embargo, ésta comienza a deteriorarse desde la crisis de 1975 que sacudirá con especial
virulencia a los países industrializados entre los cuales empezaba a emerger después de su salida de
la época autárquica franquista. Las primeras intervenciones públicas democráticas para asegurar la
cohesión social desde el mercado de trabajo surgen de los Pactos de la Moncloa de 1977, del
Estatuto de los Trabajadores de 1980 (de acuerdo al mandato constitucional 35.2 “la ley regulará un
estatuto de los trabajadores”) y de la Ley Básica de Empleo también de 1980. El primero destinado
a las relaciones laborales en aspectos como los contratos de trabajo y sus modalidades (de obra o
servicio, eventual o por circunstancias de la producción, en prácticas, de formación, a tiempo
parcial, de relevo, de interinidad y de lanzamiento).La segunda orientada a la política de empleo en
tanto que conjunto de decisiones cuya finalidad esencial era el equilibrio entre la oferta y la
demanda y la protección en situaciones de desempleo, con unas líneas de actuación prioritarias
centradas en aumentar el nivel de empleo, asegurar los sistemas de prevención del desempleo,
incrementar la transparencia del mercado de trabajo a través de la información, la orientación y la
formación profesional y propiciar la movilidad geográfica y ocupacional. El fomento del empleo se
canaliza por medio de los trabajos temporales de colaboración social, las ayudas para constituir o
ampliar las sociedades laborales, los créditos para el establecimiento de trabajadores autónomos y
las medidas fiscales para el fomento del empleo. Las modificaciones del Estatuto de los
trabajadores, el que no incluye por cierto a los funcionarios, es el mejor espejo en donde contemplar
las vicisitudes por las cuales ha transitado la cohesión social. Desde su implantación ha conocido
reformas más o menos profundas, pero todas ellas con la mirada puesta en la fragmentación laboral
provocada por el desempleo y la temporalidad.
En 1984, el gobierno socialista que llevaba dos años en el poder, ante una tasa de desempleo
muy elevada, detecta una importante fractura social y obra en consecuencia por medio de la reforma
del estatuto de los trabajadores, a través de la Ley 32/1984 y el Decreto Ley 1989/1984. La solución
se buscó en la modificación del mercado laboral, ya que existía casi unanimidad en que era
demasiado rígido en las contrataciones, intentando “la creación del mayor número de puestos de
trabajo posibles” para los jóvenes y trabajadores desempleados siguiendo el ejemplo europeo y
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tratando de reducir la incertidumbre en los empresarios que no encajaban bien el tiempo del
contrato de trabajo con las previsiones de un crecimiento económico futuro. El periodo de
incertidumbre se estableció en tres años por lo que los nuevos contratos se fijaron en ese tramo. El
artículo 17 del Estatuto de los Trabajadores que iba destinado a trabajadores de edad avanzada, con
capacidad laboral disminuida y desempleados que accedían al primer empleo, se modificó con el
contrato de fomento al empleo extendiéndolo a cualquier trabajador desempleado con lo que el
contrato temporal ya no era exclusivamente para trabajos estacionales sino también para regulares
con lo que además se reducían los costes de despido (Dolado y García, 2002, Dolado y Jimeno,
2004) en lo que se ha denominado flexibilidad en el margen (Segura et alt., 1991). A partir de los
tres años había dos opciones o se contrataba de manera fija al trabajador que durante ese tiempo
había desempeñado esa actividad o no se podía contratar a nadie para ese puesto. La ordenación de
los contratos de trabajo atendiendo a su duración experimentó en un breve periodo de tiempo un
giro radical, pasando de una situación de preferencia firme por el contrato de duración
indeterminada a otra situación de signo opuesto que incluía prácticamente el despido gratis, lo que
supuso el arranque de la formidable expansión en la contratación temporal. A partir de entonces, los
nuevos contratos indefinidos que se firmaron no llegaron a representar más del 5 por ciento. Pero el
desempleo, que alcanzó una cifra record en 1985, descendió de manera importante en los cinco años
siguientes dando por buena la reforma.
Algunos datos ilustran la importancia de esta gran reforma y su incidencia en la cohesión social
atendiendo a sus repercusiones futuras. La decisión vino precedida de una elevación continua del
desempleo a partir de los años setenta que desembocó en el 20,16% del año 1985. Se arrastraba el
excesivo paternalismo y la situación irreal del franquismo, en donde nunca hubo sindicatos o
negociación colectiva. El desbordamiento de las prestaciones por desempleo contributivo dejó a
muchas personas sin ningún ingreso, por lo que el Gobierno debió de probar con dos nuevas formas
de prestación por desempleo por subsidio, dedicado a aquellos trabajadores que no podían percibir
por diferentes motivos la cobertura contributiva. La primera, inaugurada en 1982 pasó de los
105.997 personas de ese año a las 317.897 de 1985, es decir, se triplicó en tres años, superando en
1989 a los desempleados del nivel contributivo. La segunda iba destinada a los trabajadores
eventuales agrarios empezó a funcionar en 1984 con 192.301 personas. El desempleo de los
jóvenes, principal motivo esgrimido para la reforma, para edades comprendidas entre los 16 y 19
años había alcanzado una cifra record en 1984 con el 53, 25 %, mientras que para los de 20 a 24
años en 1985 era del 41,59%. Estaba claro que el desempleo era una auténtica lacra y que podía
afectar incluso a la marcha de la democracia por lo que se decidió afrontarlo directamente.
Los efectos de esta reforma fueron rápidos y demoledores para la seguridad del empleo porque la
temporalidad provocó una excesiva rotación y unas entradas en el subsidio de desempleo
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inesperadas. Entre 1987 y 1990, la tasa de temporalidad para todos los trabajadores sin especificar
edades se duplicó, pasando del 18,1% al 30,3%, fluctuando desde ese momento en el 30%, pero
nunca por debajo (CES, 1996,180). Los trabajadores de menos de treinta años se llevaron la peor
parte porque la tasa de empleo temporal se incrementó en el tramo de 15 a 19 años del 47,2%
(1987) al 77,2% (1990); en el tramo de 20 a 24 años del 31,4 (1987) al 61,2% (1990); y en el tramo
de 25 a 29 años de 18,75(1987) al 39,6 5 (1990). Las diferencias con el resto de la población fueron
notables ya que las diferencias eran mayores año tras año, provocando una clara brecha entre grupos
de edad (Sánchez y Delicado, 2007). A partir de aquí se entró en una fase convulsa de grandes
sobresaltos para la cohesión social porque en una fase expansiva de la economía se propiciaba una
contratación masiva, pero en una fase depresiva se facilitaba una destrucción masiva, dependiendo
siempre de cómo el empresario oteara el horizonte más inmediato.
Una nueva reforma se pergeñó sólo tres años más tarde, pero la huelga general de 1988 contra la
política económica y un plan de empleo juvenil del Gobierno, hizo que se retrasara cualquier
intento. En 1992 el volumen de las prestaciones por desempleo obligó a endurecer las ayudas
drásticamente, y en 1994, ante la gravedad de la situación se llevó a cabo la segunda reforma
importante por medio de la Ley 10/1994 denominada “medidas urgentes de fomento de la
ocupación”, en donde se volvió a modificar el Estatuto de los Trabajadores, en sus modalidades de
contratación, esta vez sin ningún acuerdo con los sindicatos. La principal finalidad de esta ley y que
condicionará las siguientes era reducir a toda costa la temporalidad por la ostentosa dualidad del
trabajo. Era evidente que la temporalidad condenaba a los trabajadores a una alta rotación y
permitía a las empresas a no formar a sus empleados (Royuela y Sanchis, 2010). Entre las
novedades dirigidas principalmente a la gente joven y su acceso al mercado de trabajo figuró la
supresión del contrato temporal de fomento al empleo que se destinó sólo para los mayores de 45
años y personas con discapacidad. Sin embargo, se mantuvieron los más importantes, que además
no suponían costes de despido o indemnización, y que con datos de 1994 eran: el de obra o servicio
(suponía el 47,83 de los nuevos contratos), eventual (34,33%) y tiempo parcial (19,38%).
Al mismo tiempo se legalizaron las empresas de trabajo temporal y las agencias de colocación
no lucrativas. Se modificaron las causas de despido de los contratos indefinidos que distinguió entre
despidos individuales y despidos colectivos, éstos últimos que tanta importancia han tenido desde
entonces se definían como aquellos que afectaban en un periodo de 90 días, como mínimo al 10%
de la plantilla o a toda la plantilla de una empresa de más de 5 trabajadores, lo que daba lugar a
expedientes de regulación de empleo (ERE) (Bentolila, 1997). Esta reforma cabe circunscribirla en
otra fractura social importante provocada por la elevación del desempleo que de una tasa del 11,97
% en 1990 se había colocado en el 24,12% en 1994, producto de la fortísima crisis 1992-1994. En
1995 se produjo el pico más alto en el desempleo desde hacía muchos años, pero a partir de aquí
5
fue descendiendo año tras año, aunque la temporalidad se mantuvo estable creciendo año tras año,
aprovechándose de las nuevas modalidades de contratación. Como dato revelador cabe apuntar el
que de los nuevos empleos que se crearon en 1994, el 96,6% de ellos fueran temporales. Los efectos
de la temporalidad ya eran evidentes pues suponían mayores accidentes de trabajo, menor
formación y por ende menor productividad; muchas empresas en vez de contratar un trabajador para
cuatro meses contrataban cuatro trabajadores para un mes.
Unos años más tarde la cohesión social se hace visible de la mano de la Unión Europea. El
Partido Popular, que había ganado las elecciones hacía un año, contó con el acuerdo de CEOE,
CEPIME, CC.OO, UGT, para acometer la tercera reforma (Ley 63/1997 y del Decreto Ley
15/1998). La política de empleo se vio condicionada por las iniciativas que se sucedieron en la
Unión Europea, concretamente por medio de lo que se conocía como “estrategia europea del
empleo”, en la cual se empezó a ligar trabajo con cohesión social. El primer paso fue el Tratado de
Amsterdam de 1997 y su materialización meses más tarde en la cumbre europea de Luxemburgo, en
donde se estableció la estrategia de reducir significativamente el desempleo a escala europea en
cinco años. Los países se comprometieron a seguir un marco de vigilancia multilateral que incluía
un informe conjunto sobre el empleo anual, así como llevar a cabo unos planes nacionales de acción
elaborados con anterioridad por los estados miembros. Los objetivos y metas comunes se
concentraban en cuatro puntos: lucha contra el desempleo y el abandono escolar; normas claras,
estables y fiables para la creación y la gestión de las empresas; modernización de la organización y
la flexibilidad del trabajo y la elaboración de contratos adaptables a los distintos tipos de trabajo;
lucha contra las diferencias entre hombres y mujeres. En el año 2000, el Consejo Extraordinario de
Lisboa introduce el concepto de cohesión social con la propuesta de crear una economía dinámica,
altamente tecnológica y además con una gran cohesión.
En esta ocasión la reforma se planteó la lucha contra la temporalidad, toda vez que el desempleo
llevaba varios años cediendo. Se eliminó el contrato de “lanzamiento de nueva actividad” y se creó
el “contrato de fomento de la contratación indefinida” que llevaba aparejado una indemnización
menor en caso de despido improcedente por causas objetivas y que iba dirigido a bonificar a los
contratos temporales que se convirtieran en indefinidos; además estaba destinado para personas con
especiales dificultades de acceso al mercado laboral: desempleados jóvenes de 18 a 29 años;
parados de larga duración, que llevaran, al menos, un años inscritos como demandantes de empleo;
mayores de cuarenta y cinco años de edad; minusválidos. La pretensión de la reforma era adecuar la
recuperación económica a la mejora del funcionamiento del mercado de trabajo para responder a los
problemas del paro, de la precariedad y de la alta rotación del empleo. En los años siguientes el
desempleo continuará con la tónica de descenso, pero la temporalidad seguirá subiendo concentrada
en los tipos “eventual”, “obra o servicio” y “tiempo parcial” (Kluger et alt., 2003).
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La cohesión social volvió a escena por los efectos de la temporalidad en la cuarta reforma del
mercado laboral, materializándose en las leyes 12/2001 y 45/2002, en un escenario en que la tasa de
desempleo presentaba uno de sus puntos más bajos, el 10,49%, aunque la temporalidad seguía en
una cota alta, 31,70. Iba destinada a ampliar en el tiempo las medidas adoptadas en la reforma
anterior. Lo más destacado fue la eliminación del contrato temporal “a tiempo parcial” que se
incluyó en otras modalidades. Las bonificaciones de la modalidad estrella “fomento del empleo”
incluyó esta vez a: mujeres desempleadas, entre 16 y 45 años; mujeres desempleadas, cuando se
contrataban para prestar servicios en profesiones u ocupaciones con menor índice de empleo
femenino; desempleados inscritos ininterrumpidamente en la oficina de empleo durante 6 o más
meses; desempleados mayores de 55 años y hasta los 65. Se creó el contrato de inserción para la
realización de obras y servicios de interés general, como medio de adquisición de experiencia
laboral, por las administraciones públicas. Se ampliaron las bonificaciones a todas las mujeres
desempleadas entre 16 y 45 años y se alargó el plus que se añadía a la bonificación cuando el
contrato a jornada completa se realizaba con una mujer desempleada.
En 2002 se convoca una huelga general contra la reforma del Gobierno sobre la protección al
desempleo y medidas de fomento al empleo. La reforma se implantó con la Ley 56/2003,
modificadora de la Ley Básica del Empleo, estableciendo lo que se conocían como políticas de
empleo, definidas como un conjunto de decisiones adoptadas por el Estado y las comunidades
autónomas que tenían por finalidad el desarrollo de programas y medidas tendentes a la
consecución del pleno empleo, dirigidas a salvar la brecha entre el mercado laboral europeo y el
español actuando de forma selectiva a favor de determinados grupos y situaciones como el empleo
femenino, el paro de larga duración, los discapacitados, la carencia de capacitación de la población
trabajadora, la movilidad geográfica y espacial los desequilibrios entre los distintos mercados de
trabajo, la excesiva temporalidad en la ocupación y la escasa tasa de participación de los servicios
públicos de empleo en la intermediación laboral. Se dividen entre activas y pasivas. Las primeras
incluyen al conjunto de programas y medidas de orientación, empleo y formación que tienen por
objeto mejorar las posibilidades de acceso al empleo de los desempleados en el mercado de trabajo,
por cuenta propia o ajena, la adaptación de la formación y recalificación para el empleo de los
trabajadores y aquellas otras destinadas a fomentar el espíritu empresarial y la economía social. Las
segundas van destinadas al servicio asistencial del desempleo.
La penúltima reforma plasmada en la Ley 43/2006 vino precedida de la “Declaración para el
Diálogo Social sobre Competitividad, Empleo Estable y Cohesión Social” de 2004, suscrita por
CEOE, CEPYME, UGT, CC.OO y el Presidente del Gobierno, para, de acuerdo, a las directrices de
la estrategia europea del empleo, hacer frente a los dos grandes problemas que aquejaban al
mercado de trabajo en España desde la Transición: la baja tasa de empleo (insuficiente volumen de
7
empleo) y el alto nivel de temporalidad. Se estableció un límite al encadenamiento de contratos
(temporary contact chains) por lo que solo se permitían dos o más contratos temporales concertados
por la misma empresa con un mismo trabajador para un mismo puesto de trabajo; además cuando
un empleado superase los 24 meses, dentro de un periodo de 30 meses en la misma empresa se le
convertía automáticamente en fijo. Además se impusieron medidas para potenciar las políticas
activas de empleo y la capacidad de actuación del sistema nacional de empleo y mejorar la
protección de los trabajadores ante la falta de empleo. Los incentivos a la contratación se dirigieron
a mujeres en general; mujeres contratadas en los 24 meses siguientes a la fecha del parto o de la
adopción; mujeres que se reincorporasen al empleo después de 5 años de inactividad laboral;
mayores de 45 años; jóvenes de 16 a 30 años, desempleados ininterrumpidamente durante 6 meses;
personas con discapacidad. Además se mejoró el Fondo de Garantía Salarial, por el que se
compensaba a los trabajadores en caso de que su empresa fuera insolvente para hacerse cargo del
despido. También desaparecieron los contratos de integración (Gorelli, 2007).
En el 2006 la tasa de desempleo bajó hasta el 8,51%, una cifra no conocida desde la década de
los setenta, con una inmigración, que en ese momento con 4.482.568 personas representaba el 10
por ciento de la población total y con ochocientos veinte mil permisos de trabajo concedidos a
extranjeros, cifra que triplicaba a los permisos concedidos sólo tres años antes y que era casi ocho
veces más grande que la de hacía diez años. Esta aportación de mano de obra dócil y barata
flexibilizó el mercado de trabajo porque los inmigrantes ocuparon los puestos de trabajo de baja
cualificación que los españoles desdeñaban o no querían: construcción, faenas agrícolas, servicio
doméstico, cuidado de ancianos; beneficiando de manera muy importante a las mujeres que en el
años 2006 presentaban una tasa de actividad del 47,95%, nueve puntos porcentuales más que en
1996, un aumento de casi tres millones más de mujeres activas, con una reducción muy
significativas con respecto a sus homónimas europeas. Ciertamente, el mercado laboral presentaba
unas cifras de récord, sin embargo, indujo estructuralmente a los empresarios a utilizar de forma
muy intensiva el factor trabajo en detrimento de la productividad (Carreras y Tafunell, 2010, 440).
La última reforma plasmada en la, motivada por la crisis financiera y económica de origen
internacional que ha afectado de manera especial a España desde 2008 con un incremento del paro
nada menos que del 9% (de 11,3 al 20,1 del 2010), manteniéndose la temporalidad en el 30%. Lo
cual ha venido a reforzar la tesis de la sensibilidad del empleo con respecto al ciclo económico, lo
que provoca que en épocas expansivas crezca de manera intensiva y en épocas restrictivas se
destruya con igual intensidad. Ello podría ser explicado, según la Ley, por la incidencia del trabajo
temporal, por el escaso desarrollo de la flexibilidad interna de las empresas, por la insuficiente
capacidad de las políticas activas de empleo y por la persistencia de elementos de discriminación en
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el mercado de trabajo de manera muy señalada en el empleo de las mujeres, personas con
discapacidad y desempleados de más edad.
En esta ocasión se ha tratado de adecuar el mercado laboral a la Estrategia de Economía
Sostenible impulsada por el gobierno para acelerar la renovación del modelo productivo puesta en
marcha en diciembre de 2009, asumiendo la necesidad de cambio de modelo social y productivo
ante la volatilidad del empleo creado desde principios de la década, focalizando sus centros de
interés en una multiplicidad de aspectos conexos dentro de nuestro sistema de relaciones laborales:
creación de empleo, flexibilidad del marco contractual, dinamización de los mecanismos de
intermediación del mercado laboral y la inminente reforma de la negociación colectiva. La clásica
intervención para corregir las cifras de la temporalidad se materializa abaratando el despido del
trabajo indefinido y encareciendo el despido del trabajo temporal. Se prohíbe el encadenamiento de
trabajos temporales y se refuerza el contrato de “fomento de la contratación indefinida” que amplía
su radio de acción extendiéndose hasta los trabajadores que se encuentran atrapados en la
temporalidad. Se bonifican las contrataciones de jóvenes de hasta 30 años sin formación y
desempleados y los trabajadores maduros en situación de desempleo de larga duración. Supone
también la implantación del modelo austriaco que incorpora la puesta en funcionamiento antes del
1 de enero de 2012 de un fondo de capitalización para los trabajadores que aglutine el pago de
indemnizaciones por despido o movilidad geográfica, actividades de formación o complementos de
jubilación. E incide también en la necesidad de cambio de las instituciones laborales, desde el papel
de la Inspección de Trabajo, al de los Servicios Públicos de Empleo, pasando por el replanteamiento
de
la
gestión
de
las
prestaciones
por
desempleo.
Desde el 2008, los efectos de la crisis internacional sobre el mercado de trabajo español han sido
traumáticos, toda vez que junto a los problemas financieros se han unido la burbuja inmobiliaria, la
fata de competitividad y el elevado porcentaje de desempleo y de empleos precarios. Durante la
última década, la pérdida de competitividad frente a la Unión Europea ha oscilado entre un 4,3% si
se tienen en cuenta los precios a la exportación y un 12% si se tienen en cuenta los costes laborales,
los cuales suben si la comparación es con la OCDE: 7,5% y 28%. El dialogo social y la renovación
de los convenios se han visto afectados, la subida pactada para los salarios, firmada por primera vez
en 2002, y cuya actualización se basa en el objetivo de inflación del Banco Central Europeo y un
porcentaje por la ganancia de productividad, está en cuestionamiento por parte de los empresarios.
El problema reside en que el crecimiento español se había instalado en los años de pujanza en un
considerable aumento del empleo a cambio de que los salarios se depreciaran en su conjunto,
además la creación de empleos se había centrado en los sectores menos cualificados (construcción y
servicios) y en la población inmigrante más dispuesta a aceptar retribuciones inferiores. La crisis
económica ha puesto en evidencia la incapacidad del mercado laboral español para dar respuesta a
9
una crisis de esta magnitud, destruyendo miles de puestos de trabajo y provocando la Ley 35/2010
de Medidas Urgentes para la Reforma del Mercado de Trabajo.
Datos de empleo a través de la Encuesta de Población Activa
La evolución del mercado laboral en España se puede medir desde diferentes instituciones como
el Instituto Nacional de Estadística (INE), el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales (MTAS), y
el Instituto Nacional de Empleo (INEM). Desde estos organismos se elaboran las principales
estadísticas como la Encuesta de Población Activa (EPA), la Encuesta de Coyuntura Laboral (ECL)
o los datos de desempleo registrados en las oficinas del INEM. El principal medio de referencia
para las estadísticas del desempleo, población ocupada y población activa y temporalidad es la
EPA, una investigación continua y de periodicidad trimestral dirigida a las familias, realizada por el
INE desde 1964 según la normativa dictada por la OIT. Su finalidad principal es obtener datos de la
fuerza de trabajo y de sus diversas categorías (ocupados, parados), así como de la población ajena al
mercado laboral (inactivos). La muestra inicial es de 65.000 familias al trimestre, quedando
reducida en la práctica a aproximadamente 60.000 familias entrevistadas de manera efectiva que
equivalen a unas 180.000 personas. Los parados son definidos como aquellas personas de 16 o más
años que durante la semana de referencia han estado sin trabajo, disponibles para trabajar y
buscando activamente empleo, considerándose también parados a quienes ya han encontrado trabajo
y están a la espera de incorporarse a él, siempre que verifiquen las dos primeras condiciones.
La metodología de la encuesta ha conocido diversas modificaciones en los años 1972, 1976, 1980,
1987, 1992, 1993, 1994, 1996, 1999, 2001 y principalmente 2005 (Rodríguez, 2009, Pérez, 2006).
Esta última tiene una especial importancia por su incidencia en las cifras de desempleo, entre las
causas de su modificación cabe apuntar la necesidad de adecuarse a la nueva realidad demográfica y
laboral de nuestro país, debida especialmente al aumento del número de extranjeros residentes, 1,5
millones de extranjeros más lo que representaba casi un millón de ocupados más y un aumento de
150.000 parados que obligó a modificar el factor de elevación o número de personas de la población
que representa cada unidad muestral; la incorporación de la nueva normativa europea siguiendo las
normas de la Oficina Estadística de la Unión Europea (EUROSTAT) que supuso cambio de
cuestionario y el método de recogida de información en campo; y por último, la introducción de
mejoras en el método de recogida (García, 2005). Con respecto a la temporalidad, la cifra de partida
es 1987, año en que la EPA introduce en su cuestionario una serie de preguntas relativas a la
duración del contrato en el caso de los asalariados (Toharia, 2005).
10
La evolución de la tasa del desempleo y de la temporalidad, gráfico 1, refleja cómo los años más
difíciles para el empleo han sido 2010, 2009 y 1994, mientras que para la temporalidad fueron 1995
y 2006.
Gráfico 1. Tasa de temporalidad y tasa de paro1980-2009
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Fuente: Anuarios de Estadísticas Laborales del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.
La comparación internacional con países de la Unión Europea, gráfico 2, delata el grave
deterioro que presentan dos magnitudes básicas del mercado de trabajo en España. Una tasa de
desempleo altísima, doblando en muchos casos a la mayor parte del resto de los países de nuestro
entorno y una temporalidad extrema del 25,4 por ciento –en el 2006 era del 34 por ciento- que hace
que del 80 por ciento de la población activa que tiene empleo, un cuarto de ellos sea temporal. Pero
esta situación no es igual para todos los trabajadores, toda vez que son los jóvenes, las mujeres y los
empleos de menor cualificación son los que se llevan la pero parte. Además, España gastaba en el
año 2008, último dato recogido por Eurostat, la nada despreciable cantidad del 2,517 por ciento del
PIB en políticas del mercado de trabajo, solo superada por Bélgica. El escenario tan complicado
que conocemos en la actualidad podría derivar del hecho de que las reformas llevadas a cabo por
medio de la política de empleo han pecado de un enfoque parcial, de un alcance marginal y en
ocasiones contradictorias entre sí, debido a la urgencia de los momentos en que se han llevado a
cabo: crisis financiera del sistema de prestaciones por desempleo del 1992, fuerte destrucción del
empleo entre 1992 y 1994, o convergencia nominal con la unión europea en 1997. En el caso de la
temporalidad destaca la importancia que han tenido las administraciones públicas, especialmente las
locales, para su aumento en los últimos años.
11
Gráfico 2. Relación entre la tasa de contratos temporales en la Unión Europea (cuarto trimestre de
2009) y la tasa de paro armonizada (primer trimestre de 2010).
26,0
España
24,0
Portugal
22,0
20,0
Holanda
Temporalidad
18,0
16,0
Alemania
Suecia
Finlandia
Francia
Italia
Grecia
14,0
12,0
10,0
Austria Dinamarca
Luxemburgo
8,0
Irlanda
Belgica
6,0
Reino Unido
4,0
2,0
0,0
0,0
2,0
4,0
6,0
8,0
10,0
12,0
14,0
16,0
18,0
20,0
Desempleo
Fuente: Eurostat (2011). European economic statistic. Epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/print
Evolución de la cohesión social desde el mercado asistencial:
El mercado asistencial basado en la protección social y denominado así para obtener un
cierto paralelismo con el laboral porque al fin y al cabo consiste también en transacciones de ofertas
y demandas, juega un papel subsidiario en la cohesión social ya que aminora los efectos
resquebrajadores de éste último en temas como vejez, enfermedades, accidentes, muerte, al mismo
tiempo que inserta en la sociedad a los colectivos más desfavorecidos como ancianos, viudas,
enfermos, huérfanos, discapacitados, y desempleados tanto cotizantes como no cotizantes, que no
pueden beneficiarse de los ingresos que proporciona. Este paraguas protector es lo que se conoce
como “seguridad social” y sus orígenes en España se podrían situar en 1963 con la Ley de Bases,
que culminó con la unificación de los seguros sociales dispersos existentes en esa época,
suprimiendo por ejemplo las compañías mercantiles con ánimo de lucro. En 1967 nació la primera
Ley General de la Seguridad Social, la cual no estuvo financiada con los presupuestos del estado,
ya que no los necesitó, pues al ser un nuevo sistema con muchos cotizantes y pocos receptores
proporcionó unos excedentes en tanto que fondos o transferencia de capital que fueron desviados
para enseñanzas profesionales, construcción de viviendas y de hospitales (Comin, 2007). Esta ley
conoció sucesivas modificaciones en los años 1972 y sobre todo en 1974 con la Ley General de la
Seguridad Social que tendría una vigencia de veinte años. En 1977 se desvinculó la Seguridad
social del Ministerio de Trabajo en 1977 que pasó a formar parte del Ministerio de Sanidad y
Seguridad Social
12
Sin embargo, los pilares modernos de la cohesión social desde la seguridad social se remontan a
la Constitución de 1978 y a los Pactos de la Moncloa de 1981. En la primera se asentó el criterio de
que España era un estado social y de derecho con el reconocimiento de la protección a la familia, la
redistribución de la renta, el pleno empleo, la atención a los disminuidos físicos, y la atención a la
tercera edad; en definitiva un reconocimiento específico del derecho a una seguridad social igual
para todos los españoles independientemente de que fuesen trabajadores activos En el segundo se
pactó la subida de los gastos sociales con los sindicatos a cambio de que se cediera en la liberación
del mercado de trabajo y en la moderación salarial. Lo cual, supuso la creación de una seguridad
social universal y redistributiva inspirada en el modelo anglosajón Beveridge, abandonando
paulatinamente el modelo biskmarkiano, garantizando una protección uniforme para toda la
población con independencia de categorías laborales o sectores de actividad. Además, se
implantaron las principales bases que en el ámbito de un estado democrático, social y de derecho,
garantizaron la defensa contra los grandes riesgos de vivir en una sociedad. Estos pasos sirvieron
para que en la década de los años ochenta se adoptaran decisiones transcendentales en la cohesión
social desde el ámbito de la protección social. Como ocurrió con el mercado laboral, los arduos
acuerdos de esos años marcarían las décadas siguientes con trascendentales iniciativas en pensiones,
y sanidad que juntas absorben un porcentaje muy elevado del gasto en protección social
Pensiones:
Las pensiones han sido un elemento de primer orden en la cohesión social en España porque han
supuesto la solidaridad intergeneracional entre adultos y viejos. Entre 1980 y 1983 se originó una
gran transformación en las pensiones (jubilación, invalidez, viudedad, orfandad, favor familiar y
otras), porque el importe medio se dobló pasando de 15.161 a 24.782 pesetas, alcanzando cifras
históricas en su cobertura al llegar a los cinco millones de personas con un gasto del 9 por ciento
del PIB (Barrada, 1999). Además se dio un importante paso con el desempleo asistencial,
destacando 1982 con la incorporación de 105.997 personas al nivel de subsidio y dos años más
tarde con otros 192.301 trabajadores eventuales agrarios. Desgraciadamente las malas cifras del
mercado laboral troncaron esa capacidad institucional y las pensiones de jubilación que se habían
descontrolado desde 1976 al haber utilizado la estrategia de reconvertir muchos despidos en
jubilaciones anticipadas, provocaron la primera reforma de calado por medio de la Ley 26/1985
denominada como “Medidas Urgentes para la Racionalización de la Acción Protectora de la
Seguridad Social” (conocida como la “ley de pensiones”). Esta ley tuvo una importancia parecida a
la que se adoptó en la reforma del mercado laboral de 1984 porque trató de eliminar los vicios que
habían caracterizado el procedimiento anterior, al tiempo que se sentaron las bases de su
13
financiación que a partir de entonces serían desde los Presupuestos del Estado. Además, sentó las
bases de actuaciones futuras, bajo la perspectiva de los efectos de una serie de variables como la
pirámide poblacional que suponía la entrada de cohortes de jubilados más numerosas y con más
ingresos –efecto sustitución-, la elevación de la esperanza de vida a partir de los sesenta y cinco
años, las pensiones mínimas y su revalorización. El derecho a una pensión de jubilación se alargó
de 10 a 15 años cotizados, mientras que el periodo contemplado para el cálculo de la cuantía se
amplió de 2 a 8 años. Se garantizó el incremento de las pensiones de acuerdo al IPC y se mejoraron
las pensiones asistenciales.
De 1985 a 1990 se llevaron a cabo diferentes reformas orientadas de nuevo a combatir el fraude
y a ajustar la racionalización de la proporcionalidad entre el tiempo cotizado y la cuota percibida.
Las pensiones más bajas conocieron una subida al mismo tiempo que disminuía el tiempo que había
que esperar para poder cobrar la pensión. Desde 1988 el presupuesto de la seguridad social se
empezó a adjuntar a los presupuestos generales del estado. En el año 1990 con una tasa de
desempleo baja, el gobierno socialista dio un paso importante para la cohesión social al implantar la
universalidad de la protección por medio de las prestaciones no contributivas para dar cobertura a
situaciones de vejez e invalidez no contempladas en el modelo contributivo, eliminando cualquier
rasgo de discrecionalidad o asistencialidad por medio de una renta económica, de asistencia
médico-farmacéutica y de servicios sociales posibilitando el que muchos ancianos y discapacitados
que por diferentes motivos no habían cotizados tuvieran una pensión independiente de su
asignación a la seguridad social; otorgando a nuestro sistema un carácter dual donde se
complementaban la prestaciones contributivas y las no contributivas, (Tortuero, 2007).
Estableciendo además que la protección social no se basaba tanto en un criterio profesional de
cotizaciones, donde sólo se cubría a los trabajadores, sino en un sistema fundamentado en la
residencia por el cual se amparaba a los residentes en el territorio, es decir, se aseguraba la
universalidad de las prestaciones que ya no dependían exclusivamente de la cuota, sino que gozaban
del amparo de la ciudadanía.
De esta manera, la configuración de la cohesión social desde este ámbito se fue separando
progresivamente del esquema contributivo y acercándose de forma cada vez más nítida al concepto
de tributación en el que la existencia de la cuota no autorizaba a exigir un determinado nivel de
prestaciones, ni su cuantía a repercutir en el nivel o contenido de las mismas. Pero, en el caso de las
pensiones de jubilación al tratarse de una prestación contributiva nada tenía de extraño que en su
nacimiento, contenido o características influyera más o menos decisivamente, el historial
asegurador como cotizante del beneficiario, es decir que la cuantía de la prestación estaba en
función de la existencia e importe de las cotizaciones previas. El sistema de protección social giró
hacia un marcado carácter de dualidad, es decir una rama contributiva complementada por una rama
14
asistencial o no contributiva, lo que valió para que España entrara, aunque tímidamente en el
modelo anglosajón o atlántico (no contributivo y universal), también conocido como modelo
asistencial; aunque el grueso de la protección social siguió estando basado en el modelo alemán que
daba prioridad al concepto de seguro social, caracterizados por su obligatoriedad, financiación
tripartita, gestión pública y la determinación legal de sus beneficiarios (Carpio y Domingo, 1996,
Herce y Pérez-Díaz, 1995).
Entre 1980 y 1995 el gasto en las pensiones contributivas pasó del 5,6% del PIB al 8,4% y la
relación afiliados/pensionistas disminuyó desde 2,7 hasta 2,1. Las pensiones contributivas de
jubilación se situaron en el 4,8% del PIB en 1995 (92 y 1018), lo que dio motivo para la segunda
gran reforma del sistema de pensiones que se empezó a acometer en 1995, con el conocido como
Pacto de Toledo, un acuerdo entre las fuerzas políticas y sociales aprobado por unanimidad el 6 de
abril de 1995, bajo un significativo título: “Informe de la Ponencia para el Análisis de los
Problemas Estructurales del Sistema de la Seguridad Social y de las Principales Reformas que
Deberán Acometerse”. Y aunque al año siguiente hubo un cambio en el Gobierno, que pasó a
manos del Partido Popular, el 9 de octubre de 1996, se suscribió el acuerdo entre el presidente de
Gobierno y los secretarios generales de UGT y CCOO que se plasmaría en la Ley 24/1997,
recogiendo las medidas pactadas: separación de las fuentes de financiación de las Seguridad Social
diferenciando entre aportaciones contributivas mediante cotizaciones sociales y no contributivas
aportadas por el estado, establecimiento de un fondo de reserva, mayor grado de contributividad en
el acceso y en la determinación de la cuantía de la pensión, mejoras para pensiones de orfandad y
viudedad, y una cláusula legal que garantizaba la revalorización automática de todas las pensiones
(Ochando C. et alt. , 1998). Entre las reformas que afectaron al cobro de las pensiones de jubilación
cabe señalar el aumento de 8 a 15 años para el cálculo de la base reguladora, la revaloración según
la evolución prevista para el IPC, y la obligatoriedad de revisar el pacto cada cinco años partiendo
desde el año 2000.
A pesar de todo, las reformas no fueron suficientes porque los factores señalados anteriormente:
número de pensionistas, porcentaje de PIB que suponían las pensiones, pensiones mínimas,
revalorización de las jubilaciones de acuerdo al crecimiento del PIB, número de cotizantes por
pensionistas, esperanza de vida a partir de los 65 años, y efecto de sustitución siguieron creciendo.
El número de pensiones contributivas alcanzó en el año 2007 los 4,9 millones (en 1990 era de 2,8
millones) con un importe de 52.944,95 millones de euros (en 1990 era de 12.029,20 millones de
euros), con una incorporación de 231.784 jubilados frente a los 213.400 de 1990. Mientras que el
importe de la pensión media había subido hasta los 770,62 euros cuando en 1990 era sólo de 308,07
euros. El efecto de sustitución de las cohortes que salían y entraban supuso que la pensión media de
las altas iniciales de jubilación en 2007 fuera de 994,34 euros, mientras que la pensión media de las
15
bajas era de 702,08 euros, con una esperanza de vida al nacer de 82,15 años frente a los 75,5 años
de 1980. Unas cantidades suficientemente significativas a pesar de la buena marcha de la economía
de esos años con un bajo nivel de desempleo, crecimiento económico prolongado, y record de
cotizantes de ocupados (19.396.291 personas en 2007). Ello provocó que los acuerdos alcanzados
en el Dialogo Social de 2006, se hicieran eco de las recomendaciones tanto de la Unión Europea
como del FMI relativos a la sostenibilidad del sistema en función de la evolución demográfica. Lo
que se materializó en la Ley 40/2007 de Medidas en Materia de Seguridad Social, por la cual se
aumentó del número de años efectivos de cotización para el cálculo de las pensiones hasta 15, se
alargó la edad límite para la jubilación parcial hasta los 61, condicionando a que el trabajador
tuviera al menos 6 años de antigüedad en la empresa y pudiera acreditar un período de cotización de
30 años; además se racionalizaron los criterios para acceder a las pensiones de incapacidad.
Cabe apuntar una mención especial a los tres últimos años que son especialmente importantes por
ser el escenario de una profunda crisis financiera internacional que en algunos países ha motivado el
tener que ser intervenidos por los fondos de rescate europeos y del FMI. El panorama es el de una
sociedad acuciada por unas reformas urgentes que han provocado el dilema entre tener que
responder al incremento de las necesidades sociales con un escenario de deterioro de los ingresos
públicos. La reducción de ingresos procedentes de las cotizaciones sociales ha afectado el balance
de la tesorería General de la Seguridad Social provocando diversas decisiones adicionales como el
Real decreto Ley 8/2010 por el que se adoptan medidas extraordinarias para la reducción del déficit
público que ha supuesto la suspensión de la revaloración de las pensiones a excepción de las
pensiones mínimas, las no contributivas y las del SOVI, así como la anulación de la prestación por
nacimiento de hijo o adoptado. Como se sostiene en el informe CES (2010), el mantenimiento de la
cohesión social a través de las políticas de inclusión social es un propósito tan acuciante como
difícil de llevar a cabo en momentos de crisis. En un momento como el que se está viviendo el
estado de bienestar se convierte casi en una quimera, los agujeros se multiplican y el gasto social se
puede convertir en una difícil losa sino está suficientemente saneado.
Sanidad:
La desigualdad en salud es un aspecto muy significativo para la cohesión social porque supone
un intento por evitar las diferencias en la esperanza de vida, en las enfermedades y en la muerte de
los diferentes estratos sociales. De hecho existen numerosos estudios que vinculan la desigualdad
con la atención sanitaria y que reflejan las posibilidades que tienen las personas de salir indemnes
de una enfermedad atendiendo a su género, edad, clase social o grupo étnico. Estos estratos tienen
una mayor incidencia de enfermedades crónicas, una mayor mortalidad y peores resultados de salud
16
en general como diabetes e hipertensión. La sanidad asistencial es vital para la cohesión social
porque supone la solidaridad de los sanos con los enfermos y de las clases altas con las bajas.
Desde sus inicios modernos vinculados a la democracia, la sanidad en España, ha conocido
menores vicisitudes en su evolución que las pensiones hasta el punto de que solamente ha habido
pequeñas reformas desde la primera Ley de 1986 “Ley General de Sanidad” impulsada por el
ministro socialista E. Lluch, que supuso la cobertura universal independientemente de cotizaciones
y su descentralización por medio de la transferencia a las Comunidades Autónomas coordinándolas
por medio de un consejo interterritorial dependiente del Ministerio de Sanidad. Se cumplía así el
mandato constitucional de los artículos 43 y 49 así como del título VIII que confería a las
Comunidades Autónomas amplias competencias en materia de sanidad, al mismo tiempo que se
desarrollaba el artículo 38.1 a de la Ley General de la seguridad social de 1974 que incluía dentro
de la acción protectora del ámbito de la seguridad social la asistencia sanitaria en los casos de
maternidad, de enfermedad común profesional y de accidentes, fueran o no de trabajo. En esta ley
se estableció que los funcionarios podían elegir entre el sistema nacional de salud y Muface, cuya
atención la ofrecían compañías aseguradoras. Algunos datos de la evolución de la sanidad española
son significativos y se pueden obtener de la Encuesta Nacional de Salud vigente desde principio de
los ochenta. En 1987 la proporción de españoles que había consultado con algún médico en la dos
últimas semanas era del 18,0% en 1987, del 23,9% en 1993 y del 24,3% (8,5 millones de personas)
en 2001. Mientras que el porcentaje de personas de 16 o más años que habían estado hospitalizadas
algún día durante el último año era en 1987 del 7,0 %, en 1993 del 7,4%, en 2001 del 8,7% y en
2003 del 10,2% (más de tres millones de personas) con la particularidad de la cama de un hospital
es más costosa que la de un hotel de lujo (El futuro de la sanidad en España) .
En el año 2000 y a través de la Ley 4/2000 que establece los derechos y libertades de los
extranjeros residentes en España, se produce un acontecimiento importantísimo para el sistema
nacional de salud porque se les permite el acceso al Sistema de la Seguridad Social y se les habilita
el derecho a la asistencia sanitaria en las mismas condiciones que los españoles si se encuentran
inscritos en el padrón del municipio en el que residen habitualmente (artículo12). En el año 2002 se
culminan las transferencias a las Comunidades Autónomas y en el 2003 se aprueba la siguiente ley
denominada curiosamente Ley de Cohesión y Calidad a instancia del PP en un intento de actualizar
la de 1986 con el fin de racionalizar las transferencias a las comunidades autónomas, eliminando las
diferencias que se estaban generando entre ellas a través de dotar de nuevas competencias de
cohesión al Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud que se había creado en la ley
anterior y que se reunirá a iniciativa del Presidente o cuando lo soliciten la tercera parte de sus
miembros, haciéndolo, al menos, cuatro veces al año. A partir de esta ley se incorpora la tarjeta
sanitaria individual que incluyen datos como la identificación del titular y los derechos que le
17
asisten en relación a la prestación farmacéutica. En el año 2004, el déficit sanitario de las
comunidades autónomas cifrado en unos 6.200 millones provocó la urgente primera convocatoria
de Conferencia de Presidentes para tratar el tema de la financiación, encargando el estudio de la
situación a un denominado “grupo de trabajo de análisis del gasto sanitario”. La segunda
conferencia del 2005 sirvió para
aprobar una refinanciación con fondos adicionales “partida
extraordinaria, transitoria y no consolidable, que resuelva el problema planteado de manera
coyuntural”, aceptando la excusa de las comunidades autónomas del incremento debido al aumento
de población inmigrante. Ello a pesar de que los datos del informe contradecían esa justificación
(Grupo de Trabajo, 2005, Rey, 2006).
La mayor parte del gasto sanitario se concentra en la asistencia hospitalaria y especializada
(aproximadamente un 55%), seguida de farmacia (23%) y después atención primaria en salud
(15%). Por otra parte, en datos globales, la sanidad pública representa el 6,6 % del PIB, el 35 % del
gasto total de las comunidades autónomas, lo que supone un gasto de 1.500 euros por persona,
siendo el principal empleador en España dando trabajo a 616.232 profesionales sanitarios
colegiados que en el 2010 (223 mil médicos, 263 mil enfermeras y 64 mil farmacéuticos y 28 mil
odontólogos y estomatólogos).
Datos del mercado asistencial a través de SEEPROS
Obtener una buena perspectiva de la cohesión social procedente de la protección social no es fácil
porque cualquier estadística de algún aspecto significativo es parcial y puede conducir a error en la
apreciación. Por ejemplo de las pensiones se podría acudir al número de pensionistas totales, al
número de pensionistas por habitantes, a la pensión media, a las pensiones de sustitución, a las
edades de los perceptores, al porcentaje de PIB que representan, etc. Frente a ellos está la
posibilidad que proporciona el sistema de medición SEEPROS de la oficina europea Eurostat que
incluye medidas estandarizadas a nivel internacional que posibilitan la comparación y que suponen
un gran esfuerzo de síntesis de las diferentes oficinas de sus miembros. Este sistema es ya muy
conocido en nuestro país y ha sido frecuentemente utilizado (Hernández de Frutos, 1997). Incluye
las partidas básicas, conocidas como funciones de: enfermedad- atención sanitaria, invalidez, vejez,
supervivencia, familia- hijos, desempleo, vivienda y exclusión social y comprenden las partidas en
dinero, periódicas o únicas, las prestaciones en especie y las cotizaciones sociales resignadas para
aliviarles la carga de una serie de necesidades o riesgos concretos (Consejo de Europa, 2008). Así la
protección social está formada por todas aquellas intervenciones de organismos públicos o privados
destinadas a aligerar la carga que representan para los hogares e individuos una serie de riesgos o
necesidades, previamente determinados, siempre que no exista una contrapartida simultánea y
18
recíproca por parte del beneficiario; supone además todo gasto ocasionado por la cobertura de las
cargas que, para los individuos, o para los hogares, representa la aparición o existencia de ciertos
riesgos, contingencias o necesidades, en la medida que el gasto suponga la intervención de un
tercero y no represente una contrapartida simultánea y equivalente del beneficiario”. Las
prestaciones de protección social comprenden las partidas en dinero periódicas o únicas, las
prestaciones en especie y las cotizaciones sociales resignadas para aliviarles la carga de una serie de
necesidades o riesgos concretos (Eurostat, 1996).
En el caso de las pensiones hay que tener en cuenta a las modificaciones de la Ley 24/1997 de
Consolidación y Racionalización del Sistema de seguridad Social, las pensiones que con
anterioridad figuraban como pensiones de invalidez, pasaron a denominarse pensiones de
incapacidad temporal y cuando sus beneficiarios cumplían la edad de 65 años pasaron a
denominarse pensiones de jubilación. En diciembre de 1997 en torno a 900.000 pensiones de
incapacidad permanente de beneficiarios de 65 y más años pasaron a considerarse como pensiones
de jubilación. En el año 2001 se produjo otra reforma por la cual las pensiones no contributivas de
invalidez de los beneficiarios de 65 y más años pasaron a engrosar las pensiones de jubilación, lo
cual explica el número de pensiones concedidas.
Evolución del mercado asistencial en base a SEEPROSS
La evolución de las ocho partidas SEEPROS entre 1980-2008 (por ser el último año disponible)
en España medidas por el porcentaje de gasto del Producto Interior Bruto, en lo que se conoce como
“el esfuerzo” refleja la importancia de cada una de las variables consideradas1.
Comparando el gasto per cápita y el gasto del PIB de España con el resto de los países de la
Unión Europea, gráfico 5, la conclusión es que nuestro país se encuentra ubicado en una posición
19
muy precaria. Destaca el bajo gasto en lo que se conoce como “intensidad” medida por el gasto por
habitante expresado en paridades de poder de compra PPC (PPS, Purchasing Power Standard), un
indicador que representa de manera fidedigna el poder adquisitivo al que equivalen las prestaciones
sociales concedidas en los distintos países, teniendo en cuenta que existen importantes diferencias
de precios entre ellos. También destaca el bajo gasto en porcentaje del PIB, superado por países con
poblaciones muy pequeñas que no necesitan dedicar grandes partidas de su PIB para sin embargo
tener un gran gasto en “per cápita”. Además, el gráfico refuerza la tesis de Lindert (2004) según la
cual los países europeos con un mayor índice de riqueza, son los que más gastan en protección
social por término medio, lo cual hace pensar que existe una correlación nítida entre estas dos
variables, aunque no siempre de causación riqueza- protección, sino también viceversa protecciónriqueza como sostienen algunos autores en su análisis de los países nórdicos (Navarro, 2007).
Gráfico 5. Gastos de protección social, en términos SEEPROS, con relación al Producto Interior Bruto a precios de
mercado en la U.E. (%). 2007i.
15.000
Luxemburgo
12.000
Gasto per cápita
Noruega
9.000
Suecia
Dinamarca
Bélgica
Austria
Grecia
Italia
Irlanda
Islandia
6.000
Reino Unido
Francia
Holanda
Alemania
U.E. 15
U.E. 27
España
Portugal
3.000
0
20
22
24
26
28
30
Gasto PIB
Fuente: Eurostat, Expenditure on social protection. Luxembourg, 2011. http//nui.epp.eurostat.ec.europa.eu/nui/print.do.
Datos actualizados el 23/02/2011.
1
La dificultad en la obtención de los datos requeridos por la oficina estadística de la Unión Europea hace que se
publiquen con varios años de retraso y en algunas ocasiones son cifras provisionales que son modificadas con
20
Discusión:
La medición de la cohesión social a través de las dos variables seleccionadas puede verse
ligeramente mejorada por la inclusión de alguna otra variable como la educación que no recoge las
estadísticas SEEPROS.
Conclusión:
La evolución de la cohesión social en España 1980-2010 se ha visto condicionada
exógenamente por la competitividad de los mercados a nivel internacional. De hecho se podría decir
que los continuos cambios en la correlación de fuerzas en la división del trabajo a nivel global han
supuesto una reorientación de las condiciones de vida de nuestro país condicionado por la relación
entre las importaciones y las exportaciones. La gran crisis de las materias primas de finales de la
década de los setenta tuvo una especial incidencia en el mercado laboral español de los años
posteriores. La cohesión social en España se cimentó en los años ochenta desde el ámbito laboral
con el Estatuto de los Trabajadores y la Ley del Empleo. El incremento del paro a partir de 1980
provocó la primera gran reforma del mercado de trabajo en 1985 con la solución novedosa de
cambiar desempleo por temporalidad, tal como se había ensayado en otros países europeos de
nuestro entorno. En la realidad supuso la estratificación laboral de la población por edades, por
género y por cualificación, ya que propició el privilegio de un núcleo o trabajadores fijos a cambio
de otro discontinuo, que se colocaron en el margen, y que se escenificaba en bajas o nulas
indemnizaciones en caso de despido frente a altas e inaccesibles. Desde entonces, el Estatuto de los
Trabajadores ha sido corregido siete ocasiones, a veces en época de crisis, otras en época de
bonanza, y casi siempre con ha supuesto un compendio de cambios en la regulación contractual y
en las políticas de bonificaciones bastante similares en cuanto a su estructura: nuevos tipos de
contratos temporales o indefinidos, o supresión de los existentes, extensión de su cobertura,
ampliación o reducción de su duración, aumentos o reducciones de las cotizaciones a la Seguridad
Social, reducción o aumento de la indemnizaciones por despido, clarificación de sus causas, y un
largo “quita y pon” de colectivos que se ha visto beneficiados por las consecutivas bonificaciones,
ahora lineales, antes proporcionales.
Con respecto a la otra cara de la moneda, el denominado mercado asistencial, dependiente de las
cotizaciones que provoca el mercado laboral y las aportaciones del estado, contaba en la década de
los ochenta con los antecedentes de la Ley de Bases de la Seguridad Social de 1963 reformada en
1967, 1972, 1974 (ésta última con una vigencia de 20 años). Los años ochenta fueron
posterioridad, normalmente los dos últimos años.
21
fundamentales porque dieron paso al desempleo por subsidio y al crecimiento de las pensiones. La
primera modificación de segundo orden se produjo en un contexto de crisis generalizada en 1985
cuando se modificaron las condiciones de las pensiones y del desempleo asistencial. Sin embrago,
los buenos datos de los años postrimeros desembocaron en una fecha muy significativa como fue
1990 con la Ley de Prestaciones no Contributivas, que supuso el reconocimiento de la universalidad
de las pensiones y por la que se recondujo la situación con la incorporación a las finanzas
asistenciales de los impuestos. Utilizando las estadísticas SEEPROS longitudinalmente, se puede
observar que la función paliativa del mercado asistencial se ha concentrado sobre las magnitudes
básicas de “vejez” y “enfermedad- atención sanitaria” que absorben por término medio más del
60% de todos los gastos. Esto es así porque el desempleo sólo se mide desde la óptica asistencial
(prestaciones en atención a la mera existencia del estado objetivo de necesidad), es decir, de
aquellas personas que han culminado la prestación contributiva (renta sustitutiva del salario dejado
de percibir cuya cuantía dependerá de los cotizados previamente). Otra importante conclusión es
que el diferencial de gasto con la Unión Europea, especialmente con los quinces países origínales,
tanto en la intensidad como en el esfuerzo es bastante grande y se ha mantenido a lo largo de todo el
periodo estudiado.
Bibliografía:
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Información Económica 128-129: 170-179.
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Consejo Económico y Social 2010. Memoria 2009. Madrid: CES
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