RESIDUALIZACIÓN Y LEGITIMIDAD DEL ESTADO ... TENSIONES Y REORIENTACIONES
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RESIDUALIZACIÓN Y LEGITIMIDAD DEL ESTADO DE BIENESTAR: TENSIONES Y REORIENTACIONES Amaia Inza Bartolomé Escuela Universitaria de Trabajo Social C/ Los Apráiz, 2 01006 - VITORIA-GASTEIZ Tlfns. 945013324/ 667968611 Email: amaia.inza@ehu.es Resumen La constante tendencia hacia la residualización del Estado de bienestar ha sido el eje que ha marcado sus pautas de desarrollo desde la reestructuración liberal de los años 80. En ello han tenido una influencia fundamental los términos en los que se ha desplegado la globalización y el papel gregario que se le ha adjudicado al Estado en referencia a esta última. Así, en un contexto en el que la esfera de lo social se supedita fuertemente a la económica, la personalidad del Estado se ha adaptado: ha adquirido funciones mercantilizadoras y ha subrayado su carácter coercitivo. Esta ponencia repasa las diferentes tensiones que han llevado al Estado a dicha adaptación, de mano de diferentes adjetivaciones que ha recibido en las últimas décadas (Estado schumpeteriano de workfares, Estado de mercado, Estado de competición, Estado social inversor, Estado disciplinario, Estado de seguridad, etc) y tratará de diseñar líneas comunes entre ellos, así como lógicas de desarrollo que permitan vislumbrar su proyección en el futuro. Palabras clave Estado de bienestar, residualización, legitimidad, sistema de acumulación, paradigmas de Estado 1 1. Introducción La necesidad de repensar el ámbito de la cobertura a la que el Estado de bienestar puede dar respuesta eficazmente nos obliga a considerar cuáles son los factores que afectan al statecraft, término que aúna los objetivos de acumulación del Estado capitalista y la necesidad de legitimación del sistema. Este concepto alude a situaciones transitorias y permanentemente en cambio, por lo cual es imperativo sopesar cuáles son los desafíos que lo determinan. Por un lado, vemos que la forma en la cual el neoliberalismo se inserta en los procesos globalizadores afecta a la política económica de manera que violenta los canales redistributivos, poniendo en jaque la forma en la cual el Estado de bienestar keynesiano se legitimaba. Con el fin de los esfuerzos por la expansión de los derechos sociales, la dinámica que prevalece emprende el camino inverso de mercantilización de espacios anteriormente protegidos bajo el baldón de los derechos de ciudadanía. Por otro lado, el repliegue de su sustento ideológico debido a los problemas de sostenibilidad que acarrea su diseño, el cual atiende a una coyuntura obsoleta, nos lleva a considerar la naturaleza de los Nuevos Riesgos Sociales a los que debe atender y los desafíos que éstos presentan. El empaque de la sociedad postindustrial basada en el conocimiento y la consecuente presión en forma de demandas de protección de la ciudadanía que se derivan, supone una difícil tarea para un Estado de bienestar que sufre la residualización de su estructura. En este trabajo se recorrerán los planteamientos de varios paradigmas de Estado como reflejo de la necesidad de asumir los desafíos anteriormente descritos, siempre teniendo como faro el statecraft, esto es, la conjugación del sistema de acumulación y la legitimación del mismo. Tras un repaso a los condicionantes definidos por la globalización neoliberal y lo que supone la aparición de nuevos riesgos como desafío para un Estado de bienestar diseñado sobre bases obsoletas, se procederá a concretar los cambios específicos en la legitimación de los sistemas de bienestar y sus consecuencias. La traslación de lo anterior en diferentes modelos de Estado nos permite contemplar sus características y sus potenciales consecuencias. Estos paradigmas pueden agruparse en torno a tres ejes: los que supeditan lo social a lo económico difundiendo la mercantilización (EstadoMercado, Estado schumpeteriano de workfare, Estado de competición), los que tras asumir la tendencia anterior reelaboran lo social como vía para la igualdad de oportunidades (Estado capacitador, estrategias de inversión social) y los que soslayan lo social para basar la legitimidad en asunciones de seguridad como protección fuera del mercado de trabajo (Estado de seguridad, Estado disciplinario). 2 2. La globalización y el neoliberalismo como determinantes de lo social 2.1. El poder fiscalizador de los actores protagonistas de la globalización En general, la globalización económica ha impulsado la competitividad de las economías de manera que han supeditado irremediablemente el ámbito de lo social a los requerimientos macroeconómicos. Diseñan la acción política ofreciendo respuestas flexibles a las condiciones de los mercados internacionales diversificados y rápidamente cambiantes, enfatizan el control de la inflación y el monetarismo neoliberal como centrales para la gestión y la intervención económica del Estado, y se impulsa la empresa, la innovación y el beneficio (Cerny, 2000). Como consecuencia, las empresas multinacionales y el capital móvil se han convertido en fiscalizadores de las políticas económicas de los gobiernos, premiando a los países que respeten su ortodoxia y castigando a los que no la siguen. El poder adquirido por los controles fiscalizadores determina la visión sobre el bienestar, ya que analizan las reformas orientadas a la eficiencia de los sistemas de protección social bajo la perspectiva de que los programas sociales afectan negativamente a los beneficios, la inversión y la creación de empleo (Swank, 2005). Se subraya que los gastos sociales redistributivos impiden el desarrollo económico y que los recortes sustanciales en gasto social son necesarios si se quiere mantener el crecimiento económico. Se proclama que el constreñimiento del bienestar social dará un giro en el énfasis desde el consumo a la producción, movilizará el capital para un mayor desarrollo, creará empleo, incrementará ingresos y los niveles de prosperidad (Midgley, 2001: 157). Por otro lado, reflexionando sobre la trayectoria global del Estado de bienestar podría afirmarse que el hecho de cuestionar la funcionalidad, eficacia e incluso la equidad de los criterios de universalidad basados en el principio de ciudadanía social, favorecen el cambio hacia un sistema residual, individualista y fundado en la demostración de necesidad. Se dejan a un lado soluciones colectivas para pasar a la satisfacción de las necesidades individuales y se refuerza la desregulación y la privatización (Pierson, 1998; Swank, 2001: 204). De aquí en adelante, el principal reto para los Estados será hacer frente a las limitaciones que se ciernen sobre ellos intentando combinar la austeridad requerida con una red básica de bienestar que pueda mantener el consenso suficiente, al mismo tiempo que impulse una reforma estructural que mejore la competitividad internacional (Cerny, 1997: 262). Como consecuencia, en la actualidad el Estado promueve la mercantilización de sus propias actividades y estructuras, y uno de sus principales objetivos es el de proveer servicios de bienestar que beneficien a los negocios a la vez que intenta maximizar las oportunidades de los miembros de la sociedad (Jessop, 2008). Este requerimiento hace que las tensiones entre la protección social y la 3 conexión global, que están contribuyendo a los que pueden ser llamados “déficit sociales”, en los cuales la gente es empujada a valerse por sí misma en la medida que le sea posible (Powell y Hendricks, 2009). Hay autores (Bode, 2009: 162) que apuntan incluso al nacimiento de “mercados de bienestar”, es decir, la provisión de bienestar social operando a través de actores de mercado. 2.2. Los efectos del neoliberalismo como ideología hegemónica El neoliberalismo se ha erigido en la estrategia hegemónica de la globalización (Jessop, 2000: 110), que pese a sus contradicciones intrínsecas, lo que en principio era un proyecto de los gobiernos conservadores, ha acabado siendo parte inevitable de la agenda de la globalización. Sus premisas han sido impuestas como reglas formales del juego, a las cuales los Estados individuales deben adaptarse si no quieren convertirse en parias económicos (Evans, 1997: 71). Supone una ambiciosa ingeniería social a gran escala y ningún programa reformista en la actualidad tiene posibilidades de éxito a menos que se entienda que muchas de los cambios producidos son irreversibles. De la misma manera, ninguna reacción política contra las consecuencias de las políticas de libre mercado será efectiva si no controla las transformaciones tecnológicas y económicas que esas políticas lograron aprovechar (Gray, 2000: 32). El planteamiento neoliberal tiene como base la crítica al paradigma económico keynesiano desde una perspectiva liberal, alimentada por la escuela austríaca, los monetaristas, la teoría de la elección pública y la perspectiva de la economía de la oferta (Rojas, 2001: 46). El neoliberalismo o globalismo, absorbe y adopta pedazos de muchas ideologías establecidas y los integra con nuevos conceptos en una novedosa estructura híbrida de significado; lo eleva al nivel de nueva ideología dominante en torno a la cual todos sus contrincantes deben redefinirse. Su papel político consiste en preservar y fortalecer estructuras de poder asimétricas que beneficia a unos grupos sociales en particular y es difícil resistirse a él porque descansa en el poder del sentido común, en la creencia extendida de que su programa deriva de una descripción objetiva del mundo real (Steger, 2005: 11, 14). Dicho de otro modo, hay un creciente consenso entre los políticos sobre que hasta cierto punto las dimensiones del neoliberalismo son parte de un paquete coherente de reformas que son vistas como necesarias a la luz de la creciente interdependencia y las realidades globales (Cerny, 2004). En resumen, la globalización ha convertido al neoliberalismo en “virtud y necesidad” (Mishra, 1999: 46). Los gobiernos y las instituciones internacionales deben estar imbuidos de actitudes y prácticas pro-mercado, privatizando servicios sociales y públicos, promoviendo la competitividad internacional, desregulando y liberalizando mercados o sectores específicos y buscando la 4 mercantilización. Además, es importante inculcar un comportamiento individualista y orientado al mercado y a la vez, luchar contra la dependencia cultural del Estado de bienestar keynesianos (Cerny, 2008). El papel del Estado en el neoliberalismo es crear y preservar el marco institucional apropiado para el desarrollo de prácticas político-económicas que afirman que la mejor manera de promover el bienestar de las personas es no restringir el libre desarrollo de las capacidades y de las libertades empresariales del individuo. Por ello, el bien social se maximiza al maximizar el alcance y la frecuencia de las transacciones económicas y busca atraer toda la acción humana al dominio del mercado. Del mismo modo, se potencia la responsabilidad individual para con las propias acciones a lo largo del sistema de protección social, del sistema educativo, así el éxito o el fracaso personal son interpretados en términos de virtudes empresariales o de fallos personales en lugar de ser atribuidos a algún tipo de cualidad sistémica (Harvey, 2009). Además, para los neoliberales no hay objetivos colectivos que pudieran ser deseados y por lo tanto no deberían ser objetivos de las políticas del Estado. No hay una razón moral colectiva para que el Estado intervenga y no esperan la legitimación normativa de su Estado ideal mediante la persecución de valores como la justicia social, ya que pretenden alcanzarla mediante la prosperidad material (Plant, 2004: 34). 3. Los nuevos riesgos y la necesidad de adaptación de la cobertura de bienestar 3.1. La sociedad del riesgo y la individualización de los peligros A la influencia determinante de la globalización neoliberal, es necesario añadir algunos otros elementos que nos ayudarán a concretar cuáles son los desafíos a los que debe hacer frente un Estado de bienestar en constante tensión y que necesita responder a ciertas cuestiones ineludibles para mantener su legitimidad y ser sostenible. En opinión de Esping-Andersen (2000: 14), la crisis de los regímenes de bienestar contemporáneos radica en la disyunción entre la actual construcción institucional y el cambio exógeno, ya que aquéllos se construyeron en torno a un conjunto de ideales igualitarios y perfiles de riesgo que predominaban cuando nuestros padres y abuelos eran jóvenes, pero si queremos comprender los afanes de los actuales regímenes de bienestar, debemos empezar por reconocer que la estructura del riesgo está cambiando drásticamente. El sociólogo Ulrich Beck engloba estos cambios en los riesgos bajo la denominación “sociedad del riesgo”, en la cual la inseguridad y la precariedad laboral como modo de vida social es predominante. Estos riesgos son producidos sistemáticamente debido a la racionalidad económica sobre la cual descansan, y socavan o anulan los sistemas de seguridad establecidos por el cálculo de riesgo existente en el Estado de bienestar 5 keynesiano. Ahora, los conflictos sobre la distribución de los males se superponen a los conflictos sobre la distribución de los bienes que constituían el conflicto fundamental de la sociedad industrial y los cuales condujeron a los intentos de solucionarlos en instituciones adecuadas. Los peligros y problemas que se producen desbordan las bases del concepto social de seguridad y como resultado, es probable que puedan subvertir las asunciones básicas del orden social previamente existentes. Este proceso conlleva irremediablemente un proceso de individualización, según el cual las oportunidades, riesgos y ambivalencias de la biografía tendrán que ser captadas, interpretadas y tratadas cada vez más por el individuo aislado y en el cual el Estado traspasa estos riesgos cada vez más difícilmente calculables a los individuos (Beck, 1999; 2002). La multiplicación de los riesgos surge de la transición a la sociedad post-industrial, en la cual a las más bajas e inciertas tasas de crecimiento económico le acompañan el envejecimiento de la población, el descenso de nacimientos, los cambios en los roles de género, el cambio a una economía de servicio y el incremento de la migración. Uno de los hechos fundamentales es que la economía basada en el conocimiento propicia un giro desde las asunciones tradicionales de la participación en el mercado de trabajo que fundamentaban los esquemas de seguridad desde la posguerra. Cuando el riesgo de desempleo industrial era aún cíclico, tenía sentido administrar seguros colectivos durante periodos determinados. Pero cuando el desempleo se convierte en estructural, el tradicional seguro por desempleo ya no funciona como una reserva de ingresos amortiguadora entre empleos. La cobertura de pensiones puede ser óptima para aquellos/as trabajadores/as que pasan toda la vida en empleos a tiempo completo, pero el trabajo a tiempo parcial y las interrupciones en la vida laboral pueden suponer una reducción sustancial en las retribuciones. El tener un vida laboral atípica conlleva el peligro de una cobertura de seguridad social insuficiente y por lo tanto una pérdida de bienestar (Bonoli, 2007: 500-1; Hemerijck, 2011). 3.2. Los Nuevos Riesgos Sociales y la nueva planificación de la cobertura En los mercados de trabajo y las sociedades postindustriales, las trayectorias laborales son en numerosas ocasiones atípicas. Debido al incremento general de empleos precarios y la discontinuidad en la trayectoria laboral se dan carencias en el ingreso y los servicios. La importancia del conocimiento en la sociedad postindustrial, incrementa el riesgo de exclusión social entre aquellos con una pobre educación. Los individuos con un bajo nivel de preparación han existido siempre, sin embargo, durante los años de posguerra estaban empleados en la industria manufacturera. Se beneficiaban de los incrementos de productividad debido a los avances tecnológicos y la capacidad movilizadora de los sindicatos que sostuvieron los salarios, los cuales 6 constituían la garantía de una existencia fuera de las situaciones de pobreza. Pero hoy día, tener una baja capacitación supone un mayor riesgo de pérdida de empleo, considerablemente más alto que en los años de posguerra (Bonoli, 2006). A menudo, las tendencias hacia las desigualdades de ingresos y la inestabilidad del mercado de trabajo supone que incluso los ingresos logrados por el empleo ya no sean suficientes para asegurar una existencia sin pobreza, especialmente para las familias con niños/as (Jenson y SaintMartin, 2006). A esto hay que añadir que la masiva incorporación de las mujeres a la vida laboral ha terminado con la división del trabajo dentro de la familia. El cuidado de niños/as y de una persona mayor frágil o con discapacidad, suministrado mediante el trabajo no remunerado de las amas de casa ahora necesita ser externalizado. Si los padres y madres reducen horas de trabajo remunerado por la imposibilidad de reconciliar trabajo y familia puede suponer un algo riesgo de pobreza para aquellos trabajadores con ingresos bajos (Bonoli, 2007). Los problemas anteriormente referidos, englobados bajo la denominación Nuevos Riesgos Sociales, que eran sólo problemas marginales en la época dorada del capitalismo industrial, se han convertido en prevalentes (Clasen y Clegg, 2006). Junto con la reflexión que señala que los mecanismos tradicionales de bienestar son insuficientes para cubrir estos NRS adecuadamente, ha habido reformas para sustituir los bienes públicos por actividades del sector mercantil por un lado, y por otro, hay quienes creen que la inversión en capital humano es la vía para asegurar una conexión adecuada y continua a un mercado laboral rápidamente cambiante, centrándose en el trabajo como mecanismo para dar respuesta a la economía de conocimiento y como ruta para la mejora del bienestar individual sin esperar aportaciones por parte del Estado. El papel de este último sería central sólo como suministrador de preparación para competir en un mercado de trabajo voluble. 3.3. La pérdida de certidumbres del Estado de bienestar keynesiano: la redefinición de los derechos sociales Tal y como explica Rodriguez Cabrero (1994: 12), el debate en torno al Estado de bienestar debe enmarcarse en el conjunto de contextos estructurales que están modificando profundamente las instituciones tradicionales de producción de bienestar y los supuestos político-ideológicos que las sustentan. En opinión de Bauman (2001: 194), el Estado de bienestar fue producto de una coyuntura histórica única, y no hay nada que lo mantenga a flote una vez desaparecida la sobredeterminación generada por esa coyuntura. A las mencionadas presiones actuales que acechan al Estado de bienestar keynesiano debemos añadir el hecho de que, ya a partir de los años ochenta, las tesis liberales abrieron una ofensiva que defendía que la causa principal de su deficiente funcionamiento 7 era la sobrecarga de demandas que le eran dirigidas al Estado. La redefinición de la relación entre Estado y mercado se creía esencial para mantener la libertad económica y política e iba abriéndose paso la idea de que el gasto público en las demandas bienestaristas en constante expansión suponía una rémora evitable para el modelo de acumulación. Atrás quedaron de esa manera la intervención del Estado por la vía de la política fiscal y de la determinación del tipo de interés, con el fin de que la propensión al consumo se situara en el nivel adecuado para el logro de pleno empleo y para estimular la inversión. Con ello buscaba suavizar las injusticias producidas por la acción del mercado, reduciendo asimismo la desigualdad social. Se terminaba así una época que se fundamentaba, en palabras de Bauman (2009: 23), en asumir que el asegurar a todo ciudadano contra los golpes del azar individual era tarea y responsabilidad de la sociedad en su conjunto. Globalmente, podría decirse que ha habido una ruptura del consenso por una economía dirigida y el Estado de bienestar que caracterizaba el periodo de posguerra; esto ha sido resultado de un cambio en la opinión pública, la cual ha pasado de defender las soluciones colectivas de las necesidades sociales a la preferencia por que el mercado satisfaga demandas de bienestar individuales. Este proceso, al que Taylor Gooby (1983) llamó “crisis de contención”, ha favorecido el camino a los cortes en las titularidades de bienestar y una reestructuración de su provisión pública. La descarga de la responsabilidad del Estado sobre la procura de bienestar ayuda a solidificar y justificar el papel de la responsabilidad individual por la consecución del bienestar, y supone que el destino individual está definitivamente entrelazado con la posición en el mercado de trabajo. Dentro de la reflexión sobre las causas y las soluciones a la exclusión social, por ejemplo, se abren paso ideas como la que defiende Esping-Andersen (2002), que afirma dado que la sociedad no podrá prevenir que en un determinado momento de sus vidas una serie de gente esté en condiciones precarias, el desafío será evitar que esto sea permanente, que atrape a la ciudadanía de manera que todas sus oportunidades puedan verse afectadas. La negativa espiral de la exclusión social es causada por la falta de acceso a un empleo estable y bien remunerado, por ello, según este autor, las medidas que impulsen al aprendizaje y la preparación durante toda la vida se convierten en cruciales para evitar el atrapamiento. Aún más, el núcleo principal de los derechos sociales debería ser redefinido como garantía efectiva contra estas trampas, es decir, como una serie de garantías de oportunidades de vida. Si bien el viejo Estado de bienestar funcionaba mediante fuerte transferencias, orientado hacia la cobertura de riesgos ante la pérdida de ingresos debido a la edad avanzada, el desempleo, la enfermedad o la invalidez, el nuevo Estado de bienestar es definido como de fuertes servicios, 8 orientado hacia el incremento de capacidades de ingreso de la ciudadanía a través del apoyo para la educación, la preparación y la actualización continuas, y la socialización del trabajo de cuidados para facilitar la combinación del empleo remunerado con la familia. Ahora las personas pueden ser usuarias del nuevo Estado de bienestar en diferentes estadios de su ciclo vital, como hijos/as de padres y madres trabajadores, adolescentes en fase de educación, adultos preparándose, padres y madres trabajadores con niños/as pequeños/as o ancianos/as con necesidad de atención (Huber y Stephens, 2006). 4. Los nuevos sustentos del statecraft: mercantilización, inclusión y seguridad A la hora de analizar el desarrollo del Estado de bienestar, vemos que la dinámica principal en el establecimiento de las pautas a seguir la impone la globalización. Esta última despeja el camino a la racionalidad del Estado capitalista, al cual Offe (1990) define como orientado a situar a los actores privados de manera que puedan incrementar su eficiencia y efectividad según los criterios de intercambio privado y acumulación. El Estado capitalista es eficiente y eficaz en la medida en que logre universalizar la forma mercantil. El estado de cosas perfecto es una situación donde todo ciudadano/a pueda cuidarse de todas sus necesidades participando en procesos de mercado, y la prueba inherente de la racionalidad en la toma de decisiones dentro del Estado capitalista es la medida en que se aproxima a esta situación. Aún así, y tal como recuerda Bell (1976), aparte de la acumulación, el Estado capitalista también debe cumplir otra función básica, que es la de la legitimación. Si bien las recetas neoliberales de hace algunas décadas disfrutaron de la situación propicia que les brindaba la globalización, es necesario tener en cuenta que las principales causas de las críticas a las prescripciones sociales del neoliberalismo ha sido la polarización y las tasas de pobreza, incluyendo la pobreza de los/as trabajadores/as, que aparecieron especialmente en aquellos países que habían ido más lejos en la implementación de las políticas neoliberales, y el creciente problema y costo de la exclusión social (Morel et al, 2012: 8-9). La razón es que existen ciertas expectativas que la población europea considera irrenunciables. Esping-Andersen (2002) destaca que, para muchos europeos, la falta de credibilidad de la sociedad que defiende el neoliberalismo se basa en su postura hacia la justicia social, ya que los Estados de bienestar europeos exhiben una intención de asumir los riesgos sociales colectivamente. Según este último autor, el debate social europeo es cercano al ethos rawlsiano cuando prioriza la inclusión social y la reducción de desigualdades como ingredientes esenciales en cualquier estrategia para impulsar la competitividad económica. 9 Aunque se considere al Estado de bienestar como una conquista irreversible, debido a la constante presión por su reducción, parece ser que el Estado no podrá ser sostenido en las bases de universalidad e igualdad, con lo que el bienestar se alejará de su base en la ciudadanía social (Mishra, 1996: 317). Al mismo tiempo, los Estados no pueden basar su legitimidad en la asunción de la cobertura del bienestar, ya que se ha reducido su intromisión en la protección de amplios sectores de la sociedad. Así, el hecho de que los aparatos del Estado se hayan convertido en residuales en lo que respecta a la consecución de algunas formas de bien común dificulta a sus instituciones personificar la solidaridad comunitaria, la cual propició al Estado moderno su profunda legitimación, poder institucionalizado e implantación social (Cerny, 2000). El giro fundamental se centra en el statecraft, que comprende un complejo proceso por el que el Estado trata de controlar la tensión entre las necesidades de acumulación de capital e inversión por una parte, y de legitimación del sistema mediante la integración sociopolítica por otra (Malloy, 1986). Si bien en épocas anteriores, el estímulo del capitalismo se combinaba con los esfuerzos para hacer frente a las desigualdades, en la actualidad la exclusión social es percibida como de menor reversibilidad. De esta manera, las políticas sociales, más que cumplir su anterior función redistributiva y de búsqueda de igualdad, deberán justificarse cada vez más como recursos que redunden en la economía y se legitimarán mediante su eficiencia dentro de las exigencias globalizadoras. A ello acompaña el hecho de que los riesgos cotidianos son percibidos como posibles fallos y responsabilidades personales más que como problemas sociales que deban ser encarados mediante la acción colectiva (Taylor-Gooby, 2011). Todo ello en un delicado equilibrio, ya que, como se ha mencionado anteriormente, la ciudadanía concederá legitimidad al poder a través de su identificación con los valores que predica y los beneficios sociales que de ellos se derivan (Picó, 1999: 111). El análisis de diferentes paradigmas de Estado nos permite ver los cambios estructurales derivados de los intentos por lograr el equilibrio del statecraft. Según la definición clásica de Hall (1993: 279) la noción de paradigma incluye ideas sobre los objetivos de las políticas, la identificación de elementos que pueden ser problemáticos en relación a esos objetivos, la explicación de por qué los problemas aparecen, las soluciones a los problemas identificados, las explicaciones de por qué pueden aparecer estos problemas y por último, varias definiciones del papel apropiado del gobierno y otro actores. Las ideas fundamentales que vertebran los paradigmas que se especifican a continuación tienen por eje la mercantilización, que relega la política social a un segundo plano, la inclusión a través de la capacitación, y la redefinición de la seguridad alejada del mercado de trabajo. 10 4.1. La difusión de la mercantilización y el establecimiento del papel gregario para la política social Varios paradigmas de Estado recogen las implicaciones de la dinámica tendente a la mercantilización de cada vez más ámbitos. El punto fundamental en esta trayectoria es el esfuerzo por supeditar la política social, a los esfuerzos por lograr más altas cotas de competitividad. Incidiendo sobre todo en la influencia de la globalización, Philip Cerny (1999) afirma que el objetivo de la justicia social a través de la redistribución está siendo desafiado y profundamente socavado por la mercantilización de las actividades del Estado y por una ortodoxia financiera incrustada. Ello implica un cambio en el carácter del papel, las actividades y los objetivos del Estado, sobre todo en la manera en que se conciben los bienes públicos. En opinión de este autor (Cerny, 2009), la razón de Estado está siendo sustituida por una racionalidad transnacionalizadora y globalizadora a la que llama “razón de mundo” y en su centro yace el imperativo de mantener y promover la competitividad en el mercado mundial y en el sistema político multi-nivel. El “Estado de competición” que ha emergido es el lugar de conflicto donde luchan aquellos grupos ganadores que pueden capturar los beneficios de la globalización transnacionalizando sus actividades, redes, estrategias y tácticas, y los más afectados por la globalización en términos de desempleo, ingresos reducidos, oportunidades limitadas, represión política, conflictos civiles etc., es decir, los perdedores. El proceso de adaptación a las nuevas condiciones de la globalización no lleva a un declive del Estado sino una expansión de su intervención en el nombre de la competitividad y la mercantilización. A ello debemos añadir que los propios protagonistas e instituciones promueven nuevas formas de globalización compleja en su intento por adaptar la acción del Estado para afrontar más efectivamente las realidades globales. La crisis del Estado hoy lo obliga a redefinirse como una nueva forma de asociación para objetivos comunes (Cerny, 1997: 252, 255). En la definición del denominado “Estado-mercado” (Bobbit, 2002) se estima que la razón de que el orden constitucional del Estado esté sufriendo una transformación es que encara una crisis de legitimación, debido a una cada vez mayor dificultad para mantener su pretensión de proveer bienes públicos. El Estado ha creado sus problemas presupuestarios debido a que asumió la responsabilidad por la mejora del bienestar de todos sus ciudadanos/as, y en la actualidad no es capaz de gestionar las dimensiones que ha alcanzado, lo cual supone un profundo cambio sobre las expectativas que puede satisfacer. Una nueva variante tras este nuevo orden, el “Estado-mercado”, es indiferente a las normas de justicia o cualquier otro valor moral a menos que actúe como 11 impedimento de la competición económica. La función de la ley será perseguir sus objetivos incentivando estructuras y a veces draconianas penalizaciones, no tanto para asegurar que se hace lo correcto como para prevenir la inestabilidad social que amenaza el bienestar material. Sin embargo, derivado del cambio el Estado estará inmerso en tres paradojas: requerirá una autoridad más centralizada de los gobiernos pero éstos serán más débiles, habiéndose contraído enormemente la entidad de sus quehaceres, ya que han devuelto o perdido la autoridad ante muchas otras instituciones; habrá una mayor participación pública en el gobierno pero contará menos y el rol del ciudadano/a como tal disminuirá fuertemente, mientras su rol como espectador/a se incrementará; y por último, el Estado de bienestar se reducirá enormemente, pero la seguridad estructural, la vigilancia epidemiológica y la protección medioambiental, todos ellos asuntos de bienestar general, serán promovidos por el Estado como nunca antes lo habían sido. Por otro lado, Robert Jessop (2008) vincula la aparición de un nuevo modelo de Estado que denomina “postnacional schumpeteriano de workfare” al cambio en el régimen de acumulación. A medida que las distintas fuerzas económicas, políticas y sociales han ido reaccionando a las tendencias de crisis del E de bienestar keynesiano, se ha hecho posible discernir el comienzo de la cristalización de una forma distintiva de Estado destinada a promover las condiciones económicas y extraeconómicas consideradas necesarias para el nuevo régimen de acumulación posfordista, que este autor describe como un Estado competitivo schumpeteriano. En ciertos aspectos significativos la nueva forma de Estado está desempeñando un papel esencial en la constitución material y discursiva de la economía globalizadora en red y basada en el conocimiento. La subordinación de la política social a las exigencias de la competitividad económica es una importante modificación cualitativa e implica una alteración significativa en la naturaleza del Estado de bienestar y en su papel en la reproducción estatal. Se abren así paso las estrategias workfaristas que utilizan la política social para enlazar la flexibilidad de los mercados de trabajo con trabajadores flexibles ajustados a una economía globalizada. Esta subordinación de lo social a lo económico se refleja en una reducción del gasto social con respecto a aquellos que no son potencialmente miembros activos del mercado de trabajo o ya lo han abandonado. A su vez, el Estado intenta rehacer los modelos de personas que deben servir como ejemplo de la innovación, de primacía de conocimiento, de economía flexible, empresarial y autónoma, y se concentra en proveer servicios de bienestar que beneficien a los negocios. 12 4.2. El énfasis en la inclusión a través de la capacitación Un segundo grupo de planteamientos transita el camino marcado por el empuje de la mercantilización, intentado legitimar un sistema de acumulación cada vez más exigente y multiplicador de desigualdades, trenzado con una política social relegada a un papel marcadamente instrumental. Si bien no supone una reedición del neoliberalismo, se ha abierto paso un nuevo ethos enmarcado dentro de los límites instaurados por el modelo de mercado que ha dominado a la política las décadas pasadas. Este proceso ha sido ayudado por un nuevo lenguaje político de inclusión y estructuras paralelas de gobernanza. Todo ello se refleja en un “constitucionalismo de mercado”, el cual, a diferencia del “constitucionalismo social” del periodo anterior, privilegia lo económico y circunscribe el bienestar a lo que puede denominarse una “ciudadanía de mercado” (Jayasuriya, 2006). La política social sigue jugando un papel crucial, pero hoy día está diseñada para enlazar la inclusión dentro del mercado más que es énfasis anterior en la redistribución de ingresos. Cinco elementos fundamentales que definen a la ciudadanía de mercado: - La ciudadanía se enmarca dentro del mercado más que en oposición a él o como compensación por los efectos de la actividad del mercado; - La política social dentro de la ciudadanía de mercado está diseñada para hacer una contribución productiva o impulsar la participación en la economía; - La participación es individual en términos de habilidad para movilizar los talentos individuales de capacidades y recursos; - La política social cambia desde estar basada en derechos, a una versión contractual del bienestar que hace que las demandas de política social están condicionadas al cumplimiento de obligaciones o deberes específicos; - La ciudadanía de mercado tiende a definir lo social en términos de acceso a, o participación dentro del mercado (Jayasuriya, 2006:17). Bajo la denominación “Estado capacitador”, Gilbert (2002) afirma que el Estado de bienestar tal y como lo conocemos está siendo suplantado en varias naciones por nuevas medidas bajo las cuales las provisiones sociales son transferidas mediante incentivos de trabajo, beneficios impositivos y otras medidas diseñadas para ofrecer apoyo público a la responsabilidad privada. Las 13 políticas inspiradas por la competición, la oportunidad, la productividad y el hecho de sopesar racionalmente los costos y beneficios mensurables llevan a la provisión de lo social y la protección al terreno de lo comercial. Dicho de otra manera, el cambio es desde políticas contextualizadas en una aproximación universal de beneficios suministrados públicamente diseñados para proteger al trabajo contra las vicisitudes del mercado y sostenidas firmemente como derechos sociales, a políticas encuadradas en una aproximación selectiva para el suministro de provisiones diseñadas para promover la participación de la fuerza de trabajo y la responsabilidad individual. Por otro lado, enfocado a solventar los Nuevos Riesgos Sociales, la estrategia de la inversión social busca movilizar activamente el potencial productivo de los/as ciudadanos/as. El objetivo es establecer políticas de activación, e ir reemplazando a las que deben encarar las consecuencias cuando las situaciones problemáticas estallen. Esta activación permitiría a los individuos y familias mantener la responsabilidad hacia su bienestar a través de ingresos de mercado, más que a través de beneficios pasivos. Hacer esto permitiría mantener la responsabilidad de los individuos por su bienestar, así como reducir las amenazas a los regímenes de protección social provenientes de las sociedades envejecidas y altos ratios de dependencia (Jenson, 2009). Estas ideas ya fueron desarrolladas en el planteamiento de “Estado social inversor” de Anthony Giddens (1999). Se sostenía sobre la idea de que el Estado no está preparado para cubrir riesgos novedosos y el cambio en la relación entre riesgo y seguridad debe servir para construir una sociedad de “tomadores de riesgo responsables” en las esferas del gobierno, los negocios y el mercado de trabajo. En lugar de descansar en prestaciones incondicionadas, las políticas deberían orientarse a estimular el ahorro, el uso de recursos educativos y otras oportunidades de inversión personal. Este cultivo del potencial humano debería reemplazar en cuanto fuera posible a la redistribución “tras los hechos”. En general, esta perspectiva defiende que el trabajo es el camino para la maximización del bienestar del individuo y que el bienestar de la sociedad y la cohesión social dependen de esa actividad (Jenson y Saint-Martin, 2006: 443). Se asienta en la economía del conocimiento, que es considerado el creador de productividad y crecimiento económico, y por ello se exige una fuerza laboral flexible y capacitada, que puede adaptarse fácilmente a las constantemente cambiantes necesidades de la economía pero también ser el motor de esos cambios (Morel et al.., 2012). Concretamente, la aproximación de la inversión social descansa en políticas que invierten en el desarrollo de capital humano -cuidado y educación de la infancia, educación y preparación 14 durante toda la vida- y que ayudan a hacer un uso eficiente del capital humano -a través de políticas activas de empleo, formas específicas de regulación de mercado de trabajo e instituciones de protección social que promueven una seguridad flexible-, mientras se fomenta una mayor inclusión social, facilitando el acceso al mercado de trabajo (Jenson, 2007). La prevención supone que los gastos sociales enfocados como inversión social podrían servir para superar las situaciones de círculo vicioso en el que puedan verse implicados los/as ciudadanos/as, dentro de una sociedad cada vez más dual. El objetivo es que durante el ciclo de la vida haya provisión de “seguridades activas” o “puentes sociales”, asegurando que las relaciones laborales no estandarizadas se conviertan en transiciones para trayectorias sostenibles (Vandenbroucke et al., 2011). Por ello, se pide un refuerzo en políticas públicas preventivas que preparen a los individuos, familias y sociedades a que se adapten a variadas transformaciones, más que simplemente generar respuestas cuyo propósito sea reparar cualquier daño causado por el fallo del mercado, la mala suerte, la mala salud o las inadecuaciones políticas que prevalezcan Pero el Estado también debería proveer servicios como el cuidado de los hijos/as así como las transferencias de ingresos para compensar que los ingresos de mercado no son lo suficientemente altos para cubrir las necesidades de las familias (Morel et al.., 2012: 9). La estrategia de la inversión social cambia la definición de igualdad para anclarla más firmemente en una noción liberal de igualdad de oportunidades, y por lo tanto un enfoque en oportunidades de vida futuras. Las desigualdades temporales son un problema menor que los de larga duración y que las trampas de pobreza. La pobreza, especialmente la pobreza infantil, es por tanto el problema central, porque hipoteca el futuro (Jenson, 2003). 4.3. La redefinición de la seguridad alejada del mercado de trabajo Debido a su desalojo en la responsabilidad sobre el bienestar y la reducción de su papel para paliar la inseguridad causada por el mercado, el Estado necesita otras variedades de protección sobre las cuales hacer descansar su legitimidad, ya que no puede ya aprovecharse de la legitimación que usó durante la mayor parte de la historia moderna para justificar su exigencia de que los ciudadanos se sometieran a la ley y al orden (Bauman, 2005). Y es que el problema de la seguridad es de gran importancia ya que está directamente relacionado con la legitimidad del Estado. La pérdida de confianza en la protección del Estado por parte de la ciudadanía puede ser una amenaza real para su funcionamiento (Boutellier, 2001: 378). Enfatizando el cambio cualitativo, Bauman (2009) sugiere que lo que ha cambiado es el significado de la idea de seguridad. En su opinión, ya 15 no es la seguridad de nuestro lugar en la sociedad, de la dignidad personal, de la honorabilidad en el trabajo y del tratamiento humano, sino una seguridad del cuerpo y de las pertenencias personales. De alguna manera, los Estados sociales actúan como si hubiesen decidido pasar a ser “Estados de seguridad”. Como sucesor del Estado de bienestar liberal, Hallsworth y Lea (2011) también defienden que ha emergido el “Estado de seguridad”. El hecho de basarse en la seguridad implica un nuevo tipo de autoritarismo que, preocupado con la gestión de la marginación y la exclusión social, está gradualmente infectando las instituciones sociales, en particular la justicia criminal. Consideran que esta evolución puede verse sobre todo en tres áreas que se refuerzan mutuamente y que empujan a la transformación de todo el sistema: la transición desde el bienestar al workfare y la gestión del riesgo, varios cambios en la ley criminal con el objetivo de gestionar las nuevas categorías de poderosos delincuentes y el emborronamiento de las fronteras entre el territorio doméstico y global como lugares de control. Además, las nuevas políticas de seguridad se desarrollan de manera que la línea entre la política social y la criminal es más difusa. La seguridad y protección del comportamiento criminal parecen haber desplazado a los términos “bienestar” y “emancipación” y así evocan a un “Estado de seguridad” (Boutellier, 2001: 372). Siguiendo con esta concepción de la idea de seguridad, es interesante recoger el planteamiento de Wacquant (2001, 2010) al respecto. Si el Estado de bienestar aspiraba a terminar con la pobreza, el “Estado de seguridad” trabaja para criminalizar la pobreza mediante la contención punitiva de los pobres. Este autor defiende la idea de que el incremento de la población carcelaria en las sociedades avanzadas es debido al creciente uso del sistema penal como instrumento para la gestión de la inseguridad social y la contención de los desórdenes sociales creados en la parte baja de la estructura de clase por las políticas neoliberales de desregulación económica y la contracción del bienestar. Supone el tratamiento de la pobreza desde un punto de vista tanto penal como social. Así la mano invisible de los mercados de trabajo encuentra su complemento institucional en el puño de hierro del Estado que está siendo desplegado para contener los desórdenes generados por la difusión de la inseguridad social. Los programas de “ley y orden” que suponen la ampliación y reforzamiento de la policía, los juzgados y lo penitenciario se han extendido porque permite a las élites políticas mantener la autoridad del Estado y apuntalar el déficit de legitimidad que surge cuando abandonan la misión de protección social y económica establecida durante la era fordista-keynesiana. En su razonamiento sostiene que el sistema penal 16 proactivo no es una desviación sino un componente constituyente del Leviatán neoliberal con distintas variedades de workfare supervisor y el tropo cultural de la responsabilidad individual. Por otro lado, hay autores (Jones y Novak, 1999) que llaman “Estado disciplinario” al que ha sido favorecido por el enfoque de falta de piedad con el que se han acometido las políticas sociales las últimas décadas. Desde los años noventa, se culpa a la víctima de la pobreza, a la infraclase, que lo es como consecuencia de sus propias acciones o fallos, de manera que es algo que ni siquiera el crecimiento económico podría resolver. Hacer a los pobres responsables cumple un propósito económico y social fundamental, ya que socava el enfado que la pobreza y la desigualdad provoca, mientras alivia la culpa del sistema responsable. La política social ha tomado un tono más autoritario, menos compasivo y más coercitivo, todo lo cual ha provocado que el “Estado disciplinario” ocupe el lugar del Estado de bienestar. En este sentido, la intervención estatal se está volviendo más selectiva y se está reorientando desde la demanda, que ha sido la forma tradicional de actuación, hacia la oferta; desde la forma positiva de organización del malestar social, permitiendo y fomentando un aumento del bienestar general de la población, hacia la negativa, acentuando la represión e interpretando los problemas sociales como problemas de orden público (Rodríguez Guerra, 1992: 105). 5. Conclusiones La complejidad de los desafíos a los que se enfrenta el Estado de bienestar no ha propiciado la aparición de un paradigma hegemónico que pueda equipararse al superado modelo keynesiano. Sin embargo, es preciso reconocer que la ideología neoliberal ha insertado ideas difícilmente olvidables que definen unas bases sobre las cuales deben construirse las opciones posibles en el desarrollo del bienestar. Los elementos del statecraft vienen determinados por el empuje de los criterios que buscan la competitividad en todas las esferas y la constante amenaza de una crisis de legitimidad derivada de la reducción de los derechos sociales de ciudadanía. A través de algunos paradigmas de Estado y estrategias vemos que algunos constatan una fuerza mayor de uno de los elementos en juego- el alimento del sistema de acumulación imperante-, mientras que otros subrayan la reelaboración de lo social que, siempre sobre unas bases asumidas, buscan la adaptación de la protección en torno a un vínculo reforzado con el mercado de trabajo a través de la capacitación y una creciente 17 responsabilidad individual. Por último, el abandono de la legitimación conseguida a través de la conquista de derechos sociales, empuja a redefinir el concepto de seguridad alejado de la protección frente a las vicisitudes del mercado. En general, el sistema de acumulación ha creado condiciones que le permiten convivir perfectamente con altas cotas de desigualdad. A partir de aquí, debe repensarse el ámbito de lo público en un contexto de mercantilización y residualización pero al mismo tiempo satisfaciendo ciertas expectativas bajo la forma de valores consensuados por parte de la ciudadanía a riesgo de que el sistema de acumulación sufra una crisis de legitimación. Dentro de las nuevas características, el Estado se ha desprendido en parte de su responsabilidad por el bienestar de la ciudadanía, de manera que las personas deberán mejorar sus habilidades para desenvolverse en el mercado de trabajo y tienen que ganarse el ser merecedores de derechos sociales, antaño asegurados como derechos de ciudadanía. A ello acompaña la búsqueda de la productividad de lo social y el interés por que el Estado reoriente sus recursos para la inversión en capital humano; se sustituyen términos como redistribución por el de inclusión. Además, la individualización de los problemas ayuda al debilitamiento del sentido de colectivo en cuanto a definición de problemas comunes a proteger. Definitivamente, el Estado de bienestar, el lugar donde se dirimían los conflictos e intereses generados por el binomio mercado-sociedad transita una senda donde las funciones protectoras tienen limitadas oportunidades para desplegarse, con unos derechos sociales en involución. BIBLIOGRAFÍA Bauman, Zigmunt (2001) En busca de la política, Buenos Aires, Fondo de Cultura Económica. Bauman, Zigmunt (2005) “Los residuos del progreso económico” en Claves de Razón Práctica, nº149, pp. 14-20. Bauman, Zigmunt (2009) Europa. Una aventura inacabada, Buenos Aires, Losada. Beck, Ulrich (1999) Un nuevo mundo feliz. La precariedad del trabajo en la era de la globalización, Barcelona, Paídós. Beck, Ulrich (2002) La sociedad del riesgo global, Madrid, Siglo XXI. 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