28 oct 04-los impuestos distorsivos pueden ser eliminados

Los impuestos distorsivos pueden ser eliminados
Por Mariano Fernández y Martín Monastirsky
Quizás no con la velocidad que hubiéramos deseado, desde el punto de vista técnico, lo positivo es
que la propuesta de canje ya está en marcha, y aunque no sepamos con certeza qué porcentaje de
adhesión tendrá, el canje de la deuda en default está transitando la última etapa, y la información
que los analistas y participantes del mercado manejamos nos lleva a suponer que a partir de enero
de 2005 los nuevos títulos estarán en circulación. Aceptando la hipótesis de una solución más o
menos definitiva al problema, es importante abordar el frente fiscal. La solvencia fiscal en el tiempo
es quizás el aspecto más importante y menos discutido en la propuesta de reestructuración, ya que
es la que determina la viabilidad del flujo de fondos que deberemos pagar. Es por ello que no
debemos limitarnos a analizar solamente el resultado primario ni el resultado global de la
Administración Pública. La existencia de impuestos distorsivos junto con la falta de una definición
adecuada en el tema de la coparticipación de impuestos es tanto o más importante que el
compromiso de lograr tal o cual superávit primario. Un sistema impositivo eficiente permite que la
inversión pueda canalizarse hacia proyectos de mayor rentabilidad y que los esfuerzos personales
encuentren los incentivos adecuados para que sean orientados hacia la creación de riqueza.
No cabe la menor duda de que en la actualidad la coyuntura económica nos favorece. Es quizá en
este momento cuando nuestros gobernantes deban pensar y tomar previsiones para los tiempos
difíciles, de manera de que las crisis nos encuentren bien apuntalados y que en última instancia sea
la gente la que menos sufra en esos duros momentos.
En materia fiscal, la recaudación ha seguido un sendero creciente que permitió dar un poco de aire
al estado para poder compensar en parte la pobreza derivada de la crisis de 2001/2002. En términos
reales y a precios de 2004 la recaudación impositiva total creció un 34,5% durante los primeros 9
meses en relación al mismo período del 1998. En relación al PBI, la mejora es incuestionable, dado
que en 1998 la presión fiscal efectiva alcanzaba al 16,8% del PBI y en la actualidad representa el
22,7% del mismo.
Esta mejora se debe al establecimiento de impuestos distorsivos, a la buena acción de la AFIP y a
un conjunto de decisiones técnicas que dieron un toque final a la recaudación. Es interesante
observar que el rubro “Ganancias-Bienes Personales” arroja un incremento del 70,5%, en tanto que
los rubros IVA, Combustibles, Seguridad Social (el más afectado) y el Resto de los impuestos
reflejan disminuciones con respecto a 1998. A este panorama general debemos agregar una
consideración respecto de dos impuestos que han sido implementados durante el proceso de crisis
económica: Transacciones Financieras y Retenciones a las Exportaciones.
Si bien en los círculos académicos existe un consenso respecto de que la mayoría de los impuestos
son distorsivos, hay algunos que lo son en mayor medida por el efecto que generan sobre las
decisiones de consumo, ahorro e inversión y esfuerzo laboral. En particular, en este análisis
clasificamos a los impuestos en dos tipos: distorsivos y no distorsivos. Dentro del primer grupo
incluimos al impuesto a las Transacciones Financieras y a las Retenciones a las Exportaciones,
mientras que en el segundo figuran los tributos vigentes en 1998. A partir de esta subdivisión, se
tiene que, mientras que la recaudación total creció 34,5% en términos reales, el incremento
correspondiente a los impuestos no distorsivos fue tan solo del 10,4%.
Recaudación Real a precios de Septiembre 2004
Primeros 9 meses
Tipo de Impuestos
2004
1998
No Distorsivos
60861,9
55133,7
Var %
Distorsivos
10,4%
13307,2
0,0
Total
74169,1
55133,7
Var %
34,5%
Var %
Fuente: CEA UCEMA en base a Ministerio de Economía
Es claro que la existencia de una estructura impositiva basada en impuestos de alta distorsión afecta
el crecimiento de largo plazo pese a provocar en el corto plazo una mejora relativa de la solvencia
fiscal: es decir que lo que cobremos hoy demás, mañana se convertirá en menos producción, en
menos inversión y finalmente en menos impuestos. De los tributos que clasificamos como
distorsivos encontramos: 1) que las Retenciones a las Exportaciones que reducen el estímulo a las
ventas externas de Argentina; 2) que el impuesto a las Transacciones Financieras posterga y
desincentiva la bancarización de los agentes trabando el desarrollo del sistema crediticio.
Es importante entender cuán importantes son para el gobierno estos dos impuestos. No sólo
explican el 18% de los ingresos impositivos y 4 puntos del PBI de los primeros tres trimestres del
año, sino que sin ellos, el superávit primario (para el período enero-agosto) se reduciría de
$15.441,6 millones a $3.680,3 millones.
Desde ya que reconocemos que dada su alta importancia relativa y absoluta, desmantelar esta
estructura fiscal inadecuada tiene costos fiscales de corto plazo que seguramente ningún gobierno
querrá pagar, ni los acreedores quieran aceptar. Por esta razón es que se hace necesario establecer
políticas a largo plazo que no impliquen saltos al vacío, pero que expresen la voluntad de mejorar la
solvencia intertemporal del sector público.
Dado que por cada punto del crecimiento del PBI la recaudación impositiva crece 0,9 puntos
porcentualesi podríamos implementar un plan de desmantelamiento de estos impuestos distorsivos a
través de una regla gradual donde vayamos sustituyendo el crecimiento en los no distorsivos por la
disminución gradual de la alícuota del impuesto a las transacciones financieras y las retenciones a
las exportaciones. De acuerdo a esto necesitaríamos sólo 5 años para volver a tener una estructura
fiscal similar a la de 1998 manteniendo constante la recaudacion real de 2004, generando una
disminución en la participación relativa gradual de los gravámenes distorsivos a favor de los no
distorsivos. Con ello, los ingresos por impuestos no distorsivos deberían crecer al 4% anual hasta
2009, compensando el agujero que se generaría por el lado de las retenciones y el impuesto a los
débitos y créditos. Esto sería posible teniendo en cuenta que la elasticidad crecimiento-recaudación
es cercana a uno y bajo el supuesto de que la economía crecerá 4 puntos por año.
Año 2004
Año 2009
Crecimiento
Fuente: CEA UCEMA
Alternativa 1 (5 años)
Distorsivos No distorsivos Total Recaudación
13307
60862
74169
Eliminados
74169
74169
4,0%
0,0%
La otra alternativa consistiría en un plan de 9 años en el que la recaudación impositiva real no se
mantendría constante sino que crecería al 3,6% anual, bajo la misma hipótesis de crecimiento de la
actividad económica. Esto posibilitaría aumentos del 5,9% anual en los ingresos por impuestos no
distorsivos, los que finalmente convergen a cero en el año 2013.
Año 2004
Año 2013
Crecimiento
Alternativa 2 (9 años)
Distorsivos No distorsivos Total Recaudación
13307
60862
74169
Eliminados
102026,8
102027
5,9%
3,6%
Fuente: CEA UCEMA
Es evidente que la eliminación de estos impuestos sin ningún plan para sustituirlos generaría un
gran agujero en las cuentas públicas que el Estado no puede asumir en esta instancia de nuestra
historia, en la cual aún seguimos con U$S 100.000 millones en default. Pensar en la consistencia
temporal de la política fiscal no responde solamente a un target de resultado primario y cotas para el
endeudamiento público. El diseño del esquema impositivo es de vital importancia. La supresión de
los impuestos distorsivos, implantados “temporariamente” ante una situación de crisis como la
vivida, es una condición necesaria para reducir las trabas a la actividad privada. Si la economía
crece, la base sobre la cual recaudar tributos se ampliará, y en el largo plazo esa es la única manera
de promover un sector público menos dependiente del ingreso de capitales del exterior que
financien los desequilibrios.
i
Esta relación surge de regresar Ln (Rec. Real) = a + b*Ln (PBI Real)