Iinforme Anual con los avances sobre Integridad,Coordinaci n y Corresponsabilidad para el Desarrollo Social.
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Informe anual con los avances sobre la integralidad, coordinación y corresponsabilidad para el Desarrollo Social (2007) Informe anual con los avances sobre la integralidad, coordinación y corresponsabilidad para el Desarrollo Social (2007) 1 Informe anual con los avances sobre la integralidad, coordinación y corresponsabilidad para el Desarrollo Social (2007) Tabla de Contenido Introducción .................................................................................... 3 Capítulo 1 Análisis de integralidad ......................................................... 4 1.1 El enfoque de integralidad en la lucha contra la pobreza 4 1.2 Análisis de integralidad de la estrategia 6 1.2.1 Mayor calidad de vida de la población 6 1.2.2 Mayor productividad y empleo 10 Capítulo 2 Coordinación intersecretarial .............................................. 16 Capítulo 3 Corresponsabilidad ............................................................. 18 3.1 Participación social en el marco de la Estrategia 100x100. 18 3.2 Formación de capacidades locales para la gestión pública. 19 Capítulo 4 Conclusiones ...................................................................... 21 Bibliografía .......................................................................................... 23 2 Informe anual con los avances sobre la integralidad, coordinación y corresponsabilidad para el Desarrollo Social (2007) Introducción Este informe se realiza en cumplimiento con el artículo 10, fracción VII del decreto por el que se regula la Comisión Intersecretarial de Desarrollo Social (CIDS). Dicha fracción establece que corresponde al Secretario Técnico de la Comisión realizar un Informe anual con los avances sobre la integralidad, coordinación y corresponsabilidad para el desarrollo social. Durante el 2007, la CIDS impulsó la generación de las bases conceptuales y operativas de la Estrategia 100x100, la cual constituyó el mayor esfuerzo de coordinación institucional para el desarrollo social y el combate a la pobreza rural que se ha realizado en esta administración. La Estrategia busca atender, de manera prioritaria, a los municipios que presentan los menores niveles del Índice de Desarrollo Humano (IDH) del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, con el objetivo de superar las condiciones de rezago que presentan estos municipios y contribuir con ello en el propósito de abatir las desigualdades regionales que existen en el país. Por esta razón, este informe centra su análisis en los avances en la integralidad, coordinación y corresponsabilidad en el marco de la Estrategia 100x100. El informe consta de cuatro capítulos. El primer capítulo analiza el avance en la integralidad, definida como la articulación y complementariedad de programas y acciones dentro de la Estrategia 100x100. El segundo capítulo describe el progreso en la coordinación de las distintas dependencias federales participantes para realizar acciones e inversiones convergentes en beneficio de los 125 municipios incluidos en la Estrategia. El tercer capítulo reporta el adelanto en la participación corresponsable de otros actores para abatir las desigualdades regionales. Finalmente, el cuarto capítulo contiene las principales conclusiones de los avances del 2007 sobre la integralidad, coordinación y corresponsabilidad para el desarrollo social, así como algunas áreas de oportunidad para mejorar el desempeño de la Estrategia. 3 Informe anual con los avances sobre la integralidad, coordinación y corresponsabilidad para el Desarrollo Social (2007) Capítulo 1 Análisis de integralidad Esta sección tiene como objetivo valorar el avance en promover un enfoque de integralidad en la Estrategia 100x100. Por ello, en primer término, se desarrolla un marco de referencia del concepto de integralidad. Enseguida se analiza la consistencia en la identificación de obras, bienes y servicios necesarios para lograr los objetivos planteados en la estrategia 100x100 en los 125 municipios incluidos. 1.1 El enfoque de integralidad en la lucha contra la pobreza Si se define la pobreza, no sólo en su dimensión económica, sino como la restricción de las libertades y de capacidades básicas para desempeñarse en la sociedad, se hace evidente su carácter multidimensional. En efecto, la pobreza implica aspectos económicos (como la incapacidad de obtener sosteniblemente ingresos o empleo), el insuficiente acceso a servicios básicos (como educación, salud, saneamiento o vivienda), aspectos culturales y subjetivos (como la discriminación, la autoestima) y aspectos políticos (como la exclusión en la toma de decisiones). Este carácter multidimensional de la pobreza exige un enfoque de integralidad en el desarrollo de las políticas y estrategias para enfrentarla, que articule adecuadamente la política económica y las políticas sociales, pero también la construcción de una institucionalidad política, consistente con la lucha contra la pobreza, que promueva efectivamente la participación de los sectores excluidos. En definitiva, se requiere una articulación de políticas públicas, desde diversos sectores, orientadas a promover el desarrollo integral en las personas y en los territorios en los que habitan. En congruencia con lo anterior, la Estrategia 100x100 es un esfuerzo de coordinación institucional que ha puesto en marcha la presente administración para atender, de manera prioritaria, a los municipios que presentan los menores niveles del Índice de Desarrollo Humano (IDH) del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo. Este índice resume las capacidades básicas para el desarrollo en tres dimensiones: educación, salud e ingreso, que la Estrategia incorpora como vertientes de trabajo. No obstante, al establecer al municipio como el foco de atención institucional, la Estrategia asume una perspectiva territorial, que le permite atender, además de las capacidades básicas individuales incluidas en el IDH, las oportunidades que ofrece el entorno regional, por lo que integra otras tres dimensiones o vertientes de trabajo: la infraestructura social básica, la vivienda y el medio ambiente. La Estrategia 100x100 define, a partir del universo de trabajo de la Estrategia de Microrregiones, el subconjunto de municipios que se encuentran en las condiciones más 4 Informe anual con los avances sobre la integralidad, coordinación y corresponsabilidad para el Desarrollo Social (2007) severas de marginación y pobreza, los municipios con menor IDH1, con el objetivo de abatir las desigualdades regionales que existen en el país, impulsando el desarrollo integral de los municipios que presentan los mayores rezagos sociales. Las estrategias orientadas a reducir las desigualdades regionales deben ser complementadas por acciones que incrementen la calidad de vida y el ingreso de la población. Por esta razón, la estrategia se plantea dos objetivos específicos2: 1. Aumentar la calidad de vida de sus habitantes al mejorar el acceso y la calidad de los servicios de salud y de educación, así como las condiciones de vivienda y la provisión de infraestructura básica en estas comunidades, y 2. Aumentar el ingreso de la población de estos municipios mediante acciones que permitan incrementar la productividad y las oportunidades de empleo. Para asegurar que los bienes y servicios que otorgan los programas contribuyan de manera integral a fortalecer las capacidades básicas para el desarrollo e incrementar las oportunidades que ofrece a las personas su entorno inmediato, en el marco de la Estrategia, se desarrolló conceptualmente la alineación integral de las acciones en las seis vertientes. El resultado de la alineación de las políticas a los objetivos específicos de la Estrategia se muestra en la Figura 1. Figura 1. Integralidad de las acciones de la Estrategia 100x100 Estrategia 100x 100 Mayor calidad de vida de la población Educación Mayor productividad y empleo Vivienda Salud Ingreso Infraestructura Me dio A mbie nte Escuelas Piso Firme Hospitales, clínicas móviles P roye c tos P roductivos C a rre te ra s P roye c tos a mbie nta le s Equipamiento Aulas Agua Potable Servicios de Salud C a pa cita c ión C a m inos R ura le s R e c ic la je Becas Alimenticias Servicio Sanitario Apoyo alimentario P rogra m a s de a poyo P ue nte s R e fore s ta ción Becas Educativas Muros OPORTUNIDADES E m ple o te m pora l C one c tivida d D igita l Albergues Títulos de propiedad Adultos Mayores E le c trific a ción Seguro Popular A gua potable S a ne a m ie nto D e s a rrollo urba no Fuente: SSPPE con información del reporte anual de Estrategia 100x100 En la siguiente sección, se analizará a profundidad la consistencia de la estrategia de integralidad por cada vertiente para identificar si los bienes y servicios alineados a la vertiente contribuyen a lograr el objetivo intersecretarial planteado en cada vertiente y 1 Además, del IDH, el universo de los 125 municipios incluye también los municipios considerados como “focos rojos” de acuerdo al índice de rezago social. Además, los 125 municipios se encuentran en la categoría de “Muy Alta Marginación” en el índice de Conapo. 2 Comisión Intersecretarial, Reporte 2007 de la Estrategia 100x100, página 7, 5 Informe anual con los avances sobre la integralidad, coordinación y corresponsabilidad para el Desarrollo Social (2007) responde de manera integral a la solución del problema que enfrenta el municipio o población objetivo. 1.2 Análisis de integralidad de la estrategia En este apartado se desarrollará un análisis de la integralidad y consistencia de las acciones de las seis vertientes de trabajo respecto a los dos objetivos estratégicos de la Estrategia: 1) elevar la calidad de vida de la población y 2) aumentar el ingreso de la población de estos municipios mediante acciones que permitan incrementar la productividad y las oportunidades de empleo. Este fue uno de los esfuerzos más importantes que realizó la Comisión Intersecretarial durante 2007, dando pauta para generar la matriz de concurrencia en la que se dio seguimiento a la evolución de la Estrategia. Esto se analizará con mayor detalle en el siguiente capítulo. 1.2.1 Mayor calidad de vida de la población Para elevar la calidad de vida de la población, se agruparon las acciones en tres vertientes: salud, educación y vivienda. Vertiente: salud Uno de los aspectos más importantes para el logro de los objetivos planteados en la Estrategia consiste en ampliar y mejorar la calidad y acceso a los servicios de salud de los habitantes de los municipios correspondientes. Para tal fin, se contemplan acciones que incrementan la capacidad instalada y equipo por parte de las unidades de salud, así como acciones para educar a la población en áreas de prevención de enfermedades y nutrición. Además, se consideran acciones para mejorar la infraestructura social y la vivienda de la población que tienen un impacto directo en la incidencia de enfermedades gastrointestinales y respiratorias (e.g. pisos firmes, servicios sanitarios, fogones ecológicos, agua potable, drenaje, etc. Estas acciones se desglosan en las vertientes de infraestructura social y vivienda). El disfrute de la salud es fundamental para asimilar conocimientos y adquirir capacidades, mismas que facilitarán la mejor inserción en los mercados de trabajo para conseguir mejores alternativas de ingreso. Cuadro 1: Obras y acciones en la vertiente de salud Acciones Descripción de Acciones Unidad de Medida Estratégicas Estratégicas Apertura Unidades médicas Ampliaciones Unidades médicas Hospitales, Clínicas, y Unidades Móviles Rehabilitaciones Unidades médicas Equipamiento Unidades médicas Caravanas de Salud Campañas Servicios de Salud Talleres de Salud Capacitaciones Seguro Popular Personas con Seguro popular Afiliaciones Apoyos a Adultos Mayores Adultos Mayores Adultos Mayores 6 Informe anual con los avances sobre la integralidad, coordinación y corresponsabilidad para el Desarrollo Social (2007) Acciones Estratégicas Programa Oportunidades Apoyo Alimentario Descripción de Acciones Estratégicas Oportunidades Apoyo a Familias Oportunidades Despensas Lecherías Apertura Tiendas Diconsa Unidad de Medida Familias Familias Litros de leche Tiendas Diconsa Hospitales, clínicas y unidades móviles. La SSA, IMSS‐Oportunidades y SEDESOL han unido esfuerzos para ofrecer un servicio congruente con las necesidades de la población que presenta altas tasas de mortalidad y morbilidad en niños y madres a partir de la ampliación de los centros y unidades de salud. Uno de los casos más recurrentes en estas zonas son las hemorragias en el parto y puerperio, el tétano neonatal y enfermedades parasitarias en la madre que provocan malformaciones en los bebés. Equipar los centros de salud o llevar hasta la comunidad la unidad móvil ofrece alternativas para prevenir o, en su caso, tratar los padecimientos con tecnología apta para estos casos. Servicios de salud. Por medio de las caravanas de salud y el programa de Telemedicina, así como de talleres para la prevención de enfermedades, se proporciona a la entidad conocimientos y técnicas para cuidar su salud. Entre las acciones de prevención realizadas, destaca la capacitación para clorar el agua para el uso diario. Seguro popular. Esta acción es un buen complemento para fortalecer las acciones de hospitales, clínicas y unidades móviles porque permite el acceso a los sistemas integrales del cuidado de la salud y protege a la población de los gastos causados por las enfermedades. Con el Seguro Médico para una Nueva Generación, se protege a los niños afiliados en su primer año de vida. Como se ha venido exponiendo, esta etapa es crítica para los infantes de estos municipios, por lo que se considera a este programa como complementario al esfuerzo de equipar los centros de salud; de esta forma, los gastos en los que se incurre podrán ser afrontados por medio del seguro. Apoyos a adultos mayores. Esta acción parte del supuesto, de que una proporción de las transferencias al ingreso otorgada a los adultos mayores se destinará al cuidado de su salud. Programa Oportunidades. El componente de salud que opera IMSS‐Oportunidades, SSA y SEDESOL otorga a los beneficiarios, por un lado, el Paquete Básico de Servicios de Salud que se dirige especialmente a niños menores de 5 años y a mujeres embarazadas o en lactancia; por otro lado, entrega paquetes nutricionales y difusión de información de hábitos de salud alimentaria a los integrantes de la localidad con el objeto de reducir las enfermedades a las que se exponen. Apoyo alimentario. Tanto con la distribución de litros de leche como con la apertura de tiendas de abasto rural, se contribuye a mejorar la salud a partir del acceso a una mejor nutrición y a talleres de salud para difundir mejores prácticas de nutrición lo que representa un trabajo coordinado. Encausado al mismo propósito de abatir la desnutrición en niños menores de cinco años, se fortificó la leche de forma complementaria a la distribución que realizan las tiendas de Diconsa. 7 Informe anual con los avances sobre la integralidad, coordinación y corresponsabilidad para el Desarrollo Social (2007) Vertiente de educación Las acciones realizadas como parte de la vertiente de educación están encaminadas a mejorar el acceso y calidad de los servicios educativos y, de esa forma, contribuir a mejorar la calidad de vida de la población. Esta vertiente incluye acciones como la construcción de escuelas y albergues indígenas, creación de condiciones e incentivos para fomentar la inscripción y permanencia de la población a los servicios educativos, lo que en suma, contribuye a incrementar el acceso a los mismos. Cuadro 2: Obras y acciones de la vertiente de educación: acceso a servicios educativos Acciones Descripción de Acciones Unidad de Medida Estratégicas Estratégicas Nuevas Escuelas Escuelas Obras de Acceso a Escuelas Caminos de acceso Nuevos Albergues Indígenas Albergues Albergues Estudiantes en Albergues Estudiantes Cursos de Alfabetización y de Beneficiarios Atención al rezago educativo Apoyo a la Programas de Capacitación Cursos de educación Educativa capacitación Becas Educativas Becas Por otro lado, la inversión en equipamiento y acciones de mejora en la infraestructura de las escuelas, aulas y albergues contribuye a mejorar las condiciones de estudio, y en consecuencia, puede influir en el aprovechamiento escolar de los alumnos. Asimismo, mejorar las condiciones de salubridad en las escuelas, así como promover la alimentación y nutrición son acciones que influyen en la salud de los estudiantes, su desarrollo cognoscitivo y físico desde la infancia y el desempeño escolar. Aún cuando las acciones mostradas anteriormente contribuyan a elevar la calidad de la educación, es necesaria la complementariedad de otras políticas generales de planes educativos e incentivos que incrementen la calidad del sistema educativo mexicano. En resumen, las acciones que forman parte de la vertiente educativa de la Estrategia 100x100 se encuentran dirigidas, ya sea de forma directa o indirecta, a mejorar el acceso y calidad de los servicios educativos que, a su vez, contribuye a ampliar las capacidades y oportunidades de las personas para mejorar sus condiciones de vida. Por otro lado, una mejor educación y los programas de capacitación contribuyen a incrementar la productividad y las oportunidades de empleo de la población, por lo que esta vertiente se encuentra vinculada a los dos objetivos específicos de la estrategia, con especial énfasis en la mejora de las condiciones de vida. 8 Informe anual con los avances sobre la integralidad, coordinación y corresponsabilidad para el Desarrollo Social (2007) Vertiente: vivienda Una vivienda saludable es aquella que brinda un lugar seguro y seco que protege a las familias contra temperaturas extremas y peligros recurrentes de la naturaleza que incrementan la posibilidad de adquirir enfermedades o padecimientos crónicos; protegerse de esos riesgos contribuye a tener un entorno social y familiar benéfico. Por estas razones, la Estrategia 100x100 enfoca diversas acciones, en materia de vivienda, para mejorar la calidad de vida de la población beneficiaria. Cuadro 3: Obras y acciones en la vertiente de Vivienda Acciones Descripción de Acciones Unidad de Medida Estratégicas Estratégicas Fogones Fogones Muros Muros Pisos firmes Obras de Pisos Firmes Apoyo a la Servicios Sanitarios Servicios Sanitarios Vivienda Techos Techos Títulos de Propiedad Títulos de Propiedad Vivienda en Paquete Viviendas A continuación, analizamos como las acciones señaladas en el cuadro contribuyen al logro de una mayor calidad de vida. Pisos firmes. El piso firme es una característica imprescindible de una vivienda saludable pues influye en la salud de los integrantes de la familia, particularmente, entre los niños, al reducir su contacto directo con la tierra y permitir mejores condiciones de saneamiento. Servicios sanitarios. Contar con un manejo adecuado de las aguas residuales reduce la incidencia de enfermedades diarreicas ‐como el cólera‐. Sin embargo, para mejores resultados en la disminución de enfermedades diarreicas, se requiere de capacitación complementaria para mejorar los hábitos de higiene. Fogones. Esta acción beneficia principalmente a mujeres y niños al impedir la exposición continua del humo que expiden los fogones abiertos, eventualmente, esta exposición incrementa los padecimientos crónicos de enfermedades respiratorias y/o oftálmicas. Por tal motivo, la dotación de fogones en los hogares que expulsen el humo al exterior impacta en la mejora de las condiciones de salud favorable hacia las familias. Esta acción, además, reduce la presión sobre los recursos forestales. Títulos de propiedad. La certeza jurídica sobre la tenencia de la propiedad es un bien muy valorado por las familias, toda vez que la escrituración de un predio a su legítimo poseedor, garantiza los derechos de propiedad del bien inmueble y permite ejercer sus derechos sucesorios, transmitir su propiedad o realizar cualquier otro acto legítimo regulado por la Ley Común. Los predios al ser regulares incrementan su valor comercial y aumentan las posibilidades de obtener los servicios públicos necesarios para mejorar las condiciones de vida de sus propietarios. 9 Informe anual con los avances sobre la integralidad, coordinación y corresponsabilidad para el Desarrollo Social (2007) Muros, techos y vivienda en paquete (acciones integrales de pisos, muros y techos) Estas acciones contribuyen a mejorar la salud y calidad de vida de las familias al ofrecer una vivienda digna, capaz de servir y proteger a los hogares de la intemperie. Además, contribuye a aportar un ambiente psicológico propicio para el desarrollo de los habitantes del hogar. 1.2.2 Mayor productividad y empleo Vertiente de infraestructura Además de satisfacer el acceso a servicios básicos, como el agua potable y la electricidad, las acciones incluidas en la vertiente de infraestructura están orientadas a incrementar la productividad y oportunidades de empleo a través de la conectividad entre regiones, incrementando las oportunidades de la población para comunicarse, trasladarse y transportar mercancías de manera ágil, oportuna y a costos menores. Asimismo, las acciones de fomento al Desarrollo Urbano adecuado contribuyen a incrementar la integración social y económica de la población a la vida de las ciudades y de éstas al desarrollo regional. Cuadro 4 Obras y acciones en la vertiente de infraestructura: productividad y oportunidades de empleo Acciones Descripción de Acciones Unidad de Medida Estratégicas Estratégicas Aperturas Kilómetros Ampliaciones Kilómetros Carreteras Rehabilitaciones Kilómetros Estudios de Viabilidad Estudios Apertura Kilómetros Caminos Rurales Ampliaciones Kilómetros Rehabilitaciones Kilómetros Apertura Puentes Puentes Ampliaciones y Puentes Rehabilitaciones Apertura de Centros de CCA Cómputo CCA Conectividad Digital Rehabilitación de CCA CCA Centros Comunitarios para el CCD Desarrollo Acciones de Desarrollo en el Acciones Desarrollo Urbano Municipio Municipal Obras Urbanas Proyectos Por otro lado, a través de la provisión de infraestructura básica en las comunidades, se incide en el aumento de la calidad de vida de sus habitantes. 10 Informe anual con los avances sobre la integralidad, coordinación y corresponsabilidad para el Desarrollo Social (2007) La falta de saneamiento y agua potable favorece la transmisión de enfermedades y frena los avances en la salud de la población. De esta forma, la provisión de infraestructura básica debe presentarse de forma complementaria a las acciones de salud de esta Estrategia, mejorando las condiciones de vida de la población. Las acciones de infraestructura también inciden en las oportunidades de obtener una educación de calidad: la luz ayuda en el estudio, el agua y el saneamiento disminuyen el ausentismo por enfermedades, los CCA proveen directamente oportunidades de estudio a distancia, los caminos y los puentes reducen la distancia a las escuelas, etc. Cuadro 5: Obras y acciones en la vertiente de infraestructura: calidad de vida Acciones Descripción de Unidad de Estratégicas Acciones Estratégicas Medida Apertura Sistemas Ampliaciones Sistemas Electrificación Rehabilitación Sistemas Equipamiento Equipos técnicos Paneles Solares Paneles Apertura y Sistemas Ampliaciones Sistemas de Agua Rehabilitaciones Sistemas Potable Equipamiento Sistemas Estudios de Viabilidad Estudios Apertura y Sistemas Ampliaciones Rehabilitación Sistemas Sistemas de Equipamiento Sistemas Saneamiento Estudios de Viabilidad Estudios Apertura y Sistemas Ampliaciones En conclusión, las acciones de la vertiente de infraestructura contribuyen al logro de ambos objetivos de la Estrategia, contribuyendo a mejorar la calidad de vida de la población, a través de la provisión de servicios de electricidad, agua potable y saneamiento, así como al incremento de la productividad y oportunidades de empleo, por medio de la conectividad entre regiones y del fomento del desarrollo urbano y regional. Generación de opciones de ingreso y fortalecimiento de la actividad económica La productividad es una medida clave del crecimiento económico y la competitividad, ya que muestra la relación entre lo producido y los medios empleados, tales como mano de obra, materiales y capital. Es posible promover la productividad a través de la introducción de innovaciones en la organización, recursos humanos, tecnologías, que incrementen la eficiencia, eficacia y calidad de las unidades de producción. En ese sentido, se realizará el 11 Informe anual con los avances sobre la integralidad, coordinación y corresponsabilidad para el Desarrollo Social (2007) análisis de consistencia a nivel conceptual en función de como las acciones estratégicas contribuye a una mayor productividad. El incremento de la productividad debe acompañarse de políticas públicas que repercutan en mayores ingresos para las personas. En efecto, la principal fuente de progreso de las familias, en el mediano y el largo plazo, proviene de las oportunidades de empleo e ingreso a las que tienen acceso. Para incrementar la generación de ingreso para las personas, debe impulsarse la productividad de las personas y unidades de producción, a través de la provisión a esas personas y territorios de capital humano, financiamiento, infraestructura social básica y productiva, certeza jurídica y seguridad pública, entre otros aspectos. En el Cuadro 6, se describen las acciones estratégicas incluidas en la vertiente de Generación de opciones de ingreso y fortalecimiento de la actividad económica. Cuadro 6: Obras y acciones en la vertiente de Generación de opciones de ingreso y fortalecimiento de la actividad económica Acciones Estratégicas Descripción de Acciones Estratégicas Agrícola Proyectos Agro‐Industrial Proyectos Artesanías Proyectos Cajas de Ahorro Proyectos Comerciales Proyectos Proyectos productivos Ganaderos Proyectos Productivos (otros) Proyectos Talleres de oficio Proyectos Estancias Infantiles 3 Programas de Apoyo Proyectos Otros Pecuarios ADL Capacitación Unidad de Medida Financiamientos Estancias Cursos para la Productividad Cursos Pro‐campo, Alianza, etc. Apoyos 3 Se carece de información suficiente para valorar en concreto que bienes o servicios ofrecen las acciones estratégicas definidas como “programas de apoyo” a la población y territorios marginados para realizar el análisis de consistencia. 12 Informe anual con los avances sobre la integralidad, coordinación y corresponsabilidad para el Desarrollo Social (2007) Acciones Estratégicas Programa de Empleo Temporal Descripción de Acciones Personas con Empleo Temporal Unidad de Beneficiarios Como lo muestra el Cuadro 6, las acciones estratégicas de la vertiente de productividad y generación de ingreso se agrupan en cuatro: Proyectos productivos, capacitación, Programas de apoyo y el programa de empleo temporal. Proyectos productivos. Los proyectos productivos pueden incidir en una mayor productividad y generación de ingreso, sobre todo si los programas que otorgan apoyos para proyectos productivos, establecen mecanismos efectivos para que en los procesos de selección, se consideren aspectos clave que repercutan en la disminución de la tasa de mortalidad de PYMES a los dos años de iniciados los proyectos4, como lo son: la solidez de los proyectos, fortaleza de la organización productiva, experiencia previa en la actividad realizada, viabilidad de mercado, capital de trabajo, acceso a asesoría técnica e información de mercado, entre otros aspectos. Capacitación. Al igual que ocurre con los proyectos productivos, los cursos de capacitación ofrecidos en la estrategia de 100x100 contribuirán al aumento de productividad y de la generación de ingresos en la medida que incrementen el capital humano y habilidades técnicas de los beneficiarios que les permitan introducir y operar innovaciones para producir bienes o servicios con mayor eficiencia, eficacia o calidad. En ese sentido los cursos tienen mayores logros cuando se complementan con sistemas de acompañamiento técnico o fortalecimiento de capacidades de manera continua. Programa de Empleo Temporal (PET). El Programa de Empleo Temporal otorga apoyos temporales a quienes estén dispuestos a trabajar por el pago de un jornal casi equivalente al salario mínimo, con la finalidad de coadyuvar a que enfrenten emergencias económicas, medioambientales o periodos de baja demanda laboral. Su impacto en la productividad de la localidad es indirecto, a través de las obras de infraestructura social básica que se realizan con la mano de obra pagada con el PET. En lo que a ingreso se refiere, el PET es una fuente de ingreso temporal, que complementa a otras fuentes de ingreso. Por ello, su principal contribución es en ayudar a enfrentar contingencias económicas, medioambientales o de baja demanda laboral. Generar opciones de ingreso y fortalecer la actividad económica de las personas que habitan los municipios incluidos en la Estrategia implica superar barreras físicas, legales e institucionales que inhiben la inversión productiva en las zonas marginadas. En primer lugar, para superar las barreras físicas, es necesario realizar las inversiones pertinentes que incrementen la conectividad en las regiones marginadas para que accedan a menores costos a insumos, mercados de consumo, información e innovación. En segundo lugar, las barreras legales, como los elevados costos de generar empleos formales y la 4 Por índice de mortandad se comprende como la relación entre las Pequeñas y medianas empresas que a los dos años de iniciar sus actividades, cierran operaciones sobre el total de PYMES creadas. 13 Informe anual con los avances sobre la integralidad, coordinación y corresponsabilidad para el Desarrollo Social (2007) sobreregulación económica, deben superarse a través de una política económica que provea a las regiones marginadas una legislación más ágil, que considere incentivos fiscales a la inversión y que reduzcan los costos de la actividad económica formal. En tercer lugar, las barreras institucionales, como indefinición e incertidumbre de derechos de propiedad y la inseguridad pública afectan sustancialmente la inversión, deben afrontarse a través de acciones integrales del Estado para recuperarlos y proporcionar mayor certidumbre a las inversiones. Finalmente, el entorno debe ofrecer alternativas de capacitación básica y técnica que incremente el capital humano de los pobres y, por ende, su productividad para igualmente ofrecer un entorno que atraiga inversiones a los territorios marginados. En síntesis, los bienes y servicios que se entregan en esta vertiente contribuyen al logro de generar opciones de ingreso y fortalecer la actividad económica. Vertiente: Protección de los recursos naturales El medio ambiente es el entorno que afecta las condiciones de vida de las personas o de la sociedad en su conjunto. De éste se obtiene agua, comida y materias primas que permiten satisfacer las necesidades básicas de la población y realizar actividades productivas5. Debido a su importancia en la calidad de vida de los seres humanos, el deterioro de los recursos naturales se ha convertido en una preocupación creciente de todos los países, por lo que se busca la sustentabilidad ambiental, la cual consiste en la administración eficiente y racional de los recursos naturales, de manera tal que sea posible mejorar el bienestar de la población actual sin comprometer la calidad de vida de las generaciones futuras6. El cuidado del medio ambiente, contribuye a incrementar la productividad y oportunidades de empleo de los habitantes de las zonas beneficiadas, debido a que les permitirá obtener mayores rendimientos provenientes de las actividades forestales y del pago de servicios ambientales. La conservación y aprovechamiento sustentable de los ecosistemas contribuye a la preservación del patrimonio nacional y a la generación de ingresos y empleos en las zonas rurales. Asimismo, a través de diversas acciones ambientales se pretende mejorar la productividad del agua en el sector agrícola, lo cual es de suma importancia, ya que actualmente su eficiencia promedio es de únicamente 46%. Por otro lado, al promover el adecuado manejo y preservación del agua en cuencas y acuíferos se impulsa el bienestar social, induciendo la sostenibilidad de los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento, los cuales contribuyen a mejorar la calidad de vida de la población. A continuación, se muestran las acciones realizadas a través de esta vertiente, las cuales se agrupan en tres tipos de programas y proyectos: 5 6 Fuente: Organización de las Naciones Unidas. Fuente: Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2007 - 2012 14 Informe anual con los avances sobre la integralidad, coordinación y corresponsabilidad para el Desarrollo Social (2007) Cuadro 7 Obras y Acciones en la vertiente de Medio Ambiente Unidad de Descripción de Acciones Estratégicas Medida Programas Ambientales Hectáreas Programas de Reforestación Hectáreas Proyectos de Reciclaje Proyectos Los programas que promueven el uso de energías renovables y la dotación de energía no convencional en las comunidades rurales, contribuyen con el mejoramiento del medio ambiente al disminuir la emisión de gases de efecto invernadero. Asimismo, las políticas de incentivos para la reutilización de aguas tratadas, la disminución de residuos sólidos depositados en sitios no controlados y su reciclaje, contribuyen a evitar la contaminación del medio ambiente y proteger la salud de la población. Por otro lado, las acciones de reforestación, así como de mantenimiento y protección de áreas reforestadas permiten disminuir el deterioro de las zonas naturales en riesgo y contribuir a su rescate, ya que una gran proporción de ellas forman parte de los municipios de menor IDH. Estas acciones junto con incentivos para conservar y proteger los bosques y selvas para el manejo sustentable de los recursos naturales se encuentran encaminados a la conservación de los ecosistemas y su biodiversidad. Las acciones mencionadas anteriormente, junto con políticas de reordenamiento territorial, se relacionan entre sí para contribuir con la mejora del medio ambiente y deben alinearse con el objetivo, planteado en el Plan Nacional de Desarrollo, de convertir la sustentabilidad ambiental en un eje transversal de las políticas públicas, para favorecer el Desarrollo Humano Sustentable. 15 Informe anual con los avances sobre la integralidad, coordinación y corresponsabilidad para el Desarrollo Social (2007) Capítulo 2 Coordinación intersecretarial La Estrategia 100x100 es un esquema de coordinación de las dependencias federales y sus órganos desconcentrados para realizar acciones e inversiones convergentes, de manera organizada, que puedan sumarse a los recursos de los gobiernos estatales y municipales en los 125 municipios incluidos en la estrategia. El objetivo específico de la coordinación intergubernamental es consolidar y dar seguimiento a las propuestas de inversión destinadas a los territorios que atiende la Estrategia, definiendo vertientes de acción, indicadores de resultados y metas específicas a alcanzar en 20107 y 2012. Para lograrlo, los esfuerzos de coordinación iniciaron con las convocatorias que SEDESOL, a través de sus delegaciones en los Estados, hizo a todas las delegaciones o representaciones de las dependencias y organismos federales para sumarse a la Estrategia. De esta forma, en cada Estado se establecieron grupos de trabajo por vertientes de acción: salud, educación, generación de opciones de ingreso y fortalecimiento de la actividad económica, infraestructura, etc. El ejercicio inicial de coordinación constituyó en gran medida una “suma de esfuerzos” que se registraron en la “Matriz de Concurrencia”, que se ha constituido como el sistema interinstitucional de información sobre las obras y acciones realizadas en los municipios de la Estrategia por más de 20 dependencias federales, gobiernos de los estados, municipios y beneficiarios. Más tarde, en el seno de la Comisión Intersecretarial de Desarrollo Social se formalizó el mecanismo de coordinación que se había adoptado en los estados, estructurándose la Estrategia en 6 vertientes de trabajo. Por cada una de ellas se formalizó un grupo de trabajo intersecretarial, tanto a nivel central como a nivel estatal. Para facilitar la comunicación entre los grupos de trabajo y coordinar sus actividades, SEDESOL funge como Secretario Técnico de todos los grupos. Cuadro 7. Organización de grupos de trabajo en el seno de la Comisión Intersecretarial de Desarrollo Social Comisión Intersecretarial de Desarrollo Social Grupos Operativo Federal por Eje de Acción • Educación • Salud • Generación de opciones de ingreso y fortalecimiento de la actividad económica Preside • Secretario Técnico Secretaría de Educación • Secretaría de Salud • Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Sedesol Rural, Pesca y Alimentación 7 Con la realización del XIII Censo General de Población y Vivienda, a realizarse en 2010, se obtendrán datos estadísticos sobre marginación y pobreza que permitirán evaluar los avances alcanzados por la estrategia a ese año. 16 Informe anual con los avances sobre la integralidad, coordinación y corresponsabilidad para el Desarrollo Social (2007) • Infraestructura • Desarrollo de los Pueblos básica • Vivienda • Protección a los recursos naturales Comisión Nacional para el Indígenas • Sedesol‐Fonhapo • Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales‐CONAFOR Las principales tareas de estos seis grupos de trabajo fueron: a) Consolidar y dar seguimiento a las propuestas de inversión del 2007; b) Definir los indicadores de resultados y metas específicas a alcanzar en 2012, por eje de acción; c) Identificar las acciones y programas asociados a cada una de las metas globales. La coordinación ejercida a través de los grupos de trabajo cumplió en general con los objetivos planteados durante 2007. Los grupos de trabajo han tenido la capacidad de consensuar el conjunto de indicadores de resultados y metas al 2012 para la Estrategia. Este ha sido el punto de partida para conformar el “Programa de Trabajo 2008‐2012: Estrategia 100x100”, que con base en los indicadores de resultados orientará la inversión y las acciones en materia de política social en cada una de las vertientes y para cada una de las instituciones participantes. Cabe resaltar que las dependencias y entidades participantes definieron las acciones necesarias para alcanzar las metas 2012 de cada indicador, que corresponden a los programas a su cargo. Sin embargo, aún es necesario garantizar que las dependencias incluyan en sus Programas Operativos Anuales las acciones con las que contribuirán a alcanzar las metas 2012 de cada uno de los indicadores en la Estrategia 100x100. Actualmente, está en marcha un proceso de planeación estratégica que define un plan por municipio de las acciones necesarias para hacer cumplir con las metas establecidas en el marco de la Estrategia a nivel nacional. 17 Informe anual con los avances sobre la integralidad, coordinación y corresponsabilidad para el Desarrollo Social (2007) Capítulo 3 Corresponsabilidad La corresponsabilidad entre el gobiernos federal y otros actores es importante para responder a los grandes retos del desarrollo social y para ajustar la demanda ciudadana con la oferta de políticas y programas. La corresponsabilidad en el marco de la Estrategia 100x100 implica que los gobiernos estatales, municipales y la sociedad civil asuman un tramo relevante de la responsabilidad en el financiamiento, planeación, monitoreo y rendición de cuentas sobre la aplicación de los recursos públicos. En este informe se valoran los avances en materia de corresponsabilidad en dos dimensiones: participación social y fortalecimiento de las capacidades locales de gestión pública. 3.1 Participación social en el marco de la Estrategia 100x100. Se entiende por participación social el “derecho de las personas y organizaciones a intervenir e integrarse, individual o colectivamente en la formulación, ejecución y evaluación de las políticas, programas y acciones de desarrollo social”.8 De esta forma, los actores sociales que participan en los procesos de formulación de las políticas públicas pueden ser las organizaciones de la sociedad civil (OSC), las organizaciones sociales, las instituciones académicas, los beneficiarios de los programas y la ciudadanía en general. La participación de los diversos actores sociales puede contribuir a hacer más eficaces y eficientes los procesos de la política social, ya sea con la aportación de recursos o con la articulación de esfuerzos para el logro de objetivos comunes. Asimismo, la participación social dota de legitimidad a los procesos y resultados de política pública, pues de esta forma la sociedad se apropia de ellos y genera expectativas más realistas sobre los efectos de los programas. Los programas sociales deben contener reglas claras y mecanismos efectivos de participación, para generar la confianza en los actores sociales de que su actuación será relevante en las diversas etapas de la política pública. Debe llevarse a cabo acciones de promoción y difusión de estos canales participativos, para que los actores sociales conozcan las posibilidades y los beneficios de su colaboración en el programa. Las OSC son un actor social fundamental para la formulación de políticas públicas, debido a que son la expresión formal de las redes de cooperación y participación creadas por los individuos en la sociedad, y por ello cuentan con una experiencia y conocimiento acumulados de gran valor para el gobierno. 8 Ley General de Desarrollo Social (Artículo 3). 18 Informe anual con los avances sobre la integralidad, coordinación y corresponsabilidad para el Desarrollo Social (2007) La Estrategia 100x100 tiene contemplado promover la participación social, toda vez que las OSC pueden aportar elementos valiosos a los procesos de planeación, operación, evaluación y supervisión de los programa que conforman la Estrategia. Además, las OSC pueden contribuir a la disminución de los costos asociados a la identificación de los problemas apremiantes de la agenda social, al diagnóstico de las necesidades de la población, así como al diseño de las soluciones más adecuadas. Finalmente, la operación de los programas enfrenta el problema de Principal‐Agente,9 al estar descentralizados algunos de los programas incluidos en la Estrategia, lo que conlleva el riesgo de que en el manejo de los recursos públicos a unidades responsables que pueden actuar con poca transparencia, incurrir en actos de corrupción o no comprometerse suficientemente con el logro de las metas y resultados planteados que justifican la utilización de recursos públicos. En este contexto, las OSC pueden aportan su experiencia y herramientas para el monitoreo y vigilancia de los programas sociales, y de esta forma coadyuvan a la rendición de cuentas gubernamental. En ese sentido, la Estrategia, a través de PDL‐Microrregiones, ha llevado a cabo acciones específicas de promoción de la participación de agentes de desarrollo en los municipios, particularmente, con las universidades. Se ha creado una Red de Agencias de Desarrollo Integral que aglutina a 34 universidades (que en ocasiones han construido alianzas con agencias de desarrollo locales) que se han comprometido a realizar acciones para el desarrollo de determinado municipio (han “adoptado” 58 municipios), tales como la realización de diagnósticos sobre el desarrollo del municipio, planes de intervención de sus departamentos, facultades, laboratorios o centros de investigación, y planes, estudios y proyectos técnicos para la realización de acciones que corresponden a los tres niveles de gobierno. Todo se ha hecho considerando las seis vertientes de trabajo de la Estrategia, por lo que ha sido un esfuerzo, simultáneamente, de corresponsabilidad social y de integralidad. 3.2 Formación de capacidades locales para la gestión pública. Como se ha mostrado en este informe, muchos programas sociales del Gobierno Federal son operados con la colaboración de los gobiernos estatales y municipales, particularmente con estos últimos. Para realizar las funciones que se les delega, los gobiernos locales deben desarrollar capacidades de gestión pública. Estas habilidades elevan los niveles de eficiencia y eficacia de los gobiernos locales en la prestación de servicios públicos, en beneficio de los ciudadanos, pero en muchas ocasiones están desarrolladas de manera incipiente o son prácticamente inexistentes. La insuficiencia de capacidades de gestión pública en los gobiernos municipales podría comprometer la consecución de los objetivos planteados en la Estrategia. Por ello, la Estrategia considera el uso de instrumentos para fomentar las capacidades locales de gestión pública. Entre esos instrumentos, está la formación de una Red de Agencias para el Desarrollo Integral, mencionada en la sección anterior. Esta red aglutina a 9 Situación en la que un “Principal” delega una tarea a un “Agente” con una agenda propia, en un contexto de información asimétrica, es decir, en la que el primero sabe menos que el segundo sobre el desarrollo de las actividades encomendadas. 19 Informe anual con los avances sobre la integralidad, coordinación y corresponsabilidad para el Desarrollo Social (2007) instituciones de educación superior u organizaciones de la sociedad civil para que asuman la responsabilidad de gestionar y vincular acciones y proyectos para el desarrollo integral de las comunidades, a partir de encontrar sinergias entre las instituciones académicas nacionales y locales, la sociedad y los tres órdenes de gobierno. Además, se ha acercado la oferta institucional de formación de capacidades como (INCA Rural, CIDE, FAIS) para contribuir a la formación de capacidades. 20 Informe anual con los avances sobre la integralidad, coordinación y corresponsabilidad para el Desarrollo Social (2007) Capítulo 4 Conclusiones 1. El enfoque de integralidad de la Estrategia 100x100 es una respuesta oportuna para enfrentar al carácter multidimensional de la pobreza en los 125 municipios con menor IDH. El enfoque de avanzar en dos frentes: incremento de la calidad de vida y ampliación de las oportunidades de ingreso, a través de acciones a nivel individual y territorial representa un esfuerzo importante de coordinación e integralidad. Derivado del análisis de integralidad, el desarrollo conceptual de la Estrategia en 6 vertientes resulta consistente en su totalidad. Solo, se recomienda que las acciones estratégicas incluidas en la vertiente de productividad y generación de ingreso incorporen un mecanismo operativo para asegurar que sus contenidos –proyectos productivos, capacitación y programas de apoyo‐ estén integrados y se orienten con precisión a incrementar la productividad y la generación de ingresos. Es necesario reconocer el alcance real del Programa de Empleo Temporal para el cumplimiento de los objetivos de la vertiente. 2. La coordinación de la estrategia 100x100 debe ser fortalecida en lo legal y operativo. En las condiciones actuales, la coordinación tiene costos de transacción muy altos y es vulnerable a cambios a lo largo del tiempo en las prioridades de la agenda de política pública de cada una de las dependencias involucradas. Sería recomendable que la Secretaría Ejecutiva de la Estrategia 100x100 presente a la Comisión Intersecretarial distintas alternativas para fortalecer la coordinación. Lo anterior es particularmente relevante, dados los mayores retos de coordinación, que se anticipan a partir del 2008, para generar sinergias y complementariedades en la operación de los programas sobre el terreno en la conformación de padrones de obras y beneficiarios, disminución de costos de supervisión, desarrollo de estrategias de cobertura e implementación de la Estrategia conforme a un plan de trabajo por municipio. Este punto es más relevante si tomamos en cuenta que el esfuerzo de coordinación institucional realizado en torno a la Estrategia 100x100 puede servir como base—como parece pertinente—para otras estrategias que vinculan a las instituciones involucradas en la política social, como Vivir Mejor, particularmente en lo que corresponde al desarrollo regional de zonas marginadas y al combate de la pobreza rural. 3. Fortalecer el marco de corresponsabilidad a través de la inclusión en la estrategia de espacios de participación más amplios de la sociedad civil organizada, así como del fortalecimiento de capacidades locales de gestión pública. Es importante considerar ampliar las funciones tradicionales de contraloría social para fomentar la rendición de cuentas sobre el cumplimiento de metas y la ejecución de los planes operativos anuales a nivel municipal. Es necesario 21 Informe anual con los avances sobre la integralidad, coordinación y corresponsabilidad para el Desarrollo Social (2007) reconocer la relevancia del desarrollo de capacidades de gestión pública en los municipios para el éxito de la Estrategia y promover acciones sistemáticas para su atención. 22 Informe anual con los avances sobre la integralidad, coordinación y corresponsabilidad para el Desarrollo Social (2007) Bibliografía 1. Becerra, Lorena & Sinziana Popa. “Decentralization and poverty alleviation: a cross-sectional study”. Presentado en The Workshop on Poverty and Democracy. Duke University, Durham, NC, Febrero 17 y 18, 2006. 2. Comisión Intersecretarial de Desarrollo Social, Reporte 2007 de la Estrategia 100x100 3. http://www.cinu.org.mx/, Centro de Información de la ONU para México, Cuba y República Dominicana: 4. Ley General de Desarrollo Social, Artículo 3, inciso IV. 5. Presidencia de la República, Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2007 – 2012, México 6. www.definicion.org/convenio-de-desarrollo-social , Consultado Mayo 2007 23
