Informe Puebla

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Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social
UNIDAD ISTMO
Dr. Federico Ortíz Armengol no. 201 Fracc. La Luz Col. Reforma
Tel: (951) 3 14 16 Fax: 3 00 09 C. P. 68050 Oaxaca, Oax.
E-mail: oaxaca@juarez.ciesas.edu.mx
CONCURSO POR INVITACIÓN A CUANDO MENOS TRES PERSONAS DE CARÁCTER
NACIONAL No. SRMS022-02
Partida IV
EVALUACIÓN DE LOS PROGRAMAS DE PLANEACIÓN (ORGANIZACIÓN Y
CAPACITACIÓN SOCIAL), BIENESTAR SOCIAL, OPERACIÓN Y REPARACIÓN Y
EQUIPAMIENTO DE ALBERGUES ESCOLARES DEL INSTITUTO NACIONAL
INDIGENISTA
ENERO – DICIEMBRE
2002
RESULTADOS DE LA EVALUACION EN CAMPO
PROGRAMA DE PLANEACION
ESTADO DE PUEBLA
Coordinador General: Dr. Salomón Nahmad Sittón.
Coordinador Regional: Mtra. Rosa Maria Vázquez Mellado.
Coordinador Regional: Dr. Mariano Báez Landa.
Investigador responsable: Alfredo Coello Torres
Encuestadores:
Irlanda Osorio López
Herlinda Ortigoza Heredia
José López Martínez
Marzo 1º, 2003
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INTRODUCCIÓN Y CONTEXTO INSTITUCIONAL DEL PROGRAMA.
El día 18 de noviembre del 2002 conversé con el antropólogo José Antonio Aguilar, director de
la Delegación Estatal del INI en la ciudad de Puebla. El propósito: informarle de las actividades
a realizar en la región de Sierra Norte del estado. Se le sugirió que contestara el cuestionario
sobre Tercer Nivel y la entrevista abierta y a profundidad del programa de Organización Social y
Capacitación. Debido a sus actividades laborales el antropólogo optó por quedarse con la guía
temática y la entrevista en el compromiso de responder y enviarlas después al CCI de
Zacapoaxtla. Lo que no sucedió.
Se aplicó, el mismo día y en la Delegación Estatal, una entrevista abierta y a profundidad con
Cristina Morales Baltasar responsable del área de Capacitación y Organización Social en la
delegación estatal de INI. La responsable apenas inicia su gestión en éste programa por lo que la
entrevista se realizó al mismo tiempo con el médico Hilario Ramírez Rojas que funge como jefe
del Departamento de Desarrollo Social y Humano y que abarca cuatro programas diferentes entre
los que se encuentran el Planeación, Bienestar Social (Tercer Nivel), Cultura y Apoyo a la
Educación (Albergues y Becas).
La información requerida en la entrevista abierta y a profundidad, específicamente en lo que se
refiere a Organización Social y Planeación no responde la responsable directa sino que fue
proporcionada por el Jefe del Departamento. Esta situación de entrada, ya nos ofrece referencias
palpables que demuestran la falta de capacitación interna en la Delegación Estatal del INIPuebla. Paradojas evidentes en contradicción flagrante del Programa mismo de Capacitación y
Organización Social del Instituto Nacional Indigenista.
La información general solicitada a los mismos y que consta de seis puntos, no fue entregada ya
que no la tenían en su momento a disposición. Ocho y entre quince o dieciocho días después fue
recibida vía internet en el CCI de Zacapoaxtla.
Las mismas entrevistas fueron aplicadas con el Médico Veterinario Zootecnista Rubén Mingüer
Miranda directo del CCI en Zacapoxtla; así también con el Ingeniero Lionel Becerra Lemus
responsable del área de Organización Social y Capacitación en el mismo Centro Coordinador.
El Programa en su estructura organizativa
La información que nos proporciona la Delegación Estatal INI-Puebla consta de un “Perfil
completo de responsable de Capacitación” en dicho documento se registra:
1 responsable en la Radiodifusora XECTZ
1 responsable en el CCI de Zacapoaxtla.
1 responsable en el CCI de Teziutlán.
Por lo que podemos “inferir” de ésta información es que en los 6 restantes CCI del estado de
Puebla no existen responsables del Programa y, luego entonces, ni en la Delegación Estatal. Es
evidente que no sucede esto. Lo que subrayamos es la falta constante de información.
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Metodología de campo
En campo se aplicaron 50 entrevistas equitativamente por género a 25 mujeres y a 25
hombres. El universo geográfico de aplicación fue distribuido entre las 18
comunidades elegidas originalmente propuestas. Debido a los cambios sugeridos por
el personal del INI y nosotros, decidimos estratégicamente ubicarlas en las
comunidades que se encontraban en nuestro recorrido de ruta por los albergues que
visitaríamos.
Esta situación nos fue obligada debido a las condiciones geográficas de comunicación y
contigüidad cultural. Aún así conseguimos abarcar 18 comunidades en su conjunto, no todas las
propuestas inicialmente y otras incluidas que surgieron en el camino.
Un buen porcentaje de las entrevistas fueron aplicadas en lengua náhuatl y traducidas al español,
otro tanto aplicadas en español y traducidas al náhuatl.
En este sentido y tratando de encontrar la dirección de los ejes transversales en la aplicación de
las mismas: Equidad de Género, Derechos Indígenas y Desarrollo Sustentable es que fueron
aplicadas las 50 entrevistas a las mujeres y hombres nahuas en la región Serrana que abarca tres
“zonas” diferenciadas estratégica y geográficamente:
a) - Región seca y fría (zona seca alta) que abarca el Mpio. De Zautla entre otros.
b)- Región fría húmeda (zona media fría) en los municipios de Zacapoaxtla y
Xochiapulco entre otros.
c) – Región baja cálida húmeda (zona baja) en los municipios de Cuetzalan, Jonotla y
Tuzamapan, Huehuetla y otros más.
La clasificación empírica geográfica muestra un interés antropológico que será desarrollado en el
informe final. Los tres ejes transversales anteriormente mencionados se diferencian
cualitativamente según la clasificación climática y hay una coincidencia que pareciera obedecer,
en un primer acercamiento, a estos elementos que van de la región seca fría alta a la cálida
húmeda zona baja (evidentemente éste es un acercamiento meramente empírico; por el
momento.)
Su organización social y la participación por equidad de género aumentan conforme se acerca a
la región cálida y precisamente la diferenciación esencial se da en el rubro de la economía local.
Esta situación étnica-cultural la encontraremos en el contexto del Capital Humano y del Capital
Social, relacionada con los programas de Organización Social y Capacitación del INI.
Se aplicaron entrevistas abiertas y a profundidad a siete diferentes organizaciones sociales:
1.- Yankuik Taj Tonimej A. C. (Por los derechos indígenas)
2.- Masehual Siuaxochitl Tajkitini (Mujeres indígenas tejedoras en flor)
3 – Kaltaixpetanilopan (Lugar donde se abre el espíritu)
4.- Nochita Nechicol Xochitl Siuamej (Mujeres en flor siempre unidas)
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5 – Oloch Tapatiani (Todas curamos)
6.- Tosepan Titataniski (Juntos trabajamos).
De tal manera que de las 54 entrevistas programadas para la evaluación de este Programa,
resultaron 60.
En la metodología de campo aplicamos entrevistas abiertas a profundidad con Organizaciones
Sociales que fueron grabadas en náhuatl y constan en varias cintas de audio que serán agregadas
en el informe final como testimonio de las mismas. De igual forma las entrevistas grabadas en
español.
CONTEXTO REGIONAL DEL PROGRAMA
La zona distrital de Zacapoaxtla, que incluye a los cuatro municipios donde desarrollamos
nuestra investigación de campo, tiene una Población Total de 49, 242 habitantes. De esta
población son Hablantes de Lengua Indígena 20, 485 mayores de cinco años (www.inegi) de los
cuales registra a 19, 546 como bilingües y a 667 monolingües.
Los datos demográficos del INEI como los que ofrece en su página de Internet el INI-Puebla no
arrojan resultados sobre la composición plural étnica de estos pueblos en la Zona de influencia
del CCI Zacapoaxtla en la Sierra Norte de Puebla. Sin embargo podemos afirmar que en su
mayoría porcentual son nahuas con un pequeño porcentaje de totonacos. En esta zona
encontramos a los centros urbanos ladinos como rectores de la vida económica de la región y
también como centros rectores del poder político.
El contexto socio-étnico organizado gira en torno a diferentes y múltiples organizaciones
indígenas (varias de ellas sólo de mujeres y otras mixtas), con décadas de tradición en esta
región; enfáticamente en el municipio de Cuetzalan donde tiene residencia una de las
organizaciones productivas más importantes de la región serrana: la Tosepan Titataniski. (Unidos
Venceremos) que junto a la Organización Indígena Totonaca (OIT) han sido generadoras de
varias organizaciones presentes.
La Tosepan-Titataniski es una organización social que asocia agricultores, artesanos (as) y
pequeños productores de la región y tiene su sede en la ciudad de Cuetzalan. Su organización
estructural data de mediados de los años setenta y es en Abril de 1977, cuando adquiere un
carácter legal y jurídico. Su principal actividad es la de acopio y comercialización de productos
como el café y la pimienta (entre varios proyectos diferentes), además de un vivero que produce
medio millón de plantas de café por año que son comercializadas entre las 5800 familias que
están asociadas y se distribuyen en cuarenta y seis localidades de nueve municipios de la Sierra
Norte.
Si tomamos como indicadores del Capital Social los niveles de participación de las
organizaciones indígenas respecto a: la toma de decisiones y propuestas de desarrollo a través de
proyectos productivos y en el mejoramiento de aptitudes para aprovechar los programas de
Organización Social y Capacitación para el desarrollo en la región de la Sierra Norte de Puebla
es sin duda la Tosepan-Titaniski uno de los vértices centrales que organiza y distribuye a nivel
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regional tanto el capital humano como social y la que coadyuva a la organización en torno a
diferentes actividades sociales, culturales, ecológica, de género y económicas que aumentan las
capacidades humanas, sus redes de relación social y tienden a mejorar las perspectivas de
participación de los pueblos indígenas con las instituciones y otras organizaciones sociales de
carácter no gubernamental.
La relación del INI con esta organización es la de apoyar con insumos y asesorías a diferentes
propuestas organizativas en la producción de Pimienta y en un proyecto de ecoturismo.
BENEFICIOS ECONÓMICOS SOCIALES –COSTO BENEFICIO I, COSTOEFECTIVIDAD.
El Programa en el estado de Puebla tiene antecedentes desde 1994 con el PID-Puebla. En 1996
se inserta en la estructura operativa de los CCI la existencia de un área de Organización Social y
Capacitación, que suministre una orientación y coordine las acciones con las organizaciones y
proporcione elementos metodológicos al personal para su trabajo de campo, definiéndose un
método de trabajo: Planeación para la Operación Participativa (POP) que después se
transformará en Planeación Estratégica y orientar sus acciones en los tres ejes transversales
prioritarios:
Perspectiva de género
Desarrollo sustentable
Derechos indígenas.
En nuestro trabajo de campo recabamos datos que orientan el impacto conforme al seguimiento
de los ejes transversales en lo que a capacitación y organización social se refiere. La
participación social en las diferentes organizaciones de nuestra muestra poblacional por género
se muestra de la siguiente forma:
PARTICIPACIÓN SOCIAL POR GÉNERO
equidad
26%
no sabe
2%
más mujeres que
hombres
38%
más mujeres que hombres
más hombres que mujeres
sólo mujeres
sólo hombres
sólo hombres
2%
sólo mujeres
14%
equidad
más hombres
que mujeres
18%
no sabe
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De acuerdo a los datos de la gráfica 38% de la población son “más mujeres que hombres” las que
participan en organizaciones diferentes, en su mayoría son artesanales. Contrastamos esta
información con la lista de registro que no facilitó la Delegación Estatal. En ella aparecen 49
organizaciones de las cuales 15 son de Mujeres organizadas en torno a las actividades artesanales
y dos en Medicina Tradicional con Producción Pecuaria y otra con Ecoturismo. En las áreas de
producción y participación social la gráfica “sólo mujeres” muestra un 15% que no alcanza el
porcentaje de la Lista registrada por el Programa del CCI. Aunque sumado al de más mujeres
que hombres alcanza el 52% lo que las convierte en absoluta mayoría como beneficiarias y al
mismo tiempo, como sujetos (as) de impactos cualitativos en el reforzamiento de sus procesos
culturales y de sus valores identitarios y en los derechos de la mujer, que bien se puede traducir
en el otro eje transversal; el de “derechos indígenas”
Sin embargo la lectura de nuestra gráfica, comprueba nuestras observaciones en campo que
contradicen otro de los ejes transversales propuestos y que deben orientar las acciones en el
medio indígena; este el de equidad de género. El hecho de que sea porcentualmente mayoritario
la participación de las mujeres, no significa que el problema social en desigualdad de género
haya sido solucionado, no. Significa que las instituciones que infieren con programas de
capacitación en la región y desde luego el Programa del INI entienden por Género “únicamente a
la mujer”
Cabe aquí una observación sobre el impacto que tienen los programas de capacitación y
organización social en la región de la Sierra Norte de Puebla. Cómo se afirmó anteriormente el
Capital Social en esta región se concentra en el área geopolítica de la Tosepan-Titataniski como
generadora, si se permite la analogía, con una “acumulación originaria del capital social”. Y esta
área tiene una expresión mayoritaria en el municipio de Cuetzalan dejando “desprotegidas” a las
zonas frías y secas de la región en donde se encuentra el municipio de Zautla y Xochiapulco que
también fueron de interés en nuestra investigación de campo.
Comprobamos nuestra hipótesis al contrastar nuestros datos de campo con las estadísticas que
nos proporciona el Programa del INI; de las 49 organizaciones que registra, 22 están situadas en
el municipio de Cuetzalan, un poco más del 22%. Lo que significa un indicador alto rango de
impacto organizativo en la región. Por lo que podemos afirmar que el Capital Humano y Social
operan a la manera de un piso fértil y sustantivo en ésta región y donde los programas que
incidan en él tendrán y tienen una extensión sustancial entre la población nahua y totonaca que
reside aquí.
El éxito a no de los programas institucionales está directamente dependiente de la
“comercialización” de este potencial capital. En ese sentido registramos en campo las situaciones
de impacto en lo que se refiere al beneficio-costo social de los y las participantes en la
organización social:
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Impacto y beneficio de la participación
social
institucional
3%
organización
34%
familiar
34%
familiar
comunidad
organización
institucional
comunidad
29%
Resulta entonces que el beneficio económico-social que se instala en las organizaciones, se
puede transformar en otro de los tres ejes transversales; en el “desarrollo sustentable” desde el
prisma social-organizativo, que empata con el 34% en el nivel familiar. En el entendimiento
desde la perspectiva antropológica de que la “familia” no “existe” en el vocabulario náhuatl de
los serrano y sí los “grupos domésticos”.
Y el beneficio cualitativo, que no cuantitativo, que impacta a la institución es un reducto de 3%.
CUMPLIMIENTO DE OBJETIVOS
La pregunta aquí es ¿Se puede decir que el Programa esta cumpliendo con sus objetivos? La
respuesta muy bien podría ser afirmativa y una vez más, se encuentra en nuestro trabajo de
campo y en la población “sujeto” que fue investigada:
Ha recibido apoyo para poner en práctica lo
aprendido
NO
36%
SI
64%
SI
NO
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El “apoyo” es referente a medios económicos e institucionales, por lo que a escala general se está
cumpliendo con el objetivo del Programa. Sin embargo el seguimiento y la evaluación de los
objetivos del Programa de Organización Social se encuentran en entredicho por el desvío de
recursos hacia el financiamiento de los Foros de Consulta con los Pueblos Indígenas.
Debido a que no contamos con el total de la información solicitada en lo que respecta a
objetivos, cronograma de actividades, presupuesto total y metas del programa en el ámbito
estatal y del CCI no se puede decir con claridad si se ha llegado a cumplir cabalmente el objetivo
de “Impulsar la formación de cuadros indígenas con la participación de los sectores
institucionales, así como de individuos, grupos y comunidades indígenas, beneficiarios de los
programas del Instituto, para el fortalecimiento de la organización de las comunidades y el
establecimiento de los objetivos, acordes a las necesidades de las regiones indígenas, mediante
acciones de capacitación, organización y estudios, incluyendo la perspectiva de género.”
CUMPLIMIENTO DE METAS
El cumplimiento de las metas que se propone el Programa están debidamente establecidas en
Programa de Trabajo que elaboró la Subdirección de Capacitación Social a escala central y en el
que se señalan las metas del programa 2002 en formación básica:1,075 promotores indígenas y
en Formación intermedia: 10,000 personas (cuadros técnicos).
La información que nos proporcionó la delegación estatal cuenta con un cuadro de relación que
nombran o denominan como “Reg-Capacitandos”. Ahí registran los Nombres, Localidad, Mpio.,
Organización y Vocación Productiva de aproximadamente 91 personas en fechas del 2001-02 y
del 2002. La información es la única que nos enviaron al respecto y por demás ambigua, ya que
no hay cruce de información con las actividades o talleres que les fueron impartidos o en los que
participaron estas personas.
Ignoramos por lo tanto si serán estas las Metas del Programa en el ámbito estatal y regional. En
el área de influencia del CCI Zacapoaxtla, pues la información proporcionada es una Relación de
Promotores Dirigentas y Gestores que Terminaron el Programa de Formación de Cuadros del
Ciclo 1999.
CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVIDAD y REGLAS DE OPERACIÓN.
Es exactamente el mismo caso que en el de cumplimiento de metas, con la salvedad de en este
rubro no se nos entregó ningún tipo de información documental que solicitamos tanto en la
Delegación Estatal como en el CCI de Zacapoaxtla.
Desde luego que no estamos afirmando que el personal responsable del Programa desconozca las
reglas de operación, pues nos lo manifestaron escuetamente en entrevista abierta en la
Delegación Estatal como con el responsable en el CCI de Zacapoaxtla.
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Por lo que se puede decir que el Programa en la región está cumpliendo cabalmente con la
normatividad y reglas de operación. En un contexto deficitario de su presupuesto.
CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVIDAD INTERNA
La normatividad interna del Programa cumple con la elaboración de Informes de avance físico –
financiero mensual y acumulado anual. De estos documentos sólo nos proporcionaron los de los
meses de Agosto, Septiembre y Octubre. También se elabora un informe cuantitativo de eventos
realizados bastante deficiente en información.
No cuentan, por otro lado, con una evaluación o seguimiento de los mismos y si lo tienen
tampoco nos fue proporcionado.
Hasta aquí la información que nos fue proporcionada. Lo que resalta es la falta de
sistematización, fallas en los informes del gasto de presupuesto y una total descoordinación entre
planeación, objetivos y metas.
ANÁLISIS DE LA EVALUACIÓN, PROBLEMAS Y PROPUESTAS
Hemos apuntado a lo largo de este documento las fallas que tiene y las deficiencias en la
información sistemática de que adolece. Por lo que la evaluación cualitativa del mismo carece de
un referente de acciones programadas en el ámbito estatal y regional en el año del 2002. No
obstante en nuestra investigación de campo pudimos detectar problemas relacionados que
derivan del apoyo a organizaciones sociales y cooperativas de artesanas.
La mala distribución de recursos, sin lugar a dudas, viene acompañada, de un
diagnóstico inexistente o mejor dicho, del desconocimiento de las mínimas
“características étnico-culturales” de los pueblos indígenas con los que interactúa el
Programa. Y con esto nos referimos a personas concretas como pueden ser los
promotores culturales y en otros casos los mismos responsables de operar el programa
en el ámbito estatal y regional.
Nos toco presenciar en campo la confrontación provocada por un apoyo a mujeres
artesanas apoyadas por el INI, el resultado: una fuerte confrontación entre ellas
mismas, odio entre los maridos, envidias, fraude, disgregación de los integrantes de su
organización, descrédito en la institución, falta de interés de las autoridades, boicot
comercial y robo de sus mercancías. Esta situación se originó porque la “gente del INI
le dio el cheque a la compañera que nos tranzó” y que ellas mismas habían expulsado
ya de su organización. Por lo que aquí no se respetó ningún tipo de autodiagnóstico o
entonces de la capacidad de decisión organizada y con esta actitud, se priorizó un
trámite burocrático subordinado a la “realidad existente” de la comunidad y su
organización. En ese sentido el personal que opera el Programa debería entender que
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la realidad de las organizaciones es cambiante y dinámica, nunca un estanque que se
atora burocráticamente.
Las dificultades y obstáculos que tuvimos para la evaluación del Programa fue ante
todo, la falta de información congruente y a tiempo que solicitamos en la Delegación
Estatal. Así mismo, la ausencia de un sistema de información y el manejo profesional
del mismo, como el seguimiento y análisis de esa información.
De aquí derivamos la Propuesta de que se modernizar el sistema de información en la
Delegación Estatal y en el ámbito regional para poder contar con la adecuación de ésta y
constatar en campo el procesamiento que de ella se hace.
De otra manera, el programa estará atracado en una ambigüedad de sus análisis que arrojará
datos imprecisos o inflados únicamente en el rubro estadístico, y no implicado en el
conocimiento y comprensión de la problemática que contienen los objetivos en su
transversalidad. Es necesario, entonces, que se aporten elementos cualitativos, de parte del
personal que lo opera, hacia una mejor comprensión del comportamiento que registra el
Programa en el sentido de fortalecer el Capital Humano y el Capital Social de los pueblos
indígenas en el estado de Puebla.
SEGUIMIENTO A LAS RECOMENDACIONES DE LA EVALUACIÓN ANTERIOR.
Definitivamente no sabemos que decir de éste ítem a evaluar. Pues, ¿será a propósito o por
ignorancia de quien lo propuso?. Las recomendaciones de evaluaciones anteriores nadie las
conoce ni en la Delegación Estatal ni en el CCI de Zacapoaxtla. Nadie, absolutamente nadie, por
lo que consideramos innecesario incluirla en el índice evaluatorio. Inclusive en el CCI de
Zacapoxtla se acuerdan de los evaluadores de la UNAM; “estuvieron aquí un sólo día y nunca
los volvimos a ver y mucho menos sabemos que fue lo que evaluaron o hicieron. Hasta hoy.”
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Podemos concluir que el Programa de Capacitación y Organización Social carece de un puente
operacional en la región con su Delegación Estatal y dicho sea de paso a escala nacional. Esta
situación esta mediada por el apresuramiento burocrático que viene desde las oficinas del centro
pasando por las estatales hasta llegar a la región. Aquí no hay claridad metodológica para captar
información sistematizada sobre los seguimientos y evaluación de las acciones y actividades que
se efectúan.
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De esta situación se derivan las siguientes recomendaciones:
-Se recomienda capacitación a todo el personal que opera el programa en el estado
sobre las relaciones de equidad de género desde una perspectiva de la
“Antropología Aplicada”.
-Se recomienda capacitación en análisis cualitativos de los impactos provocados
en los diferentes ejes transversales y áreas culturales con las que interactúa el
programa.
-Se recomienda darle seguimiento a los cursos impartidos y poner atención sobre
los apoyos y duración de los mismos. Las poblaciones que son sujeto de la
Capacitación demandan que sea su lugar de habitación o cercano geográficamente
para la realización de éstos.
-Se recomienda procesar el padrón de organizaciones con que cuentan, en el
sentido de cruzar datos que sustantiven la información y que ésta no se vea
reducida a un mero informe administrativo-operacional.
-Se recomienda respetar y aumentar el presupuesto a ejercer y que está destinado
a la operación del programa en los CCIs.
-Se recomienda que no se desvíen los recursos de este importante Programa hacia
actividades políticas de la institución u objetivos ajenos a la normatividad y reglas
de operación del mismo.