Informe final de la evaluación externa del Programa Vivienda Rural 2006 Índice D. Evaluación de operación ............................................................................. D-2 D.1. D.2. D.3. Evaluación de procesos.................................................................... D-2 D.1.1. Promoción.............................................................................. D-3 D.1.2. Solicitud de apoyos y selección de beneficiarios ................... D-6 D.1.3. Ejecución, control y auditoría............................................... D-12 Cumplimiento de las metas físicas, financieras y de resultados..... D-26 D.2.1. Metas físicas y financieras................................................... D-26 D.2.2 Metas de resultados............................................................. D-28 Análisis de costos........................................................................... D-30 D.3.1 Gastos operativos ................................................................ D-30 D.3.2 Eficiencia en el gasto y costos promedio ............................. D-31 D-1 Informe final de la evaluación externa del Programa Vivienda Rural 2006 D. Evaluación de operación D.1. Evaluación de procesos Con el propósito de examinar de forma sistemática la operación del PVR en 2006 y valorar su grado de cumplimiento y pertinencia para el logro de sus objetivos, en un diagrama de flujo se representan las etapas y actividades del PVR definidas en sus RO, señalando los responsables de su ejecución.1 El empleo de esta herramienta, que mediante la representación gráfica analiza como funciona realmente un proceso para el logro de sus objetivos, ofrece las siguientes ventajas: • Identificar oportunidades de cambio. • Implicar a los responsables de operarlo en la resolución de problemas. • Generar teorías sobre las causas principales. • Establecer controles. • Desarrollar una base común de conocimiento para quienes lo operarán. La presentación incluye la descripción de las actividades que implica cada etapa para los cinco actores2 que establecen las RO-PVR-06 y el párrafo de éstas en que se fundamenta. Adicionalmente, como producto del trabajo de gabinete efectuado por el equipo evaluador, se incluyen algunos comentarios acerca de las inconsistencias y desfases que se observan con base en el análisis del diseño de cada uno de estos procesos y la entrevista efectuada en oficinas centrales. Asimismo, se presentan algunas sugerencias y propuestas de solución que podrían constituirse en retos para mejorar la operación del PVR. Para fines del presente informe, la operación del PVR fue dividida en tres procesos operativos: • 1 Promoción. Véanse las figuras D.1.1, D.1.2 y D.1.3 2 Instancia normativa (Fonhapo), Instancia ejecutora (Gobierno del Estado, mediante su instituto de vivienda o la dependencia que designe para tal efecto), Instancia corresponsal (Delegación de la Sedesol en la entidad federativa), Instancia auxiliar (Dependencias estatales, gobiernos municipales, OSC y organizaciones de beneficiarios sin fines de lucro [previa suscripción del convenio a que se refiere el artículo 54, fracción vi, del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2006]) y el Solicitante/Beneficiario. D-2 Informe final de la evaluación externa del Programa Vivienda Rural 2006 • Solicitud de apoyos y selección de beneficiarios. • Ejecución, control y auditoría. D.1.1. Promoción 1. El Fonhapo publica las RO-PVR. RO: El Fonhapo publicará en el Diario Oficial de la Federación durante el primer bimestre del ejercicio fiscal, el monto asignado y la distribución de la población objetivo por entidad federativa. 2. La Instancia ejecutora (IE) convoca en cada entidad federativa. RO: En cada entidad federativa, la Instancia Ejecutora convocará en su caso, a las Instancias auxiliares, mediante la emisión de un aviso por los medios de difusión más efectivos a su alcance. 3. Participan Instancias auxiliares (IA) y se determina su grado de participación. Manual de Operación (MO): Las OSC o las organizaciones de beneficiarios que desean participar como IA, deberán ser autorizadas por el Fonhapo, previo a la suscripción del convenio con la instancia que ejecuta el PVR. MO: Las IA podrán suscribir convenios de concertación con la Instancia ejecutora previa autorización del Fonhapo, donde se determine el grado de participación del PVR. 4. La IE y la IA captan la demanda y presentan planes de trabajo. RO-PVR: Inician el levantamiento de la demanda entre la población objetivo para poder integrar los proyectos. La IE presentará los proyectos a la Delegación Federal de la Sedesol. 5. La Instancia corresponsal (IC) valida la información e integra el programa de trabajo anual (PTA). RO-PVR: La IE presentará los proyectos a la Delegación Federal de la Sedesol, para ser validados conforme a los criterios emitidos por el Fonhapo y en su caso, considerados en un programa de trabajo anual (PTA). Ya integrado el PTA, la Delegación deberá remitirlo al Fonhapo a más tardar 60 días naturales posteriores a la publicación de las presentes reglas, en el Diario Oficial de la Federación. 6. La IC valida información e integra el Programa de trabajo anual (PTA). RO-PVR: Ya integrado el PTA, la Delegación deberá remitirlo al Fonhapo a más tardar 60 días naturales posteriores a la publicación de las presentes reglas, en el DOF. D-3 Informe final de la evaluación externa del Programa Vivienda Rural 2006 7. La IC notifica la existencia de ampliación o disminución del monto. RO-PVR: El Fonhapo notificará mediante la Delegación de la Sedesol a la IE que corresponda, de cualquier ampliación o disminución del monto asignado por entidad federativa. El Fonhapo podrá reasignar recursos por los siguientes motivos: a) Por la renuncia o desistimiento de la IE a participar en el PVR. b) Por incumplimiento en los avances conforme al PTA. c) Desviación en la aplicación de los recursos. d) Por cualquier otra causa que a juicio de la Instancia Normativa desvirtúe los objetivos o las metas del PVR. 8. La IE recibe notificación. Figura D.1.1. Proceso de promoción Instancia normativa 1. El Fonhapo publica en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el monto asignado y distribución de la población objetivo por entidad federativa Instancia ejecutora Instancia corresponsal Instancia auxiliar Solicitante 2a. Para poder difundir e iniciar el levantamiento, deberá estar autorizada por la Instancia normativa 2. Convoca a Instancias Auxiliares a difundir e iniciar el levantamiento de la demanda potencial 3a. Recibe convocatoria y capta demanda 3. Recibe convocatoria y capta demanda 4a. Presenta listados de solicitantes que representen, anexando expedientes Promoción 4. Presenta planes de trabajo parciales (PTP) de su entidad 5. Valida conforme a criterios de Fonhapo 7. Autoriza los PTP y los integra al Programa de trabajo anual (PTA), notificando ampliación o disminución del monto asignado 6. Integra los PTP y los envía a más tardar 60 días posteriores a la publicación en DOF. 8. Recibe notificación D-4 Informe final de la evaluación externa del Programa Vivienda Rural 2006 Observaciones La promoción del PVR es indispensable para captar la demanda potencial de la población objetivo para la cual fue diseñado el programa; es decir, encontrar la forma de dar a conocer a la población rural, el objetivo primordial del PVR.3 Las instancias encargadas de recibir la convocatoria mencionaron que no había llegado en tiempo y forma, desconociendo la causa del retraso. Argumentaron que en dicha convocatoria nunca se establecieron las fechas y plazos del programa y, lo más preocupante (debido a que el tiempo de acción era muy corto), era que no sabían cómo iba a operar el programa con las nuevas RO.4 La convocatoria sólo precisaba los montos y tipos de apoyo del programa, y el manual de operación lo habían recibido a fines de septiembre. Un gran número de IE no llevaron a cabo la difusión como lo disponen las RO-PVR06 debido a que la población objetivo ya estaba previamente seleccionada. En otros casos, el acceso de los gobiernos estatales al PVR era limitado ya que sólo podían promover -junto con la delegación estatal de la Sedesol- 30% de los beneficiarios. Estas circunstancias llevaron a algunas entidades a tomar la decisión de retirar la participación de su Instituto de Vivienda en los convenios que la Delegación había establecido con algunos municipios, lo que trajo como consecuencia que las Delegaciones estatales fungieran simultáneamente como IC e IE.5 La idea de crear coordinaciones y vincular las acciones -para potenciar el impacto de los recursos, fortalecer la cobertura de las acciones, explotar la complementariedad y reducir gastos administrativos- no ha tenido el impacto deseado (al igual que la coordinación con los gobiernos de las entidades federativas municipales y locales). Un cambio que se presentó en el diseño, a diferencia de 2005, es que los beneficiarios pueden acceder al PVR mediante las IA o las IE, lo cual coadyuva a eliminar el imaginario de que sólo se puede solicitar un apoyo si se pertenece a una organización campesina (OC). Esta nueva forma de operar establece las asignaciones de las IE e IA permitiendo que el beneficiario pueda acudir a ellas en caso de requerir asesoría. Sin embargo, se observó que la mayoría de las IA están conformadas por OC 3 Algunos beneficiarios mencionan que la difusión del PVR se realiza de boca en boca entre los solicitantes. 4 Algunas instancias tenían conocimiento general pero limitado del PVR. No se identifican las ROde forma precisa y se desconocía el MO. PVR-06 5 La delegación nunca previó operar como IE lo que provocó serias demoras en la captación de la demanda. D-5 Informe final de la evaluación externa del Programa Vivienda Rural 2006 arraigadas las cuales directamente hacen sus solicitudes a la IN y sólo un porcentaje mínimo (las de reciente creación o personas que no pertenecen a OC) acude a las IC, lo que ha generado que las organizaciones sigan ofreciendo el apoyo en lugar de que los beneficiarios lo soliciten. D.1.2. Solicitud de apoyos y selección de beneficiarios 9. El jefe de familia entrega documentos, realiza la solicitud y llena la Cédula de información socioeconómica rural (CISR) ante la IE. RO-PVR: El jefe o jefa de la familia solicitante del subsidio federal deberá realizar personalmente la solicitud CISR ante la IE. Debe entregar copia simple de identificación oficial con fotografía, Cédula única de registro de población (CURP) y en su caso de su cónyuge o pareja o en su caso, acta de nacimiento, así como solicitud por escrito firmada por el jefe o jefa de la familia, o bien, a su petición, por la autoridad local mediante el llenado de la CISR, en donde se consigne información del ingreso del solicitante, escolaridad, situación laboral, características del equipamiento de la vivienda. Proporcionar los datos solicitados en la CISR, y firmarla bajo protesta de decir verdad. La CISR firmada servirá como instrumento único de solicitud para en su caso ingresar al PVR. Entregar copia simple de la documentación que acredite la tenencia del terreno en donde se pretenda realizar la edificación, ampliación o mejoramiento de la vivienda. Para tal efecto se admitirán títulos de propiedad, certificados o títulos de derechos ejidales, parcelarios, comunales o agrarios, o constancias expedidas por cualquier autoridad competente. Entregar constancia expedida por alguna autoridad agraria o autoridad local que acredite que la familia solicitante tiene un arraigo mínimo de 2 años en la localidad. Entregar copia simple de la documentación que acredite que el (la) jefe(a) de la familia solicitante es mayor de 18 años, o que sin serlo cuenta con dependientes económicos. Para tal efecto se admitirá la CURP, actas de nacimiento o constancia de la autoridad local. 10. La IE y la IA auxilian al solicitante. RO-PVR: El solicitante llenará la CISR y en su caso, será ayudado por la Instancia Ejecutora. Si faltara algún documento, la instancia ejecutora notificará de inmediato al solicitante para que éste pueda resarcirlo en un plazo máximo de 10 días hábiles, contados a partir de que surta efecto la notificación. Si vencido el plazo no entregan los documentos faltantes, la solicitud se tomará como no presentada. D-6 Informe final de la evaluación externa del Programa Vivienda Rural 2006 11. Las IA elaboran listados de los solicitantes (impresos o en medio magnético) anexando expedientes individuales. MO: Las IA deberán presentar ante las IE, los listados de solicitantes que representen, en medio magnético o impreso, anexando los expedientes individuales de dichos solicitantes. 12. La IE recibe la CISR debidamente llenada y firmada. 13. La IE y la IN verifican la información y entregan la CISR aplicadas a los solicitantes, debidamente requisitadas para su captura. 14. La IC recibe las CISR aplicadas a los solicitantes. 15. La IC captura en línea los datos contenidos en las CISR. RO-PVR: La IC capturará en línea los datos contenidos en las CISR, conforme se recaben de la IE, para ser procesado en el sistema informático. 16. La IN podrá apoyar a la IC en la captura del CISR y brindará asesoría y apoyo a las IA. 17. La IN califica y emite la relación de solicitantes validados. RO-PVR: Fonhapo calificará y emitirá la relación de solicitantes validados para ser beneficiario del apoyo. Dichas relaciones serán entregadas a la IE quienes notificarán a los solicitantes. 18. La IE recibe por oficio la relación de solicitantes clasificados. 19. La IE informa a solicitantes relación de validados y no calificados del PVR. MO: La IE informará a los solicitantes sobre los resultados mediante la exhibición de la relación de solicitantes validados y no calificados del PVR, en los tableros de avisos en las áreas de atención a la ciudadanía, en sus oficinas o en las Presidencias Municipales donde se otorgarán los apoyos. 20. La IE informará a los solicitantes no calificados y les reintegrará la documentación entregada. 21. La IC solicita al SIDIVR la elaboración de los Certificados de Subsidio Federal (CSF). MO: La IC utilizando la contraseña electrónica, solicitará al SIDIVR la elaboración de los CSF, para los solicitantes validados, según los necesite para su entrega y que deberán estar contenidos en el Plan de trabajo parcial autorizado (PTPA). D-7 Informe final de la evaluación externa del Programa Vivienda Rural 2006 22. Por medio del SIDIVR, la IN emite los CSF. Figura D.1.2. Solicitud de apoyos y selección de beneficiarios Instancia normativa Instancia ejecutora Instancia corresponsal Instancia auxiliar Solicitud de apoyos y selección de beneficiarios 10. Auxilia al solicitante 10. Auxilia al solicitante. Si falta un documento notifica al solicitante para resarcirlo (10 días hábiles). Vencido el plazo se toma como no presentada 11. Elabora listados de solicitantes (impresos o en medio magnético) anexando expedientes individuales. 12. Recibe la CISR debidamente llenada y firmada 13. Verifica información y entrega CISR aplicadas a los solicitantes, debidamente requisitada para su captura Solicitante 9. El jefe o jefa de familia realiza la solicitud y llena la Cédula de Información Socioeconómica Rural (CISR) 9a. Entrega documentos (CISR, identificación, CURP, tenencia del terreno, residencia, carta compromiso) 13. Verifica información y entrega CISR aplicadas a los solicitantes, debidamente requisitada para su captura 14. Recibe las CISR aplicadas a los solicitantes D-8 Informe final de la evaluación externa del Programa Vivienda Rural 2006 Instancia normativa 16. Podrá apoyar en la captura y asesorar a instancias auxiliares en sus propuestas 17. Califica y emite la relación de solicitantes validados Instancia ejecutora Instancia corresponsal Instancia auxiliar Solicitante 15. Captura en línea las CISR en el Sistema Integral de Información del PVR (SIDIVR) Solicitud de apoyos y selección de beneficiarios 18. Recibe por oficio la relación de solicitantes calificados 19. Informa a solicitantes relación de validados y no calificados del PVR No 20. Informa y reintegra a solicitantes no calificados sus documentos Sí 22. Por medio de la SIDIVR emite los CSF Fin 21. Utilizando contraseña solicita al SIDIVR y elabora los Certificados de Subsidio Federal (CSF) Observaciones Para poder solicitar el subsidio federal, el jefe o jefa de familia debe acercarse ya sea a las IE o a las IA para tramitar la solicitud (llenar la CISR y entregar la documentación solicitada.6. En caso de que haga falta un documento, la IE notificará al solicitante para que lo entregue en un periodo de 10 días hábiles. Vencido el plazo se toma como no presentada. En la visita de campo se corroboró que el periodo de prórroga se cumplió en la mayoría de los estados para aquellos solicitantes que no habían entregado la información completa. 6 En ese sentido, algunas instancias no ofrecen asistencia para el llenado de la solicitud. D-9 Informe final de la evaluación externa del Programa Vivienda Rural 2006 Mediante la entrevista con los actores clave en la operación del PVR en oficinas centrales, el equipo evaluador verificó cómo se captura y califica un Anexo Técnico en el SIDIVR7. Se observó que existe un fuerte compromiso por asegurar que las solicitudes no se dupliquen y cumplan con todos los requisitos de elegibilidad. La efectividad de la operación de este proceso depende de la correcta selección que logre hacerse de las personas que realmente cumplan con los criterios de elegibilidad establecidos en las RO. En ese sentido, en las visitas de campo se evidenció que las IC tenían serios problemas para corroborar que la población beneficiada cumpliera con las características que marcan las RO, debido principalmente a que: • Las IC cuentan con escaso personal para realizar la verificación en campo.8 • Las IC no disponen de vehículos ni de suficientes recursos para realizar el seguimiento de las entregas, por lo que en algunas ocasiones las OSC aportan el transporte, pago de los alimentos y otros gastos menores de los representantes de la IC, los cuales dependen totalmente de las OSC. • No existe coordinación relevante con otras instancias (gobiernos de los estados, OSC, institutos de vivienda, municipios). Las IC mencionaron que en la verificación de campo encontraron irregularidades, ya que subsiste la entrega de apoyos para beneficiarios que habitan un mismo predio constatando la falta de preselección de los solicitantes por parte de algunas instancias y permitiendo la inclusión de beneficiarios que no cumplen con las características que estipulan las RO. Al respecto, algunas IC afirmaron que no entregarían el apoyo a los beneficiarios en caso de no cumplir con las características y otras mencionaron que respetarían la decisión de la IN. El equipo evaluador considera que esta actitud de algunas IC corrobora la existencia de una fuerte presión de las OC. De hecho, los entrevistados mencionaron que preferirían tener contacto con beneficiarios u OSC que no tengan influencia política ya que para ellos sería más fácil atenderlos y se evitarían problemas.9 7 A partir de 2007 se denomina Sistema Integral de Información del Programa de Vivienda Rural (SIDIR), el cual contiene información sistematizada que permite conocer la demanda total de apoyos y las características de los solicitantes. 8 Algunas IC contrataron personal para realizar la verificación en campo. 9 Las IC, en caso de ser IE, captan apenas de 5 a 20 por ciento de los beneficiarios. D-10 Informe final de la evaluación externa del Programa Vivienda Rural 2006 El equipo evaluador considera que el poder que tienen las OC en el PVR imposibilita la actuación transparente, equitativa y con apego a la normatividad. Esta es la mayor debilidad del Programa y la causa de que en general éste haya alcanzado resultados poco significativos. Mientras las OC tengan capacidad de incidir en el Programa o, peor aún como ha ocurrido, decidir a quienes se les otorga el apoyo y las características de éste, el PVR será sólo un botín de estas organizaciones y no se resolverán las graves carencias de la población en pobreza patrimonial, en localidades rurales de AM y MAM. La injerencia de las OC desvirtúa el fin del PVR y lo reduce a una práctica clientelar, en la cual los beneficiarios aceptan lo que se les da porque “peor es nada” pero en la mayoría de los casos no se mejora su calidad de vida ni se supera su situación de pobreza patrimonial. Los cada vez mayores presupuestos otorgados a este Programa sólo sirven para dar “aspirinas contra el cáncer” y para aumentar el poder político de estas organizaciones. El equipo evaluador concluye que para darle viabilidad a la solución de las graves carencias en materia de vivienda rural es necesario cancelar el PVR y transferir el presupuesto que éste tiene asignado al Programa Tu casa (que atiende la misma problemática y de una manera similar -en cuanto al tipo y monto de los apoyospero sin la intervención de las OC e intenta, con su esquema de ahorro previo, construir corresponsabilidad ciudadana). Asimismo, el equipo evaluador recomienda que se eliminen las acciones de mejoramiento de la vivienda (que constituyen la segunda gran debilidad del PVR) ya que propician que los beneficiarios sólo reciban unas cuantas láminas y bultos de cemento que no les sirven para resolver ningún problema de hacinamiento o precariedad de los materiales de la vivienda. En el mejor de los casos, estos materiales se utilizan para el piso firme de un cuarto pero el PVR duplica los esfuerzos de varios programas estatales que se centran en este tipo de acciones y éstos aún son mejores porque no levantan expectativas falsas, cuentan con apoyo técnico y el acceso a ellos es sin intermediarios. Lamentablemente, en muchos otros casos, las cantidades de materiales que reciben los beneficiarios, la falta de asistencia técnica y de manuales de autoconstrucción y el corto tiempo del que disponen para ejecutar la obra10 los obligan a simplemente utilizarlos en acciones menos relevantes como encementar el patio o enjarrar paredes no precarias. 10 En algunos estados obligan a los beneficiarios a usar los materiales en 30 días naturales, so pena de tener que devolverlos. D-11 Informe final de la evaluación externa del Programa Vivienda Rural 2006 D.1.3. Ejecución, control y auditoría 23. La IN informa la emisión de los CSF. 24. La IC imprime y resguarda los CSF hasta la entrega del beneficiario. RO-PVR: El Fonhapo emitirá la relación de beneficiarios del PVR y autorizará a la delegación la impresión del CSF para cada uno de ellos. MO: La IN por medio del SIDIVR emite los CSF, que son impresos por la IC y quedan a resguardo de ella, hasta su entrega al beneficiario. 25. La IN comunica la lista de beneficiarios y la publica en Internet. RO-PVR: El Fonhapo comunicará a las autoridades locales mediante las delegaciones federales en las entidades federativas, la lista de sus respectivos beneficiarios, solicitando que sea colocada en un lugar visible en el local que ocupe dicha autoridad. Con esta finalidad, el Fonhapo publicará las listas de los beneficiarios en el sitio www.fonhapo.gob.mx 26. La IC entrega CSF, recabando firmas. MO: La IC entregará el CSF al beneficiario, recabando en el acto su firma en el Acta de entrega-recepción del certificado (AER) y en el Bono de subsidio federal (BSF) endosado. Para esta entrega participan la IE y la IA. 27. El beneficiario recibe y firma el CSF y el BSF. 28. El beneficiario y la IE contratan la entrega del paquete. MO: En el mismo evento de entrega del CSF, el beneficiario contratará la entrega del paquete de materiales con la IE, mediante un Contrato de ejecución (CE). RO-PVR: La IE firmará un documento donde se haga constar el monto individual autorizado, la modalidad que se apoyará y se obliga con los beneficiarios, para llevar a cabo las acciones y los plazos para su entrega. 29. La IC captura en el SIDIVR los datos de las personas que recibieron el CSF. 30. La IN revisa autenticidad de los BSF y los registra el SIDIVR descontándolos del PT. MO: La IN, después de revisar la autenticidad de los bonos que reciba de la IC, los registra en el SIDIVR, los descuenta del PT correspondiente y autoriza su pago, liquidando los recursos a la IE. D-12 Informe final de la evaluación externa del Programa Vivienda Rural 2006 31. La IN autoriza el pago liquidando recursos. 32-33. La IE recibe el recurso y efectúa la adquisición de paquetes de materiales estipulados en el CE que firmó el beneficiario. La adquisición de los materiales se hace con base al PT. 34. La IC y la IN verifican en campo las acciones. RO-PVR: El Fonhapo con la participación que corresponda a las delegaciones federales de la Sedesol en los estados y los gobiernos estatales y municipales, realizará el seguimiento físico-financiero de la aplicación de los recursos del PVR, conducirá el monitoreo permanente de las metas alcanzadas, de la población beneficiada y efectuará el seguimiento al cumplimiento de las presentes RO. Para asegurar la correcta aplicación de los subsidios del PVR, las IC en las entidades federativas conducirán el seguimiento aleatorio, promoviendo en su caso, la participación de la población beneficiaria. 35. La IE elabora mensualmente reportes de avances físicos. 36. La IN y la IC reciben reportes mensuales de avances físicos. 37. Terminadas las obras se formula y se entrega el acta de entrega-recepción de la obra (AERO). RO-PVR: Por cada obra terminada se deberá formular el AERO con la participación del beneficiario, la instancia ejecutora, las delegaciones federales de la Sedesol en las entidades federativas y, en su caso, la contraloría social. 38. El beneficiario firma el AERO y puede inconformarse. RO-PVR: En caso de que el beneficiario no esté conforme deberá dejar asentada su inconformidad en dicha acta. 39-41. La IE integra el cierre del ejercicio para su revisión y validación. La IN valida el cierre del ejercicio y en caso necesario reintegra recursos. Las IE integrarán el cierre de ejercicio para su revisión y validación por parte de la delegación federal de la Sedesol en la entidad federativa, quien lo remitirá a Fonhapo. La comprobación de recursos deberá efectuarse conforme a la normatividad federal vigente. El Fonhapo reintegrará a la Tesorería de la Federación, los recursos destinados a subsidios no devengados al 31 de diciembre del año en curso, dentro del plazo establecido en el PEF y en el Manual de Normas Presupuestarias para la Administración Pública Federal Vigente. D-13 Informe final de la evaluación externa del Programa Vivienda Rural 2006 Figura D.1.3. Ejecución, control y auditoría Instancia normativa Instancia ejecutora 23. Informa la emisión de CSF 25. Comunica lista de beneficiarios y las publica en Internet Instancia corresponsal Instancia auxiliar Beneficiario 24. Imprime y resguarda los (CSF) hasta la entrega al beneficiario Ejecución, control y auditoría 26a. Participan en la entrega de CSF y firma documento 28. Contrata el paquete mediante un Contrato de Ejecución (CE) donde se hace constar el monto y obliga al beneficiario a cumplir 26. Entrega CSF, recabando firma en el Acta de EntregaRecepción del CSF y del Bono de Subsidio Federal (BSF) endosado 26b. Participan en la entrega de CSF 27. Recibe y firma CSF y BSF 28b. Contrata el paquete mediante un CE D-14 Informe final de la evaluación externa del Programa Vivienda Rural 2006 Instancia normativa Instancia ejecutora Instancia auxiliar Beneficiario 29. Captura en el SIDIVR los datos de las personas que recibieron el CSF 30. Revisa autenticidad BSF y los registra en el SIDIVR descontándolos del PT 31. Autoriza pago liquidando recursos Instancia corresponsal 32. Recibe el recurso y efectúa la adquisición de paquetes de materiales estipulados en el CE que firmó el beneficiario Ejecución, control y auditoría 34. Verificación en campo y seguimiento continuo 33. La adquisición de los materiales se hace con base en el PTP 34a. Verificación en campo y seguimiento continuo 35. Elabora mensualmente reportes de avances físicos de la obra 36. Recibe reportes mensuales 37. Terminadas las obras se formula y se entrega el Acta de Entrega Recepción de la Obra (AERO) 36a. Recibe reportes mensuales 38. Firma el AERO y en caso de estar inconforme deberá asentarlo en el acta. D-15 Informe final de la evaluación externa del Programa Vivienda Rural 2006 Instancia normativa Instancia ejecutora Instancia corresponsal Instancia auxiliar Beneficiario 39. Integra el cierre de ejercicio para su revisión y validación Ejecución, control y auditoría 40. Recibe el cierre de ejercicio para su revisión y validación 39a. Conserva de los beneficiarios expedientes, documentos, copia del BSF y el AERO 41. Reintegrará a la Tesorería de la Federación, los recursos no devengados al 31 de diciembre del año en curso Fin Observaciones Según el proceso previsto, la IC verifica en campo y da un seguimiento continuo a las obras, y la IE elabora mensualmente reportes físicos de la obra y los recibe tanto la IC como la IN corroborando el avance. Sin embargo, debido al atraso en la entrega de los recursos los indicadores de gestión y evaluación no se han calculado en la mayoría de los estados. De hecho en un estado, el equipo evaluador comprobó que siendo el 13 de diciembre de 2006, aun no tenían el recurso ni habían entregado los apoyos. En cuanto a los estados que empezaron con el proceso cuando las instancias ejecutoras fueron al mismo tiempo las los IC se detectaron los siguientes aspectos: a) Desconocían cómo realizar el convenio con otras instituciones y la forma de comprobar la adquisición de los materiales; b) Operaron el PVR de acuerdo con su interpretación ya que no tenían claro como hacerlo. D-16 Informe final de la evaluación externa del Programa Vivienda Rural 2006 c) Subsistía la falta de coordinación con los proveedores y las fallas en las entregas de los materiales. En cambio, cuando las organizaciones campesinas fueron las IE se detecto que: d) Modificaron los paquetes para que alcance el apoyo (eliminando el baño o los accesorios de éste para una UVB) e) Decidieron dónde y a quién se le daría el beneficio y -en otros años- no han entregado completos los paquetes a los beneficiarios. f) Algunos beneficiarios manifestaron que sus líderes les solicitan una cuota por haber gestionado su apoyo, oscilando entre los 50 y 500 pesos según el paquete de materiales, además de un pago por la primera fotografía. g) Algunos líderes de organizaciones campesinas fueron sujetos del beneficio sin ser población objetivo. h) Algunas acciones no se están efectuando en el domicilio manifestado. i) En años anteriores se registró que algunos beneficiarios recibieron el apoyo en dinero, y no en materiales. Se observó que la entrega de materiales no garantiza la construcción de viviendas o la ampliación y mejoramiento de la misma, ya que: a) Se depende de la capacidad técnica de los beneficiarios (la cual suele ser mínima) para realizar la autoconstrucción en el corto plazo11; b) No cuentan con recursos para la contratación de albañiles; c) Presión por parte de las IE de que la aplicación de los materiales debe realizarse en un mes, de lo contrario se les pedirá su reintegración. d) No se proporcionó a los beneficiarios apoyo para el transporte de los materiales hasta el predio donde se aplicarían los materiales, ya que en algunos casos así lo requieren. e) Los beneficiarios entrevistados mantenían un gran desconocimiento de los objetivos, es decir, los tipos de paquetes, condiciones de entrega, derechos y medios para hacer cualquier reclamo. 11 Más aún si se considera que en su mayoría son jornaleros. D-17 Informe final de la evaluación externa del Programa Vivienda Rural 2006 En cuanto a la Contraloría social (CS) las RO-PVR mencionan: RO-PVR: Se promoverá la participación social en las actividades de control y vigilancia del Programa, buscando que los propios beneficiarios se constituyan en instancias de contraloría social. Durante el trabajo de campo constatamos que la mayoría de los solicitantes desconocían tanto los paquetes básicos de construcción, como la posibilidad de constituirse ellos mismos como vigilantes aun cuando las RO especifican que se promoverá la participación social en las actividades de control y vigilancia del programa, buscando que los propios beneficiarios constituyan la Contraloría social”.12 Por tal motivo, el equipo evaluador recomienda que el Fonhapo establezca lineamientos, o en su caso elabore manuales, para que la IC tenga las herramientas necesarias para formalizar las CS y que se cree una base de datos en la cual se capturen los nombres de todos los integrantes de las CS, la cual servirá para verificar y concentrar las acciones que realice. Los indicadores que se consideran en las RO-PVR para la gestión y evaluación son: Tabla D.1.1. Indicadores de resultados Nombre del indicador Descripción Periodo 1. Eficacia presupuestal No. de subsidios otorgados No. de subsidios programdos x 100 2. Índice de cobertura No. de subsidios otorgados No. de solicitantes programados x 100 3. Distribucón de los apoyos No. de subsidios para construcción de vivienda No. de subsidios para ampliación o mejora de vivienda Trimestral 4. Familias beneficiadas Número de familias que se benefciian con el subsidio Trimestral Trimestral Trimestral Fuente: RO-PVR-06, DOF , 17 de febrero 2006. El equipo evaluador recomienda que se integren indicadores que reflejen el porcentaje de atención por paquete requerido, es decir: No. de subsidios otorgados del paquete X * 100 No. de beneficiarios que solicitaron el paquete X El equipo evaluador también recomienda calcular indicadores que reflejen el desempeño y cumplimiento de las IC. 12 Una de las causas de que no exista una Contraloría social por parte de los beneficiarios se debe a la presencia de liderazgos con fuerte arraigo. D-18 Informe final de la evaluación externa del Programa Vivienda Rural 2006 No. de visitas de campo realizadas la IC * 100 No. de visitas programadas No. de visitas de campo realizadas para el seguimiento y evaluación del PVR * 100 No. de visitas programadas No. de IC que entregaron Planes de Seguimiento aprobados por la IN * 100 No. de IC que operan el PVR Para el seguimiento de los indicadores propuestos, la IN deberá enviar criterios y procedimientos mínimos que puedan contener un plan de seguimiento y evaluación. El reto para el PVR es incorporar los indicadores enfocados al seguimiento de las IC, ya que la MML contiene como supuestos acciones derivadas de éstas. D-19 Informe final de la evaluación externa del Programa Vivienda Rural 2006 Tabla D.1.2. Cumplimiento de las RO del PVR, 2006 Apartado Población Objetivo Beneficiarios Características y montos de los apoyos de los gobiernos estatal o municipal Descripción 3.2 Cobertura El Programa podrá operar en zonas rurales en las 32 entidades federativas. De conformidad con el Programa Sectorial de Desarrollo Social se otorgará especial atención a las microrregiones definidas por la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), las cuales se pueden consultar en el sitio www.microrregiones.gob.mx y los municipios de menor Indice de Desarrollo Humano (IDH), los cuales se pueden consultar en el sitio www.cdi.gob.mx. 3.3. Población Objetivo 3.3.1. Vertiente Rural Familias en situación de pobreza patrimonial que vivan en localidades rurales de hasta 5,000 habitantes clasificadas como de Muy Alta Marginación o Alta Marginación, incluyendo de manera enunciativa, pero no limitativa, a familias de ejidatarios, comuneros, colonos agrícolas, ganaderos, avecindados, jornaleros agrícolas y minifundistas. 3.3.2. Vertiente Indígena Familias en situación de pobreza patrimonial asentadas en localidades indígenas rurales de hasta 5000 habitantes. La situación de pobreza patrimonial se define por los criterios establecidos por la SEDESOL en el estudio de Medición de la Pobreza y se pueden consultar en el sitio www.sedesol.gob.mx. El grado de marginación se define por los criterios establecidos por el Consejo Nacional de Población y se pueden consultar en el sitio www.conapo.gob.mx. De conformidad con el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el presente ejercicio fiscal, se atenderá preferentemente a las familias que, además de pertenecer a la población objetivo, no cuenten con vivienda, o cuya vivienda se encuentre en malas condiciones. 3.4 Características de los Apoyos 3.4.1 Tipo de apoyo a) Edificación de vivienda. b) Ampliación de vivienda. c) Mejoramiento de vivienda. Cumplimiento Observaciones No se entregaron apoyos en el Distrito Federal. IC y beneficiarios detectaron que algunas personas fueron sujetos del beneficio sin ser población objetivo. IC y beneficiarios detectaron que algunas personas fueron sujetos del beneficio sin ser población objetivo. En la base de datos están clasificados así pero la mayoría son para mejoramiento y en la práctica son muy escasas las obras qque realmente inciden en este aspecto pues los beneficiarios no reciben los paquetes como están previstos sino sólo algunos bultos de cemento y láminas. D-20 Informe final de la evaluación externa del Programa Vivienda Rural 2006 Tabla D.1.2. Cumplimiento de las RO del PVR, 2006 Apartado Descripción 3.4.2 Monto del apoyo El monto máximo del subsidio federal será: a) Para edificación de vivienda: $24,000 b) Para ampliación de vivienda: $11,120 c) Para mejoramiento de vivienda: $8,270 Modalidades y montos de los apoyos federales Elegibilidad 1 Edificación de una unidad de vivienda de hasta 40 metros cuadrados $24,000.00 2 Piso de concreto y techo de lámina en casa de 40 metros cuadrados $8,130.00 3 Cuarto de 4.0 x 4.0 con lámina $11,120.00 4 Baño completo de 1.5 x 2.0 metros cuadrados de losa $9,440.00 5 Losa de concreto y aplanado interior en casa de hasta 40 metros cuadrados, $8,270.00 6 Losa de concreto en casa de hasta 40 metros cuadrados $6,370.00 7 Piso de firme de concreto pulido en casa de hasta 40 metros cuadrados $2,530.00 8 Techo de lámina de fibro-cemento en casa de 40 metros cuadrados $5,600.00 9 Aplanado interior y exterior en casa de hasta 40 metros cuadrados $4,510.00 10 Materiales para mantenimiento básico tipo “A” $4,740.00 11 Materiales para mantenimiento básico tipo “B” $5,410.00 12 Paquete sanitario básico $3,710.00 3.5.1 Elegibilidad Para poder participar en este programa y ser elegibles, las familias deberán cumplir con los siguientes criterios: a) Estar en situación de pobreza patrimonial. b) Residir en una localidad rural de hasta 5,000 habitantes, clasificada como de Alta o Muy Alta Marginación. c) Para el caso de la Vertiente Indígena, residir en una localidad rural indígena de hasta 5000 habitantes. d) Acreditar la tenencia del predio en el cual se vaya a aprovechar los apoyos de este Programa. 3.5.2 Requisitos a) El jefe o jefa de familia deberá acudir ante las Instancias Ejecutoras. b) Entregar copia simple de identificación oficial con fotografía, Cédula Unica de Registro de Población (CURP) y en su caso de su cónyuge o pareja o en su caso, acta de nacimiento, así como solicitud por escrito firmada por el jefe o jefa de la familia, o bien, a su petición, por la autoridad local mediante el llenado de la Cédula de Información Socioeconómica Rural (en adelante “la CISR” anexo de las presentes Reglas de Operación), en donde se consigne información del ingreso del solicitante, escolaridad, situación laboral, características del equipamiento de la vivienda. c) Proporcionar los datos solicitados en Cédula de Información Socioeconómica Rural (CISR), y firmarla bajo protesta de decir verdad. La CISR firmada servirá como instrumento único de solicitud para en su caso ingresar al Programa (Anexo I). d) Entregar copia simple de la documentación que acredite la tenencia del terreno en donde se pretenda realizar la edificación, ampliación o mejoramiento de la vivienda. Cumplimiento Observaciones La base de datos entregada por el Fonhapo registra varios apoyos que superan los límites establecidos en las RO (271 apoyos sobrepasan el monto permitido en el paquete uno). Algunas IE modificaron los paquetes para que alcance el apoyo. Por ejemplo, en un estado eliminaron el baño o los accesorios de éste para una UVB. En otro, construyeron un paquetes particular de materiales integrado por aproximadamente una tonelada de cemento y 24 láminas de asbesto o zinc por beneficiario. Sin embargo, en la verificación de campo se constató que la entrega de materiales por beneficiario no cumplió con estas cantidades y fue de 18 bultos de cemento y 18 láminas galvanizadas. Algunas IC y beneficiarios detectaron que hubo personas apoyadas sin ser población objetivo (líderes de partidos y organizaciones, además de amigos de éstos). Fuente: Informe proporcionado por la delegación de Guanajuato. El primer inciso no se cumplió. En Sabanillas, Guerrero una solicitante gestionó el subsidio para sus familiares y parientes ante la OC, resultando beneficiados cinco de ellos (nuera, cuñadas y suegro), dos de los cuales vivían en el mismo predio. Cabe señalar que en dicha localidad sólo hubo seis beneficiarios. D-21 Informe final de la evaluación externa del Programa Vivienda Rural 2006 Tabla D.1.2. Cumplimiento de las RO del PVR, 2006 Apartado Descripción 3.6 Derechos y obligaciones Son derechos de los solicitantes de los apoyos: a) Ser escuchados por las autoridades competentes, recibir asistencia para el llenado de la solicitud y recibir información acerca de la documentación requerida. b) Recibir de la Instancia Ejecutora, una respuesta a su solicitud a más tardar en 60 días naturales posteriores a la presentación de la CISR. En caso de no recibir respuesta, se entenderá que fue negativa. Son obligaciones de los beneficiarios de los apoyos: a) Cumplir con todos los términos dispuestos en estas Reglas. b) Los solicitantes suscribirán un compromiso en la que manifiesten bajo protesta de decir verdad de que no reciben apoyos para las mismas acciones de otros programas federales similares, leyenda que estará incluida en la CISR. c) Aportar como contraparte al apoyo federal, la mano de obra necesaria para llevar a cabo las acciones contempladas en las presentes Reglas. d) Permitir y participar en el proceso de evaluación sobre los resultados logrados en la aplicación del apoyo, cuando FONHAPO y la Instancia Ejecutora lo solicite en cualquier etapa del proceso. e) Suscribir el Acta de Entrega-Recepción del apoyo económico federal (Incluido en el Bono). Derechos y obligaciones Cumplimiento Observaciones Se comprobó en el trabajo de campo que algunas IC no ofrecen asistencia para el llenado de la solicitud. Algunos solicitantes no cumplen con las características que deben cubrir. Muchas de las ocasiones el beneficiario no puede aportar ni siquiera la mano de obra ya sea por nula capacidad técnica o por falta de recursos para contratar personal capacitado. f) Como Beneficiario del Programa de Vivienda Rural, permitir que su nombre como miembro del padrón de beneficiarios aparezca en los listados en que el FONHAPO, la Secretaría de Desarrollo Social o la Instancia Ejecutora den a conocer públicamente, de conformidad con lo establecido en la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública, incluyendo ubicación y montos del apoyo federal recibido. Son obligaciones de la instancia ejecutora: a) Respaldar las acciones mediante la presentación de un Programa de Trabajo Anual, que remitirá a la Delegación de la SEDESOL para su integración y que a su vez enviará al FONHAPO para su validación. b) Proporcionar a los beneficiarios apoyo, en caso que se requiera, para el transporte de los materiales hasta el predio donde se llevará a cabo las acciones. c) Proporcionar al beneficiario la asistencia técnica para llevar a cabo las acciones de vivienda que se realicen. d) Gestionar y en su caso, proporcionar cuando le corresponda, las licencias que se requieran para llevar a cabo las acciones, dentro de la normatividad local correspondiente. e) Responder sobre el resultado de su inclusión al programa al jefe o jefa de familia, en un plazo no mayor a 60 días naturales posteriores a la presentación y firma de la CISR. f) Absorber los gastos del seguimiento de las acciones del programa. Algunos estados no proporcionan a los beneficiarios asesoría técnica, ni apoyo en caso de transporte. Los gastos de seguimiento de las acciones a veces son muy escasos. D-22 Informe final de la evaluación externa del Programa Vivienda Rural 2006 Tabla D.1.2. Cumplimiento de las RO del PVR, 2006 Apartado Participantes Descripción 3.7.1 Instancia normativa El FONHAPO será la Instancia Normativa del Programa y único facultado para interpretar las presentes Reglas de Operación, así como resolver sobre aspectos no contemplados en ellas, conforme a las presentes reglas de operación y demás disposiciones normativas aplicables. 3.7.2 Instancia Corresponsal Las Delegaciones de la SEDESOL en las Entidades Federativas, serán la Instancia Corresponsal del FONHAPO para la operación, seguimiento, verificación y en su caso, ejecución del Programa. 3.7.3 Instancias ejecutoras. La instancia ejecutora será el Gobierno del Estado, a través de su Instituto de vivienda o la dependencia que designen para tal efecto, mediante la firma de los convenios correspondientes. La ejecución se realizará con estricto apego a lo dispuesto en estas reglas de operación, lineamientos internos que no generarán ningún costo a los solicitantes, que para el efecto emita FONHAPO, así como disposiciones normativas aplicables. 3.7.4 Instancias Auxiliares En su caso, podrán ser Instancias Auxiliares de la Instancia Ejecutora, otras Dependencias Estatales, Gobiernos Municipales, Organizaciones de la Sociedad Civil sin fines de lucro (OSC) y Organizaciones de Beneficiarios sin fines de lucro, previa suscripción del Convenio a que se refiere el artículo 54 del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2006. Las Instancias Auxiliares podrán suscribir Convenios de Concertación con la Instancia Ejecutora previa autorización de FONHAPO, donde se determine el grado de participación en el programa. Las OSC sin fines de lucro que suscriban Convenios con la Instancia Ejecutora, además de dar cumplimiento a las presentes reglas de operación, deberán atender lo estipulado en la Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por Organizaciones de la Sociedad Civil (www.indesol.gob.mx) y demás disposiciones aplicables. Las instancias que en los ejercicios fiscales 2003, 2004 y 2005 hayan sido ejecutores del programa y deseen participar en el Programa, deberán presentar Cumplimiento Observaciones Más que In se comportó como IE porque ejerció 70% del presupuesto asignado al PVR: original del (los) documento de liberación y cumplimiento expedido por la SEDESOL. Las instancias ejecutoras que reciban recursos públicos federales, deberán destinar los mismos, incluyendo los rendimientos financieros que por cualquier concepto generen dichos recursos, exclusivamente a los fines del programa. 3.8 Coordinación Institucional El FONHAPO establecerá los mecanismos de coordinación necesarios para garantizar que sus programas y acciones no se contrapongan, afecten o presenten duplicidades con otros programas o acciones del gobierno federal. La coordinación institucional y vinculación de acciones busca potenciar el impacto de los recursos, fortalecer la cobertura de las acciones, explotar la complementariedad y reducir gastos administrativos. Con este mismo propósito, FONHAPO podrá establecer acciones de coordinación con los gobiernos de las entidades federativas municipales y locales, las cuales tendrán que darse en el marco de las disposiciones de las presentes reglas de operación y de la normatividad aplicable. La coordinación institucional y vinculación de acciones para potenciar el impacto de los recursos, fortalecer la cobertura de las acciones, explotar la complementariedad y reducir gastos administrativos, no ha tenido el impacto deseado (al igual que la coordinación con los gobiernos de las entidades federativas municipales y locales). D-23 Informe final de la evaluación externa del Programa Vivienda Rural 2006 Tabla D.1.2. Cumplimiento de las RO del PVR, 2006 Apartado Descripción Cumplimiento Observaciones 4.1 Proceso a) El FONHAPO publicará en el Diario Oficial de la Federación durante el primer bimestre del ejercicio fiscal, el monto asignado y la distribución de la población objetivo por entidad federativa. b) En cada entidad federativa, la Instancia Ejecutora convocará en su caso, a las No se realizó promoción porque las OC Instancias Auxiliares, mediante la emisión de un aviso por los medios de difusión más inscriben a todos sus afiliados. efectivos a su alcance, para que inicien el levantamiento de la demanda entre la población objetivo y poder integrar los proyectos. c) La Instancia Ejecutora presentará los proyectos a la Delegación Federal de la SEDESOL, para ser validados conforme a los criterios emitidos por el Fonhapo y en su caso, considerados en un Programa de Trabajo Anual (PTA). Ya integrado el PTA, la Delegación deberá remitirlo al FONHAPO a más tardar 60 días naturales posteriores a la publicación de las presentes reglas, en el Diario Oficial de la Federación. Algunas IC reconocen que hace falta realizar promoción y difusión abierta en la entidad. En otros estados no se llevó a cabo la difusión como lo disponen las RO-PVR-2006 debido a que la población objetivo ya estaba previamente seleccionada. d) El FONHAPO notificará a través de la Delegación de la SEDESOL a la Instancia Ejecutora que corresponda, de cualquier ampliación o disminución del monto asignado por entidad federativa. Operación f) El jefe o jefa de la familia solicitante del subsidio federal deberá realizar personalmente la solicitud (CISR) ante la Instancia Ejecutora. Las OC las tramitaron. En el mejor de los casos, los solicitantes sólo fueron "acarreados" con el líder el día de la entrega. g) El solicitante llenará la CISR y en su caso, será ayudado por la Instancia Ejecutora. Se comprobó en trabajo de campo que algunas IE no ofrecen asistencia para el llenado de la solicitud. h) El seguimiento a la solicitud lo podrá realizar uno de sus dependientes económicos presentando carta poder simple. i) La Instancia Corresponsal capturará en línea los datos contenidos en las CISR, conforme se recaben de la Instancia Ejecutora, para ser procesado en el sistema informático, FONHAPO calificará y emitirá la relación de solicitantes validados para ser beneficiario del apoyo. Dichas Relaciones serán entregadas a la Instancia Ejecutora quienes notificarán a los Solicitantes. j) El FONHAPO emitirá la Relación de Beneficiarios del Programa y autorizará a la Delegación la impresión del Certificado de Subsidio Federal para cada uno de ellos, la entrega la podrá hacer por sí o por conducto de las Delegaciones Federales de la SEDESOL. La Delegación recabará las Actas de Entrega-Recepción, que relacionadas entregará al FONHAPO. k) La instancia ejecutora firmará un documento donde se haga constar el monto individual autorizado, la modalidad que se apoyará y se obliga con los beneficiarios, para llevar a cabo las acciones y los plazos para su entrega. l) El FONHAPO será el responsable de la guarda y custodia de la documentación justificatoria y comprobatoria original del gasto. La instancia ejecutora del proyecto utilizará preferentemente los materiales de la región. En algunos estados se realizó la entrega de materiales ya terminado el ejercicio fiscal 2006. m) El FONHAPO comunicará a las autoridades locales a través de las Delegaciones Federales en las Entidades Federativas la lista de sus respectivos beneficiarios, solicitando que sea colocada en un lugar visible en el local que ocupe dicha autoridad. n) Con esta misma finalidad, el FONHAPO publicará las listas de los beneficiarios en el sitio www.fonhapo.gob.mx 4.1.1 Para una correcta operación interna del programa y coordinar las acciones, el FONHAPO contará con un manual, que se podrá consultar en la página www.fonhapo.gob.mx y cuyo contenido se emite con estricto apego a las presentes reglas de operación y demás disposiciones normativas aplicables. En algunos estados al mes de diciembre no sabían que beneficiarios iban a atender. Rara vez se cumple. Muchos de los materiales provienen de Monterrey. No se coloca en un lugar visible la lista de beneficiarios Sólo está disponible la información de Guerrero al 30 de septiembre de 2006. El MO fue entregado a las Delegación en forma tardía. Algunos estados desconocían su existencia. D-24 Informe final de la evaluación externa del Programa Vivienda Rural 2006 Tabla D.1.2. Cumplimiento de las RO del PVR, 2006 Apartado Descripción 4.2 Ejecución Para el desarrollo de diversas acciones asociadas con una eficiente operación, seguimiento, supervisión y evaluación, el FONHAPO contará con recursos hasta de 7 por ciento del monto total asignado al Programa. No se autorizarán recursos de este rubro para las instancias ejecutoras. 4.2.1 Avances físicos-financieros Las instancias ejecutoras elaborarán mensualmente reportes de avance físicofinanciero (Anexo II) verificados y los hará llegar a la Delegación Federal de la SEDESOL, en los primeros 5 días hábiles de cada mes, para su seguimiento, y posterior envío al FONHAPO. 4.2.2 Actas de entrega-recepción de la obra. Por cada obra terminada se deberá formular el acta de entrega-recepción con la Ejecución participación del beneficiario, la instancia ejecutora, las Delegaciones Federales de la SEDESOL en las Entidades Federativas y, en su caso, la Contraloría Social. En caso de que el beneficiario no esté conforme deberá dejar asentada su inconformidad en dicha acta. 4.2.3 Cierre de Ejercicio Las Instancias Ejecutoras integrarán el Cierre de Ejercicio para su revisión y validación por parte de la Delegación Federal de la SEDESOL en la Entidad Federativa, quien lo remitirá a FONHAPO. La comprobación de recursos deberá efectuarse conforme a la normatividad federal vigente El FONHAPO reintegrará a la Tesorería de la Federación, los recursos destinados a subsidios no devengados al 31 de diciembre del año en curso, dentro del plazo establecido en el PEF y en el Manual de Normas Presupuestarias para la Administración Pública Federal Vigente. 7.2 Contraloría social Se promoverá la participación social en las actividades de control y vigilancia del Programa, buscando que los propios beneficiarios se constituyan en instancias de Contraloría Social contraloría social. El procedimiento y requisitos para el registro y funcionamiento de las Contralorías Sociales, se realizará con base en la normatividad aplicable. 7. Transparencia 7.1 Promoción Las presentes Reglas de Operación serán publicadas en el Diario Oficial de la Federación. Asimismo, estarán disponibles en el sitio www.fonhapo.gob.mx y en forma Transparencia impresa en las delegaciones federales de la SEDESOL en los estados. El FONHAPO, a través de las delegaciones de la SEDESOL en las entidades federativas, promoverá las acciones del Programa, señalando que es un programa federal que opera con recursos públicos. Con observaciones Sin observaciones Cumplimiento Observaciones No se elaboraron avances ffísico-financieros mensuales porque se ejerció el presupuesto en el último bimestre del año. En algunos casos no se contaba formatos de actas entrega-recepción, por lo que se realizan a mano y esto hace que el acto de repartición se retrase y los beneficiarios esperen aún más de lo necesario. En proceso No se sabe cómo se promoverá la operación de las instancias de contraloría social. No se hizo promoción pues con la demanda de las OC tienen más de la que pueden atender. D-25 Informe de la evaluación externa 2006 del Programa Vivienda Rural D.2. Cumplimiento de las metas físicas, financieras y de resultados D.2.1. Metas físicas y financieras Para 2006 se estableció una meta de 31 685 acciones, la cual es menor a la meta programada y al resultado final de 2005, aunque se contaba con un presupuesto de 500 millones de pesos13 para ejercer mediante los 12 paquetes. El cierre muestra que se erogaron casi 648 millones de pesos en 82 769 apoyos, lo que implica una variación positiva de 39.3% con respecto a la meta y de 161% en las acciones pero esto último se debe a la programación tan baja que se realizó a pesar de contar con el mismo presupuesto que en 2005 (véase el Cuadro D.2.1). 13 De los cuales, 35 millones se destinaron a gastos operativos y 465 millones para el financiamiento de las acciones. D-26 Informe de la evaluación externa 2006 del Programa Vivienda Rural Cuadro D.2.1. Cumplimiento de metas físicas y financieras, PVR 2006a Metas Resultados Variación (%) Estado Acciones (A) Presupuesto original asignado (B) Acciones (C) Inversión (D) Acciones Inversión (C/A-1)*100 (D/B-1)*100 Total 31 685 465 000 000 82 769 647 966 712 308 Aguascalientes 4 538 683 340 3 085 040 Baja California 393 5 783 754 72 1 728 000 Baja California Sur 279 4 093 529 113 1 256 560 Campeche 458 6 714 405 1 035 9 904 403 Chiapas 2 817 41 339 569 12 678 93 486 224 Chihuahua 599 8 788 997 3 935 34 688 470 Coahuila 368 5 382 483 399 1 977 627 Colima 285 4 181 938 200 1 526 790 Distrito Federal 242 3 546 013 Durango 576 8 446 506 1 595 9 535 180 Guanajuato 1 120 16 431 189 1 567 14 002 658 Guerrero 2 014 29 555 896 16 314 123 555 324 Hidalgo 1 247 18 293 865 2 742 23 151 072 Jalisco 1 016 14 908 302 1 595 10 860 520 México 2 140 31 402 612 1 643 14 905 740 Michoacán 1 502 22 041 779 1 982 13 191 890 Morelos 572 8 394 890 1 986 12 280 220 Nayarit 518 7 606 382 1 079 11 272 406 Nuevo León 370 5 435 416 438 3 232 960 Oaxaca 2 644 38 806 145 9 269 76 398 160 Puebla 2 295 33 683 417 9 177 63 466 958 Querétaro 583 8 558 761 931 10 084 260 Quintana Roo 378 5 551 615 195 2 973 200 San Luis Potosí 939 13 781 548 1 413 9 508 810 Sinaloa 883 12 965 799 585 7 605 840 Sonora 537 7 878 237 844 13 733 610 Tabasco 963 14 135 462 994 7 048 650 Tamaulipas 544 7 979 657 462 5 501 760 Tlaxcala 555 8 150 820 582 6 818 020 Veracruz 3 190 46 815 237 6 072 47 564 710 Yucatán 683 10 023 625 282 3 395 520 Zacatecas 667 9 783 470 2 250 10 226 130 a A precios corrientes, sólo considera el gasto federal. Fuente: Elaboración propia con base en información proporcionada por el Fonhapo. 161.22 10.39 81.68 59.50 125.98 350.05 556.93 8.42 29.82 100.00 176.91 39.91 710.03 119.89 56.99 23.22 31.96 247.20 108.30 18.38 250.57 299.87 59.69 48.41 50.48 33.75 57.17 3.22 15.07 4.86 90.34 58.71 237.33 - - - - - 39.35 32.03 70.12 69.30 47.51 126.14 294.68 63.26 63.49 100.00 12.89 14.78 318.04 26.55 27.15 52.53 40.15 46.28 48.20 40.52 96.87 88.42 17.82 46.44 31.00 41.34 74.32 50.13 31.05 16.35 1.60 66.12 4.52 Guerrero fue la entidad que mayores recursos obtuvo derivado de un incremento considerable (318%) con respecto al presupuesto original; en cambio, Baja California Sur gastó 69.3% menos que lo planeado. El relativo desdén entre metas e inversión refleja que para el Programa es aún complicado realizar una planeación acorde con la capacidad operativa en cada entidad. El equipo evaluador considera que las variaciones no necesariamente son imputables a la demanda del PVR porque, en muchos sentidos, se ha observado a las OC como las principales captadoras de solicitudes, las que posiblemente no D-27 Informe de la evaluación externa 2006 del Programa Vivienda Rural existirían si no fuera porque ellos se encargan de la promoción, pero sólo con sus agremiados o bajo sus intereses particulares. D.2.2. Metas de resultados Como se mencionó en la entrega preliminar (septiembre de 2006), la opinión del equipo evaluador es que las metas físicas y financieras -como actualmente se programan- no necesariamente obedecen a criterios que permitan analizar la eficiencia del programa de una forma más reflexiva. La meta física actual (31 685 acciones) es muy inferior al número de acciones efectivas de 2005.14 Se sugiere que lo alcanzado en el año anterior sirva de referencia para la programación de metas en el siguiente ejercicio. La operación del PVR en 2006 alcanzó 161.22% de variación positiva con respecto a la meta planteada, pero si se consideran las 68 009 acciones reportadas el año anterior la variación sólo es de 21.7%, lo cual es casi igual a la proporción en la que aumentó el presupuesto (28.34%). El numeral 3.4.215 de las RO-PVR-06 señala los montos máximos por paquete para compra de materiales, dependiendo de las características de la vivienda y de las condiciones socioeconómicas y culturales de las familias. Al respecto, el Cuadro D.2.2 muestra que 16.9% de las acciones totales reportadas en la base de datos del Fonhapo rebasaron las cantidades máximas permitidas. Cinco entidades sobrepasan el monto máximo permitido por apoyo federal (en al menos una acción), pero Guerrero es la entidad que contribuye con más acciones a la problemática observada.16 Por paquete, 73.8% de los sobregiros ocurrieron en el siete (véase el Cuadro D.2.2). El reto para el Programa será incorporar nuevos mecanismos que, en lo financiero, permitan establecer candados para respetar los montos máximos previstos en la normatividad. Se recomienda que de manera automatizada el sistema digital califique y no permita validar ninguna acción que supere los montos máximos de las aportaciones federales. 14 68 009 acciones. 15 Que se refiere al monto del apoyo. 16 73.6% D-28 Informe de la evaluación externa 2006 del Programa Vivienda Rural Cuadro D.2.2. Número de acciones que sobrepasaron los montos permitidos de inversión del gobierno federal por estado y paquete Estado % de acciones Acciones que que Acciones sobrepasan el sobrepasan realizadas monto el monto máximo máximo1 Número de acciones por tipo de paquete 1 2 Total 13 969 82 769 16.9 271 3 383 Aguascalientes 340 Baja California 72 Baja California Sur 113 Campeche 1 035 Chiapas 300 12 678 2.4 271 Chihuahua 3 260 3 935 82.8 3260 Coahuila 399 Colima 200 Distrito Federal Durango 1 595 Guanajuato 1 567 Guerrero 10 284 16 314 63.0 Hidalgo 123 2 742 4.5 123 Jalisco 1 595 México 1 643 Michoacán 1 982 Morelos 1 986 Nayarit 1 079 Nuevo León 438 Oaxaca 9 269 Puebla 9 177 Querétaro 931 Quintana Roo 195 San Luis Potosí 1 413 Sinaloa 585 Sonora 844 Tabasco 994 Tamaulipas 462 Tlaxcala 582 Veracruz 2 6 072 0.0 Yucatán 282 Zacatecas 2 250 Fuente: Elaboración propia con base en información proporcionada por el Fonhapo. 3 - 4 - 5 6 - - 7 10 313 29 10 284 - 8 2 2 - 9 10 11 12 - - - - D-29 Informe de la evaluación externa 2006 del Programa Vivienda Rural D.3. Análisis de costos Los TR-PVR-06 mencionan que los análisis de este apartado deberán realizarse por localidad, nivel de marginación y por región, pero la información proporcionada por el Fonhapo no contiene tal desagregación. Adicionalmente, el equipo evaluador considera que el PVR mantiene una operación generalizada debido al seguimiento normativo de sus RO. Lo anterior se aprecia en el trabajo de campo el cual indica problemáticas comunes como la fragmentación de apoyos y la preferencia de las IE e IC por otorgar paquetes para el mejoramiento de viviendas; por ello, las características regionales poco han podido influir y, al mismo tiempo, otorgar información que permitiera una regionalización para, de ahí, derivar otro tipo de análisis. Inclusive la vertiente indígena no muestra diferencias claras para desagregar nuevas interpretaciones en los resultados. El nivel de marginación es otra característica que no ha impactado al Programa en sus costos, en tanto las compras y/o contratos con proveedores se realizan indistintamente del grado de marginación que presenta una determinada localidad. No obstante, la cobertura del PVR es positiva desde el punto de vista de la atención a la pobreza patrimonial.17 D.3.1. Gastos operativos De acuerdo con el PEF -2006, se autorizaron 500 millones18 de pesos para el PVR de los cuales 35 millones (7.0%)19 fueron destinados a los gastos de ejecución y el resto fue asignado como meta financiera a las entidades. Sin considerar los gastos extras que muy probablemente tienen las delegaciones20 y/o las instancias ejecutoras, se podría considerar que para ejecutar 82 769 acciones se necesitaron $58.20 por acción en promedio como costo de operación. Además, el equipo evaluador considera probable que -en la práctica- el propio beneficiario cubra algunos gastos que deberían estar previstos en el costo de 17 Al final del apartado “C” se muestran los resultados -proporcionados por la Sedesol- de un estudio que clasifica la pobreza patrimonial en tres grados (alta, media y baja). 18 Fue el mismo presupuesto que en 2005. 19 Sin embargo sólo se gastó 4.8 millones de pesos por concepto de materiales y suministros así como servicios generales. 20 Por ejemplo, en el pago de servicios personales. D-30 Informe de la evaluación externa 2006 del Programa Vivienda Rural operación y que, posiblemente, se oculten en la fragmentación de los paquetes (como se vio en Guerrero).21 A raíz de los estudios de caso, se considera que la operación del PVR puede ser más costosa de lo que el presupuesto considera22 ya que si bien existe un esfuerzo para realizar compras con proveedores que incluyan el envío, éstos no necesariamente llegan a pie de obra y muchas veces tienen que pagar por su cuenta el traslado.23 D.3.2. Eficiencia en el gasto y costos promedio Desde el punto de vista del equipo evaluador, el PVR encontraría mayor eficiencia en el programa cuando existiera una distribución más equilibrada entre los tres diferentes propósitos que tienen los paquetes, lo que ha ocurrido es una preferencia desmedida y nada positiva por las acciones que tienen que ver con el mejoramiento (véase la Gráfica D.3.1), lo anterior en alguna medida es provocado por el cuantioso número de paquetes incluidos en las RO-PVR-06 para tal fin (nueve paquetes). Gráfcia D.3.1. Distribución de apoyos del PVR-06 Acciones (% ) Recursos (% ) Edificación 21.82 Edificación 7.38 Mejoramiento 76.92 Ampliación 15.71 Mejoramiento 56.50 Ampliación 21.68 Fuente: Elaboración propia con base en información proporcionada por el Fonhapo 21 Una problemática similar fue observada en el trabajo de campo de 2005. 22 Máximo 7% de los recursos asignados en el PEF. 23 La Delegación de la Sedesol en Aguascalientes reconoce, por ejemplo, que es difícil realizar una buena planeación en la compra de materiales; si las personas no realizan un buen análisis de proveedores locales es frecuente que el uso de los recursos no cumpla el objetivo en cada hogar que intenta beneficiarse. D-31 Informe de la evaluación externa 2006 del Programa Vivienda Rural Las RO-PVR-07 ya no incluyen los paquetes; sin embargo, el equipo evaluador opina que lo que debería eliminarse en la operación del PVR son las acciones de mejoramiento ya que facilitan la fragmentación de los apoyos y no resuelven los problemas de precariedad de los materiales o el hacinamiento de las viviendas rurales. El equipo evaluador propone que el Programa se concentre en las acciones de ampliación y, de preferencia, en las de edificación para contribuir efectivamente a resolver la problemática que pretende atender.24 El subsidio promedio para el paquete uno (UBVR) se estableció en $23 159 por lo que, con el presupuesto invertido, se podrían haber construido 27 979 viviendas en lugar de las 6 105 que se reportan en 2006. O bien, al menos con los paquetes de ampliación (tres y cuatro) con un costo promedio establecido en $10 131 se podrían haber realizado 63 958 acciones en lugar de sólo 13 001. Si se toman en cuenta 4 513 544 hogares como población objetivo25 puede fácilmente cuestionarse que el PVR establezca el número de acciones por paquete con base en la demanda del posible beneficiario, cuando en realidad lo que se ha visto es que la decisión de elegir un paquete en especifico, en general, no la toma la población (véase el Cuadro D.3.1). 24 Debe observarse que en el ámbito rural las condiciones de precariedad casi siempre tienen que ver con la totalidad de la estructura de la vivienda por lo que el equipo evaluador considera que se provocarían efectos más positivos si se contara sólo con dos tipos de acciones, además debe tomarse en cuenta que la experiencia del PVR por la intervención de las OC ha dado como resultado que éstas deciden qué paquete proporcionar a los beneficiarios (muchas veces los reciben fragmentados) y éstos no opinan sobre el paquete que requieren. 25 Que es la estimación de familias en situación de pobreza patrimonial que viven en localidades de menos de 5 000 habitantes, de marginación alta y muy alta e indígenas según el DOF del 28 de febrero de 2006. D-32 Informe de la evaluación externa 2006 del Programa Vivienda Rural Cuadro D.3.1. Inversión promedio por tipo de apoyo del PVR-06 Inversión promedio por subsidio ($) Estado Total Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Chiapas Chihuahua Coahuila Colima Distrito Federal Durango Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco México Michoacán Morelos Nayarit Nuevo León Oaxaca Puebla Querétaro Quintana Roo San Luis Potosí Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatán Zacatecas Beneficiarios 82 769 340 72 113 1 035 12 678 3 935 399 200 1 595 1 567 16 314 2 742 1 595 1 643 1 982 1 986 1 079 438 9 269 9 177 931 195 1 413 585 844 994 462 582 6 072 282 2 250 Inversión 647 966 712 3 085 040 1 728 000 1 256 560 9 904 403 93 486 224 34 688 470 1 977 627 1 526 790 9 535 180 14 002 658 123 555 324 23 151 072 10 860 520 14 905 740 13 191 890 12 280 220 11 272 406 3 232 960 76 398 160 63 466 958 10 084 260 2 973 200 9 508 810 7 605 840 13 733 610 7 048 650 5 501 760 6 818 020 47 564 710 3 395 520 10 226 130 UBVR 1 23 159 n.a. 24 000 n.a. 23 892 25 218 24 000 n.a. 24 000 n.a. n.a. 24 000 24 000 16 554 n.a. 23 291 24 000 24 000 17 305 24 000 21 021 24 000 20 762 24 000 n.a. 23 515 24 000 24 000 24 000 21 318 24 000 24 000 20 000 3 10 830 11 120 n.a. 11 120 10 629 10 711 11 040 11 120 11 120 n.a. 10 827 10 829 11 120 11 080 11 000 10 698 10 621 11 120 11 120 11 120 11 003 10 776 11 009 10 493 10 851 10 359 11 120 n.a. 10 720 9 626 10 450 10 320 10 964 4 9 433 9 440 n.a. n.a. 9 440 9 440 n.a. n.a. 9 440 n.a. n.a. 9 440 n.a. n.a. n.a. 9 440 9 440 n.a. n.a. n.a. 9 000 n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. 9 275 9 440 9 440 9 440 2 7 808 n.a. n.a. n.a. n.a. 8 130 9 013 n.a. 8 130 n.a. 7 953 3 736 6 757 15 784 n.a. 8 130 8 130 n.a. n.a. n.a. 8 126 7 564 n.a. n.a. 8 000 n.a. 8 130 8 130 8 130 8 130 8 130 n.a. 8 130 5 8 231 n.a. n.a. n.a. 6 605 8 270 n.a. n.a. n.a. n.a. 8 270 8 270 n.a. n.a. n.a. 8 270 8 270 n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. 8 270 8 270 8 270 8 270 6 6 355 n.a. n.a. n.a. 6 370 n.a. n.a. n.a. 6 370 n.a. 6 370 6 370 6 370 6 370 n.a. 6 370 6 370 n.a. 6 370 n.a. n.a. 6 370 n.a. n.a. 6 370 6 370 n.a. n.a. n.a. 5 935 6 370 n.a. 6 370 Mejoramiento 7 8 4 825 5 386 n.a. 5 600 n.a. n.a. n.a. n.a. 2 530 2 530 2 446 4 846 2 530 5 600 n.a. 3 017 2 530 5 600 n.a. n.a. 2 529 n.a. 2 530 5 600 8 017 n.a. 2 429 4 718 n.a. n.a. 2 530 5 600 2 530 5 600 2 530 5 600 2 530 5 600 n.a. 5 600 2 530 5 596 2 503 5 483 n.a. n.a. n.a. 5 600 2 513 5 600 2 530 n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. 2 530 n.a. 2 530 5 604 2 530 5 600 2 530 5 600 9 4 468 n.a. n.a. n.a. n.a. 4 323 n.a. n.a. 4 150 n.a. 4 510 4 510 n.a. 4 510 n.a. 4 510 n.a. n.a. 4 510 n.a. n.a. 4 510 n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. 4 510 4 457 n.a. 4 510 10 4 652 n.a. n.a. n.a. 2 530 n.a. 4 740 n.a. n.a. n.a. 4 740 4 740 n.a. 3 736 4 740 4 740 4 740 4 740 n.a. n.a. 4 740 4 661 n.a. n.a. n.a. 4 740 4 740 n.a. n.a. 4 740 4 740 n.a. n.a. 11 5 155 5 064 n.a. n.a. 5 000 4 549 n.a. 5 270 5 410 n.a. 5 301 5 000 5 000 5 225 5 213 5 410 5 410 5 246 5 410 n.a. 5 326 5 153 5 410 n.a. 5 000 n.a. 5 410 5 191 5 119 5 273 5 162 5 410 5 075 12 3 709 n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. 3 710 3 710 n.a. 3 710 n.a. 3 710 n.a. n.a. n.a. n.a. 3 708 3 710 n.a. n.a. n.a. n.a. 3 710 n.a. n.a. n.a. 3 710 n.a. 3 710 Pesos corrientes Fuente: Elaboración propia con base en información proporcionada por el Fonhapo. D-33