Informe final de la evaluación externa del Programa Vivienda Rural 2006 Índice G. Meta-análisis del pvr................................................................................... 2 G.1. Análisis de los resultados de las evaluaciones de 2005- 2006................ 2 G.1.1 Diseño......................................................................................... 2 G.1.2 Focalización y cobertura.............................................................. 6 G.1.3 Operación.................................................................................. 17 G.1.4 Resultados................................................................................. 21 G.2. Cumplimiento en retos y recomendaciones 2003 - 2005....................... 22 G.3. Consistencia en las fortalezas 2003 – 2006........................................... 25 G-1 Informe final de la evaluación externa del Programa Vivienda Rural 2006 G. Meta-análisis del PVR El PVR operó a partir de noviembre de 2003 en la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol) y las organizaciones campesinas firmantes del Acuerdo Nacional para el Campo se encargaron de la promoción y la captación de la demanda. En 2004 el Programa se sectorizó en el Fideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones Populares (Fonhapo), pero no operó; en 2005 regresó a la Sedesol y las instancias ejecutoras continuaron siendo las organizaciones campesinas y se añaden otras OSC. En 2006, el Fonhapo retomó el Programa de manera normativa, las instancias ejecutoras fueron los gobiernos estatales (mediante su instituto de vivienda o la dependencia que designaran para tal efecto), las instancias corresponsales fueron las delegaciones de la Sedesol en cada entidad federativa y, por último, las instancias auxiliares podían ser las dependencias estatales, los gobiernos municipales, las OC y organizaciones de beneficiarios sin fines de lucro.1 Esta historia irregular implicó que no existieran evaluaciones ni en 2003 (por ser el primer año y haber funcionado sólo durante un par de meses) ni en 2004 (por no haber operado). En consecuencia, este apartado se desarrolla con base en las evaluaciones 2005 y 2006. G.1. Análisis de los resultados de las evaluaciones de 2005- 2006 G.1.1 Diseño El presente apartado pretende describir y analizar los cambios y persistencias del diseño del PVR con base en sus diferentes RO y que, desde el punto de vista del equipo evaluador, trascienden a la operación y a los efectos esperados. Como se ha señalado antes, la creación del PVR es producto de un movimiento político más que de una verdadera política pública en favor de la vivienda rural, de tal modo, la operación del Programa en 2003 apenas pudo iniciar dos meses antes de concluir ese periodo fiscal y las RO-PVR-03 se adaptaron a múltiples criterios que satisfacían intereses políticos que no necesariamente pueden calificarse como auténticos de los sectores más desprotegidos desde el punto de vista social. En 2003, el diseño del Programa resultó una llave abierta de recursos operados por terceros, lo cual debe ser considerado como una experiencia errónea que jamás debería ocurrir. Las consecuencias operativas derivaron, entre otros, en que jamás se pudo contar con una base de datos confiable que permitiera conocer las características socioeconómicas de los beneficiarios, su ubicación real ni el uso final que se dio a los subsidios. 1 Previa suscripción del convenio a que se refiere el ARTÍCULO 54, fracción VI, del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2006. G-2 Informe final de la evaluación externa del Programa Vivienda Rural 2006 Objetivo general El objetivo general del Programa ha sido modificado en tres ocasiones, en 2003 y 2005 mencionaba Apoyar la construcción, ampliación y mejoramiento de viviendas en el medio rural, con el fin de reducir las asimetrías en las condiciones de vida entre la población urbana y la población rural Esto resultaba un error ya que no se clarificaba a quién era dirigido el apoyo, lo que terminaba por hacer invisible a la persona. Además, el fin que se planteaba era extremadamente ambicioso con la poca capacidad operativa (aún en el presente) con la que cuenta el PVR para que en verdad se redujeran las asimetrías entre habitantes urbanos y del ámbito rural. En 2006 el PVR marca en su objetivo general: Apoyar a las familias rurales de menores ingresos para lograr la dignificación de su vivienda, mediante la edificación, ampliación y mejoramiento, que les permita el fortalecimiento de su patrimonio familiar El párrafo ahora visualiza que el apoyo lo recibirá una familia,2 pero mantener el mejoramiento (y lo que implica el sistema de paquetes) no necesariamente está relacionado con la dignificación del patrimonio, menos aún cuando el PVR supone impactar a las familias con menos ingresos. El nuevo diseño de las RO-PVR-07 es atinado al mencionar que se trata de apoyos económicos; además, deja de ser ambiguo con el término edificación y sitúa a la UBVR como el beneficio máximo que se puede obtener. No obstante, persisten los apoyos para mejoramiento, lo cual se traducirá -desde el punto de vista del equipo evaluador- en paliativos que finalmente no provocan efectos positivos en los hogares reales y duraderos. Objetivos específicos Al menos en 2006 las RO-PVR dejan de plantear como objetivos específicos la promoción de la autoconstrucción técnicamente asistida así como la utilización de materiales regionales y el empleo de mano de obra local3 sustituyéndose por objetivos más realistas que buscaban sólo usarlo como un mecanismo para abatir costos,4 de alguna manera así fue entendido ya que en 2007 fueron eliminados como objetivos específicos. Por otro lado, se considera un acierto la inclusión formal de la población indígena en el PVR. Lineamientos 2 Habría sido más exacto utilizar el término hogar. 3 Recomendaciones que fueron emitidas por la Evaluación Externa 2005. 4 El equipo evaluador rara vez encontró que dicha promoción se llevara a cabo en la práctica. G-3 Informe final de la evaluación externa del Programa Vivienda Rural 2006 Fue un acierto para el Programa que a partir de 2006 se contara con una cobertura que incluyó a las 32 entidades (con lo que se incorporó al Distrito Federal) en lugar de 31 estados del país.5 Además, se añadió que se pondría especial atención a los municipios con menor Índice de Desarrollo Humano (IDH) pero, en ninguna parte del diseño, el Programa define un procedimiento exacto para transformar la atención primordial a municipios con IDH bajo y no se aclara si se habla de un elemento complementario al índice de marginación o se trata de un componente excluyente a la marginación; es decir, es necesario saber si cuando una localidad no tiene alta o muy alta marginación califica con el criterio de bajo IDH. En cambio, el Programa Tu Casa -también operado por el Fonhapo- sí indica un procedimiento claro y complementario con varias características, resolviendo los diferentes criterios de la cobertura que pretende utilizar con base en una ponderación (ya que utiliza una fórmula). La población objetivo del PVR ha permanecido en esencia igual desde su creación en 2003, salvo por la incursión de la vertiente indígena,6 pero como se mencionó anteriormente, no se observan mecanismos diferenciados hacia esa población prioritaria e incluso, en las RO-PVR-07 la población objetivo no considera una vertiente indígena y sencillamente se añade al párrafo en donde se advierte el tipo de localidades que se podrán atender. La situación de pobreza patrimonial -definida en los criterios que establece la Sedesol en el estudio de Medición de la Pobreza- es otra característica para acceder al Programa. En la práctica se reduce a que el posible beneficiario declare -bajo protesta de decir la verdad- el ingreso per cápita del hogar y que su monto esté por debajo del rango en pesos mexicanos que marca la pobreza patrimonial. Lo anterior no es negativo ya que facilita la captación de la demanda, pero, es importante recalcar que el propio estudio de Medición de la Pobreza supone que, además del ingreso, se consideran otras características como el hacinamiento, la escolaridad, etc.; por lo tanto, la crítica es al diseño del programa porque podría limitarse a mencionarlo de esa forma y no suponer que habrá un análisis más complejo. Características de los apoyos El apartado sobre los tipos de apoyos del Programa es uno de los que mayores modificaciones ha tenido y refleja la intención de devolverle al Programa el control de los recursos que, con franqueza, han sido atrozmente mal aprovechados por la incursión de las OC, sobre todo si se consideran los montos que se podían repartir tanto en 2003 como en 2005.7 5 En 2003 y 2005 así ocurría, pero cabe aclarar que no existió ninguna acción en el Distrito Federal, lo cual indica que la inclusión del IDH tampoco fue un criterio real que se haya utilizado 6 RO-PVR-06. 7 Para la edificación de vivienda el apoyo económico era de hasta 50 mil pesos. G-4 Informe final de la evaluación externa del Programa Vivienda Rural 2006 La participación de las OC ha conducido -en la práctica- a ignorar los paquetes y otorgar, en el mejor de los casos, unos cuantos bultos de cemento y láminas para que el recurso alcance a un número mayor de sus afiliados pero sin resolver la situación de carencia o precariedad de sus viviendas. Sólo hasta 2006 se considera la corresponsabilidad como una posibilidad con los gobiernos estatales o municipales, empresarios agropecuarios y organismos privados y sociales de carácter nacional o internacional con interés de participar en el Programa, lo cual resulta demasiado tarde para quitar el posicionamiento de grupos de interés, principalmente las OC, que -con su intervención poco normadaterminaron por desvanecer los efectos esperados en el patrimonio de los beneficiarios. Lo anterior deja en duda si servirá la corresponsabilidad obligatoria que se señala en 2007 pero, en todo caso, no se entiende cómo existiendo en la misma institución un Programa similar (Tu Casa modalidad rural, pero sin la intervención directa o indirecta de las OC) puede continuar con una partida presupuestal separada. En 2005 surge un sistema de paquetes que intentaba delimitar los alcances tanto en la ampliación como en el mejoramiento pero, junto con las desmedida intervención de las OC, terminó por apuntalar una operación descontrolada ya que de todas formas los paquetes se modificaban en cada entidad a gusto personal -en ocasiones, quizás, con mayores criterios técnicos- pero que finalmente no obedecían a la petición y necesidad real de los beneficiarios. Así, en el trabajo de campo de la EE.PVR-05 se detectaron beneficiarios -en una comunidad que carece de agua potable y alcantarillado- que recibieron un paquete para baño fragmentado (a unos les tocaba el tinaco y a otros el lavabo) y, por si fuera poco, los beneficiarios pagaban prácticamente lo mismo (o más) que el monto del propio subsidio. Es un acierto que dicho sistema de paquetes no se considere en las RO-PVR-07. Derechos y obligaciones El PVR intenta ser más eficiente en la actualidad al enmarcar un periodo de respuesta a las solicitudes de los posibles beneficiarios en un plazo no mayor a 30 días, que significaría una reducción de 100% en comparación con el tiempo máximo de espera de 2006. Empero, cabe mencionar que el Programa carece de acciones reales -tanto en el diseño como en la práctica- para garantizar que se hagan valer de manera efectiva pues los beneficiarios sólo tienen derecho a i) ser escuchado, ii) ser asistido en el llenado de documentos y iii) poder quejarse. Los tres exigen poco a la acción gubernamental pues no se tiene derecho a ser asesorado eficientemente para lograr el objetivo del Programa ni a que se otorgue un mecanismo para la atención de sus quejas o posibles denuncias. Lo anterior G-5 Informe final de la evaluación externa del Programa Vivienda Rural 2006 -en parte- es provocado porque en principio su corresponsabilidad es nula, al menos hasta 2006, y piensan que más vale recibir lo que sea a no recibir nada. Conclusión El PVR inició con un diseño deficiente y en respuesta a una coyuntura política, incorporando a OC que no necesariamente estaban preparadas (y, en algunos casos, tampoco interesadas) para operar con un estricto conocimiento del desarrollo social. En 2004 no operó; en 2005 el intento por dar mayor orden a la intervención de las OC no fue exitosa y -aunque en 2006 formalmente no manejan recursos de manera directa-, los ejercicios fiscales anteriores bastaron para contaminar la gestoría de los recursos ante sus agremiados. Los cambios que ha venido sufriendo el diseño del Programa muestran una clara tendencia a recuperar las ventajas que han sido probadas en el programa Tu Casa del Fonhapo, sobre todo porque se intentan incorporar esquemas de corresponsabilidad hacia la población beneficiaria. El equipo evaluador considera que el proceso de transformación que muestran las RO-PVR-07 podría considerarse positivo, pero cada vez se asemeja más al Programa Tu Casa. En ese sentido, las acciones que actualmente se llevan a cabo en el PVR tendrían más éxito si se incorporaran directamente en Tu Casa. De mantenerse separados los dos programas, el reto sería, indudablemente, evitar que el PVR incurra en duplicidad de beneficiarios, objetivos, población, cobertura, tipo de apoyos, etcétera. Es importante continuar con los esfuerzos que se realizan para buscar soluciones al tema de vivienda en zonas rurales, pero el actual PVR no es el camino acertado sino mediante la consolidación de otros programas que al menos mantienen cerrada aún la posibilidad de la injerencia abrumadora de grupos de interés distintos a los del desarrollo social. G.1.2 Focalización y cobertura Focalización El análisis del periodo 2005-2006 arroja que el PVR redujo el número de municipios donde operó en relación con el año anterior al pasar de 1 034 en 2005 a 933 en 2006, lo que representó una disminución de 101 municipios. En casi todas las clasificaciones se mostró esta disminución excepto en los municipios de MAM, que tuvieron un incremento de 36 municipios. La inversión total fue mucho mayor en 2006 (132.8 millones de pesos más que en 2005) que mayoritariamente se destinó a este tipo de municipios (349.7% de incremento respecto a 2005) y la inversión per cápita en ellos fue la que -en promedio- tuvo mayor crecimiento al pasar de 19.80 a 92.1 pesos per cápita (mientras que en el total casi se duplicó en 2006). G-6 Informe final de la evaluación externa del Programa Vivienda Rural 2006 Cuadro G.1.1. Focalización de los recursos del PVR entre los municipios con diferentes niveles de marginación, 2005-2006 Inversión ejercida (millones de Inversión per cápita (pesos) Clasificación Número de municipiosa pesos)b municipal de 2006 2005 2006 2005 2006 marginación 2005 b-a b/a*100 b-a b/a*100 b-a b/a*100 (a) (b) (a) (b) (a) (b) Total Muy alta Alta Media Baja y muy baja No disponible 1 034 161 437 231 205 - 933 197 419 189 128 - -101 36 -18 -42 -77 - -10 22 -4 -18 -38 - 515.14 65.89 231.36 119.71 98.19 - 647.97 296.29 208.28 69.72 73.67 - 132.82 230.40 -23.08 -49.98 -24.52 - 25.78 349.65 -9.97 -41.75 -24.97 - 8.81 19.80 20.73 12.90 2.83 - 15.64 92.06 20.20 9.56 3.58 - 6.83 72.25 -0.53 -3.34 0.75 - 77.57 364.90 -2.55 -25.88 26.41 - a) Se refiere a la población por municipio extraídas de las proyecciones del Conapo. b) Cifras en pesos constantes, 2005. Fuente: Elaboración propia con base en información proporcionada por el Fonhapo (2006) y la base de datos proporcionada por la Sedesol para la evaluación externa 2005. En cuanto a la focalización en localidades, el PVR cumplió en ambos años con lo dispuesto en sus RO pues la totalidad de los beneficiarios viven en localidades con MAM y AM. La focalización en localidades de AM disminuyó 24.81% en 2006 con respecto 2005 (1 907 localidades menos), aunque presentó un ligero incremento en localidades de MAM (5 localidades más). La inversión ejercida total aumentó 25.8%, concentrándose primordialmente en localidades de MAM (que presentaron un aumento de 172.4%). Lo anterior reflejó un incremento considerable en la inversión per cápita en ambos grados de marginación principalmente en localidades de MAM. Cuadro G.1.2. Focalización de los recursos del PVR entre las localidades con diferentes niveles de marginación, 2005-2006 Clasificación local de marginación Total Muy alta Alta Media Baja y muy baja No disponible Inversión ejercida (millones de pesos)b Número de localidades 2005 (a) 2006 (b) b-a b/a*100 7 442 1 700 5 742 5 596 1 705 3 835 -1 846 5 -1 907 0 56 56 -24.81 0.29 -33.21 2005 (a) 2006 (b) b-a 515.14 91.40 423.75 647.97 248.93 390.62 132.82 157.53 -33.13 - 8.41 8.41 b/a*100 25.78 172.36 -7.82 Inversión per cápita (pesos) 2005 (a) 2006 (b) b-a 120.85 150.55 115.92 211.14 446.58 155.53 90.28 296.04 39.61 b/a*100 74.71 196.64 34.17 a) Se refiere a la población por municipio extraídas de las proyecciones del Conapo. b) Cifras en pesos constantes, 2005. Fuente: Elaboración propia con base en información proporcionada por el Fonhapo (2006) y la base de datos proporcionada por la Sedesol para la evaluación externa 2005. La distribución de la inversión por tipo de apoyo y nivel de marginación municipal observó una mejora en la focalización ya que en 2005, 57.7% correspondió a municipios de MAM y AM y en 2006 alcanzó 77.9% (incremento de 20.2%). Los apoyos en mejoramiento y ampliación en 2005 en municipios AM y MAM absorbieron 58.24 y 58.04 por ciento, respectivamente. En cambio, en 2006, fueron los apoyos de mejoramiento y edificación los que tuvieron mayor porcentaje de inversión en estos municipios (82.5 y 77.1%, respectivamente). La inversión en los tres paquetes aumentó en los municipios de AM. G-7 Informe final de la evaluación externa del Programa Vivienda Rural 2006 Cuadro G.1.3. Distribución de la inversión por tipo de apoyo y nivel de marginación municipal, 20052006 (%) Tipo de apoyo Nivel de marginación Total Muy alta Alta Media Baja y muy baja No disponible Edificación Muy alta Alta Media Baja y muy baja No disponible Mejoramiento Muy alta Alta Media Baja y muy baja No disponible Ampliaciòn Muy alta Alta Media Baja y muy baja No disponible 2005 (a) 100.00 12.79 44.91 23.24 19.06 0.00 100.00 7.40 48.65 24.56 19.39 0.00 100.00 14.21 43.87 24.07 17.85 0.00 100.00 14.35 43.89 21.57 20.19 0.00 2006 (b) 100.00 45.73 32.14 10.76 11.37 0.00 100.00 32.39 44.72 7.77 15.13 0.00 100.00 59.53 22.95 10.49 7.03 0.00 100.00 23.16 43.47 14.48 18.89 0.00 b-a 32.93 -12.77 -12.48 -7.69 0.00 24.99 -3.94 -16.79 -4.26 0.00 45.33 -20.93 -13.58 -10.82 0.00 8.81 -0.42 -7.08 -1.30 0.00 Fuente: Elaboración propia con base en información proporcionada por el Fonhapo (2006) y la base de datos proporcionada por la Sedesol para la evaluación externa 2005. Las acciones se incrementaron 21.7%, lo que representó 14 760 más acciones en 2006 en comparación con 2005. En general, el aumento se presentó en municipios de MAM y hubo una disminución en los demás grados de marginación. G-8 Informe final de la evaluación externa del Programa Vivienda Rural 2006 Cuadro G.1.4. Distribución de las acciones por tipo de apoyo y nivel de marginación municipal, 2005-2006 (número de acciones) Tipo de apoyo Nivel de 2005 (a) 2006 (b) marginación Total 68 009 82 769 Muy alta 9 120 36 384 Alta 29 759 27 707 Media 16 447 9 833 Baja y muy baja 12 683 8 845 No disponible Edificación 4 297 6 105 Muy alta 261 2 056 Alta 2 051 2 540 Media 1 139 477 Baja y muy baja 846 1 032 No disponible Mejoramiento 44 870 63 663 Muy alta 6 184 31 368 Alta 19 409 19 541 Media 11 257 7 412 Baja y muy baja 8 020 5 342 No disponible Ampliación 18 842 13 001 Muy alta 2 675 2 960 Alta 8 299 5 626 Media 4 051 1 944 Baja y muy baja 3 817 2 471 No disponible - b-a 14 760 27 264 -2 052 -6 614 -3 838 1 808 1 795 489 -662 186 18 793 25 184 132 -3 845 -2 678 -5 841 285 -2 673 -2 107 -1 346 - Variación (%) 21.70 298.95 -6.90 -40.21 -30.26 42.08 687.74 23.84 -58.12 21.99 41.88 407.24 0.68 -34.16 -33.39 -31.00 10.65 -32.21 -52.01 -35.26 - Fuente: Elaboración propia con base en información proporcionada por el Fonhapo (2006) y la base de datos proporcionada por la Sedesol para la evaluación externa 2005. En el periodo 2005-2006, tanto la inversión como el número de acciones se ubicaron preferentemente en localidades con AM, pero las de MAM tuvieron mayor incremento porcentual en el número de acciones en 2006. Las acciones con paquetes de edificación y mejoramiento se incrementaron tanto en municipios de AM como de MAM así como en las localidades de MAM (42%), pero las acciones en ampliación cayeron considerablemente (-5 841 acciones). G-9 Informe final de la evaluación externa del Programa Vivienda Rural 2006 Cuadro G.1.5. Distribución de la inversión por tipo de apoyo y nivel de marginación por localidad, 2005-2006 (%) Tipo de apoyo Nivel de marginación Total Muy alta Alta Media Baja y muy baja No disponible Edificación Muy alta Alta Media Baja y muy baja No disponible Mejoramiento Muy alta Alta Media Baja y muy baja No disponible Ampliación Muy alta Alta Media Baja y muy baja No disponible 2005 100.0 17.7 82.3 0.0 0.0 0.0 100.0 13.7 86.3 0.0 0.0 0.0 100.0 19.0 81.0 0.0 0.0 0.0 100.0 18.7 81.3 0.0 0.0 0.0 2006 100.0 38.4 60.3 0.0 0.0 1.3 100.0 34.5 64.2 0.0 0.0 1.3 100.0 45.6 52.6 0.0 0.0 1.8 100.0 23.7 76.3 0.0 0.0 0.0 b-a 20.68 -21.97 0.00 0.00 1.30 0.00 20.84 -22.13 0.00 0.00 1.29 0.00 26.58 -28.38 0.00 0.00 1.80 0.00 4.97 -4.97 0.00 0.00 0.00 Fuente: Elaboración propia con base en información proporcionada por el Fonhapo (2006) y la base de datos proporcionada por la Sedesol para la evaluación externa 2005. G-10 Informe final de la evaluación externa del Programa Vivienda Rural 2006 Cuadro G.1.6. Distribución de las acciones por tipo de apoyo y nivel de marginación por localidad, 2005-2006 (número de acciones) Tipo de apoyo 2005 Nivel de marginación Total Muy alta Alta Media Baja y muy baja No disponible Edificación Muy alta Alta Media Baja y muy baja No disponible Mejoramiento Muy alta Alta Media Baja y muy baja No disponible Ampliación Muy alta Alta Media Baja y muy baja No disponible 68 009 12 464 55 545 4 297 596 3 701 44 870 8 339 36 531 18 842 3 529 15 313 - 2006 82 769 30 568 51 251 950.00 6 105 2 065 3 964 76.00 63 663 25 467 37 322 874.00 13 001 3 036 9 965 - b-a 14 760 18 104 -4 294 950 1 808 1 469 263 76 18 793 17 128 791 874 -5 841 -493 -5 348 - Variación (%) 21.7 145 -8 42 246 7 42 205 2 -31 -14 -35 - Fuente: Elaboración propia con base en información proporcionada por el Fonhapo (2006) y la base de datos proporcionada por la Sedesol para la evaluación externa 2005. En ambos años, tanto las localidades como los municipios de AM son sumamente superiores a los de MAM, pero se espera que esa tendencia vaya reduciéndose año con año para lograr una mejor focalización. Cobertura La cobertura acumulada del programa en el periodo 2005-2006 es de 3.34% (1.51% en 2005 y 1.83% en 2006), lo que representó un ligero incremento de 0.33 puntos porcentuales de un año a otro. G-11 Informe final de la evaluación externa del Programa Vivienda Rural 2006 Cuadro G.1.7. Cobertura anual del PVR, 2005-2006 Año Total a 2004 b 2005 2006 Población Cobertura Población Beneficiarios programada del programa objetivo (PO) efectivos (BE)* (PP)* BE/PO * 100 4 513 544 4 513 544 4 513 544 87 685 56 000 31 685 150 778 68 009 82 769 Eficiencia de cobertura BE/PP x100 3.34 1.51 1.83 171.95 121.44 261.22 * La población programada y los beneficiarios efectivos se refieren al número de acciones. En 2004 el PVR no operó. b En 2005 no se considera al Distrito Federal como parte de la población objetivo del PVR. 1 La población objetivo se refiere a familias. Fuente: Elaboración propia con base en información proporcionada por el Fonhapo (2006) y la base de datos proporcionada por la Sedesol para la evaluación externa 2005. a La eficiencia en ambos años supera lo planeado. Sin embargo, esto se debe en gran medida a que sólo se programaron 31 865 acciones (véase el Cuadro G.1.7) lo que es considerablemente inferior a lo programado en 2005 (56 000 acciones); no obstante, se atendió a 82 769 beneficiarios (lo que significa un aumento de 14 760 beneficiarios efectivos con respecto a lo logrado en 2005). El bajo nivel de la meta en 2006 (por debajo de lo alcanzado en 2005) hace parecer que los resultados son mayores. Para evitar este sesgo, las acciones del siguiente año deben programarse al menos en el nivel de lo alcanzado en el ejercicio (o en uno superior, cuando el presupuesto es mayor). Por ello, el equipo evaluador reitera que la programación de acciones no necesariamente permite analizar la eficiencia de la cobertura de una manera objetiva8 y el reto para el programa es utilizar como base de comparación el número de acciones o familias atendidas en el año anterior.9 De acuerdo con los TR, el cuadro G.1.8 muestra la cobertura acumulada del PVR por estado10 para el periodo 2005-2006 (1.83% de la población objetivo).11 Los estados con mejor cobertura fueron Guerrero (6.82%), Chihuahua (3.98%), Chiapas (3.72%), Morelos (3.35%) y Puebla (3.05%) mientras que las entidades con mayor incremento de beneficiarios efectivos de un año a otro fueron Guerrero (9 495), Chiapas (7 068), Oaxaca (4 249), Puebla (3 090) y Chihuahua (3 008). En el extremo opuesto, los estados que presentan una cobertura acumulada mucho menor son México (1.54%), Yucatán (1.53%), Sinaloa (0.96%) y Baja 8 Considerando además que se cuenta con el mismo presupuesto. 9 Si existieran variaciones presupuestarias, el número de acciones se deberá mover proporcionalmente con el cambio de los recursos. 10 Los beneficiarios efectivos acumulados corresponden a la sumatoria de los beneficiarios de 2005 y la demanda captada hasta junio de 2006. 11 Acuerdo por el que se publica el monto asignado y la distribución de la población objetivo del Programa Vivienda Rural, DOF, 28 de febrero de 2006. G-12 Informe final de la evaluación externa del Programa Vivienda Rural 2006 California (0.95%) y los que tuvieron una disminución en el número de beneficiarios efectivos atendidos en 2006 fueron San Luis Potosí (- 1 037), Michoacán (-1 163), Veracruz (-2 488), México (-2 605) y Guanajuato (-4 572). Cuadro G.1.8. Cobertura acumulada del PVR por estado, 2005-2006 Estado Total Guerrero Morelos Chiapas Puebla Chihuahua Campeche Oaxaca Durango Zacatecas Guanajuato Hidalgo Nayarit Veracruz San Luis Potosí Quintana Roo Sonora Tlaxcala Michoacán Colima Querétaro Nuevo León México Yucatán Jalisco Tabasco Tamaulipas Coahuila Aguascalientes Sinaloa Baja California Baja California Sur Distrito Federal Población objetivo 2006 (PO)1 4 513 544 239 305 59 356 341 098 300 690 98 766 36 356 328 771 78 119 114 176 246 360 197 430 65 446 520 402 147 531 29 647 75 665 50 700 255 792 16 408 84 154 47 004 381 758 72 731 185 216 158 284 78 132 49 111 32 713 152 733 47 010 18 172 4 508 Beneficiarios Beneficiarios efectivos efectivos 2005 (BE) 2006 (BE) a b 68 009 6 819 2 382 5 610 6 087 927 748 5 020 1 442 1 705 6 139 3 176 786 8 560 2 450 561 1 054 542 3 145 125 495 324 4 248 830 1 159 1 339 665 275 98 886 376 36 0 82 769 16 314 1 986 12 678 9 177 3 935 1 035 9 269 1 595 2 250 1 567 2 742 1 079 6 072 1 413 195 844 582 1 982 200 931 438 1 643 282 1 595 994 462 399 340 585 72 113 0 b-a 14 760 9 495 -396 7 068 3 090 3 008 287 4 249 153 545 -4 572 -434 293 -2 488 -1 037 -366 -210 40 -1 163 75 436 114 -2 605 -548 436 -345 -203 124 242 -301 -304 77 0 Beneficiarios Cobertura Cobertura Cobertura efectivos del PVR acumulada del PVR 2005 acumulados 2006 del PVR BE/PO x100 (BEA) BE/PO *100 BE/PO *100 150 778 23 133 4 368 18 288 15 264 4 862 1 783 14 289 3 037 3 955 7 706 5 918 1 865 14 632 3 863 756 1 898 1 124 5 127 325 1 426 762 5 891 1 112 2 754 2 333 1 127 674 438 1 471 448 149 0 1.51 2.85 4.01 1.64 2.02 0.94 2.06 1.53 1.85 1.49 2.49 1.61 1.20 1.64 1.66 1.89 1.39 1.07 1.23 0.76 0.59 0.69 1.11 1.14 0.63 0.85 0.85 0.56 0.30 0.58 0.80 0.20 0.00 1.83 6.82 3.35 3.72 3.05 3.98 2.85 2.82 2.04 1.97 0.64 1.39 1.65 1.17 0.96 0.66 1.12 1.15 0.77 1.22 1.11 0.93 0.43 0.39 0.86 0.63 0.59 0.81 1.04 0.38 0.15 0.62 0.00 3.34 9.67 7.36 5.36 5.08 4.92 4.90 4.35 3.89 3.46 3.13 3.00 2.85 2.81 2.62 2.55 2.51 2.22 2.00 1.98 1.69 1.62 1.54 1.53 1.49 1.47 1.44 1.37 1.34 0.96 0.95 0.82 0.00 1 Estimación de familias en situación de pobreza patrimonial que viven en localidades de menos de 5 000 habitantes, con grado de marginación muy alta y alta e índigenas, Diario Oficial de la Federación , 28 de febrero de 2006. Fuente: Elaboración propia con base en información proporcionada por el Fonhapo (2006) y la base de datos proporcionada por la Sedesol para la evaluación externa 2005. La capacidad de atención por parte del PVR para solucionar la precariedad de las viviendas en el medio rural es muy baja como se muestra en el cuadro G.1.9, el cual expresa las condiciones de vivienda del Censo 2000 (de la población objetivo) contrastadas con las condiciones de vivienda de la población beneficiada en el periodo 2005-2006. Los resultados obtenidos indican que la presencia de viviendas con piso de tierra es el principal rezago en la población objetivo pero el PVR sólo alcanzó 2.8% de cobertura nacional así como 7.0% en viviendas con techos precarios y 10.8% en viviendas con paredes de materiales de desecho y lámina de cartón. G-13 Informe final de la evaluación externa del Programa Vivienda Rural 2006 Cuadro G.1.9. Cobertura de atención según condiciones de la vivienda del PVR con base en el Censo 2000, 20052006 Estado Total Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Coahuila Colima Chiapas Chihuahua Distrito Federal Durango Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco Estado de México Michoacán Morelos Nayarit Nuevo León Oaxaca Puebla Querétaro Quintana Roo San Luis Potosí Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatán Zacatecas Viviendas con paredes de material de Viviendas con techos de material de Viviendas con piso de tierra desecho y lámina de cartón desecho y lámina de cartón Atendidas por Cobertura Atendidas Cobertura Atendidas Cobertura Censo Censo Censo el PVR (%) por el PVR (%) por el PVR (%) 31 109 3 348 10.8 427 621 30 029 7.0 1 515 125 42 481 2.8 37 2 5.4 107 14 13.1 690 2 0.3 217 24 11.1 516 60 11.6 1 092 15 1.4 480 40 8.3 822 55 6.7 906 0 0.0 326 53 16.3 8 040 362 4.5 10 300 148 1.4 44 6 13.6 161 110 68.3 2 377 6 0.3 169 2 1.2 748 29 3.9 2 045 107 5.2 2 806 252 9.0 24 328 3 254 13.4 210 887 8338 4.0 2 237 12 0.5 2 143 601 28.0 16 141 3078 19.1 156 0 0.0 486 0 0.0 307 0 0.0 96 10 10.4 2 516 188 7.5 10 475 622 5.9 741 94 12.7 6 213 523 8.4 41 609 691 1.7 2 843 182 6.4 55 531 2 812 5.1 158 354 16419 10.4 707 229 32.4 11 144 1 532 13.7 58 137 394 0.7 230 107 46.5 3 391 341 10.1 18 735 49 0.3 1 237 77 6.2 21 030 920 4.4 63 624 836 1.3 1 261 119 9.4 40 088 1 593 4.0 73 730 987 1.3 1 084 107 9.9 4 076 1191 29.2 9 780 42 0.4 201 80 39.8 2 844 235 8.3 9 772 32 0.3 76 9 11.8 627 291 46.4 5 429 19 0.3 2 555 212 8.3 24 171 2 174 9.0 210 954 2 992 1.4 1 570 303 19.3 63 067 5 524 8.8 136 221 2 539 1.9 287 40 13.9 2 575 230 8.9 14 537 13 0.1 155 35 22.6 3 870 109 2.8 10 586 0 0.0 592 114 19.3 9 595 858 8.9 72 309 698 1.0 1 843 497 27.0 10 138 784 7.7 28 647 44 0.2 812 213 26.2 6 702 332 5.0 14 814 60 0.4 1 634 49 3.0 4 981 344 6.9 29 059 403 1.4 725 82 11.3 2 992 402 13.4 16 368 133 0.8 161 58 36.0 1 698 106 6.2 3 026 15 0.5 4 803 273 5.7 97 672 4 469 4.6 264 792 3 194 1.2 953 64 6.7 14 238 400 2.8 8 673 12 0.1 71 3 4.2 1 111 186 16.7 10 749 593 5.5 Nota: La información del Censo 2000 tiene un faltante de 22 063 registros o localidades. Fuente: Elaboración propia con base en información proporcionada por el Fonhapo (2006) y la base de datos proporcionada por la Sedesol para la evaluación externa 2005. De acuerdo con la metodología que se presenta en el Anexo 7 de la evaluación 2005,12 y con base en la descripción de los materiales incluidos en cada paquete, se realizó el análisis acumulado 2005-2006 de los paquetes que supuestamente pueden solucionar una característica de precariedad de la vivienda (véanse los Cuadros G.1.10 a G.1.12) para comparar la evolución del programa en los dos años y darnos cuenta de si existe una mejora en la atención de necesidades específicas de la población. En ese sentido, el Cuadro G.1.10 muestra que la cobertura acumulada de los beneficiarios que contaban con pisos de tierra asciende a un total de 36.7%, siendo los estados de Chihuahua (75.13%), Guerrero (74.05%), Colima (52.97%), Chiapas (49.37%) y Durango (35%.38) los que mayor porcentaje tienen.13 Los 12 El Anexo electrónico 4 de este informe es un extracto del apartado del informe metodológico de la EE-PVR-05 en el cual se presenta esta metodología. 13 Guerrero y Chiapas son los que mayor contribución porcentual tienen en la cobertura nacional (38.65 y 19.63 por ciento, respectivamente). G-14 Informe final de la evaluación externa del Programa Vivienda Rural 2006 estados más atrasados en este sentido son Morelos, Yucatán, Querétaro, Baja California Sur y Quintana Roo. Cuadro G.1.10. Viviendas con piso de tierra, apoyadas con paquete1 que mejoran la condición, por estado, 2005-2006 (acumulado) Absolutos Estado Total Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Coahuila Colima Chiapas Chihuahua Distrito Federal Durango Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco México Michoacán Morelos Nayarit Nuevo León Oaxaca Puebla Querétaro Quintana Roo San Luis Potosí Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatán Zacatecas 1 Beneficiarios % de Asignaciones cobertura 115 747 99 107 128 634 298 202 16 889 4 097 0 1 758 4 401 22 174 3 777 2 033 3 697 4 016 2 313 1 063 505 12 103 11 139 828 525 3 138 1 153 1 353 1 452 717 362 12 067 684 2 035 42 481 2 15 0 148 6 107 8 338 3 078 0 622 691 16 419 394 49 836 987 42 32 19 2 992 2 539 13 0 698 44 60 403 133 15 3 194 12 593 2 36.70 2.02 14.02 0.00 23.34 2.01 52.97 49.37 75.13 0.00 35.38 15.70 74.05 10.43 2.41 22.61 24.58 1.82 3.01 3.76 24.72 22.79 1.57 0.00 22.24 3.82 4.43 27.75 18.55 4.14 26.47 1.75 29.14 Ponderación Beneficiarios Contribución al % de Asignaciones Cobertura cobertura 100.00 0.09 0.09 0.11 0.55 0.26 0.17 14.59 3.54 0.00 1.52 3.80 19.16 3.26 1.76 3.19 3.47 2.00 0.92 0.44 10.46 9.62 0.72 0.45 2.71 1.00 1.17 1.25 0.62 0.31 10.43 0.59 1.76 100.00 0.00 0.04 0.00 0.35 0.01 0.25 19.63 7.25 0.00 1.46 1.63 38.65 0.93 0.12 1.97 2.32 0.10 0.08 0.04 7.04 5.98 0.03 0.00 1.64 0.10 0.14 0.95 0.31 0.04 7.52 0.03 1.40 36.70 0.00 0.01 0.00 0.13 0.01 0.09 7.20 2.66 0.00 0.54 0.60 14.19 0.34 0.04 0.72 0.85 0.04 0.03 0.02 2.58 2.19 0.01 0.00 0.60 0.04 0.05 0.35 0.11 0.01 2.76 0.01 0.51 100.00 0.00 0.04 0.00 0.35 0.01 0.25 19.63 7.25 0.00 1.46 1.63 38.65 0.93 0.12 1.97 2.32 0.10 0.08 0.04 7.04 5.98 0.03 0.00 1.64 0.10 0.14 0.95 0.31 0.04 7.52 0.03 1.40 2 Piso de concreto y techo de lámina en casa de 40 m y Piso de firme de concreto pulido en casa de 40m Fuente: Elaboración propia con base en información proporcionada por el Fonhapo (2006) y la base de datos proporcionada por la Sedesol para la evaluación externa 2005. El mismo análisis pero de las acciones que hipotéticamente mejoran las condiciones de los techos (véase cuadro G.1.11) muestra que la cobertura acumulada es de 60.94% y que 14 estados superan la media nacional (Colima, Nuevo León, Coahuila y Chihuahua lo hacen con más de 90.0%) mientras que los estados con menor porcentaje son Campeche, Jalisco Durango y Baja California. La mayor contribución al porcentaje de cobertura la hicieron los estados de Guerrero, Puebla y Veracruz (18.25, 16.95 y 12.29 por ciento, respectivamente). G-15 Informe final de la evaluación externa del Programa Vivienda Rural 2006 Cuadro G.1.11. Viviendas con techo precario, apoyadas con los paquetes1 que mejoran la condición, por estado, 2005-2006 (acumulado) Absolutos Estado Total Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Coahuila Colima Chiapas Chihuahua Distrito Federal Durango Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco México Michoacán Morelos Nayarit Nuevo León Oaxaca Puebla Querétaro Quintana Roo San Luis Potosí Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatán Zacatecas 1 Ponderación Contribución % de al % de Beneficiarios Asignaciones cobertura Beneficiarios Asignaciones Cobertura cobertura 57 285 19 292 55 643 111 77 5 737 1 894 0 721 1 338 11 545 2 158 853 1 682 2 942 1 311 744 299 4 013 8 216 237 138 1 210 1 009 1 002 614 523 289 6 628 467 518 34 908 8 60 29 184 103 73 3 382 1 743 0 168 440 6 369 1 375 205 870 1 548 1 130 229 280 2 822 5 916 74 87 1 043 549 367 503 382 110 4 291 393 175 60.94 42.11 20.55 52.73 28.62 92.79 94.81 58.95 92.03 0.00 23.30 32.88 55.17 63.72 24.03 51.72 52.62 86.19 30.78 93.65 70.32 72.01 31.22 63.04 86.20 54.41 36.63 81.92 73.04 38.06 64.74 84.15 33.78 100.00 0.03 0.51 0.10 1.12 0.19 0.13 10.01 3.31 0.00 1.26 2.34 20.15 3.77 1.49 2.94 5.14 2.29 1.30 0.52 7.01 14.34 0.41 0.24 2.11 1.76 1.75 1.07 0.91 0.50 11.57 0.82 0.90 100.00 0.02 0.17 0.08 0.53 0.30 0.21 9.69 4.99 0.00 0.48 1.26 18.25 3.94 0.59 2.49 4.43 3.24 0.66 0.80 8.08 16.95 0.21 0.25 2.99 1.57 1.05 1.44 1.09 0.32 12.29 1.13 0.50 60.94 0.01 0.10 0.05 0.32 0.18 0.13 5.90 3.04 0.00 0.29 0.77 11.12 2.40 0.36 1.52 2.70 1.97 0.40 0.49 4.93 10.33 0.13 0.15 1.82 0.96 0.64 0.88 0.67 0.19 7.49 0.69 0.31 100.00 0.02 0.17 0.08 0.53 0.30 0.21 9.69 4.99 0.00 0.48 1.26 18.25 3.94 0.59 2.49 4.43 3.24 0.66 0.80 8.08 16.95 0.21 0.25 2.99 1.57 1.05 1.44 1.09 0.32 12.29 1.13 0.50 2 Piso de concreto y techo de lámina en casa de 40m Cuarto de 4.0 x 4.0 con lámina 2 Losa de concreto y aplanado interior en casa de hasta 40 m 2 Losa de concreto en casa de hasta 40 m 2 Techo de lámina de fibro-cemento en casa de hasta 40 m Materiales para mantenimiento básico tipo "B" Fuente: Elaboración propia con base en información proporcionada por el Fonhapo (2006) y la base de datos proporcionada por la Sedesol para la evaluación externa 2005. Finalmente, el cuadro G.1.12 muestra que la cobertura acumulada en cuanto a muros (28.07%) es la menor de los tres tipos de acciones. Nayarit, Tlaxcala, Sonora, Yucatán y Quintana Roo son los que mayor cobertura tienen en tanto que los estados con mayor contribución a nivel nacional son Sinaloa, Veracruz, Chiapas, Hidalgo y Sonora. G-16 Informe final de la evaluación externa del Programa Vivienda Rural 2006 Cuadro G.1.12. Viviendas con paredes precarias, apoyadas con los paquetes que mejoran la condición1 por estado, 2005-2006 Absolutos Estado Ponderación % de Beneficiarios Asignaciones cobertura Beneficiarios Asignaciones Total Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Coahuila de Zaragoza Colima Chiapas Chihuahua Distrito Federal Durango Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco México Michoacán de Ocampo Morelos Nayarit Nuevo León Oaxaca Puebla Querétaro de Arteaga Quintana Roo San Luis Potosí Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz - Llave Yucatán Zacatecas 1 2 9 388 2 74 40 127 19 9 985 312 0 53 244 1 079 484 201 271 456 485 92 24 825 873 58 40 249 510 289 320 105 73 936 91 62 2 635 1 24 18 7 6 2 245 6 0 10 50 181 225 15 71 100 90 79 8 113 207 18 28 107 332 211 49 64 57 245 65 1 28.07 50.00 32.43 45.00 5.51 31.58 22.22 24.87 1.92 0.00 18.87 20.49 16.77 46.49 7.46 26.20 21.93 18.56 85.87 33.33 13.70 23.71 31.03 70.00 42.97 65.10 73.01 15.31 60.95 78.08 26.18 71.43 1.61 100.00 0.02 0.79 0.43 1.35 0.20 0.10 10.49 3.32 0.00 0.56 2.60 11.49 5.16 2.14 2.89 4.86 5.17 0.98 0.26 8.79 9.30 0.62 0.43 2.65 5.43 3.08 3.41 1.12 0.78 9.97 0.97 0.66 Contribución al % de Cobertura cobertura 100.00 0.04 0.91 0.68 0.27 0.23 0.08 9.30 0.23 0.00 0.38 1.90 6.87 8.54 0.57 2.69 3.80 3.42 3.00 0.30 4.29 7.86 0.68 1.06 4.06 12.60 8.01 1.86 2.43 2.16 9.30 2.47 0.04 28.07 0.01 0.26 0.19 0.07 0.06 0.02 2.61 0.06 0.00 0.11 0.53 1.93 2.40 0.16 0.76 1.07 0.96 0.84 0.09 1.20 2.20 0.19 0.30 1.14 3.54 2.25 0.52 0.68 0.61 2.61 0.69 0.01 100.00 0.04 0.91 0.68 0.27 0.23 0.08 9.30 0.23 0.00 0.38 1.90 6.87 8.54 0.57 2.69 3.80 3.42 3.00 0.30 4.29 7.86 0.68 1.06 4.06 12.60 8.01 1.86 2.43 2.16 9.30 2.47 0.04 2 Edificación de una unidad de vivienda de hasta 40 m . Cuarto de 4.0 x 4.0 con lámina. Fuente: Elaboración propia con base en información proporcionada por el Fonhapo (2006) y la base de datos proporcionada por la Sedesol para la evaluación externa 2005. G.1.3 Operación En lo que se refiere a este componente, hubo pocos avances en 2006 en relación con 2005 y, por el contrario, más aspectos pendientes por desarrollar. Entre las funciones que mostraron haberse consolidado destacan: • La publicación del Manual de Operación (MO) en cuyo contenido se concentran los aspectos prácticos del Programa. • La designación de la autoridad estatal como instancia ejecutora, buscó la corresponsabilidad de los gobiernos estatales y la separación de la actividad operativa de la normativa (aunque en la práctica la IN actuó también como IE). G-17 Informe final de la evaluación externa del Programa Vivienda Rural 2006 • La disposición de mecanismos para captar y tramitar quejas, dudas o sugerencias. Sin embargo, al proyectar estas acciones hacia el contexto en el que se desenvolvió el Programa, se observó que no generaron el efecto esperado ya que hubo irregularidades que opacaron la supuesta mejora que se esperaba. Algunas de estas inconsistencias, que han estado presentes desde la operación del PVR 2005, se mantuvieron durante 2006 sin dar evidencia de haber mejorado. Por ejemplo: • El levantamiento de la demanda siguió siendo, al igual que en 2005, absorbida por grupos u organizaciones, pasando por alto los principios de transparencia. • Los mecanismos de control tampoco fueron cuidados en el ejercicio de supervisión y seguimiento, pues éste se redujo a simples visitas esporádicas que carecen de indicadores definidos para hacer una real valoración acerca de su impacto y su vinculación con los objetivos de los programas de desarrollo social de la localidad. • Las actas recepción, además de haber sido gestionadas de manera extemporánea, no incluyen el acto de terminación de obra, sino solo el de la entrega del paquete, dando lugar únicamente al compromiso de los firmantes para darle el uso adecuado al material que recibe. • Las RO-PVR-06 siguen siendo desconocidas al igual que en 2005. • La conformación y entrega de los paquetes no toma en cuenta algún criterio de género que los justifique. El criterio de cuota, que responde más a necesidades masivas o generalizadas no atiende necesidades particulares de la mujer. • La figura de la CS no ha estado operando de manera adecuada en ambos años y no hay certeza de que realmente e conformen, menos aún de que participen y contribuyan a la transparencia del Programa. • Las limitantes presupuestarias siguen sin facilitar las condiciones para poder vigilar que ninguna OSC haga cobros por los traslados hechos a favor de los beneficiarios. • Los plazos de la operación no se ajustaron a lo planeado y la rendición de cuentas no se dio con oportunidad. G-18 Informe final de la evaluación externa del Programa Vivienda Rural 2006 Los indicadores empleados en el Programa, evidentemente, han sido diseñados para dar respuesta a la eficiencia presupuestaria y a la cobertura14 que para fines de rendición de cuentas resultan razonables. Pero si el objetivo del Programa es apoyar a las familias rurales de menores ingresos para lograr la dignificación de su vivienda, mejorar las condiciones de vida, apoyar la formación del patrimonio familiar y estimular la economía del sector rural mediante la utilización de materiales regionales, es necesario entonces aplicar indicadores de impacto que sean complementarios y que guarden correspondencia con lo planteado en los objetivos. Estos es, los actuales objetivos del programa están desarticulados de sus indicadores –no existen- y esto cierra las posibilidades de que exista objetividad y transparencia en la operación. Las recomendaciones proporcionadas en 2005 para el componente de operación fueron: Dar a conocer a los beneficiarios del programa sus derechos y obligaciones, los criterios de selección y los mecanismos de queja y comprometer a las OSC a realizar una mejor difusión de estos aspectos. Garantizar la participación de los beneficiarios en actividades de control y vigilancia. (No atendida). Especificar dentro de los criterios de elegibilidad que el candidato deberá ser mexicano de nacimiento o haber obtenido la nacionalidad. (No atendida). Reevaluar el requerimiento de identificación del cónyuge dentro de la documentación que le es requerida al candidato del programa. (No atendida). Mejorar la base de datos del PVR para que sea más específica, incorporando la información acerca de la obra que se pretende realizar, el paquete de materiales que eligieron, en qué utilizaron efectivamente el material y qué necesidad específica de su vivienda se resolvió. (No atendida). Generar mecanismos de participación con otras entidades públicas que tengan o hayan tenido a su cargo programas de vivienda. (Parcialmente atendida). Aumentar los recursos del PVR para brindar capacitación técnica a los beneficiarios de manera personalizada y por medio de manuales de construcción, los cuales, deben ser escritos en un vocabulario sencillo y con gráficos rurales. (No atendida). Generar un indicador que permita captar el incremento en el patrimonio de las familias beneficiadas por el programa. (No atendida). 14 Los relacionados con la distribución de apoyos y familias beneficiadas no son indicadores ya que carecen de denominador. G-19 Informe final de la evaluación externa del Programa Vivienda Rural 2006 Que se solicite en la CISR o en algún formato adicional, que los beneficiarios seleccionen el paquete que requieren e indiquen en que consistirá la obra que pretenden efectuar. En segundo término, que con base en las actas de entrega-recepción se incorpore un campo que describa la obra efectivamente. (Parcialmente atendida). Es necesario estipular en las RO-PVR-06 que las OSC tengan la obligación de dar a conocer a los beneficiarios la existencia y contenido de materiales de cada paquete ya que en la práctica ha conducido a un gran desperdicio de recursos. (Parcialmente atendida). G-20 Informe final de la evaluación externa del Programa Vivienda Rural 2006 G.1.4 Resultados Este apartado se presenta en cumplimiento de los TR-PVR-06, sin embargo el equipo evaluador considera que no puede realizarse un meta-análisis del componente Resultados del PVR debido a que los TR-PVR de las evaluaciones 20052006 solicitan diferentes elementos. En 2005: • Se contrastó el ejercicio del PVR con las condiciones de la población que atiende, mediante el Censo de Población y Vivienda 2000. El análisis incluía la verificación de los indicadores a nivel nacional respecto de la vivienda rural en la población objetivo del programa. En cambio, en 2006 se registraron los cambios generados por el PVR en el corto plazo, mediante la percepción de los beneficiarios entrevistados, advirtiendo que no es una muestra representativa para analizar los efectos sobre las condiciones de vida de los hogares. • Se pidió el análisis de tres estudios de casos y una encuesta a beneficiarios, pero no hubo entrevistas con funcionarios públicos. En 2006, la percepción de los actores clave no es comparable debido a que el trabajo de campo se realizó con entrevistas a funcionarios públicos y sólo se entrevistaron a algunos beneficiarios. • El componente de resultados daba a conocer las principales observaciones del equipo evaluador en cuanto al diseño del PVR. En 2006 el apartado de diseño se describe por separado y se realiza su meta-análisis en particular. • Se describió el enfoque de género como parte de la generalidad de los beneficios del PVR, al analizar los resultados del Programa en el bienestar de las mujeres. En 2006 el componente de Resultados se desglosa en tres subapartados: • Validación de los indicadores de la MML-PVR. • Bienestar, equidad, igualdad y no discriminación de las mujeres, jóvenes e indígenas. • Beneficios económicos y sociales del PVR en el corto plazo. Además, el análisis de género se pidió de manera explícita, incluyendo dos tipos de poblaciones más, indígenas y jóvenes. Esto se describe en el apartado B.1.4 de la Evaluación de diseño (Equidad, igualdad y no discriminación de las mujeres, jóvenes e indígenas) y en el E.2 de la Evaluación de resultados (Bienestar, equidad, igualdad y no discriminación de las mujeres, jóvenes e indígenas). G-21 Informe final de la evaluación externa del Programa Vivienda Rural 2006 En cambio, en 2006: • El área responsable entregó una MML y los cuadros de sus respectivos indicadores. Éstos pretenden cuantificar los cambios e impacto que ha generado el PVR, con metas específicas a alcanzar. Pese a ello, no pueden ser valorados como indicadores pues sólo miden los cambios en el presupuesto y, en algunos casos, los apoyos de este ejercicio con respecto al pasado. Este análisis se detalla en los apartados B.2 y B.3 de la Evaluación de diseño (Lógica vertical y horizontal de la Matriz de Marco Lógico). De la misma forma, el PVR careció de indicadores para realizar un análisis desde la perspectiva del enfoque de género. La MML-PVR no contiene indicadores para medir el avance de la incorporación de este enfoque (véase el apartado E.2. Bienestar, equidad, igualdad y no discriminación de las mujeres, jóvenes e indígenas de la Evaluación de Resultados). Por su parte, aun con el intento, los indicadores para evaluar la vertiente indígena del Programa en la MML no son válidos por considerar datos descriptivos de la ejecución en lugar de los cambios y/o el impacto generados a esta población (que se analizan en el apartado E.1. Validación de los indicadores de la MML-PVR de la Evaluación de Resultados). En 2005 el Programa no contaba con MML por lo que no había definición precisa de indicadores de efecto/resultado y de impacto. G.2. Cumplimiento en retos y recomendaciones 2003 - 2005 Durante 2006, el Fonhapo como instancia normativa del PVR concretó su primera Matriz de Marco Lógico (MML)15 atendiendo a una de las recomendaciones más importantes de la EE-PVR-05. Asimismo, ha efectuado modificaciones respondiendo a las aportaciones hechas por las evaluaciones externas realizadas al Programa en años anteriores. Algunas recomendaciones de la EE-PVR-05 que ahora constituyen parte de las RO-PVR-06 son las siguientes: 15 • La incorporación del anexo II corresponde en alguna medida a la recomendación de incrementar los mecanismos de seguimiento y control. • Para responder a la recomendación de dar a conocer a los beneficiarios la existencia y contenido de materiales de cada paquete -así como asesorarlos para elegir el más adecuado- se integró la información de la Véase el Anexo electrónico 4. Matriz de Marco Lógico. G-22 Informe final de la evaluación externa del Programa Vivienda Rural 2006 composición de los paquetes en el manual interno, puesto a disposición para cualquier consulta en la página de Internet del Fonhapo: www.fonhapo.gob.mx. • Se eliminaron las láminas de zinc -por los inconvenientes de su uso ante los cambios climáticos- así como las de asbesto -por las consecuencias dañinas para la salud- y se incorporaron láminas de fibro-cemento en el material de los paquetes dos, tres, ocho y once. • Se incluyó impermeabilizante en el paquete sanitario básico (12) aunque sería bueno retomar la recomendación de incluirlo en el de Materiales de mantenimiento básico tipo B (paquete 11).16 • Para que los beneficiarios no realicen ningún pago se incluyó, en el apartado de lineamientos específicos de las RO-PVR-06, que la ejecución se realizará con estricto apego a la normatividad sin que esto genere un costo para ellos. Además, con la finalidad de detectar cualquier queja o denuncia, además de contar con el Programa de Atención Ciudadana de la Contraloría Interna del Fonhapo, se pone a disposición la página de Internet de esta instancia y los números telefónicos de Sactel del interior lada sin costo y de los Estados Unidos. • Con respecto a la recomendación de que la edificación de la unidad de vivienda fuera mayor de 28 metros cuadrados, en las RO-PVR-06 este paquete (antes doce, ahora uno) fue ampliado a 40 metros cuadrados. Sin embargo, no todas las recomendaciones presentadas al Programa en 2005 por la EE-PVR-05, se integraron en las RO-PVR-06, por lo que el equipo evaluador considera que subyacen algunos retos que en su oportunidad fueron señalados. • Por ejemplo, al elaborar la MML sin la participación de los actores relevantes del PVR,17 no se garantiza el entendimiento común acerca de los impactos, resultados, productos y actividades, así como los indicadores que deberán calcularse para determinar con mayor objetividad el desempeño del Programa. • Si se prescinde de la capacitación técnica a los beneficiarios y no se preparan manuales de autoconstrucción no se puede asegurar que la edificación, ampliación o mejoramiento se apeguen a los lineamientos y objetivos del PVR. La recomendación es promover, con la participación de las instancias ejecutoras, la creación de manuales que orienten en la 16 De continuar operando con paquetes pero, cabe aclarar que este informe concluye indicando la conveniencia de eliminar los paquetes y concentrar las acciones en dos tipos: UBVR y ampliación. 17 El instrumento se elaboró sólo con la participación de la instancia normativa. G-23 Informe final de la evaluación externa del Programa Vivienda Rural 2006 medida de lo posible el uso adecuado de los paquetes, en particular el de autoconstrucción.18 • Las modificaciones en los paquetes como las de incorporar Unicel de Bobadilla, incluir un paquete especial para la construcción, ampliación o mejora de la cocina, utilizar teja translúcida e incluir tinacos de PVC en los paquetes uno, cuatro y doce no fueron atendidas. Esta situación no permite que los materiales se ajusten cada vez más -como es lo idóneo- a las necesidades específicas de la población beneficiaria. • No se ha atendido preferentemente a las localidades de AM y MAM que a su vez pertenezcan a municipios de de AM y MAM. Esto es importante ya que -aunado con el requisito de tenencia del terreno- contribuye a que el PVR no atienda a la población más pobre. • Las RO-PVR-06 no garantizan la participación de los beneficiarios en actividades de control y vigilancia, por lo que este punto requiere mayor promoción y verdadera atención en la normatividad. Lo anterior repercute en la dificultad de que los beneficiarios se constituyan en instancia de contraloría (debido a las particularidades de las acciones), para que den seguimiento al proceso del PVR. • En la documentación de los solicitantes no se exceptúa a las mujeres que se encuentren en estado de abandono o separación para que no se les solicite la del cónyuge o pareja. • El objetivo específico 2.2.4 Promover la utilización de materiales regionales no se cumple en la práctica por lo que se reitera la sugerencia de incorporarlo como parte del procedimiento y eliminarlo de la sección en la que se encuentra para evitar incumplir la normatividad.19 • Por último, dentro de la documentación del PVR no se incluyó una cédula de satisfacción del beneficiario en la que se pregunte “Si hubiera vendido su casa antes de las mejoras ¿en cuánto la hubiera vendido? Si vendiera su casa después de las mejoras ¿en cuánto lo haría?” Desaprovechar la información que pueden arrojar estas preguntas impide construir indicadores sobre el incremento en el patrimonio de las familias beneficiadas por el Programa. 18 En el trabajo de campo se constató que el objetivo específico que menciona promover la autoconstrucción de la vivienda rural, como método para el abatimiento de costos y tiempos... no se cumple. Consideramos que el diseño del PVR en 2006 no contiene acciones específicas para lo anterior salvo la que tiene que ver con la corresponsabilidad de los beneficiarios. En las RO-PVR-06 desapareció cualquier mención de la autoconstrucción. 19 Incorporado en las RO-PVR-06. G-24 Informe final de la evaluación externa del Programa Vivienda Rural 2006 De la misma manera las RO-PVR-07 atienden muchas de las recomendaciones del informe preliminar de esta evaluación, pero quedan pendientes algunas de las observaciones señaladas así como otras debilidades de la operación detectadas: • No se cumplieron las funciones de las diversas instancias, de acuerdo con lo especificado por las RO-PVR-06. • En el trabajo de campo se constató que la IN operó el 70% de las acciones, mientras que el resto lo realizó la IC. • El equipo evaluador considera que es más conveniente entregar paquetes de edificación (UBVR) y de ampliación que proporcionar a los beneficiarios una cantidad de materiales que ni siquiera les alcanza para lograr el mejoramiento de su vivienda. • Subsisten la falta de coordinación con los proveedores y las fallas en las entregas de los materiales. • Subsiste la entrega de apoyos para beneficiarios que habitan un mismo predio. • No se proporcionó a los beneficiarios apoyo, para el transporte de los materiales hasta el predio donde se aplicarían los materiales, pues en algunos casos así lo requieran. Las entregas se concentraron en un lugar conocido por todos. • No se les proporcionaría a los beneficiarios la asistencia técnica para llevar a cabo las acciones de vivienda que se realicen, por parte de la instancia que ejecutó el PVR. • Las OSC siguen teniendo ingerencia en la operación del PVR al grado de ser quienes aportan el transporte y se encargan de la mayor parte de la logística en las entregas de los materiales. • Asimismo, éstas siguen ofreciendo el apoyo más que el beneficiario lo solicite. Esto imposibilita que se conformen contralorías sociales y asumen, en general, el papel de asistencia para el llenado de la solicitud. G.3. Consistencia en las fortalezas 2003 – 2006 La demanda de la población objetivo se captó en este ejercicio mediante la participación de instancias auxiliares,20 sin dejar a un lado la posibilidad de que el propio beneficiario pueda solicitar el apoyo directamente, lo que significa una 20 Dependencias estatales, gobiernos municipales, organizaciones civiles sin fines de lucro (OSC), etcétera. G-25 Informe final de la evaluación externa del Programa Vivienda Rural 2006 modificación importante con respecto a las RO-PVR-05, lo cual coadyuvaría a eliminar el imaginario de que sólo se puede solicitar un apoyo si se pertenece a una organización campesina. Lamentablemente, en la práctica las OC continuaron concentrando la demanda y politizando el Programa. Como se ha mencionado dentro del documento, en este ejercicio el Fonhapo como instancia normativa del PVR concretó su primera Matriz de Marco Lógico (MML)21 lo que constituye una fortaleza en la operación del Programa. Los objetivos del PVR son más precisos pues antes se buscaba reducir asimetrías en las condiciones de vida entre la población urbana y rural -lo que era muy ambicioso- mientras el alcance actual del programa es dignificar la vivienda rural como parte del patrimonio familiar de la población en zonas rurales mediante la edificación, ampliación y mejoramiento. Los diferentes paquetes de apoyo a la vivienda, a diferencia de 2005, se clasifican en tres grupos: edificación, ampliación y mejoramiento de la vivienda. Sin embargo, en algunos estados continuó la práctica -tanto de las IE como de las ICde otorgar los materiales que les resultara más cómodo repartir sin conformar un paquete. La población indígena en este ejercicio se desagregó de la rural con la finalidad de lograr una mayor focalización del programa. En este ejercicio para apoyar a la población indígena, la CDI y el Fonhapo celebraron un convenio de colaboración por más de 510 millones de pesos (mdp), con el objeto de entregar acciones de viviendas en beneficio de los pueblos y comunidades indígenas, mediante los programas Tu Casa y Vivienda Rural Ambas instituciones acordaron que 70% de los recursos se destinará a localidades indígenas con mayor índice de pobreza patrimonial y 30%, a comunidades indígenas residentes en áreas urbanas. El esfuerzo por reunir nuevas bolsas presupuestarias para ser aplicadas en el PVR se traduce en nuevas formas de focalización y, al mismo tiempo, realizar más acciones La oferta del PVR contenida en los paquetes22 para ampliación intentó contribuir al bienestar de las mujeres que habitan en el ámbito rural en condición de pobreza (por lo regular, inmersas en un sistema altamente patriarcal). Es un acierto que en varias secciones de las RO-PVR-06 se hable de las familias y que su representante puede ser el jefe o la jefa de familia. Mientras la población objetivo del PVR señale en primera instancia a las familias, el acceso al subsidio federal no necesariamente está limitado a las mujeres ya que los hombres también 21 Véase el Anexo electrónico 4. Matriz de Marco Lógico. 22 Véase el Anexo electrónico 2. Comparativo de paquetes de materiales del PVR 2005-2006. G-26 Informe final de la evaluación externa del Programa Vivienda Rural 2006 se ven favorecidos por la acción del PVR y no obstaculizan la participación femenina; en ese sentido, no es necesario que se incorpore explícitamente a las mujeres como parte de la población objetivo. Las RO-PVR-06 denotan el desarrollo de este Programa y algunas de las mejoras en su diseño son más específicas y tendientes a afirmar la corresponsabilidad; por ejemplo, se mencionan las instancias que deberían reunir esfuerzos dentro del PVR (los beneficiarios, las OSC sin fines de lucro y los tres órdenes de gobierno). En 2006 el diseño de la cobertura del PVR fue nacional al incluir al Distrito Federal, aunque no se le asignaron recursos en este ejercicio. Asimismo, la transparencia en sus RO es mayor al citar las páginas de Internet donde se encuentra la información sobre las microrregiones y municipios de menor IDH En la elegibilidad de los beneficiarios, se eliminó el término criterios de selección,23 que puede tener una connotación negativa (de selectividad y discriminación) contraria a los propósitos del PVR. Se observó que existe un fuerte compromiso por asegurar que las solicitudes no se dupliquen y cumplan con todos los requisitos de elegibilidad establecidos en las RO, pero esto no siempre se vio reflejado en los expedientes en las delegaciones. En caso de que haga falta un documento, la IE notifica al solicitante para que lo entregue en un periodo de 10 días hábiles. En la visita de campo se corroboró que el periodo de prórroga se cumplió en la mayoría de los estados para aquellos solicitantes que no habían entregado la información completa. Es importante que el PVR cuente con un acuerdo que establece la población objetivo que debe atender. Al revisar el diseño de los anexos del MO, el equipo evaluador considera que es una fortaleza que dichos documentos contengan los derechos y obligaciones a las que está sujeto el beneficiario y -tanto éste como la instancia ejecutora- firman los CSF, BSF, CE y el AERO. Para garantizar la transparencia se indicó que las OSC y las delegaciones federales de la Sedesol en los estados son instancias participantes y a éstas últimas se las designa como los canales por los que se harán llegar los resultados de las personas que fueron seleccionadas para beneficiarse con los apoyos, al igual que a la página de Internet de la Sedesol: www.sedesol.gob.mx Se observó que los procedimientos de la IN por medio de la verificación del PTA y las solicitudes que recibe aseguran la no duplicidad de beneficiarios siendo un buen procedimiento de verificación. 23 Apartado 3.5.1 Elegibilidad de las RO-PVR-06. G-27 Informe final de la evaluación externa del Programa Vivienda Rural 2006 En las RO-PVR-2006 se desglosan los requisitos que deberá atender el beneficiario de los apoyos. Al aclarar a detalle estos requisitos, se dejan asentadas las bases sobre las cuales participarán los beneficiarios. En cuanto a la focalización en localidades, el PVR cumplió en ambos años con lo dispuesto en sus RO pues la totalidad de los beneficiarios viven en localidades con MAM y AM. La focalización en localidades disminuyó respecto con el año anterior 24.81% (1 846 localidades menos). Solamente en localidades de MAM se presentó un ligero incremento (5 localidades respecto con 2005). Sin embargo, es considerable la disminución que tuvieron las localidades de AM (-1 907 localidades). La inversión per cápita total casi se duplicó en 2006, siendo la clasificación de MAM la que en promedio tuvo mayor importancia y crecimiento con respecto el año anterior al pasar de 19.80 a 97.89 pesos per capita. Los paquetes de mejoramiento y ampliación, considerando el grado de AM y MAM, se distribuyeron más eficientemente en 2005 (58.24 y 58.04 por ciento, respectivamente). En cambio, en 2006, fueron los apoyos de mejoramiento y edificación los que tuvieron mayor porcentaje de inversión en estos municipios (82.91 y 79.05 por ciento, respectivamente). Resalta el aumento en la inversión municipal en los grados de AM en los tres paquetes. G-28