Capítulo II. Evaluación de diseño A. Introducción En este capítulo se presenta una descripción y análisis de otros programas sociales con características similares al PASL en el contexto internacional. Para efectos de comparabilidad, se eligió una estructura a partir de una misma tipología de elementos y características básicas—por ejemplo, objetivos, apoyos, mecanismos de operación, población objetivo, etc.—facilitando el encontrar analogías y diferencias entre ellos y el PASL. En la segunda parte, se analizan si los criterios y lineamientos establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 son cumplidos por el PASL. La tercera parte se ocupa de analizar el cumplimiento del PASL con la Ley General de Desarrollo Social. Finalmente, se analiza la complementariedad o duplicidad del PASL con el Programa de Apoyo Alimentario (PAL). B. Programas similares al PASL El PASL se encuentra dentro de los programas de corte nutricional, con una población objetivo que va más allá de la población infantil, llegando a otros grupos como los adultos de 60 años o más y a las mujeres en condiciones de mayores requerimientos nutricionales: niñas y niños de 6 meses a 12 años de edad; mujeres adolescentes de 12 a 15 años; mujeres en periodo de gestación o lactancia; mujeres de 45 a 59 años; enfermos crónicos y personas con discapacidades mayores de 12 años; adultos de 60 años o más. El propósito de este apartado es identificar y analizar otros programas en el mundo similares al PASL. A partir de ahí, se pretende examinar y estudiar __________________________________________________________________________ Calle del Puente 222 Colonia Ejidos de Huipulco México, D.F. C.P. 14380 Teléfono: 5483-2230 Fax: 5671-8121 Correo-e: jsoto@itesm.mx 20 dichos programas en cuanto a sus componentes básicos y propósitos; y finalmente, identificar y analizar sus diferencias con el PASL. Existen a nivel mundial un número importante y una variedad significativa de programas de distribución de leche con diferentes estructuras y mecanismos. Para hacer una comparación profunda con el PASL, se seleccionaron cuatro ejemplos concretos: dos de países latinoamericanos, en particular, Chile y Perú; y otros dos ejemplos de regiones o países desarrollados, la Unión Europea (UE) y Estados Unidos (UE). Así, podrán compararse programas que atienden condiciones similares o más críticas que la mexicana, y por otro lado, programas en países con entornos favorables, muy por encima de las condiciones de nutrición de nuestro país. Este análisis pretende hacer una comparación para encontrar las características conjuntas que hacen al PASL un programa único. Para ello, en la primera parte, se encuentra una comparación general con cada uno de los cuatro países seleccionados, y posteriormente, se encuentran algunos ejemplos de otros países con diferentes programas de distribución de leche. En global, permite tener una visión clara de cuáles son las tendencias a nivel internacional y qué características comparte el PASL con dichas tendencias. __________________________________________________________________________ Calle del Puente 222 Colonia Ejidos de Huipulco México, D.F. C.P. 14380 Teléfono: 5483-2230 Fax: 5671-8121 Correo-e: jsoto@itesm.mx 21 1. Chile a) Programa Nacional de Alimentación Complementaria (PNAC) Los programas de ayuda alimentaria en Chile datan de principios del siglo pasado, tiempo en el que ya se distribuía leche gratuita a lo largo del país. Para la década de los 50, la distribución de leche en polvo era importante a nivel nacional y considerada como un programa de apoyo social. A principios de los años 70, se introdujo la marca de leche: “Leche purita” que será un icono a nivel nacional y cuyo nombre se conserva incluso hasta nuestros días. En el año de 1987 que se crea el Programa Nacional de Alimentación Complementaria (PNAC), que desde entonces tenía el propósito de disminuir la desnutrición infantil. En los años noventa, el PNAC ha hecho modificaciones sustanciales desde enriquecer las fórmulas, hasta crear nuevos productos para mercados específicos, como se mencionará más adelante. El PNAC chileno hoy día consiste en una serie de productos que se distribuyen entre los niños, mujeres embarazadas y adultos mayores de acuerdo a sus condiciones de salud y de desnutrición. Tienen una amplia variedad de productos lácteos que están fabricados para los diferentes beneficiarios. Se trata de un programa de ayuda alimentaria destinado a prevenir la malnutrición en los grupos sociales de mayor riesgo del país. A continuación se presenta la Tabla general comparativa, que relaciona los objetivos, población objetivo, características del apoyo, mecanismos de operación, características del producto y cobertura entre el PASL mexicano y el PNAC chileno. __________________________________________________________________________ Calle del Puente 222 Colonia Ejidos de Huipulco México, D.F. C.P. 14380 Teléfono: 5483-2230 Fax: 5671-8121 Correo-e: jsoto@itesm.mx 22 Cuadro 2.1 Tabla comparativa programas de México y Chile Programa de Abastecimiento Social de Leche Programa Nacional Alimentación México Complementaria Chile Objetivos generales Objetivos específicos Población objetivo Contribuir al desarrollo de capacidades y a la disminución o prevención, en su caso, del déficit nutricional, otorgando un beneficio al ingreso de las familias en condiciones de pobreza, mediante el suministro de leche de alta calidad y fortificada con vitaminas y minerales, a precio subsidiado con respecto al mercado y autorizado por el Consejo de Administración. • Contribuir al mejoramiento de la alimentación y nutrición de las familias beneficiarias, en particular para apoyar: o El crecimiento y desarrollo de las niñas y los niños en edad lactante, preescolar y escolar. o A coadyuvar al abatimiento de los índices de anemia y el déficit de micronutrientes en esta población. o El mejoramiento de las condiciones nutricionales de las personas adultas mayores. o La disminución de la severidad de la pobreza. • Operar los convenios interinstitucionales celebrados para el suministro de leche a instituciones públicas, así como convenios con personas morales legalmente constituidas y sin fines de lucro. • Niñas y niños de 6 meses a 12 años de edad. • Mujeres adolescentes de 12 a 15 años. • Mujeres en periodo de gestación o lactancia. Mantener un óptimo estado nutricional de las embarazadas para asegurar un desarrollo fetal armónico, una lactancia materna exitosa, y un crecimiento y desarrollo normal del niño (hasta 2002). Contribuir a la reducción de la obesidad y de la prevalencia de las enfermedades crónicas no transmisibles (ETCNs) del adulto. (se incorpora de 2002 a la fecha) • Proteger la salud de la madre durante el embarazo y lactancia, y promover la lactancia materna exclusiva hasta los seis meses de edad del niño. Introducir prácticas adecuadas del destete. • Disminuir la proporción de neonatos con bajo peso de nacimiento • Fomentar crecimiento y desarrollo normal del menor de 6 años desde la gestación. • Prevenir y corregir el déficit nutricional • Estimular la concurrencia a los controles de salud. • Distribuir alimentos adecuados a las necesidades de los grupos objetivos, al perfil alimentario nutricional de la población y a los conocimientos científicos vigentes. • Servir de centro articulador para la intervención nutricional a través del ciclo vital, detectando, previniendo y controlando aumentos de peso excesivos en la población beneficiaria. • Mantener dentro de canales de crecimiento aceptables a recién nacidos (RN) identificables como en mayor riesgo de malnutrición y ECTNs. • Menores de 6 años de edad desnutridos o en riesgo de desnutrir. • Embarazadas y nodrizas (hasta por tres meses posparto __________________________________________________________________________ Calle del Puente 222 Colonia Ejidos de Huipulco México, D.F. C.P. 14380 Teléfono: 5483-2230 Fax: 5671-8121 Correo-e: jsoto@itesm.mx 23 • Mujeres de 45 a 59 años. • Enfermos crónicos y personas con discapacidad mayores de 12 años. • Adultos de 60 o más años. Características del apoyo Mecanismo de operación • El programa otorga una dotación de 4 litros de leche fortificada (o su equivalente en polvo) a cada beneficiario semanalmente, a precio preferencial por debajo del precio de mercado. La dotación por familia varía dependiendo del número de beneficiarios; el PASL entrega hasta 24 litros (o su equivalente en polvo) por familia. • El programa distingue su operación en dos esquemas de atención: Abasto Comunitario y Convenios Interinstitucionales. • El precio por litro es de de $3.50, igual que su equivalente en polvo. 1. Difusión a los beneficiados del programa sobre sus características, derechos y obligaciones. 2. Cuenta con información completa en los puntos de venta. 3. Se entrega a través de: a. Lecherías (o puntos de venta) b. Tiendas Diconsa c. Convenios 4. Funciona a través de dos mecanismos; a. Convenios interinstitucionales con instituciones públicas. en caso de desnutrición ) • Para el programa PNAC Prematuro: Niños prematuros menores de 1,500 g y/o menores de 32 semanas de gestación. • Para el programa PNAC Fenilquetonuria: Niños hasta los 14 años de edad que presenten fenilcetonuria. • Para el programa de Alimentación al Adulto Mayor (PACAM): o Adultos mayores de 60 años con examen de salud al día. o Adultos mayores de 65 años con examen de salud al día en tratamiento de tuberculosis (TBC). o Adultos mayores de 65 años con examen de salud al día del Chile Solidario. o Adultos mayores de 60 años con examen de salud al día en convenio con Hogar de Cristo. Los alimentos que distribuye el PNAC son en polvo, se entregan por kilo y totalmente gratuitos. La distribución por kilo se da de acuerdo al tipo de necesidad (leche para los recién nacidos y embarazada, leche-cereal para los niños de más de 12 años, leche especial para otros programas y otros productos como sopas y cremas) y grado de desnutrición (se le da más leche a aquellos más desnutridos). 1. Los productos del PNAC sólo podrán ser distribuidos a sus beneficiarios en los establecimientos asistenciales de atención primaria, que integran o están adscritos al Sistema Nacional de Servicios de Salud. 2. Es el “Engargado de la Distribución de Alimentos y de la Bodega” el que recibe los productos del distribuidor, y los entrega a los usuarios. También es responsable del registro de la información. 3. Al beneficiario, se le hace entrega de una tarjeta que contiene sus datos básicos, además de su estatus __________________________________________________________________________ Calle del Puente 222 Colonia Ejidos de Huipulco México, D.F. C.P. 14380 Teléfono: 5483-2230 Fax: 5671-8121 Correo-e: jsoto@itesm.mx 24 Características del producto Cobertura b. Convenios con personas morales ad hoc con los objetivos Liconsa. • Leche en polvo o líquida fortificada con vitaminas A, B2, B12, C y D. Hierro y Zinc. • Leche descremada en polvo fortificada para personas de la tercera edad y enfermos crónicos. El PASL opera en localidades, colonias, zonas urbanas, semiurbanas rurales de las 32 entidades federativas, mediante los puntos de atención autorizados por Liconsa. nutricional. Existe un tipo de tarjeta para cada tipo de beneficiario: para niños, para embarazadas y para adultos. • Leche purita fortificada: producto lácteo reforzado con minerales esenciales (hierro, zinc, vitamina C, cobre) para los niños menores de 18 meses y embarazadas.4 • Purita cereal: producto lácteo y vegetal reforzado con minerales, para los niños mayores de 18 meses y hasta los 5 años 11 meses.5 • Fórmula para prematuros y de continuación: productos especiales para prematuros menores de 1.500 gr y/o menores de 32 semanas al nacer: se entregan hasta el año de edad (corregida según tiempo de gestación). Contiene mayor aporte de calorías, proteínas, grasas, calcio, fósforo y otros micronutrientes.6 • Fórmula para Fenilcetonúricos: producto especial sin fenilalanina para niños portadores de fenilcetonuria, este producto se entrega hasta los 14 años de edad.7 • Bebida láctea años dorados: producto con base en leche y cereales, fortificada con vitaminas y minerales, reducida en lactosa, baja en grasa total y en sodio.8 A nivel nacional, distintos puntos de apoyo para la distribución. 4 Si se desea conocer más sobre la fórmula de la Leche Purita Fortificada, consúltese la página de http://www.minsal.cl/ici/nutricion/leche_purita_fortificada_310805.pdf 5 Si se desea conocer más sobre la fórmula de Purita Cereal, consúltese la página de http://www.minsal.cl/ici/nutricion/NPC_sin_omega_230805.pdf 6 Si se desea conocer más sobre la fórmula para prematuros, consúltese la página de http://www.minsal.cl/ici/nutricion%5CPNAC_Prematuro.pdf 7 Si se desea conocer más sobre la fórmula para fenilcetonúricos, consúltese la página de http://www.minsal.cl/ici/nutricion/PKU_abril_2005.pdf 8 Si se desea conocer más sobre la fórmula de la Bebida Láctea Años Dorados, consúltese la página de http://www.minsal.cl/ici/nutricion/Bebida_lactea_SIN_omega.pdf __________________________________________________________________________ Calle del Puente 222 Colonia Ejidos de Huipulco México, D.F. C.P. 14380 Teléfono: 5483-2230 Fax: 5671-8121 Correo-e: jsoto@itesm.mx 25 Internet: Internet: Internet: Internet: Internet: b) Análisis comparativo México - Chile Como se puede apreciar, el PASL y el PNAC guardan muchos aspectos en común, en particular, los relacionados con los objetivos, la población objetivo y la cobertura. En cuanto a los objetivos, ambos programas arguyen tener la finalidad de disminuir la desnutrición infantil y en mujeres embarazadas; además de que ambos tienen una fórmula láctea específica para adultos mayores—el PASL tiene una presentación descremada en polvo para la población de 60 años o más. Sin embargo, el programa chileno no considera dentro de su población objetivo a los niños hasta de 12 años y mujeres entre 45 a 59 años de edad; en contraste, el PASL si los incluye. El PNAC contempla como beneficiarios a niños mayores de 6 años sólo cuando tienen fenilcetonuria y, por otro lado, a los adultos mayores de 60 años, únicamente con los exámenes de salud indicados. Asimismo, los programas son similares en cuanto a las características de los productos que manejan. La Leche Purita Fortificada tiene, al igual que la leche Liconsa, vitaminas y minerales adicionados de alta calidad. De la misma manera, la leche para adulto es un punto de convergencia entre los programas. Adicionalmente, el PNAC, tiene una variedad de productos dirigida a otra población; verbigracia, la fórmula para fenilcetonúricos que como su nombre lo indica, tiene un mercado muy definido. Por otro lado, existen también diferencias significativas en las características del apoyo y en los mecanismos de operación. El modelo chileno, es gratuito, se mide en unidades de kilo y se entrega de acuerdo a su necesidad nutricional. Por ejemplo, se entrega doble dotación para aquellos más desnutridos. El PASL, no es gratuito, sino que se vende a un precio preferencial de $3.50 el litro y se entrega una cantidad definida (4 litros) por semana a cada beneficiario (o su equivalente en polvo). __________________________________________________________________________ Calle del Puente 222 Colonia Ejidos de Huipulco México, D.F. C.P. 14380 Teléfono: 5483-2230 Fax: 5671-8121 Correo-e: jsoto@itesm.mx 26 En este mismo sentido, los dos programas se distribuyen a nivel nacional, con puntos de venta bien establecidos y reconocidos. El PNAC considera a los establecimientos asistenciales de atención primaria del país, en donde se almacenan y se entregan los paquetes de producto. Todo supervisado y administrado por un personaje conocido como “Encargado de la Distribución de Alimentos y de la Bodega”. El PASL, también tiene puntos de distribución establecidos, pero son tiendas o lecherías autorizadas y tiene además una persona encargada de promover las actividades del Programa denominada “promotor social”. Adicionalmente, ambos programas tienen un mecanismo para identificar a los usuarios, el PASL a través de una tarjeta de miembro que indica cuánta leche se le entrega al beneficiario y el PNAC a través de una tarjeta que indica sus características, para diferenciar el producto. Ambas tienen requisitos específicos para ser tramitadas. En general, los programas mexicano y chileno son similares en cuanto al tipo de población que atienden pues son focalizados, aunque el PASL atiende a un mayor rango de personas. Aunado a ello, también tienen relación en el tipo de fórmulas en productos básicos de leche. Ambos programas proveen exclusivamente productos lácteos y tienen una variedad de productos ad hoc a su población objetivo. Finalmente, es evidente que el PASL tiene una fuerte ventaja sobre el modelo chileno y es que el Estado no subsidia la leche que distribuye. En Chile, el programa debe ser pagado por el Estado, mientras el PASL, vende su producto a un precio preferencial por debajo del precio del mercado a través de Liconsa, una paraestatal que por lo menos hasta 2004 fue autosuficiente. __________________________________________________________________________ Calle del Puente 222 Colonia Ejidos de Huipulco México, D.F. C.P. 14380 Teléfono: 5483-2230 Fax: 5671-8121 Correo-e: jsoto@itesm.mx 27 2. Perú a) Programa del Vaso de Leche (VL) El programa Vaso de Leche (VL) es un esfuerzo por evitar la desnutrición en los sectores más pobres del país sudamericano. Por un lado, su ayuda se enfoca a los infantes menores de 3 años, y por otro, a poblaciones de mayor riesgo como mujeres embarazadas, ancianos y enfermos en general. El programa Vaso de Leche comenzó como una experiencia local, y posteriormente se introdujo en toda la nación peruana. En la década de los 70, surge la idea de suplantar la escasa ayuda de los programas existentes e incorporar comités de participación para un programa de Leche en la Municipalidad de Lima Metropolitana.9 Los comités de Lima, fueron armando una gran organización logrando llevar grandes cantidades de ayuda a todo el territorio. Es hasta 1985, cuando se conjuntan los esfuerzos de los comités y se aprueba una ley a nivel nacional que define como tal el Programa Vaso de Leche de asistencia alimentaria materno-infantil. En 1991, el programa fue incorporado al Sistema Nacional de Compensación y Desarrollo Social, cuya finalidad era: “coordinar, ejecutar y evaluar proyectos en materia de alimentación, salud y empleo temporal productivo, destinados a los sectores más pobres del país.”10 A continuación, se presenta la tabla comparativa del Programa de Abastecimiento Social de Leche mexicano con el Programa del Vaso de Leche peruano, en cuanto a sus objetivos, población beneficiada, características del apoyo, mecanismos de operación, características de los productos y cobertura. 9 Suárez Bustamante, Miguel. Caracterización del Programa Vaso de Leche. Dirección General de Asuntos Económicos y Sociales del Ministerio de Economía y Finanzas, en URL: http://www.mef.gob.pe/propuesta/ESPEC/caracvaso.pdf 10 íbidem. __________________________________________________________________________ Calle del Puente 222 Colonia Ejidos de Huipulco México, D.F. C.P. 14380 Teléfono: 5483-2230 Fax: 5671-8121 Correo-e: jsoto@itesm.mx 28 Cuadro 2.2 Tabla comparativa programas de México y Perú Programa de Abastecimiento Social de Leche Programa del Vaso de Leche México Perú Objetivos generales Contribuir al desarrollo de capacidades y a la disminución o prevención, en su caso, del déficit nutricional, otorgando un beneficio al ingreso de las familias en condiciones de pobreza, mediante el suministro de leche de alta calidad y fortificada con vitaminas y minerales, a precio subsidiado con respecto al mercado y autorizado por el Consejo de Administración. Objetivos específicos • Contribuir al mejoramiento de la alimentación y nutrición de las familias beneficiarias, en particular para apoyar: o El crecimiento y desarrollo de las niñas y los niños en edad lactante, preescolar y escolar. o A coadyuvar al abatimiento de los índices de anemia y el déficit de micronutrientes en esta población. o El mejoramiento de las condiciones nutricionales de las personas adultas mayores. o La disminución de la severidad de la pobreza. • Operar los convenios interinstitucionales celebrados para el suministro de leche a instituciones públicas, así como convenios con personas morales legalmente constituidas y sin fines de lucro. Población objetivo • Niñas y niños de 6 meses a 12 años de edad. • Mujeres adolescentes de 12 a 15 años. Mejorar el nivel nutricional de los sectores más pobres, prevenir la desnutrición en niños menores de 3 años y fomentar la participación de la comunidad organizada.11 Por otro lado, se intenta llevar a otras poblaciones de riesgo como: niños, madres gestantes, lactantes, ancianos y enfermos de TBC, un apropiado nivel nutricional a través de la entrega de leche, realizando para tal efecto una correcta gestión de coordinación y fiscalización.12 • Contribuir a mejorar el nivel nutricional y la calidad de vida. • Reducir la mortalidad infantil. • Suministrar diariamente una ración complementaria a los niños, a las madres gestantes y lactantes. • Fomentar la lactancia materna. • Estimular el desarrollo de formas de organización comunal en especial de la población femenina que permitan acciones conducentes a elevar el nivel de vida y conciencia. • Promoción educativa en salud y nutrición con énfasis en el combate a la diarrea. • Fomento de la demanda de servicios de salud que se prestan a la comunidad. • Búsqueda de alternativas de solución al problema alimentario.13 • Niños menores de 6 años • Madres gestantes y lactantes 11 Gajate, Gissele e Inurritegui, Marisol. El impacto del Vaso de Leche en la nutrición infantil. Economía y Sociedad. CIES, noviembre de 2003 en URL: http://www.consorcio.org/CIES/html/pdfs/bol50/GajateInurritegui.pdf 12 Suárez Bustamante, Miguel., op cit. 13 Centro de Prevención y Desastres. El programa Vaso de Leche en el Perú en URL: http://www.predes.org.pe/ayudatematica_pdf/programa_vaso_%20leche.pdf __________________________________________________________________________ Calle del Puente 222 Colonia Ejidos de Huipulco México, D.F. C.P. 14380 Teléfono: 5483-2230 Fax: 5671-8121 Correo-e: jsoto@itesm.mx 29 Características del apoyo Mecanismo de operación Características del producto 14 • Mujeres en periodo de gestación o lactancia. • Mujeres de 45 a 59 años. • Enfermos crónicos y personas con discapacidad mayores de 12 años. • Adultos de 60 o más años. • El programa otorga una dotación de 4 litros de leche fortificada (o su equivalente en polvo) a cada beneficiario semanalmente, a precio preferencial por debajo del precio de mercado. La dotación por familia varía dependiendo del número de beneficiarios; el PASL entrega hasta 24 litros (o su equivalente en polvo) por familia. • El programa distingue su operación en dos esquemas de atención: Abasto Comunitario y Convenios Interinstitucionales. • El precio por litro es de de $3.50, igual que su equivalente en polvo. 1. Difusión a los beneficiados del programa sobre sus características, derechos y obligaciones. 2. Cuenta con información completa en los puntos de venta. 3. Se entrega a través de: a. Lecherías (o puntos de venta) b. Tiendas Diconsa c. Convenios 4. Funciona a través de dos mecanismos; a. Convenios interinstitucionales con instituciones públicas. b. Convenios con personas morales ad hoc con los objetivos Liconsa. • Leche en polvo o líquida fortificada con vitaminas A, B2, B12, C y D. Hierro y Zinc. • Leche descremada en polvo fortificada para personas de la tercera edad y enfermos crónicos. • Niños de 6 a 13 años • Grupos con problemas sociales (niños desnutridos ancianos y enfermos de tuberculosis) Se distribuyen raciones durante cinco días a la semana para el desayuno. No obstante, el costo por ración (en términos de calorías equivalentes) de este programa es uno de los más elevados: S/. 1.247 por cada 1.000 kilocalorías.14 Los mecanismos de operación para el programa Vaso de Leche en Perú no están bien delimitados debido a la falta de administración nacional en cuanto a la distribución, los mecanismos de selección de los beneficiarios y su periodicidad. Es por tanto, que no es posible definir mecanismos de operación universales para dicho programa. La mayor parte del programa, está en manos de beneficiarios, miembros de clubes o comités que toman decisiones y distribuyen los productos a nivel nacional. • Leche pura líquida o en polvo. • Lácteo enriquecido que tiene una combinación de leche entera en polvo no menor del 20% del peso total de la ración (50g) y uno o varias harinas de leguminosas en combinación o no con harinas de cereales, precocidos y gelatinizados plenamente, exenta de almidones crudos. Gajate, Gissele e Inurritegui, Marisol., op cit. __________________________________________________________________________ Calle del Puente 222 Colonia Ejidos de Huipulco México, D.F. C.P. 14380 Teléfono: 5483-2230 Fax: 5671-8121 Correo-e: jsoto@itesm.mx 30 Cobertura El PASL opera en localidades, colonias, zonas urbanas, semiurbanas rurales de las 32 entidades federativas, mediante los puntos de atención autorizados por Liconsa. (En cuanto a su contenido nutricional, las raciones presentan el menor contenido enérgico y proteico, y no satisfacen los requerimientos nutricionales de hierro y vitaminas.)15 La ejecución de este programa se realiza a través de todos los municipios del país, utilizando como instrumento de focalización un índice de desnutrición. El Vaso de Leche tiene una fuerte presencia en todas las áreas de residencia, alcanzando el 93% del total de beneficiarios de algún programa alimentario en Lima Metropolitana y superando el 70% en el resto del país.16 15 íbidem. Suárez Bustamante, Miguel., op. cit. 16 __________________________________________________________________________ Calle del Puente 222 Colonia Ejidos de Huipulco México, D.F. C.P. 14380 Teléfono: 5483-2230 Fax: 5671-8121 Correo-e: jsoto@itesm.mx 31 b) Análisis comparativo México - Perú El programa Vaso de Leche (VL) peruano tiene similitudes con el PASL mexicano en cuanto a sus objetivos, pues ambos intentan combatir la desnutrición de las poblaciones de mayor riesgo de desnutrición. Cabe señlar que el VL maneja complementariamente objetivos educativos adscritos al programa y otros objetivos relacionados con la solución de los problemas alimenticios y la búsqueda de mejores servicios de salud en las comunidades. Cabe señalar que cuando un programa tiene más dos objetivos generales, corre el riesgo de no cumplirlos; también podríamos hablar de un problema en el diseño del programa. Ambos programas tienen puntos de encuentro adicionales en la población beneficiada, pues fuera de las mujeres de 45 a 59 años que contempla el PASL, atienden prácticamente a la misma población. Por otro lado, en cuanto a las características del apoyo, en el VL peruano, no se definen las cantidades de apoyo que se le otorgarán a cada uno de los beneficiarios, ni su unidad de medida. No obstante, sí se define que el costo por ración equivale a 1.247 soles por cada 1,000 kilocalorías. El análisis de Giselle Gajate y Marisol Inurritegui (2003) hace énfasis en que los costos son muy elevados en comparación con otros programas de leche a nivel internacional. Asimismo, en la comparación entre las características de los productos, el VL, reparte leche líquida y en polvo, al igual que el PASL. Sin embargo, es necesario decir que en este rubro, los productos del VL, no cubren los requerimientos nutricionales de hierro y vitaminas que deberían para combatir eficientemente la desnutrición.17 Adicionalmente, el VL provee de otros productos lácteos enriquecidos y adicionados con harinas, habas y soya en general (muy similar a la leche-cereal del PNAC chileno). 17 Gajate, Gissele e Inurritegui, Marisol., op.cit. __________________________________________________________________________ Calle del Puente 222 Colonia Ejidos de Huipulco México, D.F. C.P. 14380 Teléfono: 5483-2230 Fax: 5671-8121 Correo-e: jsoto@itesm.mx 32 Por otro lado, en cuanto a los mecanismos de operación, los programas difieren diametralmente, pues en Perú, no solamente no se encuentran bien delimitados los mecanismos de entrega, sino que no se identifican los beneficiarios de acuerdo a las normas establecidas. El programa atiende a personas sin evaluar previamente sus características y no diferencia a las poblaciones más marginadas. El programa VL, funciona en la práctica en el Perú y tiene una cobertura muy amplia de personas en todos los municipios del país. Sin embargo, los mecanismos de control y administración no se encuentran delimitados del todo y en funcionamiento. Pues son más bien los comités y clubes de la leche quienes se encargan de hacer que todo el mecanismo funcione de alguna manera. El programa de Perú, se ha caracterizado por tener un programa integral, con mala administración y buena cobertura. El funcionamiento del programa descansa casi por completo en los mismos beneficiarios que se organizan: comités o clubes de madres; atiende prácticamente a la misma población que el PASL, con excepción de las mujeres entre 45 y 59 años. A diferencia del PASL que tiene bien definidos los criterios de adscripción al programa, puntos de venta, cantidades y cobertura, el VL, se administra de manera inadecuada, no conociendo ni teniendo control sobre los beneficiarios y sus puntos de entrega. Otra diferencia que vale la pena resaltar es que el VL le cuesta al erario público y no soluciona necesariamente los problemas de nutrición debido a sus fórmulas. __________________________________________________________________________ Calle del Puente 222 Colonia Ejidos de Huipulco México, D.F. C.P. 14380 Teléfono: 5483-2230 Fax: 5671-8121 Correo-e: jsoto@itesm.mx 33 3. Unión Europea a) Esquema de Leche en las Escuelas El programa de subsidios de leche tiene sus orígenes en los años 70, cuando era opcional que los países de Europa se adscribieran al programa o no. Por aquellos años, el programa no tenía mucha difusión en los países de la entonces Comunidad Europea. Hasta 1994, se lanza una campaña para promover el subsidio de leche en las escuelas, encabezada principalmente por padres de familia. En 2000, la FAO lanza el foro “Leche en las escuelas” y tiene tal impacto en la UE que se instaura un programa ya más difundido y establecido a iniciativa del gobierno británico. En el nuevo programa se involucran a los padres de familia y a las instituciones educativas en el problema de nutrición infantil. El argumento para su implementación está relacionado con estadísticas hacia adentro de la Unión Europea, en donde el 15 por ciento de los niños admitidos en un hospital, sufren de malnutrición y que uno de cada tres niños, asiste a la escuela si haber desayunado.18 Con ello, la región tiene suficientes argumentos para subsidiar el abasto de leche en las escuelas del país. A la par de la iniciativa antes mencionada, el programa persigue también otros fines relacionados con los productores de leche de Gran Bretaña. Pues si se involucran en el mercado de la leche a las escuelas a través del programa, la iniciativa privada se ve beneficiada en la ampliación de su mercado para la leche en toda la Unión Europea. El documento que habla sobre el esquema para 2003 y 2004, menciona que la leche distribuida será producida en la provincia 18 Programa de Leche para Escuelas, en URL: http://www.milkforschools.org.uk/ __________________________________________________________________________ Calle del Puente 222 Colonia Ejidos de Huipulco México, D.F. C.P. 14380 Teléfono: 5483-2230 Fax: 5671-8121 Correo-e: jsoto@itesm.mx 34 escocesa y galesa.19 Es así como dentro de este programa, se involucra a la iniciativa privada y a la sociedad civil con dos objetivos diferentes que se entrelazan en el esquema de Leche en las Escuelas promovido por la Unión Europea. De esta manera, el programa, no solamente beneficia a los niños de las escuelas, sino que subsidia a los productores regionales de leche, en particular a aquellos del Reino Unido. Es así como funciona grosso modo el programa que tiene en mente la Unión Europea. A continuación se presenta una tabla comparativa entre el Programa de Abastecimiento Social de Leche y el programa europeo de Leche en las Escuelas en donde se comparan sus objetivos, población beneficiada, características del apoyo, mecanismo de operación, características del producto y su cobertura. 19 EU School Milk Scheme. 2003/04 School year. Other Market Supports Division of the Department of Agriculture and Food, in URL: http://www.agriculture.gov.ie/areasofi/eumilkscheme/_1._Introduction __________________________________________________________________________ Calle del Puente 222 Colonia Ejidos de Huipulco México, D.F. C.P. 14380 Teléfono: 5483-2230 Fax: 5671-8121 Correo-e: jsoto@itesm.mx 35 Cuadro 2.3 Tabla comparativa programas de México y Unión Europea Programa de Abastecimiento Social de Leche Leche para las escuelas México Unión Europea Objetivos generales Contribuir al desarrollo de capacidades y a la disminución o prevención, en su caso, del déficit nutricional, otorgando un beneficio al ingreso de las familias en condiciones de pobreza, mediante el suministro de leche de alta calidad y fortificada con vitaminas y minerales, a precio subsidiado con respecto al mercado y autorizado por el Consejo de Administración. Objetivos específicos • Contribuir al mejoramiento de la alimentación y nutrición de las familias beneficiarias, en particular para apoyar: o El crecimiento y desarrollo de las niñas y los niños en edad lactante, preescolar y escolar. o A coadyuvar al abatimiento de los índices de anemia y el déficit de micronutrientes en esta población. o El mejoramiento de las condiciones nutricionales de las personas adultas mayores. o La disminución de la severidad de la pobreza. • Operar los convenios interinstitucionales celebrados para el suministro de leche a instituciones públicas, así como convenios con personas morales legalmente constituidas y sin fines de lucro. • Niñas y niños de 6 meses a 12 años de edad. • Mujeres adolescentes de 12 a 15 años. • Mujeres en periodo de gestación o lactancia. • Mujeres de 45 a 59 años. • Enfermos crónicos y personas con discapacidad mayores Población objetivo La distribución de leche en la Unión Europea en las escuelas preescolares tiene dos objetivos aislados que logran conjugarse en el programa. Por un lado, se intenta mejorar la salud de los niños que asisten a las escuelas de educación preescolar (niños menores de 5 años), proveyendo leche subsidiada.20 Por otro lado, ampliar el mercado de la leche, sobre todo la que proviene del Reino Unido de las zonas de Esocia y Gales.21 • Contribuir a mejorar el nivel nutricional de los niños menores de 5 años.22 • Desarrollar el mercado a través de la influencia al consumidor. • Desarrollar los mecanismos de incorporación de leche en el mercado. • Mejorar la administración de los productores, proveyendo de soluciones técnicas para un negocio saludable. • Niños menores de 5 años que asisten a escuelas que cuentan con el programa. 20 Programa de Leche para Escuelas, op.cit. The Milk Development Council Plan 2005-2007 for the European Union in URL: http://www.mdc.org.uk/mdc-main/documents/MDCPlan200507.pdf 22 Programa de Leche para Escuelas, op.cit. 21 __________________________________________________________________________ Calle del Puente 222 Colonia Ejidos de Huipulco México, D.F. C.P. 14380 Teléfono: 5483-2230 Fax: 5671-8121 Correo-e: jsoto@itesm.mx 36 Características del apoyo Mecanismo de operación Características del producto 23 24 de 12 años. • Adultos de 60 o más años. • El programa otorga una dotación de 4 litros de leche fortificada (o su equivalente en polvo) a cada beneficiario semanalmente, a precio preferencial por debajo del precio de mercado. La dotación por familia varía dependiendo del número de beneficiarios; el PASL entrega hasta 24 litros (o su equivalente en polvo) por familia. • El programa distingue su operación en dos esquemas de atención: Abasto Comunitario y Convenios Interinstitucionales. • El precio por litro es de de $3.50, igual que su equivalente en polvo. 1. Difusión a los beneficiados del programa sobre sus características, derechos y obligaciones. 2. Cuenta con información completa en los puntos de venta. 3. Se entrega a través de: a. Lecherías (o puntos de venta) b. Tiendas Diconsa c. Convenios 4. Funciona a través de dos mecanismos; a. Convenios interinstitucionales con instituciones públicas. b. Convenios con personas morales ad hoc con los objetivos Liconsa. • Leche en polvo o líquida fortificada con vitaminas A, B2, B12, C y D. Hierro y Zinc. • Leche descremada en polvo fortificada para personas de la tercera edad y enfermos crónicos. • Se distribuyen raciones de 189 ml. al día, y cuesta 12 pennies (3.8 pesos aprox.) ya con el subsidio para el Reino Unido.23 • En general, el máximo de ayuda es de 250ml. de leche por niño diario.24 • Hay varios tipos de subsidio que pueden ser tanto para la escuela, como para el padre de familia. En el primer caso, la escuela puede pedir un subsidio en donde el total se le carga al padre y en el segundo caso, el Estado provee un subsidio y se reembolsa a la escuela por él. En algunos casos, está permitido para la escuela añadir un penny (penique) de libra al costo total de la leche para gastos internos. 1. Las escuelas se adscriben al programa a través de las formas registradas en Internet. 2. Los padres pagan por el servicio en la escuela, ya sea con tarjeta de crédito o en efectivo, a través del programa escolar. 3. La leche se distribuye directamente en las escuelas, que deben contar con equipo para mantener la leche a 5° C. • Leche entera de vaca en Tetrapack • Se prevé la entrega de: o Leche entera en Tetrapack, con sabores de chocolate, conteniendo por lo menos el 90% del producto de leche pura. o Bebida de leche-yogurt. Programa de Leche para Escuelas, op.cit. EU School Milk Scheme. 2003/04 School year., op. cit. __________________________________________________________________________ Calle del Puente 222 Colonia Ejidos de Huipulco México, D.F. C.P. 14380 Teléfono: 5483-2230 Fax: 5671-8121 Correo-e: jsoto@itesm.mx 37 Cobertura 25 El PASL opera en localidades, colonias, zonas urbanas, semiurbanas rurales de las 32 entidades federativas, mediante los puntos de atención autorizados por Liconsa. o Leche semidescremada o Bebidas semidescremadas de sabores. o Bebida de leche-yogurt semidescremada El programa en general, se ha extendido por todos los países de la Unión Europea. No obstante, el programa tiene limitaciones logísticas y su cobertura tiene las siguientes características: alrededor del 23-25% de los niños en edad preescolar tienen permitida la participación en los subsidios de leche. El 10% de los niños entre 5-11 años tienen el subsidio provisto, y el 15% de los niños que tienen una edad por debajo de los 5 años se han beneficiado del subsidio. 25 Programa de Leche para Escuelas, op.cit. __________________________________________________________________________ Calle del Puente 222 Colonia Ejidos de Huipulco México, D.F. C.P. 14380 Teléfono: 5483-2230 Fax: 5671-8121 Correo-e: jsoto@itesm.mx 38 b) Análisis comparativo México – Unión Europea Es evidente que los propósitos de ambos programas, aunque tienen coincidencias, son diferentes. Ejemplo de ello es que el programa europeo contempla como uno de sus objetivos promover un sector productivo. En este sentido, la Unión Europea fomenta el desarrollo de productores nacionales a través del subsidio como mecanismo de desarrollo. Adicionalmente, uno de los objetivos del esquema europeo de Leche en la Escuela es mejorar el nivel nutricional de los niños menores de 5 años. En este rubro, los objetivos concuerdan en el tema de la nutrición. Por otro lado, el alcance de la población beneficiada del esquema de la Unión Europea en relación con México, es menor; incluso pequeña para el ámbito en el que se proporciona la ayuda, que son las escuelas. Aunque, según algunos datos de la Unión Europea, algunas escuelas primarias también cuentan con el subsidio del programa.26 El PASL contempla a una población más amplia de personas con alto riesgo nutricio. Aunado a lo anterior, también se pueden percibir las diferencias puntuales en las características del apoyo de cada uno de los programas. Desde las unidades de medición, ya que en la Unión Europea se les da a los estudiantes una cantidad que varía desde los 185 ml., hasta los 250 ml. de leche al día. En México las unidades son establecidas a priori e institucionalmente, además de que están medidas por litro. El precio subsidiado de la leche en Gran Bretaña, tiene un costo unitario (es decir, de un envase tetrapack con leche de 185 ml.) de 12 pennies (peniques en español) de libra, unos 3.8 pesos mexicanos aproximadamente. El precio mexicano está muy por debajo del precio británico, con lo que podemos suponer que necesitan menos venta de productos para lograr ser eficientes en el mercado. 26 íbidem __________________________________________________________________________ Calle del Puente 222 Colonia Ejidos de Huipulco México, D.F. C.P. 14380 Teléfono: 5483-2230 Fax: 5671-8121 Correo-e: jsoto@itesm.mx 39 En cuanto a los mecanismos de operación, los dos programas son sustancialmente diferentes, ya que en la Unión Europea, los puntos de venta son las instituciones escolares adscritas al programa y las cuotas mensuales por niño; todo se maneja a través de las instancias locales que deciden qué escuelas se integran al programa y cuáles no. En México la distribución es a través de tres canales: lecherías, tiendas Diconsa y convenios institucionales autorizadas por Liconsa. Además, de que el precio y la cantidad son fijos para todo el programa. Las características del producto europeo difieren en los programas en variedad y valor nutrimental; esta variedad supera a la mexicana, pues tienen leche normal, de sabores y con yogurt tanto entera como semidescremada. No obstante, los productos mexicanos están enriquecidos con vitaminas y minerales, situación que en la referencia europea no se menciona. En cuanto a la cobertura, en México se abarca todo el territorio, con una significativa cantidad de puntos de venta y una gran cantidad de población suscrita al programa. En la Unión Europea, existen muy pocos niños que reciben el subsidio y muchos de los que lo reciben, no son ni siquiera de la edad meta que se plantea en el documento relacionado con el Esquema de Leche en las Escuelas, sino niños hasta de 11 años. En general, es evidente que los problemas estructurales de la Unión Europea y los de México son muy diferentes. No obstante, el programa europeo persigue fines que en la tesitura son similares, pero en el fondo diferentes a los de nuestro país. En México se intenta pretende ayudar a resolver un problema de desnutrición; en Europa, se intenta apoyar a los productores a través del subsidio a las escuelas, es aquí donde las discrepancias entre ambos programas se vuelven innegables. El PASL, es sin duda un programa integral __________________________________________________________________________ Calle del Puente 222 Colonia Ejidos de Huipulco México, D.F. C.P. 14380 Teléfono: 5483-2230 Fax: 5671-8121 Correo-e: jsoto@itesm.mx 40 que se conforma a partir de la integración vertical de la producción, un mecanismo de distribución focalizado y organizado mediante una red de locales. El programa europeo, está diseñado como un simple subsidio, que no tiene identificado un mercado finito y focalizado, ni tiene consolidada una estructura interna fuerte. __________________________________________________________________________ Calle del Puente 222 Colonia Ejidos de Huipulco México, D.F. C.P. 14380 Teléfono: 5483-2230 Fax: 5671-8121 Correo-e: jsoto@itesm.mx 41 4. Estados Unidos de Norteamérica a) Programa Especial de Leche El programa de leche en Estados Unidos está bien delimitado, pues existen en ese país una serie de programas de alimentación en las escuelas que soportan ya casi toda la demanda norteamericana. El Programa Especial de Leche es un complemento a los demás programas de alimentación en las escuelas, internados, campamentos e instituciones de cuidado de infantes; este consiste en un subsidio por parte del Departamento de Agricultura de los Estados Unidos (USDA), en donde por cada 235 ml. de leche al día que se sirve, el gobierno retribuye el dinero a las escuelas que tienen el programa. La escuela debe operar en un régimen de ganancia cero en los programas de leche. Dichas escuelas aceptan usar el reembolso del gobierno para reducir el precio de venta de leche para los niños. El programa, podría decirse, funciona como un sistema de becas de leche, en donde los niños y jóvenes de menores recursos acceden al financiamiento del Estado y se les otorga una cantidad de 235 ml. de leche diaria con un valor de 17 centavos de dólar (1.8 pesos mexicanos aproximadamente). A continuación se presenta un comparativo entre el PASL y el Programa Especial de Leche en tanto sus objetivos generales, población beneficiada, características del apoyo, mecanismos de operación, características del producto y cobertura. __________________________________________________________________________ Calle del Puente 222 Colonia Ejidos de Huipulco México, D.F. C.P. 14380 Teléfono: 5483-2230 Fax: 5671-8121 Correo-e: jsoto@itesm.mx 42 Cuadro 2.4 Tabla comparativa programas de México y Estados Unidos Programa de Abastecimiento Social de Leche Programa Especial de Leche México Estados Unidos Objetivos generales Objetivos específicos Población objetivo Características 27 Contribuir al desarrollo de capacidades y a la disminución o prevención, en su caso, del déficit nutricional, otorgando un beneficio al ingreso de las familias en condiciones de pobreza, mediante el suministro de leche de alta calidad y fortificada con vitaminas y minerales, a precio subsidiado con respecto al mercado y autorizado por el Consejo de Administración. • Contribuir al mejoramiento de la alimentación y nutrición de las familias beneficiarias, en particular para apoyar: o El crecimiento y desarrollo de las niñas y los niños en edad lactante, preescolar y escolar. o A coadyuvar al abatimiento de los índices de anemia y el déficit de micronutrientes en esta población. o El mejoramiento de las condiciones nutricionales de las personas adultas mayores. o La disminución de la severidad de la pobreza. • Operar los convenios interinstitucionales celebrados para el suministro de leche a instituciones públicas, así como convenios con personas morales legalmente constituidas y sin fines de lucro. • Niñas y niños de 6 meses a 12 años de edad. • Mujeres adolescentes de 12 a 15 años. • Mujeres en periodo de gestación o lactancia. • Mujeres de 45 a 59 años. • Enfermos crónicos y personas con discapacidad mayores de 12 años. • Adultos de 60 o más años. • El programa otorga una dotación de 4 litros de leche El programa tiene como objetivo proveer de leche a los niños en las escuelas e instituciones de cuidado de infantes que no participan en otros programas de nutrición.27 El programa no establece objetivos específicos explícitos, sin embargo, pueden inferirse del funcionamiento general del programa: • Apoyar a los programas de nutrición que operan en los Estados Unidos • Prevenir y corregir el déficit nutricional de los niños y jóvenes de bajos recursos. • Promover y apoyar a las escuelas nacionales a mantener un precio de leche accesible para estudiantes. Siempre y cuando la escuela esté suscrita al programa, cualquier niño que tenga un ingreso bajo. • La escuela provee una dotación de 235 ml. de leche al día, Programa especial de leche en URL: http://www.fns.usda.gov/cnd/milk/AboutMilk/SMP.05.pdf __________________________________________________________________________ Calle del Puente 222 Colonia Ejidos de Huipulco México, D.F. C.P. 14380 Teléfono: 5483-2230 Fax: 5671-8121 Correo-e: jsoto@itesm.mx 43 del apoyo • • Mecanismo de operación 1. 2. 3. 4. Características del producto Cobertura • • fortificada (o su equivalente en polvo) a cada beneficiario semanalmente, a precio preferencial por debajo del precio de mercado. La dotación por familia varía dependiendo del número de beneficiarios; el PASL entrega hasta 24 litros (o su equivalente en polvo) por familia. El programa distingue su operación en dos esquemas de atención: Abasto Comunitario y Convenios Interinstitucionales. El precio por litro es de de $3.50, igual que su equivalente en polvo. Difusión a los beneficiados del programa sobre sus características, derechos y obligaciones. Cuenta con información completa en los puntos de venta. Se entrega a través de: a. Lecherías (o puntos de venta) b. Tiendas Diconsa c. Convenios Funciona a través de dos mecanismos; a. Convenios interinstitucionales con instituciones públicas. b. Convenios con personas morales ad hoc con los objetivos Liconsa. Leche en polvo o líquida fortificada con vitaminas A, B2, B12, C y D. Hierro y Zinc. Leche descremada en polvo fortificada para personas de la tercera edad y enfermos crónicos. El PASL opera en localidades, colonias, zonas urbanas, semiurbanas rurales de las 32 entidades federativas, mediante los puntos de atención autorizados por Liconsa. y le cuesta a la institución educativa 17 centavos de dólar. Para aquellos niños que cuentan con el programa de leche gratuita, el Departamento de Agricultura (USDA) le reembolsa el dinero a la institución. • La escuela debe operar en un régimen de ganancia cero en los programas de leche. Dichas escuelas aceptan usar el reembolso del gobierno para reducir el precio de venta de leche para los niños. 1. Las escuelas públicas o no lucrativas de secundaria – preparatoria (high school), instituciones de cuidado de infantes y campamentos pueden postularse a participar en el programa, siempre y cuando no participen en otro programa de nutrición. 2. Si participan en el programa, se les reembolsa por aquellos niños que tienen el programa gratuito y además, deben mantener un precio accesible para aquellos niños que no lo tienen. 3. Los niños que aplican al programa gratuito, deben realizar su reinscripción anualmente. La institución puede elegir entre leche pasteurizada entera o de sabor, leche baja en grasas, leche descremada, suero cultivado que tengan los estándares locales y del Estado. Todas las bebidas deben contener vitamina A y D, en los niveles especificados por la Administración de Alimentos y Medicinas. El programa se maneja a nivel nacional. En 2003 tenia suscritos a 6.159 escuelas e internados, 1.157 campamentos de verano y 559 instituciones de cuidado al infante. __________________________________________________________________________ Calle del Puente 222 Colonia Ejidos de Huipulco México, D.F. C.P. 14380 Teléfono: 5483-2230 Fax: 5671-8121 Correo-e: jsoto@itesm.mx 44 b) Análisis comparativo México – Estados Unidos Tanto la Unión Europea como los Estados Unidos observan niveles diferentes de desnutrición en comparación con México. Estados Unidos tiene una larga tradición de programas de alimentación desde el siglo pasado. Estos dos factores se conjugan para evidenciar las grandes diferencias entre los modelos de dotación de leche americano y mexicano, así como la coordinación institucional de programas alimentarios de ese país; a pesar de ello, debe entenderse que también uno de los objetivos del programa es la nutrición. Desde el objetivo principal, tanto del PASL como el Programa Especial de Leche, denotan una clara diferencia; mientras que el programa mexicano hace explícito el objetivo nutricio, el otro solamente delimita su margen de acción (el norteamericano). Por otro lado, en cuanto a la población beneficiada, las mujeres embarazadas y adultos mayores son omitidos del Programa Especial de Leche. Como se ha dicho anteriormente, dicho programa es un complemento a otros programas de alimentación en las escuelas, que procuran sinergias entre sí a través de coordinación institucional. En cuanto a las características del apoyo del programa, el modelo norteamericano opera de dos formas: subsidiando a las escuelas y becando estudiantes en leche. Las escuelas, como ya habíamos dicho, a través de la ayuda que obtienen de estudiantes, subsidian la leche para tener precios bajos, al igual que el modelo europeo. El modelo PASL, entrega leche fortificada a precios preferenciales a los beneficiados, pero no otorga becas de leche gratuita. Los mecanismos de operación de los programas son disímiles aunque en esencia convergen en algunos puntos, pues en Estados Unidos, los puntos de venta son las instituciones educativas, pero el estudiante es el que aplica para obtener el programa de leche gratuita. En México el punto de venta son las tiendas y __________________________________________________________________________ Calle del Puente 222 Colonia Ejidos de Huipulco México, D.F. C.P. 14380 Teléfono: 5483-2230 Fax: 5671-8121 Correo-e: jsoto@itesm.mx 45 lecherías adscritas a Liconsa, pero también son los mismos beneficiarios lo que solicitan su ingreso al PASL. Ambos programas enriquecen su leche con vitaminas y minerales, aunque bajo diferentes esquemas nutrimentales. El modelo norteamericano puede elegir entre una amplia variedad de productos de leche líquida: pasteurizada, entera, de sabor, baja en grasas, descremada, etc.; mientras que el programa mexicano, distingue solamente en la leche en polvo: fortificada y fortificada descremada. Finalmente, estos dos programas se manejan a nivel nacional y con buena cobertura. El programa norteamericano cubre una buena cantidad de escuelas que no han sido captadas por otros programas de alimentación y el PASL, opera con un número importante de puntos de venta. El modelo norteamericano es muy similar al programa europeo, en cuanto a los subsidios se refiere. No obstante, el Programa Especial de Leche también tiene un programa de leche gratuita a estudiantes con menos recursos, cosa que es similar al PNAC chileno. En general, el programa funciona alrededor de otros programas nutricionales más fuertes y con más presencia en los Estados Unidos, muy diferente al PASL, que se concentra en leche y no converge en sinergias positivas con otros programas alimentarios. En general, el modelo norteamericano funciona como complemento a otros programas de alimentación nacional, delimitando su población objetivo y con un esquema operativo muy claro. El PASL, por otro lado, es un programa integral para la leche, que involucra no solamente a los estudiantes a través de la escuela, sino en su vida cotidiana. __________________________________________________________________________ Calle del Puente 222 Colonia Ejidos de Huipulco México, D.F. C.P. 14380 Teléfono: 5483-2230 Fax: 5671-8121 Correo-e: jsoto@itesm.mx 46 5. Otros programas en el mundo Otros programas en el mundo siguen los modelos de los programas que ya se han presentado. China, por ejemplo, al igual que la Unión Europea, intenta interrelacionar la industria lechera con la nutrición en las escuelas con su Programa de Leche Potable en las Escuelas (School Potable Milk Program). Cabe resaltar que este país asiático no existe una cultura del consumo de leche, presenta además graves problemas de desnutrición. La distribución para China es evidentemente diferente, pues tiene controles del Estado, con diferentes mecanismos burocráticos para que las escuelas accedan a los programas.28 Adicionalmente, el programa Chino, al igual que el PASL, vende la leche a precio preferencial por debajo del mercado, pero en China, el precio lo deciden las autoridades locales; no es generalizado.29 El programa chino ha incluso propuesto introducir la leche en el gusto del público como un producto de mercadotecnia, asociando la leche subsidiada con una caricatura representativa que llame la atención de los niños.30 El caso de Tailandia es similar al de la Unión Europea ya que procura incentivar la producción de leche nacional.31 Ese es el caso también del programa Hambre Cero de Brasil que incluye entre otras cosas, un programa de abastecimiento de leche, que además de generar mejoras en la nutrición infantil, genera 12,000 empleos, todo ello gracias a que el gobierno compra leche de los pequeños 28 School Potable Milk Program in China. Overview, in URL: http://www.fao.org/es/esc/common/ecg/47674_en_Milk_into_school_Operation_Management_Syst em.pdf 29 FAO. Milk into School Operation Management System in URL: http://www.fao.org/es/esc/common/ecg/47674_en_Milk_into_school_Operation_Management_Syst em.pdf 30 Nacional School Milk Program in China in URL: http://www.leche-escolar.edu.uy/256,1,National School Milk Program in China 31 Smitasiri, Suttilak and Chotiboriboon, Sinee. Experience with Programs to Increase Animal Source Food Intake in Thailand. In URL: http://www.nutrition.org/cgi/content/full/133/11/4000S __________________________________________________________________________ 47 Calle del Puente 222 Colonia Ejidos de Huipulco México, D.F. C.P. 14380 Teléfono: 5483-2230 Fax: 5671-8121 Correo-e: jsoto@itesm.mx productores nacionales.32 Adicionalmente, el gobierno se alía con transnacionales como Nestlé para proveer de ciertos productos como leche en polvo fortificada al programa Hambre Cero.33 Finalmente, el programa entrega esa leche gratuitamente en algunas zonas donde hay personas en pobreza extrema, sobre todo al norte del país.34 En algunos países, los programas que entregan leche, lo hacen a través de ayuda internacional. Tal es el caso de Indonesia, que a través de la Agencia del Desarrollo Internacional norteamericana (USAID, por sus siglas en inglés) y su Programa de Escuelas Sanas de Sumatra, de Mercy Corps’, distribuye leche de soya fortificada a estudiantes y maestros de las escuelas de la zona. Este programa pretende combatir los problemas crónicos de anemia y gusanos en los niños. Adicionalmente, provee educación de higiene y nutrición en estos poblados.35 Relacionado con lo anterior, existen organismos internacionales que se dedican a distribuir leche de soya en el mundo, tal es el caso de la Iniciativa Mundial para la Soya en la Salud Humana (WISHH, por su acrónimo en inglés).36 En América Latina existen varios programas y estrategias que sirven para llevar leche a hogares necesitados o a niños desnutridos. El caso cubano, por ejemplo, subsidia la leche para todos los niños entre 0 y 7 años de edad dentro del territorio 32 Ministerio del Interior en Brasil, en URL: http://www.brasil.gov.br/ingles/programs/regional/principaisprogramas_view 33 Página de Nestlé en relación al proyecto Cero Hambre en URL: http://www.babymilk.nestle.com/News/All+Countries/Brazil/Nestle+support+of+Brazil+s+Zero+Hung er+Program.htm 34 Waldrigues Galindo, Rogelio. Brasil contra el hambre. La revista de la Organización Panamericana de la Salud. Vol. 9, No. 2, 2004, en URL: http://www.paho.org/Spanish/DD/PIN/Numero20_articulo05.htm 35 Página del Programa de Escuelas Sanas en Indonesia, en URL: http://indonesia.mercycorps.org/index.php?option=com_content&task=view&id=15&Itemid=32&lang =en 36 Página de la WISHH en URL. http://www.wishh.org/news/WISHHListAug%202002.doc __________________________________________________________________________ Calle del Puente 222 Colonia Ejidos de Huipulco México, D.F. C.P. 14380 Teléfono: 5483-2230 Fax: 5671-8121 Correo-e: jsoto@itesm.mx 48 nacional, sin importar su nivel de nutrición.37 El caso peruano que se analizó anteriormente, no es el único con el programa Vaso de Leche en Latinoamérica: Colombia, Panamá, Uruguay, Nicaragua, Guatemala y Venezuela, también poseen un programa similar, aunque no idéntico. En muchos de ellos, el vaso de leche se reparte en las escuelas.38 El hecho de que se permita tener un incentivo alimenticio en las escuelas, provoca también un cambio favorable en la asistencia escolar. En India por ejemplo, el programa de leche fortificada desde 1984 ha incentivado al alumnado a asistir.39 C. Análisis de los criterios y lineamientos establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 a. Criterios y lineamaientos del Plan Nacional de Desarrollo 20012006 El Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, considera acciones relacionadas con el área de desarrollo social y humano en el capítulo No, 5; en este apartado se planetan los 6 objetivos rectores que contiene, con sus correspondientes estrategias: 1. Mejorar los niveles de eduación y de bienestar de los mexicanos. Estrategias: a. Proporcionar una educación de calidad, adecuada a las necesidades de todos los mexicanos. 37 Ministerio de Relaciones Exteriores de Cuba. Derechos http://www.cubaminrex.cu/Enfoques/ddhh_ninos_tc.htm 38 Colanta del Municipio de Medellín, en http://www.colanta.com.co/Colanta/index.php/colanta/content/view/full/361 39 The PRASAD project in URL: http://www.prasad.org/about_26_milestones.html Humanos. __________________________________________________________________________ Calle del Puente 222 Colonia Ejidos de Huipulco México, D.F. C.P. 14380 Teléfono: 5483-2230 Fax: 5671-8121 Correo-e: jsoto@itesm.mx URL: 49 b. Formular, implantar y coordinar una nueva política de desarrollo social y humano para la prosperidad, con un enfoque de largo plazo. c. Diseñar y aplicar programas para disminuir la pobreza y eliminar los factores que provocan su transmisión generacional, que amplíen el acceso a la infraestructura básica y brinden a los miembros más desprotegidos de la sociedad oportunidades para tener acceso al desarrollo y la prosperidad. d. Elevar los niveles de salud, garantizando el acceso a los servicios integrales de salud con calidad y trato digno, fortaleciendo el tejido social al reducir las desigualdades y asegurando protección económica a las fami l i a s. e. Contribuir al desarrollo integral de las familias mexicanas mediante el otorgamiento de prestaciones y servicios de seguridad social. f. Desarrollar una cultura que promueva el trabajo como medio para la plena realización de las personas y para elevar su nivel de vida y el de sus familias. g. Promover y concertar políticas públicas y programas de vivienda y de desarrollo urbano y apoyar su ejecución con la participación de los gobiernos estatales y municipales, y de la sociedad civil, buscando consolidar el mercado habitacional para convertir al sector vivienda en un motor de desarrollo. h. Capacitar y organizar a la población rural para promover su integración al desarrollo productivo del país, y propiciar que sus derechos de propiedad de la tierra se traduzcan en un mejor nivel de vida. i. Impulsar la integración productiva de los sujetos agrarios para crear nuevas y mejores posibilidades de ingreso y bienestar acordes con las potencialidades regionales. j. P romover que las actividades científicas y tecnológicas se orienten en mayor medida a atender las necesidades básicas de la sociedad. __________________________________________________________________________ Calle del Puente 222 Colonia Ejidos de Huipulco México, D.F. C.P. 14380 Teléfono: 5483-2230 Fax: 5671-8121 Correo-e: jsoto@itesm.mx 50 2. Acrecentar la equidad y la igualdad de oportunidades. Estrategias: a. Avanzar hacia la equidad en la educación. b. Crear las condiciones para eliminar la discriminación y la violencia hacia las mujeres. c. Incorporar integralmente a los jóvenes al desarrollo del país, por medio de una política nacional de juventud que permita promover las oportunidades de este grupo. d. Dar protección y promover el desarrollo pleno de niños y adolescentes. e. Desarrollar políticas incluyentes para la atención a los ciudadanos de edad avanzada. f. Promover y fortalecer el desarrollo de las personas con discapacidad para equiparar y facilitar su integración plena en todos los ámbitos de la vida nacional. g. Propiciar la participación directa de los pueblos indígenas en el desarrollo nacional y combatir los rezagos y las causas estructurales de su marginación con pleno re speto a sus usos y costumbres. 3. Impulsar la educación para el desarrollo de las capacidades personales y de iniciativa individual y colectiva. Estrategias: a. Ofrecer a los jóvenes y adultos que no tuvieron o no culminaron la educación básica, la posibilidad de capacitación y educación para la vida y el trabajo que les permita aprovechar las oportunidades de desarrollo. b. Diversificar y flexibilizar las ofertas de la educación media superior y superior a fin de lograr una mayor adecuación de los aprendizajes __________________________________________________________________________ Calle del Puente 222 Colonia Ejidos de Huipulco México, D.F. C.P. 14380 Teléfono: 5483-2230 Fax: 5671-8121 Correo-e: jsoto@itesm.mx 51 respecto de las necesidades individuales y los requerimientos laborales. c. Fortalecer la investigación científica y la innovación tecnológica para apoyar el desarrollo de los recursos humanos de alta calificación. d. Incrementar la apropiación de conocimientos facilitando el acceso a las nuevas tecnologías, en particular en el área de la agroindustria. e. Apoyar la creación de empresas sociales en las cuales participen grupos de escasos recursos en áreas rurales y urbanas. f. Fomentar en la población el creciente conocimiento de las culturas y estilos de vida existentes en las diferentes regiones de México y en otros países. 4. Fortalecer la cohesión y el capital sociales. Estrategias: a. Fortalecer los ámbitos familiares para que sean el motor de la convivencia y la solidaridad social. b. Aprovechar la acción educativa cotidiana a fin de impulsar una nueva ciudadanía. c. Fomentar la participación de las organizaciones sociales y civiles en el desarrollo de las políticas públicas. d. Promover y desarrollar una política general de fortalecimiento e integración de las personas y las familias más vulnerables, mediante el desarrollo integral e incluyente, con la participación de la sociedad civil. e. Impulsar la vocación social de la cultura abriendo cauces a la participación organizada y diversa de la sociedad; promover la vinculación entre los sectores de educación y cultura, fortalecer y ampliar la infraestructura y la oferta cultural en todo el país. f. Establecer un modelo nacional de desarrollo de la cultura física y del deporte que promueva entre la población el acceso masivo a la __________________________________________________________________________ Calle del Puente 222 Colonia Ejidos de Huipulco México, D.F. C.P. 14380 Teléfono: 5483-2230 Fax: 5671-8121 Correo-e: jsoto@itesm.mx 52 práctica sistemática de actividades físicas, recreativas y deportivas, y a su participación organizada en ellas. g. Promover la modernización sindical, garantizando el respeto a la autonomía y la democracia sindicales. 5. Lograr un desarrollo social y humano en armonía con la naturaleza. Estrategias: a. Armonizar el crecimiento y la distribución territorial de la población con las exigencias del desarrollo sustentable, para mejorar la calidad de vida de los mexicanos y fomentar el equilibrio de las regiones del país, con la participación del gobierno y de la sociedad civil. b. Crear una cultura ecológica que considere el cuidado del entorno y del medio ambiente en la toma de decisiones en todos los niveles y sectores. c. Fortalecer la investigación científica y tecnológica que nos permita comprender mejor los procesos ecológicos. d. Propiciar condiciones socioculturales que permitan contar con conocimientos ambientales y desarrollar aptitudes, habilidades y valores para comprender los efectos de la acción transformadora del hombre en el medio natural. Crear nuevas formas de relación con el ambiente y fomentar procesos productivos y de consumo sustentables. e. Alcanzar la protección y conservación de los ecosistemas más representativos del país y su diversidad biológica, especialmente de aquellas especies sujetas a alguna categoría de protección. f. Detener y revertir la contaminación de agua, aire y suelos. g. Detener y revertir los procesos de erosión e incrementar la reforestación. __________________________________________________________________________ Calle del Puente 222 Colonia Ejidos de Huipulco México, D.F. C.P. 14380 Teléfono: 5483-2230 Fax: 5671-8121 Correo-e: jsoto@itesm.mx 53 6. Ampliar la capcidad de respuesta gubernamental para fomentatr la confianza ciudadana en las instituciones. Estrategias: a. Impulsar el federalismo educativo, la gestión institucional y la participación social en la educación. b. Fortalecer la comunicación entre las organizaciones c. Construir la confianza y credibilidad de la ciudadanía en las acciones gubernamentales; para ello se propone crear y coordinar un sistema de información que permita evaluar y dar seguimiento a esas acciones. d. Disminuir los riesgos de deserción escolar mediante sistemas de becas diseñados para proteger a los estudiantes provenientes de familias con apremios económicos. e. Promover sistemas de seguro para proteger financieramente a las familias ante eventuales gastos extraordinarios en salud. f. Ordenar y regularizar la propiedad rural, otorgando seguridad jurídica y certidumbre documental en la tenencia de la tierra a los agentes y sujetos del sector rural, dando vigencia al Estado de derecho en México. g. Disminuir la incertidumbre y fomentar la convivencia armónica de quienes habitan el campo mexicano, para lo cual se procurará justicia agraria rápida y expedita, privilegiando la conciliación de intereses en la solución de conflictos. h. Promover sistemas eficaces para apoyar a los individuos que pierden su empleo. __________________________________________________________________________ Calle del Puente 222 Colonia Ejidos de Huipulco México, D.F. C.P. 14380 Teléfono: 5483-2230 Fax: 5671-8121 Correo-e: jsoto@itesm.mx 54 b. Análisis del cumplimiento del PASL con las acciones y principios del Programa Nacional de Desarrollo Cabe recordar para el presente análisis que el objetivo general del Programa de Abasto Social de leche a cargo de Liconsa: “Contribuir al desarrollo de capacidades y a la disminución o prevención, en su caso, del déficit nutricional, otorgando un beneficio al ingreso de las familias en condiciones de pobreza, mediante el suministro de leche de alta calidad y fortificada con vitaminas y minerales, a precio subsidiado con respecto al mercado y autorizado por el Consejo de Administración.” Sus objetivos específicos son: ⇒ Contribuir al mejoramiento de la alimentación y nutrición de las familias beneficiarias, en particular para apoyar: - El crecimiento y desarrollo de las niñas y los niños en edad lactante, preescolar y escolar. - A coadyuvar al abatimiento de los índices de anemia y el déficit de micronutrientes en esta población. - El mejoramiento de las condiciones nutricionales de las personas adultas mayores. - La disminución de la severidad de la pobreza. ⇒ Operar los convenios interinstitucionales celebrados para el suministro de leche a instituciones públicas, así como convenios con personas morales legalmente constituidas y sin fines de lucro. __________________________________________________________________________ Calle del Puente 222 Colonia Ejidos de Huipulco México, D.F. C.P. 14380 Teléfono: 5483-2230 Fax: 5671-8121 Correo-e: jsoto@itesm.mx 55 El diseño del PASL cumple particularmente con dos de los objetivos rectores del Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006: Objetivo rector 1: Mejorar los niveles de eduación y de bienestar de los mexicanos; en la estrategia: c) Diseñar y aplicar programas para disminuir la pobreza y eliminar los factores que provocan su transmisión generacional, que amplíen el acceso a la infraestructura básica y brinden a los miembros más desprotegidos de la sociedad oportunidades para tener acceso al desarrollo y la prosperidad. El PASL es un programa social de corte nutricional, diseñado para para contribuir al desarrollo de las capacidades y a la disminución de los deficits nutricionales, a través de la venta de leche fortificada a un precio preferencial, por debajo de los precios de mercado; es importante señalar que dentro de sus objetivos específicos contempla disminuir la severidad de la pobreza. Todo lo anterior es congruente con el objetivo rector No. 1 del Plan Nacional de Desarrollo. Objetivo rector 2: Acrecentar la equidad y la igualdad de oportunidades; en las estrategias: d) Dar protección y promover el desarrollo pleno de niños y adolescentes. e) Desarrollar políticas incluyentes para la atención a los ciudadanos de edad avanzada. f) Promover y fortalecer el desarrollo de las personas con discapacidad para equiparar y facilitar su integración plena en todos los ámbitos de la vida nacional. La población objetivo del PASL contempla grupos vulnerables como: ⇒ Niñas y niños de 6 meses a 12 años de edad. ⇒ Mujeres adolescentes de 12 a 15 años. __________________________________________________________________________ Calle del Puente 222 Colonia Ejidos de Huipulco México, D.F. C.P. 14380 Teléfono: 5483-2230 Fax: 5671-8121 Correo-e: jsoto@itesm.mx 56 ⇒ Mujeres en periodo de gestación o lactancia. ⇒ Mujeres de 45 a 59 años. ⇒ Enfermos crónicos y personas con discapacidad mayores de 12 años y, ⇒ Adultos de 60 o más años. Estos lineamientos cumplen con el objetivo rector No. 2 del PND. D. Cumplimiento del PASL con lo establecido en la Ley General de Desarrollo Social a. Ley de Desarrollo Social La Ley de Desarrollo Social consta de 5 Títulos: Título Primero. De las disposiciones generales. Capítulo I. Del Objeto Título Segundo. De los derechos y obligaciones de los sujetos del Desarrollo Social. Capítulo Unico Título Tercero. La Política Nacional de Desarrollo Social. Capítulo I. De los objetivos. Capítulo II. De la planeación y programación. Capítulo III. Del financiamiento y el gasto. Capítulo IV. Delas zonas de atención prioritarias. Capítulo V. Del fomento del sector social de la economía. Capítulo VI. De la definición y medición de la pobreza. __________________________________________________________________________ Calle del Puente 222 Colonia Ejidos de Huipulco México, D.F. C.P. 14380 Teléfono: 5483-2230 Fax: 5671-8121 Correo-e: jsoto@itesm.mx 57 Titulo Cuarto. Del sistema nacional de desarrollo social. Capítulo I. Del objeto e integración. Capítulo II. De las competencias. Capítulo III. De la Comisión Nacional de Desarrollo Social. Capítulo IV. De la Comisión Intersecretarial de Desarrollo Social. Capítulo V. Consejo Consultivo de Desarrollo Social. Capítulo VI. Participación Social. Capítulo VII. De la denuncia popular. Capítulo VIII. De la Contraloría Social. Título Quinto. De la evaluación de la Política de Desarrollo Social Capítulo I. De la evaluación. Capítulo II. Del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social. b. Análisis del cumplimiento del PASL con la Ley de Desarrollo Social A lo largo del texto de la Ley de Desarrollo Social podemos encontrar cumplimiento, consistencia y apego por parte del PASL; sobre todo en los líneamientos de carácter general. Sin embargo, a continuación se mencionarán los artículos en donde podemos encontrar un mayor grado de cumplimiento, consistencia y apego: Título Primero. De las disposiciones generales. Capítulo I. Del Objeto. __________________________________________________________________________ Calle del Puente 222 Colonia Ejidos de Huipulco México, D.F. C.P. 14380 Teléfono: 5483-2230 Fax: 5671-8121 Correo-e: jsoto@itesm.mx 58 Artículo 3. La Política de Desarrollo Social se sujetará a los siguientes principios:40 I. Libertad: Capacidades de las personas para elegir los medios para su desarrollo personal así como para participar en el desarrollo social; II. Justicia distributiva: Garantiza que toda persona reciba de manera equitativa los beneficios del desarrollo conforme a sus méritos, sus necesidades, sus posibilidades y las de las demás personas; III. Solidaridad: Colaboración entre personas, grupos sociales y órdenes de gobierno, de manera corresponsable para el mejoramiento de la calidad de vida de la sociedad; IV. Integralidad: Articulación y complementaiedad de programas y acciones que conjunten los diferentes beneficios sociales, en el marco de la Política Nacional de Desarrollo Social; V. Participación Social: Derecho de las personas y organizaciones a intervenir e integrarse, individual o colectivamente en la formulación, ejecución y evaluación de la políticas, programas y acciones del desarrollo social; VI. Respeto a la diversidad: Reconocimiento en términos de origen étnico, género, edad, capcidades diferentes, condición social, condiciones de salud, religión, las opiniones, preferencias, estado civil o cualquier otra, para superar toda condición de discriminación y promover un desarrollo con equidad y respeto a las diferencias. 40 No se encuentran todos los principios que indica la Ley, ya que esl PASL no se apega a dos de ellos: Sustentabilidad y Libre determinación y autonomía de los pueblos indígenas y sus comunidades. __________________________________________________________________________ 59 Calle del Puente 222 Colonia Ejidos de Huipulco México, D.F. C.P. 14380 Teléfono: 5483-2230 Fax: 5671-8121 Correo-e: jsoto@itesm.mx VII. Transparencia: La información relativa al desarrollo social es pública en los términos de las leyes en la materia. Las autoridades del país garantizarán que la información gubernamental sea objetiva, oportuna, sistemática y veraz. Título Segundo. De los derechos y obligaciones de los sujetos del Desarrollo Social. Capítulo Unico: Artículo 6. Son derechos para el desarrollo social la ecuación, la salud, la alimentación, la vivienda, el disfrute de un medio ambiente sano, el trabajo y la seguridad social y los relativos a la no discriminación en los términos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Artículo 7. Toda persona tiene derecho a participar y beneficiarse de los programas de desarrollo social, de acuerdo con los principios rectores de la Política de Desarrollo Social, en los términos que establezca la normatividad de cada programa. Artículo 8. Toda persona o grupo social en situación de vulnerabilidad tiene derecho a recibir acciones y apoyos tendientes a disminuir su desventaja. Artículo 10. Los beneficiarios de los programas de desarrollo social tienen los siguientes derechos y obligaciones: I. Recibir un trato respetuoso, oportuno y con calidad; II. Acceder a la información necesaria de dichos programas, sus reglas de operación, recursos y cobertura; III. Tener la reserva y privacidad de la información personal; IV. Presentar denuncias y quejas ante las instancias correspondientes por el incumplimiento de esta Ley; V. Recibir los servicios y prestaciones de los programas conforme a sus reglas de operación, salvo que le sean suspendidos por resolución administrativa o judicial debidamente fundada y motivada; __________________________________________________________________________ Calle del Puente 222 Colonia Ejidos de Huipulco México, D.F. C.P. 14380 Teléfono: 5483-2230 Fax: 5671-8121 Correo-e: jsoto@itesm.mx 60 VI. Presentar su solicitud de inclusión en el padrón; VII. Participar de manera corresponsable en los programas de desarrollo social. VIII. Proporcionar la información socioeconómica que le sea requerida por las autoridades, en los términos que establezca la normatividad correspondiente, y IX. Cumplir la normatividad de los programas de desarrollo social. Título Tercero. La Política Nacional de Desarrollo Social. Capítulo I. De los objetivos. Artículo 11. La Política Nacional de Desarrollo Social tiene los siguientes objetivos: I. Propiciar las condiciones que aseguren el disfrute de los derechos sociales, individuales o colectivos, gasrantizando el acceso a los programas de dessarrollo social y la igualdad de oportunidades, así como la superación de la discriminación y exclusión social. II. Garantizar formas de participación social en la formulación, ejecución, instrumentación, evaluación y control de programas de desarrollo social.41 Artículo 14. La Política Nacional de Desarrollo debe incluir, cuando menos, las siguientes vertientes: I. Superación de la pobreza a través de la educación, la salud, la alimentación, la generación de empleo e ingreso, autoempleo y capacitación.42 41 No se incluyeron dos objetivos de la Ley, porque el PASL solamente guarda consistencia con los dos que se transcribieron de la Ley. 42 Ibidem.En este caso no se mencionaronlos otros 3 puntos. __________________________________________________________________________ Calle del Puente 222 Colonia Ejidos de Huipulco México, D.F. C.P. 14380 Teléfono: 5483-2230 Fax: 5671-8121 Correo-e: jsoto@itesm.mx 61 E. Análisis de la complementariedad o duplicidad de las actividades del PASL y el Programa de Apoyo Alimentario (PAL)43 i) El Programa de Apoyo Alimentario. De acuerdo a las Reglas de Operación vigentes, el Programa de Apoyo Alimentario tiene como objetivos generales: • Mejorar las condiciones de alimentación y nutrición de los hogares en condiciones de pobreza, de acuerdo a los criterios establecidos por la Sedesol, ubicados en localidades marginales rurales, que no estén siendo atendidas por programas similares del Gobierno Federal. • Promover acciones que sean sinérgicas o complementarias con el objetivo anterior, con otros programas para el desarrollo social del Gobierno Federal, otras dependencias de los distintos niveles de gobierno, así como organizaciones sociales y privadas. Sus objetivos específicos son: • Contribuir a la superación de la pobreza en localidades cuyos habitantes no disponen de apoyos de programas alimentarios del Gobierno Federal. • Incrementar la ingesta diaria de alimentos de los hogares beneficiados. • Incrementar el nivel nutricional de los hogares beneficiados. 43 El Análisis de la complementariedad entre el PASL y el Programa de Desarrollo Oportunidades, ha sido motivo de un capítulo en particuar. Ver Capítulo VII. __________________________________________________________________________ 62 Calle del Puente 222 Colonia Ejidos de Huipulco México, D.F. C.P. 14380 Teléfono: 5483-2230 Fax: 5671-8121 Correo-e: jsoto@itesm.mx Dentro de población objetivo contempla: • Los hogares en condiciones de pobreza, de acuerdo a los criterios establecidos por la Sedesol, que no se encuentren en localidades a que se refiere el numeral anterior. • No podrán ser beneficiarios de los hogtares de localidades que reciban apoyos alimentarios de otros programas de Gobierno Federal, incluyendo el programa de Desarrollo Humano Oportunidades y el Programa de Abasto Social de Leche (PASL), a cargo de Liconsa, S. A. de C.V. No se condiera en esta restricción al Programa de Abasto Rural a cargo de Diconsa. Dentro de las características de los apoyos alimentarios, encontramos dos modalidades: • Apoyo en especie: bajo esta modalidad, el hogar beneficiario recibirá mensualmente una dotación de productos alimenticios con un valor equivalente a 150 pesos. • Apoyo en efectivo: en esta modalidad, el hogar beneficiario reibirá un apoyo en efectivo de 150 pesos mensuales, el cual deberá ser utilizado para la adquisición de productos alimenticios. __________________________________________________________________________ Calle del Puente 222 Colonia Ejidos de Huipulco México, D.F. C.P. 14380 Teléfono: 5483-2230 Fax: 5671-8121 Correo-e: jsoto@itesm.mx 63 ii) Análisis de la duplicidad de actividades del PASL y el PAL. En principio podría apreciarse que existe duplicidad de beneficios, en función de 3 cosas: 1.- Que el PAL entrega una canasta que incluye leche Liconsa; 2.- En su conjunto, a través de la entrega del dinero en efectivo o la canasta de productos el PAL representa una transferencia de ingreso a las familias comparable a la del PASL; 3.- Que este apoyo en especie, al constar de alimentos, representa en si mismo un apoyo a la nutrición de la familias. Cabe señalar que las evaluaciones de impacto del PASL para los años 2003, 2004 y 2005 sugieren que las familias beneficiarias del PASL que muestran las condiciones más similares a aquellas en las que viven las familias elegibles para el PAL—esto es, localidades rurales pequeñas, alta y muy alta marginación y pobreza extrema (incluyendo capacidades y alimentarias)—ven incrementado su ingreso disponible para la compra de productos distintos de la propia leche Liconsa sólo de forma marginal. Por lo tanto y de manera similar a lo que sucede con Oportunidades, en términos reales no existe una duplicidad de beneficios entre el PAL y el PASL por la vía de transferencia de ingreso, y este no debía ser entonces un argumento para justificar la mutua exclusión de beneficiarios entre ambos programas a nivel de las familias y de los individuos. Sin embargo, el PASL presenta duplicidad de beneficios con el Programa de Apoyo Alimentario, por la vía de apoyo en especie, que entrega a los beneficiarios una dotación mensual de productos alimenticios con valor de 150 pesos, en donde incluyen 8 sobres de leche fortificada Liconsa, lo que se traduce en 16 litros __________________________________________________________________________ Calle del Puente 222 Colonia Ejidos de Huipulco México, D.F. C.P. 14380 Teléfono: 5483-2230 Fax: 5671-8121 Correo-e: jsoto@itesm.mx 64 mensuales, cantidad de leche equivalente a la dotación de 4 litros semanales por beneficiario. Aunque el PASL tiene un perfil urbano, en las zonas rurales presentaría duplicidad con el PAL, porque el consumo de leche por familia en esas zonas es muy similar a la cantidad que se entrega en la dotación de productos alimentarios. __________________________________________________________________________ Calle del Puente 222 Colonia Ejidos de Huipulco México, D.F. C.P. 14380 Teléfono: 5483-2230 Fax: 5671-8121 Correo-e: jsoto@itesm.mx 65 F. Conclusiones, recomendaciones y prospectiva Primera. Los programas de distribución de leche pueden dividirse en dos grandes vertientes: (1) de soporte nutricional para niños y/o grupos vulnerables, y (2) soporte a la producción lechera nacional o regional. Estas vertientes no son necesariamente excluyentes, sino que pueden ser incluso complementarias; sin embargo, en los casos en que ambas se combinan, la principal diferencia se relaciona con la podenración que se le da a un objetivo sobre el otro. Es precisamente al hacer operativa esta priorización que los conflictos entre objetivos pueden surgir, afectando en ello los costos, coberturas y operación de los programas. En el caso de los países más desarrollados la tendencia es apoyar la producción y crear un consumo mínimo de leche para garantizar ventas a los productores; en los países en desarrollo los programas se concentran en ocuparse del enfoque nutricional. Segunda. Los programas de apoyo a la producción tienden a beneficiar en primera instancia a los productores de leche nacional o regional, y en segunda instancia a los niños, a partir de las redes escolares. Los programas de apoyo nutricional se orientan a grupos vulnerables más amplios y, en el caso de los niños, estos no deben necesariamente estar adscritos a un establecimiento educativo. Tercera. Los programas nutricionales son normalmente dirigidos por los ministerios de salud y en ocasiones coordinados con otros órganos educativos o de asistencia social, como en el caso de Chile y Perú. Los de orientación a la producción están dirigidos desde los ministerios de agricultura—que es el caso del programa de los Estados Unidos—o agencias de desarrollo regional, con vocación __________________________________________________________________________ Calle del Puente 222 Colonia Ejidos de Huipulco México, D.F. C.P. 14380 Teléfono: 5483-2230 Fax: 5671-8121 Correo-e: jsoto@itesm.mx 66 a la producción ganadera que garantizan las compras de leche para sostener un mercado nacional o regional con amplios sobrantes de producción o falta de acceso a mercados, como en el caso de la Unión Europea. Cuarta. Los apoyos de los programas de leche se pueden traducir en subsidios parciales para la compra por parte de las escuelas y organismos escolares, como en Estados Unidos y la Unión Europea, en donde cada escuela pone requisitos y precios diferenciados para la dotación de la misma; estos programas suelen complementarse con otros insumos para constituir entonces comidas o desayunos escolares. Algunos de los programas nutricios están completamente subsidiados como es el caso de Chile; los hay también de subsidio al precio como en Perú. Este último caso es muy parecido al PASL, aunque no se trata propiamiente de un subsidio, sino de un precio preferencial por debajo del precio de mercado. Quinta. El PASL se acerca más modelo establecido en Chile y Perú y, en general a los programas latinoamericanos de Vaso de Leche; sin embargo, existen algunas diferencias importantes: el programa en Chile es universal y en Perú focalizado, con problemas de filtraciones en el apoyo. En Chile operan las clínicas de salud y en Perú lo operan núcleos comunitarios locales y municipales. La organización en Chile es sólida por la fortaleza de las instituciones médicas del país; en Perú es débil, porque no se consolida un modelo de administración organizacional local adecuado que soporte la acción comunitaria. Sexta. El PASL se encuentra dentro de los programas de corte nutricional, con una población objetivo que va más allá de la población infantil, llegando a otros grupos como los adultos de 60 años o más y a las mujeres en condiciones de mayores requerimientos nutricionales: niñas y niños de 6 meses a 12 años de edad; mujeres adolescentes de 12 a 15 años; mujeres en periodo de gestación o lactancia; mujeres de 45 a 59 años; enfermos crónicos y personas con discapacidad mayores de 12 años; adultos de 60 años o más. Cabe la pena __________________________________________________________________________ Calle del Puente 222 Colonia Ejidos de Huipulco México, D.F. C.P. 14380 Teléfono: 5483-2230 Fax: 5671-8121 Correo-e: jsoto@itesm.mx 67 resaltar que los niños no tienen que acudir a las escuelas como requsito para gozar del beneficio, como sucede con otros programas en el resto del mundo. El PASL es un programa social único en su tipo en el mundo, conformado a partir de la integración vertical de la producción, un mecanismo de distribución focalizado y organizado mediante una red de locales propios. El análisis comparativo confirma que el PASL cuenta con una buena administración, tanto operativa como financiera—por lo menos hasta el 2004, porque en el 2005 Liconsa presentó pérdidas debido a que no se aumentó el precio de la leche. Cuenta además con un diseño adecuado y congruente con la operación del mismo y con una de las mejores fortificaciones de la leche a nivel mundial. Finalmente, es tambien uno de los programas que entrega una mayor cantidad de leche por beneficiario a un precio preferencial por debajo del precio del mercado. Es así que el PASL se constituye como un programa nutricional, con estructuras internas sólidas. Séptima. El diseño del PASL cumple particularmente con dos de los objetivos rectores del Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006: • Objetivo rector 1: Mejorar los niveles de eduación y de bienestar de los mexicanos; en la estrategia: c) Diseñar y aplicar programas para disminuir la pobreza y eliminar los factores que provocan su transmisión generacional, que amplíen el acceso a la infraestructura básica y brinden a los miembros más desprotegidos de la sociedad oportunidades para tener acceso al desarrollo y la prosperidad. • Objetivo rector 2: Acrecentar la equidad y la igualdad de oportunidades; en las estrategias: d) Dar protección y promover el desarrollo pleno de niños y adolescentes. __________________________________________________________________________ Calle del Puente 222 Colonia Ejidos de Huipulco México, D.F. C.P. 14380 Teléfono: 5483-2230 Fax: 5671-8121 Correo-e: jsoto@itesm.mx 68 e) Desarrollar políticas incluyentes para la atención a los ciudadanos de edad avanzada. f) Promover y fortalecer el desarrollo de las personas con discapacidad para equiparar y facilitar su integración plena en todos los ámbitos de la vida nacional. Octava. El PASL cumple con el espíritu de la Ley General de Desarrollo Social; este cumplimiento se puede observar básicamente en: • Título Primero. De las disposiciones generales. Capítulo I. Del Objeto. Artículo 3. La Política de Desarrollo Social se sujetará a los siguientes principios: libertad, justicia distributiva, solidaridad, integralidad, participación, respeto a la diversidad y transparencia. • Título Segundo. De los derechos y obligaciones de los sujetos del Desarrollo Social. Capítulo Unico: Artículo 6, 7, 8, 9 y 10. Este último se refiera a los derechos y obligaciones de los beneficiarios. • Título Tercero. La Política Nacional de Desarrollo Social. Capítulo I. De los objetivos. Artículo 11 y 14; este último se refiere a la superación de la pobreza a través de la educación, la salud, la alimentación, la generación de empleo e ingreso, autoempleo y capacitación. Novena. El PASL presenta duplicidad de beneficios con el Programa de Apoyo Alimentario, por la vía de apoyo en especie, que entrega a los beneficiarios una dotación mensual de productos alimenticios con valor de 150 pesos, en donde incluyen 8 sobres de leche fortificada Liconsa, lo que se traduce en 16 litros __________________________________________________________________________ Calle del Puente 222 Colonia Ejidos de Huipulco México, D.F. C.P. 14380 Teléfono: 5483-2230 Fax: 5671-8121 Correo-e: jsoto@itesm.mx 69 mensuales, cantidad de leche equivalente a la dotación de 4 litros semanales por beneficiario. Aunque el PASL tiene un perfil urbano, en las zonas rurales presentaría duplicidad con el PAL, porque el consumo de leche por familia en esas zonas es muy similar a la cantidad que se entrega en la dotación de productos alimentarios. __________________________________________________________________________ Calle del Puente 222 Colonia Ejidos de Huipulco México, D.F. C.P. 14380 Teléfono: 5483-2230 Fax: 5671-8121 Correo-e: jsoto@itesm.mx 70