Documento 3436250

El Colegio
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Norte
Síntesis Ejecutiva
Con el propósito de articular los objetivos de la política social con las políticas de
desarrollo territorial y urbano, la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol) diseñó el
Programa Hábitat y lo instrumenta desde el 2003. Este programa está dirigido a enfrentar
los desafíos de la pobreza y el desarrollo urbano mediante la instrumentación de un
conjunto de acciones que combinan, entre otros aspectos, el mejoramiento de la
infraestructura básica, el equipamiento de las zonas urbano-marginadas y la prevención
de desastres, con la entrega de servicios sociales y acciones de desarrollo comunitario en
esos ámbitos.
Mediante este programa se busca asegurar la concurrencia y la integridad de los esfuerzos
dirigidos a apoyar a la población urbana en situación de pobreza patrimonial, de acuerdo
con los criterios establecidos por Sedesol para la medición de la pobreza. El programa es
particularmente sensible a las necesidades de las mujeres, en especial las jefas de familia,
las personas con capacidades diferentes y los adultos mayores.
En función de la información disponible, el concepto de pobreza patrimonial cumple con
dos requisitos básicos que justifican su utilización como eje ordenador de las acciones del
programa. En primer lugar, se ha demostrado ampliamente que este concepto está
estrechamente ligado a otras cuestiones que tienen que ver con la expresión de la
pobreza, tales como el acceso a servicios educativos o de salud, y en segundo lugar, a
diferencia de otros conceptos asociados a la medición de la pobreza, permite la
desagregación espacial que el programa requiere para la ubicación puntual de
problemáticas y acciones.
En respuesta a lo que dispone el Presupuesto de Egresos de la Federación respecto a la
obligatoriedad de que los programas sociales sean objeto de evaluaciones externas, El
Colegio de la Frontera Norte se dedicó a la tarea de realizar la primera evaluación del
Programa Hábitat para los ejercicios del 2003 y 2004, a solicitud de la Subsecretaría de
Evaluación, Prospectiva, Planeación y Evaluación de la Secretaría de Desarrollo Social.
Un proceso de evaluación de un programa de esta naturaleza y magnitud debe ser integral
y referirse por lo menos a su diseño, cobertura, focalización, operación e impactos en la
población objetivo. Este documento, no obstante, se refiere exclusivamente a las partes
de diseño, cobertura y focalización. Por ello, sus conclusiones deben incorporarse a una
visión más completa del funcionamiento y efectos del programa, misma que se logrará al
evaluar la operación y los impactos alcanzados por el programa en una etapa posterior,
una vez que haya transcurrido mayor tiempo entre el diseño del programa y su
instrumentación.
Así pues, este documento presenta el resultado de una evaluación estructurada en tres
vertientes de estudio. En primer término se desarrolla la evaluación del diseño del
programa, que aborda desde su inserción en la política social y la pertinencia de la
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implementación del programa frente a las necesidades del país, hasta su grado de
complementariedad o duplicidad con otros programas sociales, y su consistencia interna
respecto a los mecanismos e instrumentos diseñados para su estructuración y operación.
Esta vertiente constituye la primera sección del documento, misma que concluye con un
cuadro sintético que contiene lo que en nuestra opinión son las principales fortalezas y
debilidades del programa en cuanto a su diseño.
La segunda sección del documento alberga las dos vertientes analíticas restantes, que son
la focalización y la cobertura del programa, en las cuales se examina, a partir del ejercicio
de los recursos en 2003 y 2004, el grado de precisión en la atención de la población
objetivo planteada por el programa, así como la forma de distribución de los recursos con
respecto de las entidades federativas y las ciudades seleccionadas. El programa no es un
instrumento aislado de la política social o de la realidad nacional. Por el contrario, aborda
una problemática añeja y compleja, de carácter multidimensional que se inserta en un
marco institucional que no necesariamente responde a los retos de operación del
programa. En esta lógica, habría que distinguir por lo menos dos aspectos que no deben
perderse de vista para lograr una adecuada lectura e interpretación de este documento.
El primero de ellos se refiere a que muchas de las afirmaciones incluidas en el
documento, que podrían ser leídas como limitaciones del programa, en realidad son
expresiones del fenómeno de la pobreza urbana. Tal es el caso del análisis de focalización
del programa, que no debe ser realizado solamente a partir de los datos de hogares y
personas (referente obligado en el análisis de cualquier programa social), toda vez que el
lugar de atención y desarrollo de las acciones se refiere al espacio en donde se expresa
este tipo de pobreza, misma que no ocurre en zonas homogéneas, sino en áreas donde
conviven personas con distintos grados de pobreza junto a población no pobre y que
además son áreas que tienen diversas carencias de servicios públicos e infraestructura
urbana.
Esos espacios, que el programa denomina polígonos, son aquellos a los que formalmente
hablando deberían referirse los conceptos tradicionales de focalización y cobertura. Sin
embargo, si bien es cierto que dichos espacios representan unidades en las cuales se
desarrollan acciones, también es cierto que no corresponden a un concepto cuyo
significado vaya mas allá de su definición funcional, que el programa establece
claramente y que, en consecuencia, impide su comparación estricta con otros espacios
que si tienen un significado propio (como por ejemplo barrio, colonia, localidad o
municipio).
Así, una aparente focalización limitada, formulada en función de hogares y personas, no
refleja una debilidad del programa, sino una expresión de la pobreza urbana y la elección
de los espacios de intervención. La evaluación de la focalización del programa y de sus
conceptos asociados, tales como inclusión y exclusión, deben interpretarse y referirse
solamente a los polígonos. Sin embargo, en ausencia de referente conceptual, se analizan
además los datos al nivel de los hogares y las personas involucradas. Precisamente, una
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de las mayores cualidades del programa es la vinculación entre el espacio en el que se
manifiesta la pobreza y la población que en él reside.
El segundo aspecto es el de considerar que el programa no puede corregir el marco
institucional y operativo que rige a los actores locales, encargados de la ejecución del
mismo. Por el contrario, la vocación municipalista del programa, que abre espacios
importantes de participación local, ya sea de autoridades o de las propias comunidades, es
una de sus principales cualidades, que irá ajustando su potencial con el paso del tiempo,
en la medida en que estos actores locales transformen sus capacidades, funcionamiento y
marco institucional a un mejor y más transparente aprovechamiento del programa.
Por ello, aunque no siempre es fácil, resulta de gran trascendencia no perder de vista, en
la interpretación de la evaluación, aquellas cuestiones que son competencia de los actores
federales, responsables del diseño del programa, de aquellas correspondientes a los
actores locales, responsables de su ejecución.
Tal es el caso de la “debilidad” apuntada en inciso 1.5.2 donde se expresa que los
gobiernos locales presentan limitaciones en sus capacidades institucionales, lo cual debe
ser leído como un reto para el programa, en cuanto a generar estrategias de superación de
estas capacidades, además de sistemas de información, monitoreo y evaluación que
contribuyan a la superación de esas limitaciones.
Conclusiones y recomendaciones
Hábitat es concebido como un programa para ejercerse en el marco de la concurrencia de
los tres órdenes de gobierno, el cual ratifica en sus principios y lineamientos tanto la
política social, como la de desarrollo urbano y ordenamiento territorial. Consideramos
que ello representa un acierto y un reto del programa. Finalmente, son los actores y las
comunidades locales quienes deben ejecutar la gestión de sus problemas sociales y
urbanos.
Este programa social enfrenta un conjunto de desafíos desprendidos de la magnitud del
problema que atiende, mejorar las condiciones de vida de los hogares en situación de
pobreza urbana, en donde además los gobiernos municipales son los responsables
directos de la realización de la mayoría de obras que se desprenden de los fondos mixtos
conformados a partir de Hábitat. Contexto que implica la necesidad de contar con sólidos
esquemas de coordinación intergubernamental e interinstitucional, así como de sistemas
de información, seguimiento y evaluación permanentes.
Si bien no es descartable la posibilidad de desfases respecto al grado de desarrollo
institucional entre los órdenes de gobierno, particularmente con respecto a la
heterogeneidad preeminente al nivel municipal, que podría comprometer los principios y
criterios del programa en la ejecución de las acciones, se hacen necesarios mecanismos
de monitoreo ágiles y oportunos para cuidar el cumplimiento de criterios y principio de
designación y operación del programa. Para ello, Hábitat parte en su diseño del
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diagnóstico sobre la pobreza y sobre la localización mayoritaria de grupos de personas
pobres en las ciudades y zonas metropolitanas del país -de acuerdo a tales indicadores, el
42% de la población urbana y el 35% de los hogares urbanos del país se encuentran en
condición de pobreza patrimonial-, lo cual le permite instrumentar el conjunto de
mecanismos e instrumentos necesarios para garantizar su aplicación sin sesgo. Sin
embargo, es necesario mantener un sistema de vigilancia del cumplimiento de los
compromisos en forma, fondo y tiempo, que elimine la posibilidad de la utilización del
programa en función de intereses particulares de grupos locales que no reflejen los
intereses de la comunidad o que pueden pervertir la ejecución de las acciones.
Dentro del programa destaca de manera importante el lugar que se otorga a las mujeres
Jefas de Familia, que fungen como cabezas de un amplio número de hogares en el país,
dando con ello una prioridad a la dimensión de género y ciclo de vida, para ser atendido
en el sentido de revertir esas tendencias y abrir un campo de oportunidades para que
espacios y servicios adquieran los atributos de equidad e inclusión de hombres y mujeres.
Adicionalmente, Hábitat establece como alta prioridad la constitución de reservas
urbanas de suelo, en orden de satisfacer la demanda futura de los asentamientos humanos
en el medio urbano, y en respuesta a la intensa competencia por los usos del suelo, el
equipamiento y los servicios que han experimentado las ciudades y zonas metropolitanas.
Este esfuerzo se orienta principalmente al apoyo de los gobiernos locales para ofrecer
suelo a precios accesibles en beneficio de las familias en condición de pobreza
patrimonial. En este sentido, resulta de gran importancia que el programa apoye el
fortalecimiento de los marcos institucionales locales, y en particular el desarrollo
institucional de las áreas responsables de la gestión urbana, cuyo funcionamiento poco
eficiente es causa del crecimiento más bien caótico de las ciudades.
Las estrategias programáticas de Hábitat se encuentran alineadas con los objetivos
definidos por la política nacional de desarrollo social, plasmadas dentro de la Ley de
Desarrollo Social, por lo que resulta importante mencionar que este programa se
constituye como parte fundamental del conjunto de programas sociales que operan bajo la
lógica de la integralidad y la visión de largo plazo en que se enmarca la política social del
gobierno federal.
El programa Hábitat, formulado como instrumento de articulación de las dimensiones
legal y funcional de la política social, mantiene plena congruencia con los ordenamientos
jurídicos, al tiempo que articula sus objetivos específicos con el Plan Nacional de
Desarrollo, mientras que en el ámbito local introduce la identificación de la pobreza
urbana como elemento a ser considerado dentro de las legislaturas locales, como un
problema de atención prioritaria por parte del gobierno y como factor estratégico del
desarrollo urbano y regional.
La evaluación presentada permite evidenciar la existencia de casos en donde los
instrumentos de política social estatales compaginan en forma clara con los objetivos y
herramientas delineadas por Hábitat, permitiendo inferir una relación de
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complementariedad de las estrategias que componen al programa con respecto de lo
dispuesto por las entidades federativas, dentro de la estructuración de sus políticas
sociales. En el ámbito local los instrumentos de política social reflejan un amplio espectro
de planteamientos de prioridades municipales, sin embargo, se puede establecer una
orientación convergente respecto de las prioridades establecidas para ciertos temas, cuya
instrumentación encuentran apoyos alineados a las estrategias e instrumentos que ofrece
Hábitat.
Empero, resulta deseable que las legislaciones estatales se actualicen hacia el
apuntalamiento de la instrumentación de acciones a favor de la población en condición de
pobreza y vulnerabilidad en las zonas urbanas, no necesariamente bajo la tesitura
planteada por el programa, sino en términos del reconocimiento de la imperiosa
necesidad de atender a este grupo poblacional dadas sus implicaciones en materia de
ordenamiento territorial y el desarrollo de las localidades.
El reto principal de Hábitat tiene que ver con establecer bases sólidas para generar o
activar mecanismos de ingreso derivados de la actividad productiva, distintos a los de la
asistencia social, como medio de superación de la pobreza a mediano y largo plazo,
actuando sobre los espacios en los que esta pobreza ocurre (en su Hábitat) y derivando
beneficios para sus residentes.
Durante el año 2003, la selección de ciudades para la cobertura del programa se llevó a
cabo en todo el país, con ausencia de criterios regionales. En cambio, en el presente año
Hábitat ha considerado el insumo de las autoridades locales y de prioridades establecidas
en los programas nacionales y estatales, lo cual constituye un avance no sólo en la
ampliación de la cobertura sino también con respecto del reconocimiento de las
diferencias en las necesidades específicas de cada localidad, y particularmente a los
requerimientos específicos de cada espacio en condición de pobreza urbana. Así, los
actores locales participan en la ejecución de las acciones desde etapas tempranas y
trascienden al papel meramente receptor de obras que otros programas les asignaban.
No obstante, resulta deseable en términos de la eficiencia operativa y de la eficacia
respecto del cumplimiento de los objetivos expuestos por Hábitat, la incorporación de
otros programas sociales que compartan la población objetivo, lo que redituaría en
ventajas para su operación, permitiendo organizar estrategias más integradas en términos
de los servicios disponibles para la población en condición de pobreza patrimonial.
Debido a que los recursos financieros no son suficientes para enfrentar las necesidades de
urbanización de los estados con alta concentración de pobreza patrimonial, la
focalización de las acciones, en los polígonos seleccionados, se convierte en un
mecanismo para priorizar los verdaderos objetivos del programa. En este sentido, los
criterios de asignación de recursos están relacionados con la equidad horizontal hacia la
cobertura de la población objetivo, que permita una distribución adecuada sobre las
regiones involucradas.
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La evaluación de los dos primeros años de operación del Programa Hábitat, permiten no
solo observar un incremento ligeramente superior al doble de polígonos intervenidos,
sino la ampliación de la cobertura del número de ciudades con espacios de concentración
hogares en situación de pobreza patrimonial, que fue cercana al triple. Ello significa un
incremento considerable de la ampliación de la cobertura del programa ante una mayor
distribución de los recursos sobre más localidades con espacios de concentración de
pobreza urbana, pese a que en términos absolutos el incremento de los recursos
financieros dispuestos dentro del programa respecto del año anterior fue ligeramente
superior del doble, lo cual se explica en gran medida por las modificaciones realizadas a
las Reglas de Operación del programa, particularmente en la incorporación para el 2004
de localidades de más de 15 mil habitantes a través de la Vertiente Fronteriza, a
diferencia del criterio establecido en el 2003 en donde se consideraba la actuación del
programa sólo para ciudades con población mayor a los 100 mil habitantes.
Respecto a la eficiencia de los instrumentos de focalización establecidos por el programa,
se observó una considerable concentración de recursos dispuestos sobre los polígonos de
atención localizados en espacios urbanos calificados con grado alto y muy alto de
marginación. Es decir, ocho de cada diez pesos fueron invertidos dentro de dichos
espacios, lo que proporciona una validación significativa de los mecanismos establecidos
para la orientación adecuada y eficiente de los recursos.
Pese a que comparativamente entre los ejercicios presupuestales del 2003 y 2004 del
programa se puede apreciar un pequeño incremento porcentual de los recursos asignados
en polígonos de actuación con grado muy alto de marginación, pese al incremento
considerable de las localidades incorporadas en las acciones del presente año. Sin
embargo, en forma conjunta con los recursos dispuestos para polígonos ubicados en nivel
alto de marginación, se aprecia una reducción inferior a tres puntos porcentuales en la
eficiencia de la focalización respecto de la disposición y orientación de los recursos.
Si consideramos el número de hogares residentes dentro de los polígonos atendidos en el
2003 en forma conjunta, se observa un incremento por encima del 150 por ciento en la
cobertura de los hogares a ser beneficiados en el 2004, lo cual fortalece aún más la
apreciación de la eficiencia no sólo de los instrumentos de focalización, sino también de
los mecanismos dispuestos para la instrumentación de las acciones.
Respecto a la estructura de la inversión asignada para cada ejercicio presupuestal se
observa que en términos generales prevalece como prioridad de las autoridades locales, la
orientación de los recursos hacia las acciones comprendidas dentro de la modalidad de
Mejoramiento del Barrio (lo cual guarda congruencia con el enunciado de que es el
polígono el espacio de acción), lo que resulta congruente con la baja condición de
cobertura de servicios de infraestructura básica dentro de espacios de alta concentración
de pobreza urbana. Asimismo el porcentaje de recursos asignados a la modalidad de
Suelo para la Vivienda, que ocupó el segundo lugar en las prioridades en la participación
de recursos por parte de los gobiernos locales, presupone el afianzamiento dentro de las
instituciones municipales de planeación urbana de uno de los objetivos principales de
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Hábitat, comprendido por el impulso a medidas previsoras de largo plazo que permitan
establecer el control del ordenamiento territorial en lo que corresponde al crecimiento de
las ciudades.
Empero, se observan también casos de localidades en donde las prioridades de atención
se inclinan hacia acciones comprendidas dentro de las otras modalidades de actuación,
situación que alude al sentido federalista de autodeterminación de los gobiernos locales,
para la disposición de los recursos complementarios proporcionados por el programa en
apoyo al conjunto de necesidades particulares para cada una de las regiones y espacios
urbanos. Para abordar de mejor manera estas voluntades locales, además de los sistemas
de información, monitoreo y evaluación ya mencionados, es necesario detonar procesos
de superación de la capacidad de los actores locales.
Pese a los logros alcanzados en los primeros dos años de actuación del Programa Hábitat,
resulta importante impulsar el fortalecimiento de su integralidad mediante la suma de
otras acciones que ya forman parte de la estrategia CONTIGO, que tiene como
destinatario a la misma población objetivo tal como se hizo con los programas de Jefas de
Familia y Superación de la Pobreza.
Ello permitiría la disminución de los costos de operación independiente de los programas
respecto del costo-beneficio obtenido por una integración de esfuerzos, además de la
multiplicación de los efectos logrados con una mayor integración de las acciones en
beneficio de la población en condición de pobreza patrimonial.
Asimismo, es importante enriquecer el concepto de pobreza patrimonial y hacer explícita
la manera de actualizar el criterio de ingreso, al tiempo que resulta indispensable dar
mayor impulso al desarrollo institucional de la instancia de gestión de los gobiernos
locales, a fin de reducir la brecha de las capacidades diferenciales de los ayuntamientos
para la detección de las necesidades prioritarias y la instrumentación de las acciones, con
apego a los principios de equidad e inclusión que estructuran la operación de Hábitat,
permitiendo así una mayor focalización de los beneficios hacia la población en condición
de pobreza patrimonial, o bien para derivar de manera más eficiente los resultados de las
acciones a los residentes de los polígonos donde éstas se desarrollan.
La mayor virtud del Programa Hábitat, estriba en su enfoque territorial orientado hacia la
transformación del espacio en donde se concentra la pobreza, la cual debe trascender
hacia la evolución del entorno o hábitat de la pobreza, a partir de nuevos impulsos a
estrategias dentro del Programa; que le permitan también extenderse hacia esquemas
acordes al avance en las formas de organización y participación social, contenidas en las
nuevas tendencias del federalismo en México, dando prioridad a una mayor participación
comunitaria y generación de mecanismos de evaluación de impactos, que orienten y
retroalimenten la consecución de los objetivos de la reducción de la pobreza.
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