1. Síntesis Ejecutiva del Programa “Desarrollo Local”

1. Síntesis Ejecutiva del Programa “Desarrollo Local”
En referencia el Artículo 54 del Decreto de Presupuesto de Egresos de la
Federación para el Ejercicio Fiscal 2003, al referirse a los programas que
aparecen en su Anexo 13, entre los que se encuentra el Programa Desarrollo
Local en la vertiente de Identidad Jurídica, establece que las dependencias y
entidades a través de su coordinadora sectorial, deberán: “Presentar la
evaluación de resultados de cada programa a la Comisión de Presupuesto y
Cuenta Pública de la Cámara, a la Secretaría (de Hacienda y Crédito Público) y
a la Contraloría, a más tardar el 15 de octubre, a efecto de que sus resultados
sean considerados en el proceso de análisis y aprobación del Presupuesto de
Egresos de la Federación para el siguiente ejercicio fiscal. El costo de la
evaluación
deberá cubrirse con cargo a sus respectivos presupuestos y
realizarse por instituciones académicas y de investigación u organismos
especializados, de carácter nacional o internacional, que cuenten con
reconocimiento y experiencia en las respectivas materias de los programas, en
los términos de las disposiciones emitidas por la Secretaría (de Hacienda y
Crédito Público) y la Contraloría, en el ámbito de sus competencias”1.
El proceso de evaluación acordado con la Secretaría de Desarrollo Social para
evaluar el Programa de Desarrollo Local se dividió en cuatro etapas:
Etapa I. Evaluación del Programa de acuerdo a información
presupuestal del avance de los desembolsos de recursos hasta el
mes de septiembre, proporcionada por la Secretaria de Desarrollo
Social.
Etapa II. Inicio del esquema de evaluación de campo, a través de
la realización de una prueba piloto con el fin de adaptar las
herramientas de campo.
Etapa III. Aplicación de las herramientas de campo.
1
“Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2003”, 30 de Diciembre de 2002.
Etapa IV. Elaboración del reporte final.
Metodología.
Ante el planteamiento de Términos de Referencia (TR)
al inicio de la
evaluación externa del Programa de Desarrollo Local ejercicio fiscal 2003, el
equipo evaluador de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM),
considero necesario tener un marco metodológico para llevar
acabo un
ejercicio de evaluación lo mas certero posible, en esta perspectiva se realizo un
modelo de oferta institucional y demanda social. A partir de este modelo es
que se pudieron obtener resultados particulares sustentados en un marco
global.
Dicho marco metodológico se dividió en tres grandes apartados:
•
•
•
Demanda Social
Oferta institucional
Cruce de Oferta Institucional y Desmanda Social
A continuación se presentan los puntos fundamentales de estos apartados y
sus conclusiones.
1.1. Modelo de demanda social.
En un primer nivel la identificación de la demanda social que realiza el
Programa de Desarrollo Local se basa en variables obtenidas del XII Censo de
Población y Vivienda del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e
Informática (INEGI) 2000. Estas variables fueron ordenadas por el Consejo
Nacional de Población (CONAPO) a través de un análisis de las carencias que
existen a nivel nacional en materia de: condiciones de vivienda, educación,
nivel de ingreso, y distribución de la población.
El siguiente nivel es a partir de que La Estrategia Micro regiones divide al país
en espacios territoriales llamados Micro regiones2 a partir de la clasificación
2
Una Micro región queda definida como “Un espacio geográfico en área rural, conformada por varios municipios o
incluso porciones de los mismos, que en su mayoría responden a una identidad étnica, cultural y neoeconómica, y en
los que se registran los índices de marginación y pobreza más altos, que se evidencian fundamentalmente a través de
los rezagos de infraestructura básica y servicios”. Estrategia de Micro regiones. SEDESOL. Subsecretaria de Desarrollo
Social y Humano. Coordinación General de Micro regiones. 2002.
que establece el CONAPO. En esta clasificación se identifica a los
municipios del país de Muy Alta Marginación y Alta Marginación, por
medio del Índice de Marginación Municipal (IMM) que permite medir la
intensidad
en
carencias
por
medio
socioeconómicas ya mencionadas.
de
las
cuatro
Compatibilidad de demanda social de CONAPO
con los objetivos de la Estrategia Micro regiones
Estrategia de Micro
regiones
CONAPO
Grado de
Marginación
Número de
Municipios
dimensiones
3
Diferencias
Población
263 Micro regiones
Muy Alto
Alto
Medio
Bajo
Muy Bajo
Sin Información
386
906
486
417
247
1
2 442 Total de Municipios
4 444 157
13 689 659
11 721 121
15 299 198
52 326 142
3 153
97 483 430
1 335 municipios
seleccionados por la
1 292 Municipios de grado de marginación muy Estrategia Micro
43 municipios
regiones
alto y alto
18.1 Millones de habitantes en Municipios de
19.9 Millones de 1.8 millones
habitantes
alta y muy alta marginación
habitantes
99 891 Localidades 99, 500
en las Micro regiones localidades
199 391 Total de localidades en el país
2 966 localidades
CEC identificadas
Fuente: Tercer Informe de Gobierno 2003, Tercer Informe de Labores de SEDESOL 2003, Índices
de Marginación 2000 (CONAPO), XII Censo General de Población y Vivienda 2000 (INEGI),
Catalogo de Integración Regional (INEGI).
En un tercer nivel de análisis para la delimitación del modelo de la demanda
social, está determinado por medio de “Inventarios de Necesidades” que es
una herramienta establecida por la Estrategia de Micro regiones, y que le
facilitan conocer el tipo de servicios que requiere la comunidad, que está
contemplada dentro del Programa de Desarrollo Local.
Como ya lo señalamos, las dimensiones socio-económicas se toman como los
criterios base para la identificación de la demanda social a nivel Microrregional
3
CONAPO definió a los municipios de Muy Alta Marginación y Alta Marginación con base en los resultados del XII
Censo General de Población y Vivienda del Instituto Nacional de Estadística Geografía e Informática (INEGI) 2000.
y una vez seleccionadas las localidades CEC sujetas de atención, la Estrategia
lleva acabo los inventarios de necesidades a nivel de comunidad. De tal
manera que después de contar con los inventarios, el Programa de
Desarrollo Local entra en operación apoyando a aquellos proyectos que
cumplen con los criterios de selección de acuerdo a sus reglas de
operación
Universo de Atención 2003
Universo de Atención Atención 2003
99 891 localidades
2 966 localidades CEC
Diferencias
96 925 localidades
1 335 Municipios
745 municipios
19.9 Millones de
habitantes
1 616 209
99 891 localidades en las
Micro regiones
99 500 localidades
590 municipios
18 283 791
Fuente: Índices de Marginación 2000 (CONAPO), XII Censo General de
Población y Vivienda 2000 (INEGI), Información del Programa de Desarrollo
Local entregada por SEDESOL
Según funcionarios de la SEDESOL el último nivel de identificación de la
demanda, que se refiere al inventario de necesidades, será ampliado para
el año 2004, utilizando los diagnósticos situacionales, los cuales
permitirán
disponer
de
información
sobre
los
proyectos
y
sus
potencialidades de desarrollo a nivel de localidad, criterio con el cual no
se opera actualmente.
1.2. Modelo de Oferta Institucional
El Programa de Desarrollo Local opera a partir del conocimiento previo que se
tiene sobre las condiciones sociales de las Micro regiones y otros espacios
territoriales marginados, y que este conocimiento se construye a partir primero
de los criterios de marginalidad establecidos por la CONAPO; en segundo
lugar, por los criterios de selección de las localidades CEC; y finalmente, por
los inventarios de necesidades que realiza la Estrategia de Micro regiones. Es
a partir de este conocimiento que el Programa pretende modificar
favorablemente las condiciones de vida de la población objetivo,
ofreciendo dos modalidades de apoyo, que son: Micro regiones y Zonas de Alta
Marginación e Identidad Jurídica. Cada modalidad persigue objetivos
particulares, y por consiguiente involucra diferentes acciones.
Conclusiones:
Compatibilidad de la Estrategia de Micro regiones con el Programa de desarrollo Local
(Reglas de Operación del Programa de Desarrollo Local)
Objetivos Específicos por Vertiente
Líneas de acción de la
DIFERENCIAS
MICRO REGIONES Y ZONAS DE ALTA
Estrategia
MARGINACIÓN
1. Identificar, impulsar y consolidar CEC como ejes Los tres primeros objetivos
• Identificación territorial de la
detonadores y articuladores del desarrollo de las del Programa, son
marginación
localidades.
planteados como líneas e
• Identificación y
2. realizar diagnósticos situacionales para disponer de acción a nivel de
establecimiento de
información confiable sobre las necesidades y Estrategia. De manera que
prioridades de demanda
potencialidades de las zonas de atención.
el Único objetivo que le
social
3. Aprovechar las diferentes estrategias y programas corresponde operar al
• Impulso de CEC
implementados por otras instituciones del gobierno, y Programa es el de la
• Consolidación y
promover la no duplicidad de acciones.
ejecución de los proyectos.
conformación de oferta
4. Involucrar a las comunidades en el diseño y ejecución
institucional articulada
de proyectos (Contraloría Social
• Equilibrio entre demanda
IDENTIDAD JURÍDICA
social con la oferta
• Proporcionar asesoría en materia jurídica.
institucional
• Sensibilizar a la población sobre la necesidad de
• Realización de las acciones
disponer de documentos que les permitan ejercer sus
• Evaluación de avances de
derechos como ciudadanos y que les otorguen
impacto social
certidumbre sobre su patrimonio.
• Instrumentar operativos de identidad y certeza jurídica
para la población en los CEC.
• Impulsar la complementariedad de acciones con los
tres órdenes de gobierno y la sociedad en su conjunto.
APOYO ALIMENTARIO
• Brindar apoyo para mejorar la alimentación de hogares
en condiciones de pobreza alimentaria que habitan en
localidades marginadas rurales.
• Contribuir a la superación de la pobreza en localidades
cuyos habitantes no disponen de apoyos de
programas alimentarios del gobierno federal.
• Incrementar la ingesta diaria de alimentos y el nivel
nutricional de los hogares beneficiados
Fuentes: Estrategia de Micro regiones SEDESOL, 2000, y DOF, Reglas de Operación del Programa de Desarrollo Local, 5
de marzo, y 13 de octubre de 2003
1.3. Cruce de oferta institucional y demanda social:
Congruencia entre actividades y Objetivos del Programa.
El Programa de Desarrollo Local se basa en el conocimiento que se tiene sobre
las condiciones sociales de las Micro regiones marginadas (enfoque de
demanda). Con el fin de atender dicha demanda el Programa de Desarrollo
Local tiene la responsabilidad de coordinar una serie de acciones intra e Inter.
Institucionalmente con el fin de conformar una serie de instrumentos que
buscan reducir los rezagos existentes en las Micro regiones (enfoque de
oferta) (ver siguiente diagrama)
La operación del Programa de Desarrollo Local en su conjunto
ESTRATEGIA DE
MICRORREGIONES
OFERTA
INTRAINSTITUCIONAL
INTERINSTITUCIONAL
CONVENIOS PARA LA
TRANSFERENCIA DE
RECURSOS
•
•
•
•
•
•
•
•
•
ΣΕΜΑΡ ΝΑΤ
ΣΡ Α
ΣΑΓ ΑΡ ΠΑ
ΣΧΤ
ΣΕ
ΣΕΧΟ∆ΑΜ
ΣΕΧΤΥΡ
ΣΕ∆ΕΣΟΛ
ΣΕΠ
•
•
•
•
•
•
•
ΣΗΧΠ
ΣΕΡ
ΣΣΑ
ΣΤΠΣ
ΟΤΡ ΟΣ
•
•
•
•
•
Εµ πλεο Τεµ ποραλ
Πυεβλοσ ψ Χοµ υνιδαδεσ
Ινδγ ενασ
Οπχιονεσ Προδυχτιϖασ
ϑορναλεροσ Αγ ρχολασ
ϑ⌠ϖενεσ πορ Μ ξιχο
Ινιχιατιϖα Χιυδαδανα 3ξ1 ψ δελ
Ινστιτυτο ΝαχιοναλΙνδιγ ενιστα
(ΙΝΙ)
Οτροσ
GOBIERNOS DE LOS ESTADOS
INFRAESTRUCTURA DE
APOYO LOCAL
MUNICIPIOS
DEMAND
OFERTA
MICRORREGIONES
•
2 6 3 M ic r o r r e g io n e s e n 3 1 e s t a d o s d e
la R e p ú b lic a y 1 3 3 4 m u n ic ip io s , c u y o s
b e n e f ic io s
p o t e n c ia l
a lc a n z a n
de
a
una
19 9
p o b la c i ó n
m illo n e s
LOCALIDADES
Centros Estratégicos Comunitarios
(CEC)
de
PROGRAMA DE DESARROLLO
LOCAL (EJECUSIÓN DE
ACCIONES)
•
I n f r a e s t r u c t u r a s o c ia l
b á s ic a
•
•
D e s a r r o l lo c o m u n i ta r i o
S a lu d , e d u c a c i ó n , c u lt u r a
y d e p o rte
•
•
V iv ie n d a
C e n t r o s c o m u n it a r io s d e
a p r e n d iz a je
•
•
A b a s t o y a c o p io
In fra e s tru c tu ra y fo m e n to
p r o d u c t iv o
LOCALIDADES
LOCALIDADES
•
•
T e le f o n í a
E q u ip a m ie n t o
Conclusiones:
La expectativa es que el Programa operará de manera eficiente y eficaz con el
fin de mejorar el nivel de vida de la población objetivo, ya que tiene identificada
la demanda y dispone de una oferta interinstitucional para atender las
diferentes demandas sociales. Sin embargo existen algunos elementos que
reducen la efectividad del Programa, entre los que destacan:
Conclusiones
1. A nivel de Estrategia (Micro regiones) se seleccionan las localidades
CEC, que serán puntos de referencia para irradiar los apoyos a otras
localidades. Para seleccionar las localidades CEC se aplican un
conjunto de criterios los cuáles no se priorizan dando
lugar a
imprecisiones que pueden favorecer a que las asignaciones se
hagan de manera no adecuada en algunas comunidades CEC.
2. Dentro de la identificación de demanda tal como se planteo en el
ejercicio 2003 no realizan “Diagnósticos situacionales” por
localidad, sino que sólo se llegó al nivel de “Inventarios de
Necesidades”, con el fin de personalizar la demanda social. Cada
modalidad de apoyo contiene criterios diferentes.
3. Cabe
señalar
que
la naturaleza de la Estrategia consiste
fundamentalmente en el desarrollo de infraestructura básica y
social en las localidades, de manera que con ello se facilite su
desarrollo. En este sentido el Programa de Desarrollo Local en su
modalidad de apoyo de Micro regiones y Zonas de alta
Marginación, es congruente con la función de la Estrategia.
4. En el caso de la modalidad de Identidad Jurídica, que parece responder
al problema de los derechos de propiedad, y que está planteado
implícitamente como una causa de la pobreza, reconociendo que la falta
de un respaldo jurídico impide garantizar la creación de activos, es un
concepto que si bien está especificado como bandera elegible en la
Estrategia, no está suficientemente especificado dentro de la misma,
además de que se presenta como opcional.
5. Respecto a la Modalidad de apoyo Alimentario, hay que reconocer que
el apoyo económico podría favorecer las condiciones de vida de la
población en la medida en que mejora su ingesta diaria de alimentos,
sin embargo estas acciones deberían formar parte de otro
programa, y dejar que el Programa de Desarrollo Local se
concentre en el desarrollo de infraestructura social básica.
6. Las acciones de la Estrategia consisten básicamente en la
identificación territorial de la marginación, el impulso e identificación de
las localidades CEC y en buscar un equilibrio entre la demanda social y
la oferta institucional de Programas e instrumentos que favorezcan el
desarrollo regional.
7. Las acciones del Programa, son la ejecución de actividades concretas
en las localidades ya seleccionadas por la Estrategia, por medio de los
inventarios de necesidades. Estas acciones consisten en la ejecución de
los proyectos seccionados por el mismo Programa.
8. A pesar de que el Programa atraviesa su segundo año de operación, sus
alcances se han visto limitados respecto a su objetivo general, que es
buscar el desarrollo integral y sustentable de los espacios territoriales
que registran los índices más altos de marginación en el país. Uno de
los elementos que han limitado al Programa ha sido la falta de
planeación de mediano y largo plazo que garantice la Sustentabilidad de
los beneficiarios y del mismo Programa (por ejemplo se dota de drenaje
a una localidad, sin que exista agua potable, lo que da por consecuencia
que no se resuelven de forma integral los problemas de salud de la
población).
9. Una de las virtudes más importantes del Programa es su pretensión de
promover la articulación de los diferentes Programas federales que se
aplican en las regiones marginadas, para solucionar los graves
problemas existentes. Sin embargo en el marco de la inexistencia de
una clara y fuerte Estrategia general de coordinación, no es posible la
aplicación de una Estrategia de atención articulada y coordinada. A
pesar de que el Programa pretende detonar procesos de desarrollo
integrales, funciona como un conjunto de proyectos y acciones que
cumplen metas específicas en muchos casos dispersas.
10. No obstante que el Programa se ha diseñado para ofrecer una oferta
institucional Integral, que además se complementa con otros Programas
a
nivel inter e intrainstitucionales, el proceso de apoyo atraviesa
diferentes "filtros" antes de que los beneficios lleguen a sus verdaderos
destinatarios. Es decir, para que las acciones se concreten, se tienen
que establecer diferentes acuerdos o convenios con los gobiernos
estatales y municipales para la transferencia de recursos, o bien para
proporcionar la asistencia técnica necesaria a los proyectos o
localidades; y debido a que las autoridades locales, tiene diferentes
agendas y compromisos de trabajo, los impactos esperados no sólo son
diferenciados, sino que en algunos casos son influidos por factores
políticos propios de la localidad.
1.3.1. Análisis de las Reglas de Operación que regulan el Programa
En las reglas de operación publicadas el día miércoles 5 de marzo de 2003
en el Diario Oficial de la Federación (DOF), se expone que el Programa de
Desarrollo Local está integrado por dos modalidades de apoyo, que ya
operaban en el año anterior (2002), estas modalidades son Micro regiones y
Zonas de Alta Marginación e Identidad Jurídica. Sin embargo, en el DOF del
día 13 de octubre de 2003, se adiciona una nueva modalidad, Apoyo
Alimenticio, que consiste en un apoyo alimentario a los hogares en
condiciones de pobreza que habitan las localidades marginadas rurales. El
estudio y medición de los impactos y costos-beneficios, de esta última
modalidad de apoyo quedan fuera de la presente evaluación, ya que los
efectos de sus posibles acciones sólo podrán ser evaluadas en el próximo
año.
Conclusiones:
1. Es necesario aclarar que el Programa no identifica, ni define la
demanda social, simplemente es el brazo ejecutor de las acciones
que permiten atender a la demanda social previamente identificada
por la Estrategia. Por ello se recomienda modificar la redacción de
dicho objetivo.
2. No obstante, la reconocida importancia de los “diagnósticos
situacionales” como factor fundamental en la operación del Programa de acuerdo las reglas de operación de 2003-, en reuniones que se
sostuvieron con los responsables del Programa a nivel federal, se
argumentó que estos estarían disponibles hasta el presente año.
3. Así mismo, en la prueba de campo se percibió que los operadores
del Programa confunden los “diagnósticos situacionales” con los
“inventarios de necesidades”, lo cual nos indica que estos no están
en condiciones de diferenciar los alcances y limitaciones de unos y
otros.
4. En cuanto a la tarea del Programa de tratar de involucrar a la comunidad
en el desarrollo de los proyectos, es necesario señalar que más de la
mitad de los entrevistados (52%) considera que no se están
tomando en cuenta sus opiniones antes de otorgar los apoyos que
permitan satisfacer sus necesidades, y que además, no están
participando en las asambleas en donde se toman decisiones sobre
las obras o proyectos que se realizaron (49.1%), lo cual es un factor
preocupante para el Programa, ya que ello podría estar limitando el
desarrollo
de
corresponsabilidades
sociales
por
parte
de
los
beneficiados, y por otra parte, esta situación refleja que los
residentes del Programa no están cumpliendo adecuadamente su
tarea de informar a la gente sobre las necesidades que tiene la
comunidad y sobre las opciones para atenderlas.
5. La anterior situación resulta de mayor relevancia si tomamos en
consideración que el 89% de los entrevistados, si cree que con la
participación de la población en los Programas y/o proyectos del
Programa de Desarrollo Local, se contribuye a identificar las
prioridades de la comunidad.
6. Por otro lado, en las entrevistas a profundidad realizadas a los
operadores del Programa, encontramos
la mayoría de ellos
considera que el Programa si ha operado de manera transparente
evitando la discrecionalidad en la aprobación de recursos, y que
existe vigilancia por parte de las autoridades locales y federales.
Sin embargo, reconocen que no siempre se ha logrado involucrar
directamente a le gente, y que si bien se forman comités de
representación y se llevan acabo asambleas y juntas donde se
levantan
actas
compromiso,
no
existen
los
Consejos
Microrregionales, como lo establecen las Reglas de Operación.
7. No se percibe la existencia clara y fuerte de una Estrategia General
de Coordinación, que promueva un esquema de atención articulada
y coordinada, en lo referente a otras dependencias federales o
Programas mismos de la SEDESOL. (ver cuadro siguiente)
Porcentaje del Total de Beneficiarios del Programa de Desarrollo Local que
otro apoyo
recibieron algún
Sí
No
De abasto rural a cargo de DICONSA
10.5 89.5
De abasto social de leche a cargo de LICONSA
8.2 91.8
Oportunidades
43.5 56.5
De coinVersión social
1.3 98.7
Fondo Nacional para el Fomento a las Artesanías
0.1 99.9
HABITAT
0.1 99.9
Instituto Nacional Indigenista
0.1 99.9
De desarrollo Humano de Oportunidades
0.1 99.9
Iniciativa Ciudadana 3x1
0.1 99.9
Jóvenes por México
0.2 99.8
Opciones Productivas
0.3 99.7
De atención a jornaleros agrícolas
0.8 99.2
De tortilla a cargo de LICONSA
0.3 99.7
De ahorro, subsidio y crédito para la vivienda progresiva "Tu Casa"
0.1 99.9
De empleo temporal
0.4 99.6
De incentivos estatales
0.3 99.7
Fuente: Encuesta a beneficiarios del Programa de Desarrollo Local ejercicio fiscal 2003
1.4. Modelo de oferta institucional y presupuesto
Como parte de la evaluación externa al ejercicio fiscal de 2003 del programa de
Desarrollo Local en el presente apartado se revisa la transparencia en función
de los recursos y operación del Programa, para lo cuál se realiza un ejercicio
en donde el modelo de oferta institucional se cruza con el ejercicio
presupuestal del 2003.
1.4.1. Cobertura del Programa de Desarrollo Local.
Durante el año 2003, el Programa de Desarrollo Local atendió a 745
municipios, de los cuáles el 95% son municipios de muy alta y alta
marginación, el restante porcentaje se divide entre los municipios de
marginación media, baja y muy baja. Por su parte, el número de beneficiarios
por el programa en este periodo fue de 1.6 millones de personas. En el cuadro
siguiente se muestra lo antes descrito así como los montos de gasto
realizados.
Distribución de los Municipios Atendidos
Concepto
Número de Municipios Atendidos
Municipios Muy Alta Marginación
Alta Marginación
Marginación Media
Baja Marginación
Muy Baja Marginación
Gasto federal
Municipios Comprometido Beneficiarios
1 616 209
745 $ 340,110,832.64
275 $122,549,063.04
508 363
433 $180,731,479.89
911 914
30
$29,728,118.71
112 569
4
$4,178,950.00
15 126
3
$2,923,220.00
68 237
Fuente: Base de datos de SEDESOL, corte de Diciembre 31 de 2003
Conclusiones
1. El universo total de atención se compone de cerca de 19.9 millones de
habitantes, sin embargo si nos limitamos a considerar el universo de
población que habita en las comunidades de alta y muy alta
marginación, la cuál asciende alrededor de 18.1 millones de personas;
por tanto, el Programa logró beneficiar a sólo el 7.8% de su población
objetivo.
Población atendida por el Programa de Desarrollo Local
Estrategia de Micro regiones
99 891 Localidades
19.9 Millones de habitantes
1,616,209 de beneficiarios por el
Programa de Desarrollo Local
Marginación Municipal
199 391 localidades a nivel nacional
18.1 Millones de habitantes en Municipios
de alta y muy alta marginación
7.8% de la población en Municipios de
alta y muy alta marginación
Fuente: Base del Programa de Desarrollo Local (SEDESOL), Índices de Marginación 2000
(CONAPO), El XII Censo General de Población y Vivienda 2000 (INEGI), Catalogo de
Integración Regional (INEGI)
•
1.4.2. El gasto federal comprometido por el Programa de
Desarrollo Local a nivel nacional.
El gasto federal que el Programa de Desarrollo Local comprometió en el
ejercicio fiscal del 2003, ante los demás participantes (gobierno estatal,
municipal y ciudadanía) ascendió a 340 110 831.64 pesos; es decir, el 67.7%
del total del gasto del Programa (502.635 millones de pesos) En el siguiente
cuadro se muestra la composición del gasto del Programa durante el ejercicio
fiscal 2003.
Composición del gasto del Programa de Desarrollo Local 2003 (pesos)
Nivel de
Número de
Marginación Municipios
Nacional
Muy Alto
Alto
Medio
Bajo
Muy Bajo
Importe total de
proyecto
Importe
Federal
Importe Estatal
Importe
Municipal
Importe de
Participantes
Crédito
otorgado
para el
proyecto
745 $502,635,525.30 $340,110,831.6 $55,514,715.50 $71,405,39.40 $33,883,279.70 $82,875
275 $189,492,692.2 $122,549,063.0 $22,701,405.7 $31,884,147.4 $11,139,519.9
433 $258,623,247.4 $180,731,479.8 $26,924,031.4 $34,618,639.7 $15,846,274.5 $82,875
$3,588,455.4 $2,600,269.2
$6,671,761.5
30
$42,588,604.8 $29,728,118.7
$4,178,950.0
$1,561,988.0
$710,000.0
$225,723.8
4
$6,676,661.8
$2,923,220.0
$738,836.0 $1,592,263.1
$0.0
3
$5,254,319.1
Conclusión
1. La participación del gasto federal comprometido representa el 67.7% del
total del gasto comprometido del programa de desarrollo local.
•
1.4.3. Gasto federal comprometido por subprograma social.
Las acciones del Programa, que se encuentran definidas en las reglas de
operación, se llevan a cabo a través de la ejecución de 20 subprogramas, cuyo
gasto total y federal comprometido por acción, se encuentra descrito en el
siguiente cuadro.
Distribución del gasto total y federal comprometido por acción.
Concepto
Total
Vivienda
Agua Potable
Asistencia Social y Servicios
Electrificación
Alcantarillado
Caminos Rurales
Infraestructura educativa
Centro de Salud
Fomento a la Producción y
productividad
Importe total de
proyecto
502,635,526
122,386,185
73,160,736
57,097,551
63,946,765
60,720,009
35,774,912
28,633,524
17,955,297
15,739,541
Distribución porcentual
del gasto total
comprometido de
proyecto
100.0%
24.3%
14.6%
11.4%
12.7%
12.1%
7.1%
5.7%
3.6%
3.1%
Importe
Federal
340,110,832
84,759,720
44,550,902
43,880,959
42,710,013
42,611,113
25,581,393
20,109,965
12,610,083
8,727,117
Distribución porcentual
del gasto federal
comprometido de
proyecto
100.0%
24.9%
13.1%
12.9%
12.6%
12.5%
7.5%
5.9%
3.7%
2.6%
Apoyo a la Producción primaria
Pavimentación
Urbanización
Desarrollo de áreas de riego
Infraestructura hospitalaria
Infraestructura Pecuaria
Abasto y Comercialización
Protección de áreas y causes
Definición y conducción de la
definición de desarrollo regional
Infraestructura deportiva
Telefonía rural
10,994,209
3,193,364
2,839,244
4,096,113
2,455,968
2,064,660
624,878
460,000
233,405
2.2%
0.6%
0.6%
0.8%
0.5%
0.4%
0.1%
0.1%
0.0%
5,508,480
2,028,722
1,922,868
1,692,863
1,352,081
1,217,808
317,231
230,000
180,405
1.6%
0.6%
0.6%
0.5%
0.4%
0.4%
0.1%
0.1%
0.1%
219,164
40,000
0.0%
0.0%
92,441
26,668
0.0%
0.0%
Conclusión
1. El subprograma en la cual se gasta un mayor monto es el de mejora de
vivienda (24.9%), le sigue el subprograma de agua potable (13.1%),
después viene el subprograma de asistencia social y servicios (12.9%),
enseguida está el de electrificación (12.6%), y en quinto sitio esta el
subprograma de Alcantarillado (12.5%).
•
1.4.4. Distribución del gasto comprometido del Programa por
beneficiarios y por acción
Analizar la distribución del gasto federal y del número de beneficiarios permite
contar con acercamiento a las acciones que mayor importancia tienen para el
programa de acuerdo a estos términos. En el siguiente cuadro se muestra la
distribución de los beneficiarios de acuerdo a los 20 subprogramas sociales del
programa de desarrollo local.
Distribución del número de beneficiarios por tipo de acción.
Concepto
Total
Asistencia Social y Servicios
Centro de Salud
Vivienda
Agua Potable
Definición y conducción de la
definición de desarrollo regional
Alcantarillado
Electrificación
Caminos Rurales
Abasto y Comercialización
Infraestructura educativa
Pavimentación
Urbanización
Número de
beneficiarios
Hombres
%
Número de
beneficiarios
Mujeres
%
Número de
beneficiarios
totales
%
816,932
270,376
109,293
87,444
79,552
59,305
100.0%
33.1%
13.4%
10.7%
9.7%
7.3%
799,277
261,370
115,339
80,267
85,259
62,861
100.0%
32.7%
14.4%
10.0%
10.7%
7.9%
1,616,209
531,746
224,632
167,711
164,811
122,166
100.0%
32.9%
13.9%
10.4%
10.2%
7.6%
44,558
38,837
45,814
26,756
16,122
11,391
10,396
5.5%
4.8%
5.6%
3.3%
2.0%
1.4%
1.3%
45,702
41,133
29,077
28,100
11,420
11,540
11,006
5.7%
5.1%
3.6%
3.5%
1.4%
1.4%
1.4%
90,260
79,970
74,891
54,856
27,542
22,931
21,402
5.6%
4.9%
4.6%
3.4%
1.7%
1.4%
1.3%
Apoyo a la Producción primaria
Fomento a la Producción y
productividad
Infraestructura deportiva
Infraestructura hospitalaria
Infraestructura Pecuaria
Telefonía rural
Desarrollo de áreas de riego
Protección de áreas y causes
7,161
2,953
0.9%
0.4%
5,487
4,852
0.7%
0.6%
12,648
7,805
0.8%
0.5%
3,047
1,573
1,866
240
208
40
0.4%
0.2%
0.2%
0.0%
0.0%
0.0%
3,056
1,730
793
230
5
50
0.4%
0.2%
0.1%
0.0%
0.0%
0.0%
6,103
3,303
2,659
470
213
90
0.4%
0.2%
0.2%
0.0%
0.0%
0.0%
Asimismo, y con los elementos que se tienen se realizó un cruce entre gasto y
número de beneficiarios para identificar que acciones son las mayor número de
beneficiarios tienen y cuánto le representa al programa en términos de gasto
(ver grafico siguiente)
Grafico 4. Distribución del gasto por tipo de acción versus beneficiarios por
tipo de acción
30%
35%
Distribución porcentual del gasto federal comprometido
25%
30%
Distribución del número de beneficiarios totales
25%
20%
20%
15%
15%
10%
10%
5%
5%
Protección de áreas y causes
Áreas de riego
Telefonia rural
Infraestructura Pecuaria
Infraestructura hospitalaria
Infraestructura deportiva
Fomento a la Producción y productividad
Apoyo a la Producción primaria
Urbanización
Pavimentación
Infraestructura educativa
Abasto y Comercialización
Caminos Ruarales
Electrificación
Alacantarillado
Desarrollo regional
Agua Potable
Vivienda
Centro de Salud
0%
Asistencia Social y Servicios
0%
Conclusión
1. El subprograma con mayor número de beneficiarios durante el ejercicio
de 2003 fue el de Asistencia Social y Servicios, participó con el 32.9%
del total de beneficiarios, el subprograma de Centros de Salud con el
13.9% del total de beneficiarios; el subprograma de mejoramiento de la
vivienda a 10.4%, seguido del subprograma de agua potable con el
10.2%. De los subprogramas en donde se tuvo una menor cobertura de
beneficiarios se tienen a: Infraestructura Pecuaria (0.2% del total), el
subprograma de telefonía rural (0.2% del total), desarrollo de áreas de
riego (.01%) y con el menor número de beneficiarios estuvo el
subprograma de Protección de áreas y causes el cuál beneficio al .006%
del total de beneficiarios (90 beneficiarios)
2. Algunos subprogramas tuvieron un gran número de beneficiarios, como
es el caso de asistencia social y servicios, pero el gasto que significó al
gobierno
federal
fue
menos
que
en
comparación
con
otros
subprogramas en donde el gasto fue mayor, y no así el número de
beneficiarios, como es el caso de electrificación. Sin embargo, esto se
puede deber a la naturaleza misma de la acción, ya que el subprograma
que tiene mas beneficiarios es el Asistencia Social y Servicios, el cual
contempla las acciones que se llevan a cabo en los CCA y en lo
referente a Identidad Jurídica, y es bajo el principio de beneficio a toda la
comunidad que se calcula la contabilidad de beneficiarios,
•
1.4.5. El gasto comprometido promedio por participante y
beneficiario.
Uno de los objetivos principales del Programa es detonar procesos de gasto
entre
250
los Gasto promedio por beneficiario del programa de
distintos
desarrollo local órdenes de gobierno y las
$210
200
diversas instituciones federales, con el fin de abatir los
rezagos de infraestructura básica social. En el grafico
Pesos
siguiente se tiene el gasto promedio que cada uno de los
150
participantes realiza en el programa de desarrollo local con
el objetivo de contextualizar el gasto federal comprometido
100
por beneficiario.
$44
50
$34
$21
-
Importe Federal
Importe Estatal
Importe Municipal
Importe de
Participantes
Fuente: Elaboración propia con base en los datos proporcionados por la Secretaria de Desarrollo Social (SEDESOL) con fecha de corte
al 31 de Diciembre de 2003 y fecha de procesamiento del 27 de febrero de 2004
Conclusión
1. El gasto comprometido federal promedio por beneficiario que se realizó
durante el ejercicio 2003 fue de 210.4 pesos el cuál fue el más alto, le
siguió el gasto comprometido promedio por beneficiario de los
municipios quiénes participaron con 44.2 pesos, en tercer lugar estuvo el
gasto del gobierno estatal el cuál fue en promedio de 34.3 pesos por
beneficiarios y en ultimo lugar estuvo la participación de la ciudadanía la
cuál aporto en promedio 21 pesos.
•
1.4.6. Distribución del gasto comprometido del Programa de
Desarrollo Local por entidad federativa
El origen del gasto que se distribuye hacia las entidades federativas proviene
en gran parte de las erogaciones del gobierno federal, no obstante que la
participación de la ciudadanía y de los gobiernos locales es destacable
(principalmente los municipales). En cuadro siguiente se puede ver la
importancia que representa para cada una de las entidades federativas las
erogaciones que realiza el gobierno federal para la operación del programa de
desarrollo local.
Distribución del gasto federal presupuestario por entidad federativa y el nivel de
marginación de cada una de ellas.
Entidad federativa
Total de
gasto federal
Nacional
Chiapas
Guerrero
Oaxaca
Veracruz
Hidalgo
San Luis Potosí
Puebla
Campeche
Tabasco
Michoacán
Yucatán
Zacatecas
Guanajuato
Nayarit
Sinaloa
Querétaro
Durango
Tlaxcala
Morelos
Quintana Roo
México
Colima
Tamaulipas
Sonora
Jalisco
Chihuahua
Baja California Sur
Aguascalientes
Coahuila
Baja California
Nuevo León
340,110,831.6
59,106,864.4
13,426,086.3
49,163,454.8
20,354,266.7
8,596,847.0
6,930,687.0
13,816,737.0
13,700,286.0
6,229,555.0
9,727,016.4
5,830,617.0
7,999,692.3
10,317,964.8
7,716,915.0
2,124,812.8
21,007,308.0
8,399,997.0
5,516,362.0
1,916,092.3
2,295,468.5
6,576,432.0
2,681,202.5
7,083,172.0
9,662,575.0
6,209,279.0
14,211,819.0
2,868,950.0
1,779,373.5
11,418,739.8
2,798,220.0
644,038.7
% del gasto
federal
comprometido
100.00%
17.38%
3.95%
14.46%
5.98%
2.53%
2.04%
4.06%
4.03%
1.83%
2.86%
1.71%
2.35%
3.03%
2.27%
0.62%
6.18%
2.47%
1.62%
0.56%
0.67%
1.93%
0.79%
2.08%
2.84%
1.83%
4.18%
0.84%
0.52%
3.36%
0.82%
0.19%
Número de
Grado de
Índice de
Gasto
beneficiarios marginación marginación federal por
totales
beneficiarios
1,616,209
210.4
156,173
Muy alto
2.25073
378.5
230,455
Muy alto
2.11781
58.3
156,142
Muy alto
2.07869
314.9
68,858
Muy alto
1.27756
295.6
66,895
Muy alto
0.87701
128.5
45,266
Alto
0.72114
153.1
53,540
Alto
0.72048
258.1
46,767
Alto
0.70170
292.9
10,717
Alto
0.65540
581.3
55,662
Alto
0.44913
174.8
51,356
Alto
0.38133
113.5
73,224
Alto
0.29837
109.2
19,556
Alto
0.07966
527.6
4,148
Alto
0.05813
1,860.4
9,207
Medio
- 0.09957
230.8
58,572
Medio
- 0.10726
358.7
16,166
Medio
- 0.11390
519.6
32,417
Medio
- 0.18493
170.2
57,450
Medio
- 0.35571
33.4
25,497
Medio
- 0.35917
90.0
122,880
Bajo
- 0.60460
53.5
3,224
Bajo
- 0.68709
831.6
7,422
Bajo
- 0.69053
954.3
41,926
Bajo
- 0.75590
230.5
24,802
Bajo
- 0.76076
250.4
71,246
Bajo
- 0.78007
199.5
14,634
Bajo
- 0.80173
196.0
11,660
Bajo
- 0.97340
152.6
18,466
Muy bajo
- 1.20202
618.4
61,013
Muy bajo
- 1.26849
45.9
868
Muy bajo
- 1.39258
742.0
Conclusión
1. Las cinco entidades con mayores niveles de marginación, son las que
reciben el mayor monto de gasto comprometido federal, que representa
el 44.29%. Por lo tanto se cumple con una adecuada distribución del
presupuesto en función del nivel de marginación.
2. Existen algunas entidades en donde el monto del gasto esta muy por
encima del promedio para entidades con ese nivel de marginación, tal es
el caso de Querétaro, Tamaulipas, Sonora, Jalisco o Coahuila, ello no
quiere decir que exista una inadecuada focalización de recursos, sino
que el esfuerzo que en estas entidades se viene haciendo por reducir los
niveles de marginación es muy importante. (ver siguiente gráfico)
Gráfico 6. Nivel de Marginación versus gasto federal comprometido del
programa de desarrollo local (2003)
20
Muy alta Marginación
6
18
Alta Marginación
5
14
4
Marginación media
12
10
%
3
Baja Marginación
8
Muy baja
Marginación
6
2
Nivel de marginación
16
R2 = 0.5367
4
1
2
0
•
Nuevo León
Coahuila
Baja California
Aguascalientes
Baja California Sur
Jalisco
Chihuahua
Sonora
Colima
Tamaulipas
México
Morelos
Quintana Roo
Tlaxcala
Durango
Sinaloa
Querétaro
Nayarit
Guanajuato
Yucatán
Zacatecas
Tabasco
Michoacán
Puebla
Campeche
Hidalgo
San Luis Potosí
Veracruz
Oaxaca
Chiapas
Guerrero
0
1.4.7. Operación de la Vertiente de identidad jurídica
La operación de la Vertiente de identidad jurídica bajo el Programa de
Desarrollo Local, se inicio en el año de 2002 como respuesta a una de las
recomendaciones realizadas por los evaluadores externos del Programa. Por
ello, a partir de este año se incorporo y entro en funcionamiento dentro del
Programa. Esta modalidad se concibe como un apoyo complementario a la
población para dotarlos de certeza jurídica y de esta manera formalizar su
situación legal. Cabe destacar que las acciones emprendidas por la Vertiente
de identidad jurídica tiene una incidencia directa en la población beneficiaria.
La Vertiente ha operado durante 2003 en 13 entidades del país en donde se
han realizado 441 acciones que van desde la actualización de certificados de
actas de nacimiento, apoyos económicos a personas que habitan en la Micro
región para tramites de sucesiones patrimoniales, listas de sucesión de sujetos
agrarios, Programa de Nacional de testamentos agrarios (HEREDA), hasta el
registros extemporáneos de personas. Lo anterior significo un gasto de 6 268
547.5 millones de pesos, de los cuáles el gobierno federal participo con 5 338
376.35 millones; el 85% de este gasto (ver cuadro siguiente).
Distribución del gasto comprometido de la Vertiente de identidad
Jurídica por estado.
Concepto
Importe total de
proyecto
TOTAL
Aguascalientes
Baja California Sur
Campeche
Colima
Chiapas
Chihuahua
Guanajuato
Oaxaca
Querétaro
Quintana Roo
San Luis Potosí
Tlaxcala
Zacatecas
6,268,547.50
199,990
50,751
1,006,682
1,773
1,385,563
550,013
1,326
1,498,945
1,314,887
50,000
102,850
63,788
41,980
Importe total
Federal
5,338,376.35
99,995
50,751
1,006,682
1,773
1,180,910
412,509
1,326
1,498,945
840,860
50,000
102,850
63,788
27,988
Importe total
Estatal
Importe de
participantes
456,144.15
99,995
204,653
137,504
474,027.00
-
13,992
474,027
-
Conclusiones
1. La realización de estas acciones significó beneficiar a 54 117 personas,
de los cuáles, 60% son hombres y 40% mujeres.
2. El gasto federal comprometido en promedio por beneficiario fue de 98.6
pesos y el gasto estatal promedio por beneficiario de 8.4 pesos, por su
parte el gasto promedio que realizaron los beneficiarios fue de 8.8
pesos.
•
1.4.8. Ejercicio presupuestal: eficiencia en el gasto federal del
Programa de Desarrollo Local
Para tener un primer acercamiento a la eficiencia del gasto federal
comprometido en el Programa de Desarrollo Local se realizo un ejercicio en el
cuál se consideraron las reglas de operación del Programa y el techo
presupuestal que se le asigno al mismo al principio del ejercicio 2003. Lo que
se espera es que las entidades con el mayor índice de marginación le
corresponda un techo presupuestal mayor. En siguiente grafico s puede
observar lo antes descrito.
Grafico 10. Techos presupuestales 2003 versus nivel de
marginmación por entidad
70
6
Muy alta
marginación
Techo Financiero
Nivel de Marginación
60
Alta marginación
Logarítmica (Techo Financiero)
5
De esta forma, el gobierno autorizo los techos presupuéstales para cada uno
de las entidades federativas; no obstante, de esta autorización se sigue todo
un proceso en donde después de ser autorizado el techo presupuestal, se
realiza un propuesta de inversión, la cuál es analizada para después aprobar
una cantidad que en algunos casos es diferente a la propuesta, a esto se le
llama inversión aprobada, para que en última instancia, y de acuerdo a las
acciones emprendidas y a la coordinación que se tenga con las demás
instituciones del gobierno federal, estatal y municipal, se libera los recursos,
que también, en algunas ocasiones pueden ser menores a la inversión
aprobada. Del tal forma que no en todos los casos la inversión propuesta es
liberada (ver siguiente grafico)
Grafico 11. Inversión propuesta versus fondos liberados para elporgrama de
desarrollo local
100%
98%
96%
94%
92%
90%
88%
86%
84%
82%
Conclusiones
1. La correlación entre los techos presupuéstales asignados por entidad
federativa y los niveles de marginación, indica que la tarea de abatir el
rezago en las zonas de alta y muy alta marginación, sí se cumplió, de
acuerdo a los objetivos del Programa que se encuentran definidos en las
reglas de operación.
2. Al analizar la situación a nivel nacional se tiene que de los 100 pesos
aprobados, se liberan 98.46 pesos; ello implica que existan casos en los
que por motivos de administrativos no fue posible liberar los recursos a
tiempo o que por motivos técnicos la acción o halla sido aprobada.
3. En términos en términos generales el gasto del gobierno federal fue
eficientemente ejercido durante el ejercicio fiscal de 2003.
4. Hay entidades donde los recursos se liberaron en una menor proporción
que en otras entidades, lo que indica que la SEDESOL debe atender
esta situación para mejorar la comunicación con los demás participantes
en el Programa para facilitar el ejercicio de los recursos.
Asimismo, de las entrevistas a profundidad realzadas a funcionarios de la
secretaria a nivel federal y local se obtuvieron las siguientes observaciones en
cuanto al ejercicio del gasto se refiere.
1. Uno de los principales problemas que se enfrenta son los tiempos en
que se liberan los recursos del ramo 33 y más en los casos en que
existe mezcla de recursos, lo que obstaculiza el desempeño adecuado.
2. Existe Insuficiencia presupuestal para la operación del Programa.
1.5. Resultados de Evaluación de Objetivos e Hipótesis
Del diseño del Programa.
•
1.5.1. La congruencia del programa con Plan Nacional de
Desarrollo Social
Hipótesis: El diseño del programa (junto con la estrategia de micro regiones)
guarda congruencia con los objetivos planteados a nivel sectorial, estatal y
nacional en el Plan de Desarrollo Social y en el Plan Nacional de Desarrollo.
Resultado:
En reglas de operación 2003 para el programa de Desarrollo Local se
establecen como objetivos específicos acciones propias de la estrategia micro
regiones, ya que dentro de la operación del programa solo se identifica como
acción la ejecución de proyectos, pues
los restantes objetivos ya fueron
realizados por la estrategia y el programa entra en la estrategia solo en calidad
de ejecutor considerando las modalidades de apoyo que se establecen el las
reglas de operación.
•
1.5.2. La complementariedad
Hipótesis: La coordinación y vinculación de acciones, entre los programas de
la SEDESOL y otros ramos, que lleva a cabo el Comité de Planeación para el
Desarrollo del Estado (COPLADE), es insuficiente debido a la propia naturaleza
de la política planteada y al rango limitado de acción con el que cuenta el
mismo COPLADE en términos operativos.
Resultado:
A pesar de que el Programa pretende detonar procesos de desarrollo
integrales, funciona como un conjunto de proyectos y acciones que cumplen
metas específicas, pero en muchos casos dispersa, no cumpliéndose la
complementariedad que se pretende en reglas de operación. Pues solo existe
complementariedad en los niveles de gobierno según participación en
presupuesto y en esta participación no se cumple la premisa de que el
programa solo tenga un papel de iniciador de procesos contribuyendo con una
participación monetaria mínima.
•
1.5.3. La congruencia entre gestión y objetivos del programa
Hipótesis: La estructura de funcionamiento del programa en la práctica tiene
diversos obstáculos cuya naturaleza es distinta a la de los objetivos planteados
por el Programa.
Resultados:
1. El programa cumple parcialmente con su propósito, en la medida en que se
presentan dos aspectos: Primero, la comunidad en su mayoría no esta bien
informada sobre los proyectos que se realizan; y el segundo, es que las
acciones que se realizan son en su mayoría de infraestructura, pero las
comunidades carecen de un esquema de ingresos que les permitan a los
habitantes superar la pobreza. Por lo cual este aspecto se podría cubrir a
partir de la complementariedad, a partir de un programa especializado en la
capacitación para el trabajo y/o la generación de fuentes de trabajo.
2. En necesario reconsiderar las acciones del programa que serán prioritarias,
ya que acciones como CCA no lo son, y sin embargo, en estas se eroga el
11% de los recursos del programa, y acciones como centros de salud tienen
una participación del 3.6% o infraestructura hospitalaria 0.5%. Y según
opiniones de los beneficiarios prefieren otros apoyos antes que un CCA.
La supervisión.
•
1.5.4. Cumplimiento de metas físicas y financieras del
programa
Hipótesis: Una vez acordados los recursos y los proyectos a ejecutar, estos
son administrados correctamente y se tiene un cumplimiento del 100%.
Resultados:
1. No existe un cumplimiento de las metas físicas al 100% en muchas de las
entidades, ello debido a la falta de coordinación para el ejercicio del
presupuesto y para la puesta en marcha de las obras.
2. El monto de los fondos liberados fue de 352.9 millones de pesos, es decir,
98.46% de la inversión autorizada.
Evaluación de procesos
•
1.5.6. La transparencia en función de los recursos y
asignación.
Hipótesis:
1. Se promueve la participación activa de las comunidades en las obras y
acciones emprendidas por el Programa.
2. Los diagnósticos situacionales permiten acceder a información esencial de
manera oportuna que posibiliten implementar el Programa de acuerdo a las
condiciones y necesidades particulares de cada región.
3. Los proyectos seleccionados son los adecuados para el CEC.
4. Los beneficiarios conocen sus derechos y obligaciones adquiridas.
5. Los recursos son aplicados y utilizados adecuadamente.
Resultados:
1. No obstante que el Programa se ha diseñado para ofrecer una oferta
institucional Integral, el proceso de apoyo atraviesa diferentes "filtros" antes
de que los beneficios lleguen a las comunidades. Para que las acciones se
concreten, se tienen que establecer diferentes acuerdos o convenios con
los gobiernos estatales y municipales para la transferencia de recursos, o
bien para proporcionar la asistencia técnica necesaria a los proyectos o
localidades; esto en ocasiones origina que los impactos se vean
distorsionados por factores políticos y problemas de las comunidades, lo
cual conlleva a que las actividades planteadas en los objetivos del
Programa se vean limitados por externalidades negativas.
2. Así mismo, es necesario señalar que el Programa no dispuso para 2003 de
Diagnósticos
Situacionales
por
localidad,
sino
de
“inventarios
de
necesidades” fue la herramienta para construir la “oferta de apoyos
personalizada,”. Ello favorece a que en la construcción y disposición de la
oferta de apoyos se apliquen criterios discrecionales. Por ello, es necesario
establecer un esquema más preciso de la forma cómo se conforma el
modelo de oferta, para lo que sería conveniente definir estrategias líderes y
estrategias complementarias a efecto de dar mayor transparencia a la
acción del gobierno en la lucha contra la pobreza.
3. No hay acciones concretas que permitan dar una información completa
hacia los beneficiarios; como consecuencia, los beneficiarios difícilmente
estarán enterados de sus compromisos y derechos.
4. Los recursos son aplicados adecuadamente a zonas de alta y muy alta
marginación, sin embargo, las acciones hechas no siempre son
las
prioritarias para la comunidad.
•
1.5.7. Cobertura y focalización del Programa por tipo de
apoyo.
Hipótesis:
1. La cobertura del programa es incompleta en lo que se refiere a servicios
debido a factores externos a la ejecución del mismo.
2. Se ha incrementado el número de beneficiaros.
3. Se ha incrementado en el número de grupos sociales organizados en
comunidades, incluyendo los formados por mujeres, que se incorporan a los
procedimientos de planeación participativa.
Resultados:
1. En el país existen 4.4 millones de personas que habitan en municipios de
muy alta marginación, 13.6 millones en municipios de alta marginación, 11.5
en municipios con marginación media, 14.6 millones en municipios de baja
marginación y 44.5 millones de personas en municipios de muy baja
marginación. En conjunto, se tiene que el programa opera en 31 entidades
las cuales cuentan con 88.8 millones de personas.
2. En los municipios de muy alta marginación es donde existe el porcentaje
más alto de atención (11.4%) seguido por el grupo de los municipios de alta
marginación.
•
1.5.8. Los diagnósticos situacionales.
Hipótesis:
Los diagnósticos situacionales permiten acceder a información esencial de
manera oportuna que posibiliten implementar el Programa de acuerdo a las
condiciones y necesidades particulares de cada región.
Resultado: Para el ejercicio fiscal del 2003 todavía no se contaba con
“Diagnósticos situacionales” por localidad, de tal forma que no se pudieron
utilizar en esta evaluación externa.
•
1.5.9. La eficacia del Programa, en términos del cumplimiento
de metas físicas y financieras.
Hipótesis: Se han cumplido las metas físicas y financieras del programa según
calendario de desembolso de recursos en tiempo real.
Resultados
1. No existe un cumplimiento de las metas físicas al 100% en
muchas de las entidades, ello debido a la falta de coordinación
para el ejercicio del presupuesto y para la puesta en marcha de
las obras.
2. El monto de los fondos liberados fue de 352.9 millones de pesos,
es decir, 98.46% de la inversión autorizada.
3. Se recomienda fortalecer
los espacios de negociación y
coordinación con las instancias de los tres niveles de gobierno,
promoviendo la direccionalidad de los recursos.
Costos- beneficios
•
1.5.10. Eficiencia del Programa, en cuanto a la relación
existente entre metas, tiempos, costos y tipo de beneficios.
Hipótesis:
1. Se han cumplido las metas físicas y financieras del programa según
calendario estimado
2. Se tiene una estructura eficiente de costos
3. La población objetivo es adecuada
Resultado:
El avance de las metas financieras en el ejercicio de 2003 fue de 98.46%, si se
consideran los recursos liberados de la inversión autorizada. Es decir, no se
liberaron recursos por un moto de 352, 994.2 pesos, es decir, en promedio se
dejo de beneficiar a 1,677 personas.
•
1.5.11. El costo-beneficio en función de los gastos asociados
directamente a la operación del Programa.
Objetivo: Conocer la eficiencia del Programa de Desarrollo Local, medido en
relación al costo de operación por hacer llegar un peso a los beneficiarios
Resultados
1. El avance de las metas financieras en el ejercicio de 2003 fue de 98.46%,
en términos de los recursos liberados de la inversión autorizada. Esto
significa que no se liberaron recursos por un moto de 352, 994.2 pesos (el
1.54%), dejando fuera de los beneficios a 1677 personas.
2. La gran mayoría de los delegados y funcionarios involucrados en la
operación del programa desconocen los costos operativos asociados a los
proyectos para hacer llegar un peso a la población objetivo.
3. El gasto federal promedio por beneficiario a nivel nacional fue de 210.4
pesos.
4. Se recomienda tener una estructura de identificación de
acciones que
realmente contribuyan a la disminución de la marginalidad basado en
criterios de CONAPO, en el sentido de tener congruencia en el Plan
Nacional de Desarrollo.
Impactos
•
1.5.12. Determinación del grado de cumplimiento de los
objetivos, general y particulares, del programa.
Resultados: Dentro de lo objetivos planteados por el programa, en la ejecución
del mismo hay procesos que no se llevan a cabo, como son:
1. No hay una planeación participativa, pues mas del 50% de los
beneficiarios no están enterados de la planeación de los proyectos
2. No existe la generación de procesos complementarios de desarrollo
integral en las comunidades.
3. Las acciones hechas hasta el ejercicio fiscal del 2003 se realizaron sin
contar con los diagnósticos situacionales, por lo cual no se sabe si las
acciones realizadas se llevaron acabo de manera imparcial o tuvieron un
criterio discrecional
4. El programa solo pretende ser detonador de procesos y apoyarse sobre
todo de la complementariedad, en este sentido se buscaría que el
programa en materia de presupuesto tuviera una participación menor
dentro de todos los participantes, en la ejecución sucede lo contrario, el
programa es el que aporta el mayor gasto de todos los participantes de
acuerdo a la siguiente relación promedio: por cada diez pesos invertidos
el programa aporta siete pesos. Por lo cual se debiera redefinir el
objetivo de ser solo coordinador.
•
1.5.13. Grado de satisfacción de la población objetivo del
Programa, respecto de las obras y acciones recibidas a través
del Programa.
Hipótesis:
El grado de satisfacción de la población de la localidad CEC y su
área de influencia es mayor que el de las comunidades no beneficiadas
Resultado:
1. En cuanto a la opinión de la gente sobre la razón por la cuál las acciones
del programa sólo benefician a algunas familias, ellos consideran que es
debido a la naturaleza de las mismas acciones llevadas a cabo. Es decir
hay acciones en las cuales se tendrán beneficios específicos.
2. Además sobre la percepción de que las obras son buenas, regulares o
malas, ellos consideran factores externos a la acción, pues en repetidas
ocasiones se declaro por parte de los funcionarios del programa, que la falta
de planeación y complementariedad hacen que las obras no cumplan con
las expectativas.
•
1.5.14. Beneficios económicos y sociales
Hipótesis:
1. Los beneficios económicos de la población de la localidad CEC donde el
programa ha tenido alguna acción serán mejores que el nivel de beneficios
económicos que se tienen en la localidad que no han recibido apoyo alguna
del programa.
2. Los beneficios económicos entre la población habrán aumentado en el
tiempo con la implementación de las acciones que el programa ha
desarrollado en la localidad CEC
3. Las oportunidades de comercialización, distribución y la mejora en los
procesos de producción realizados en la localidad CEC se han mejorado
con la implementación del programa de desarrollo local.
4. Los ingresos de las familias que habitan en la localidad CEC se han
incrementado a partir de la puesta en marcha de las acciones del programa
en la localidad.
5. Existen mayores oportunidades de trabajo para los habitantes de la
localidad CEC
6. Se ha fomentado las actividades económicas identificadas como actividades
de vocación para la micro región.
7. Los recursos aportados por el programa, y su buen uso, han logrado
incrementar el bienestar de la población de la localidad CEC.
Resultado:
1. Cada acción tiene un impacto diferenciado sobre la población. Debido a
que no toda acción necesariamente afectará directamente a toda la
población de la comunidad beneficiada.
2. Por lo tanto se tiene un esquema de atención diferenciado, es decir una
relación según acción-número de beneficiarios respecto a la población.
3. En esta perspectiva se tiene que considerar la priorización de ciertas
acciones, pues casos como los CCA generan pocos beneficiarios y sus
impactos registrados son muy pocos.
•
1.5.15. Efectos, tanto positivos como negativos, no
esperados del programa.
Hipótesis: “Los efectos positivos del programa serán mayores que los posibles
efectos negativos del mismo en las localidades CEC donde se halla realizado
alguna acción del mismo.”
•
Resultado:
Los beneficios que percibe la gente por las acciones programa son mayores
que los posibles daños que puedan surgir.
•
1.5.16. Comparación del programa con otras alternativas a fin
de determinar opciones óptimas para el logro de los objetivos
planteados.
Resultado:
Los programas que maneja la Subsecretaría de Desarrollo Social y Humano
están encaminados a dar una respuesta a la demanda social buscando la
igualdad de oportunidades, el desarrollo de capacidades, seguridad,
y el
impulso a la construcción de un patrimonio. Dichas demandas sociales fueron
combatidas en 2003 con $3, 384, 645,300 que representa el 0.0501% del PIB.
Dentro de la Subsecretaria de Desarrollo Social y Humano se encuentra el
programa Desarrollo Loca (Micro regiones), al cual el fue destinado un monto
de $358, 521,900. La cantidad asignada representa únicamente el 2% del
presupuesto total dado a Desarrollo Social, y sólo el 0.0053 % como porcentaje
del PIB.
•
1.5.17. Análisis de impacto del programa sobre el bienestar,
la equidad, la igualdad y no-discriminación de las mujeres.
Resultado:
El programa ha contribuido con la percepción de la gente de una mejora en su
nivel de bienestar, dado que le gente vive en comunidades marginadas no se
contaba con gran cantidad de servicios y esto hace que la gente tenga más
presente los apoyos que se les brinda.
•
1.5.18. Análisis de los efectos del Programa sobre la
población de las localidades de atracción CEC.
Uno de los supuestos bajo los cuales opera el programa de Desarrollo Local,
es
que las acciones realizadas en localidades CEC tendrán un impacto
positivo sobre la población de localidades circunvecinas, un efecto de
irradiación de beneficios.
Resultado:
En esta perspectiva, las acciones del programa de Desarrollo Local en su
mayoría son de beneficio directo y específico, por ejemplo, acciones como
agua potable dentro de la vivienda solo va a beneficiar a sus habitantes. Y
siendo acciones de esta naturaleza las que el programa realiza en su mayoría,
difícilmente se tendrá un impacto sobre la población de las localidades de
atracción.
Indicadores De Operación
A continuación se presenta el cuadro que agrupa los diferentes indicadores
obtenidos en la investigación:
INDICADORES DE OPERACIÓN (Desarrollo Local)
Porcentaje de cumplimiento de metas
80%
Porcentaje de obras completas
70%
Porcentaje de obras completas y funcionando
60%
Porcentaje de obras completas que no están funcionando
10%
Porcentaje de obras terminadas parcialmente
20%
Porcentaje de obras inexistentes
10%
Porcentaje de focalización de proyectos
90%
Error de exclusión
12%
ïndice de eficiencia
83%
Índice de Eficacia
78%
Porcentaje de costos administrativos por tipos de apoyo
Porcentaje de mujeres atendidas
51%
Matriz 1. Elementos de evaluación y resultados del Programa de
Desarrollo Local
Demanda
Pertinencia
Complementariedad
Congruencia
Implementación
Cobertura y
focalización
Diagnósticos
Situacionales
Eficacia
Transparencia
Participación de
la comunidad en
la
toma
de
decisiones
Se ha levantado
un inventario de
necesidades
basado en los
criterios
de
marginalidad de la
Estrategia
de
Micro regiones
Para el ejercicio
2003
no
se
contaba con esta
herramienta
Oferta
Pertinente
con
los
objetivos
planteados:
abatimiento
de
la
pobreza, por lo que
resulta ser congruente
con el Plan Nacional de
Desarrollo y el Programa
de Desarrollo Social
Existen problemas de
coordinación y por lo
mismo se dan ciertas
duplicidades
o
deficiencias
Existe congruencia entre
actividades y objetivos
Existen problemas de
coordinación entre los
diferentes niveles de
gobierno
Balance
Positivo
Apoyo a 1
beneficiarios,
representa el
ciento de la
objetivo
Se necesita ampliar
la cobertura a partir
de
un
mayor
presupuesto
616 209
lo
que
8.4 por
población
Mejora la situación del
entorno particular, pero
no necesariamente es
complementado por un
Programa de ingresos
que permita disminuir la
pobreza
No existen canales de
transmisión
de
la
información
hacia
la
comunidad beneficiada
Se
tienen
que
reforzar las acciones
de
complementariedad
Positivo
S requiere coordinar
los procesos para
evitar problemas de
implementación
Se necesitan realizar
diagnósticos
que
permitan
elaborar
una línea basal
Se
requiere
de
acciones
complementarias que
permitan disminuir la
pobreza
Se necesitan crear
los
canales
suficientes
de
transmisión
de
información