¿Cómo abordan el género los donantes colectivamente en los mecanismos conjuntos de coordinación a nivel nacional?

PRESUPUESTOS SENSIBLES AL GÉNERO
¿Cómo abordan el
género los donantes
colectivamente en los
mecanismos conjuntos
de coordinación a
nivel nacional?
L
a Declaración de París sobre
la Eficacia de la Ayuda compromete a los donantes y sus
países contrapartes con la reforma a
la gestión y entrega de la cooperación
para fortalecer sus resultados en pro del
desarrollo. Mediante la Declaración, los
socios en el desarrollo se comprometen a ejecutar entendimientos comunes
a nivel nacional para la planificación,
el financiamiento, los desembolsos, el
monitoreo, la evaluación y los informes
sobre las actividades de los donantes
y los flujos de recursos. En respuesta
a estas exigencias, los donantes han
establecido colectivamente una serie
de mecanismos para mejor coordinar
y manejar el apoyo, tales como:
• estrategias conjuntas de apoyo;
• modalidades de financiamiento colectivo, como el Apoyo al Presupuesto
General (APG) y Apoyo a Presupuestos Sectoriales (APS);
• enfoques sectoriales (SWAPs);
• memorandos
• mecanismos de monitoreo, como
revisiones sectoriales conjuntas y
revisiones del APG; y
• estructuras para el diálogo.
La investigación realizada bajo el programa de la Comisión Europea/UNIFEM para ‘Integrar los presupuestos
sensibles al género en la agenda de la
eficacia en la ayuda’1 evaluó hasta qué
punto algunos de estos mecanismos
abordaban e integraban las cuestiones del género. Por ejemplo, las revisiones consideraron en qué grado:
• los marcos de apoyo conjunto y documentos de estrategia nacional hayan
incluido el análisis y actividades de
género e indicadores de desempeño
de género;
• se hayan incluido indicadores sensibles al género en los marcos para
la evaluación del desempeño para
las modalidades financieras, como el
APG;
entendimiento
• las revisiones y evaluaciones conjun-
• marcos para evaluación del desem-
tas hayan tratado e informado sobre
las cuestiones y los resultados en
materia de la igualdad de género; y
de
(MdE);
peño;
www.gender-budgets.org
• las/los activistas por la igualdad de género, puntos focales y oficiales de género
hayan participado de diferentes espacios
de diálogo.
Las siguientes secciones presentan una
visión general de los mecanismos conjuntos que han establecido los donantes
para manejar su apoyo, y cómo algunos de
éstos integran cuestiones del género.
Estrategias conjuntas de apoyo
(JAS)
2
Los donantes usualmente desarrollan una
Estrategia Conjunta de Asistencia (JAS),
que establece un marco, la división de las
funciones, y las prioridades para la cooperación en un país entre el socio del desarrollo y el gobierno. Las JAS usualmente
se modelan en base al plan nacional de
desarrollo / DELP. La finalidad de la JAS es
aclarar la división de las funciones y reducir
la duplicación de los esfuerzos (es común
que designe roles de donante líder, activo y
delegado dentro de un sector), para que los
donantes concentren sus esfuerzos según
sus ventajas comparativas.
No se pidió que las revisiones nacionales detallaran sobre las JAS y su manera
de integrar las cuestiones de género. No
obstante, la revisión de Uganda informa
que la Estrategia Conjunta de Asistencia
para Uganda (UJAS) (2005–009) fue elaborada por los socios de desarrollo como
base para su apoyo a la ejecución del Plan
de Acción 2004 para Erradicar la Pobreza
(PEAP), que es el DELP de Uganda. La
UJAS compromete a los donantes con
una serie de actividades específicas de
género: a apoyar la ejecución de la Política
de Género de Uganda (en su forma revisada) así como el plan de acción para las
mujeres; obliga a los donantes a promover la equidad de género en la vida familiar, laboral y comunitaria; compromete a
los donantes con apoyar a las OSC que
aborden a la inequidad de género y otros
aspectos de la vulnerabilidad mediante un
Fondo Canasto para las OSC.
Aunque se supone que la UJAS debe conformar la base para el apoyo del socio de
desarrollo a la ejecución del PEAP, no ha
sido utilizada sistemáticamente. Más bien,
la mayoría de los socios que proporcionan
apoyo directamente al presupuesto nacional utilizan el Crédito para Apoyar la Reducción de la Pobreza (PRSC), herramienta
presupuestaria del Banco Mundial, como la
base para las negociaciones conjuntas con
el gobierno. El PRSC es un proceso anual
para que los socios de desarrollo vinculen
sus desembolsos con el cumplimiento de
las acciones convenidas en base al PEAP.
Ha venido mejorando el nivel de sensibilidad al género en los PRSC. Los PRSC
cuarto, quinto y sexto implican compromisos explícitos con el género, como apoyar la
transversalización de los objetivos del género y la equidad dentro de la planificación y
los presupuestos, fortalecer el desarrollo
empresarial y comercial de las mujeres, y
apoyar la ejecución de acciones de género
en los sectores judicial, jurídico y policíaco.
Acuerdos entre donantes y el
gobierno - memorandos de
entendimiento (MdE)
Los memorandos de entendimiento (MdE)
son acuerdos que celebran los socios para
el desarrollo colectiva o individualmente
con un gobierno nacional, indicando la
intención de una línea de acción común.
Los MdE pueden integrar las cuestiones
del género, por ejemplo mediante indicadores y acciones en sus marcos para la
evaluación del desempeño marcos (PAF).
Éste es el caso en Mozambique, que se
ampliará bajo la sección de ‘marcos para
la evaluación del desempeño e indicadores
sensibles al género’.
Modalidades de financiamiento
Con la Declaración de París, los donantes
se comprometieron con un mayor empleo
¿Cómo abordan el género los donantes colectivamente en los mecanismos conjuntos de coordinación a nivel nacional?
de las nuevas modalidades de cooperación
financiera, canalizando los recursos mediante los presupuestos y utilizando los sistemas
del Gobierno. El Apoyo al Presupuesto
General (APG) es el dinero de donantes
que se canaliza al presupuesto principal del
gobierno y que no está marcado de ninguna manera para gastos específicos. El APG
financia el plan nacional de desarrollo y utiliza los sistemas y procesos vigentes del país.
Si el financiamiento se dirige principalmente
hacia sectores cuyas políticas son sensibles al género, el financiamiento deberá
promover la igualdad de género. El Apoyo
a Presupuestos Sectoriales (APS) es el
dinero de donantes asignado para un sector
específico, y es una forma de apoyo financiero al enfoque SWAp. Un enfoque sectorial (SWAp) es una forma de colaboración
entre el gobierno, socios para el desarrollo y
otros actores clave del sector. Es un proceso
tendiente a ampliar la apropiación nacional
y gubernamental de las políticas públicas
sectoriales y las decisiones sobre la asignación de los recursos dentro del sector, lo que
aumenta la coherencia entre las políticas, los
gastos y los resultados, y reduce los costos
de transacción.2 Aunque la asignación de
recursos del APS para actividades y propósitos no se detalla específicamente, los
recursos deben gastarse según una política
sectorial convenida.
Marcos para la evaluación del
desempeño (PAF) e indicadores de
desempeño sensibles al género para
el APG
Cuando el APG sea significativo, los donantes respectivos generalmente monitorean el
desempeño del gobierno mediante un conjunto de indicadores acordados dentro del
marco para la evaluación del desempeño (PAF), especificado mediante un memorando de asociación entre los donantes y el
país receptor. Generalmente, los criterios
para los indicadores / el desempeño se
toman del plan nacional de desarrollo. Una
manera de integrar las cuestiones de géne-
ro en los PAF es mediante los indicadores
sensibles al género. Éstos incluyen los
indicadores desagregados por sexo, que
proporcionan medidas por separado para
varones y mujeres con relación a un indicador específico, como la alfabetización, y
los indicadores específicos de género pertinentes a mujeres u hombres, como en el
caso de la violencia de género.3 En general,
se encontró que los indicadores desagregados por sexo del PAF usualmente estaban
en los sectores de la educación y salud, y
cuando eran específicos para el género, se
enfocaban en la mortalidad materna.
Se informó que Mozambique fue el único
país entre los estudiados que tuvo un indicador específico de género en el MdE
para el APG. El PAF del MdE se utiliza para
evaluar el desempeño del Gobierno anualmente en la Revisión Conjunta. Los indicadores y objetivos del MdE se toman de la
matriz de indicadores PARPA (DELP). En el
PAF de 2008-2009, uno de los 40 indicadores se relaciona con el género: “PES/OE
(Plan Económico y Social / Presupuesto
Estatal) y BdPES (informe de ejecución del
PES) en el cual se reflejen las acciones,
presupuestos y progreso en materia del
género”. El PAF anterior (2006-2008) tuvo
un indicador para monitoreo del compromiso del Gobierno con promover la igualdad
de género: ‘Aprobación y ejecución de la
Política Nacional de Género y Estrategia
de Ejecución’. El PAF actual de 2008-2009
también tiene indicadores específicos para
mujeres / niñas en los sectores de la salud
y educación. La inclusión de los indicadores en el PAF significa que el avance hacia
la igualdad de género también se trata en
los procesos de revisión anual y semestral.
Especialmente los sectores de educación y
salud han dedicado atención especial a las
cuestiones de género.
Las respuestas del grupo de economistas
a la sugerencia de un indicador de género
dentro de la Estrategia Conjunta de Asis-
3
4
tencia para Uganda (UJAS) en su marco
para la evaluación del desempeño demuestra la dificultad de convenir en un indicador
idóneo de género. El grupo de economistas sostuvo que, ya que este marco de la
UJAS sólo tiene indicadores agregados,
sería difícil diseñar un indicador agregado
de género.
revisiones entre el gobierno y los donantes,
con limitada participación de las organizaciones de la sociedad civil. Estos procesos
de monitoreo y revisión existen al lado de
los procesos normalmente asociados con
el desarrollo, ejecución, monitoreo y auditoría de los presupuestos del gobierno en
cualquier país.
La Alianza de la CE y la ONU sobre la
igualdad de género, el desarrollo y la paz
ha desarrollado un conjunto de indicadores
sensibles al género para el monitoreo de
la ejecución de los cinco indicadores de la
Declaración de París (apropiación, alineamiento, armonización, gestión por resultados y rendición mutua de cuentas) desde la
perspectiva de la igualdad de género. Los
indicadores existentes de la Declaración
de París y sus informes de avance no han
captado adecuadamente los resultados e
impactos sobre la igualdad de género. Los
indicadores CE/ONU pretenden ayudar a
evaluar la ejecución e impacto de la agenda
de la eficacia en la ayuda para los objetivos
de desarrollo, como la igualdad de género.
Los indicadores sugeridos miden aspectos como la participación de los grupos
de mujeres en la planificación, ejecución, y
monitoreo del desarrollo nacional; el grado
de integración de las metas de igualdad
de género en las estrategias nacionales
de desarrollo; las asignaciones internas y
externas de recursos para las prioridades
para la igualdad de género y las necesidades de las mujeres; así como los resultados en materia del ‘género’ de los enfoques programáticos y otras modalidades
de cooperación.4
Por ejemplo, en Mozambique los donantes
monitorean al desempeño del Gobierno
durante dos revisiones conjuntas anuales.
La primera revisión anual acompaña la producción del informe de ejecución del Plan
Económico y Social y establece un criterio
conjunto sobre el desempeño, que sirve
como base para nuevos compromisos.
La revisión de medio año se realiza antes
de entregar el Plan Económico y Social y
el Presupuesto Estatal al Parlamento y se
enfoca en el diálogo relacionado con la
planificación, los presupuestos y el acuerdo del PAF. Diferentes grupos de trabajo
concentrados en diferentes áreas / temas
se constituyen alrededor de los cinco pilares temáticos del PARPA, el plan nacional de desarrollo/DELP (Macro-economía y
Pobreza, Gobernabilidad, Capital Humano,
Desarrollo Económico y Temas transversales (el género es transversal y existe un
grupo de trabajo para el género) y elaboran revisiones de sus temas. Fórum Mulher
(organización de mujeres) participa de este
grupo de trabajo sobre género y también
trata de plantear los temas del género en
los demás grupos de trabajo. Ya que el PAF
para el APG cuenta con indicadores sensibles al género, es tema obligado el género
en estas reuniones.
Monitoreo y evaluación conjuntas
En Tanzania, la revisión anual para el
Apoyo al Presupuesto General (APG)
– que monitorea y evalúa el desempeño
del Gobierno y de los socios del APG en el
cumplimiento de sus compromisos acordados en el marco para el monitoreo del desempeño en el APG del 2007 –determina los
compromisos financieros se los socios del
Se identificó una serie de mecanismos
conjuntos de monitoreo y revisión para el
APG y las JAS en los estudios de los países. En general, no hacían monitoreo ni
informes sobre el avance en materia de la
igualdad de género, siendo Mozambique
la excepción. Usualmente, se realizaron las
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nismos y grupos para la planificación o
coordinación del apoyo, el intercambio de la información, y el monitoreo
del desempeño (como para el APG).
En los países con sustanciales volúmenes
de ayuda, específicamente de las nuevas
modalidades de cooperación, y con grandes números de donantes, estos crean
estructuras en las cuales podrán planificar
su colaboración. En los países con menor
dependencia de la cooperación, podrían
existir también estructuras, pero probablemente se enfocarán más en el intercambio
de la información. Los grupos usualmente
se concentran en un sector o tema en particular, y reúnen a donantes, representantes
del Gobierno, la ONU y OSC que apoyan o
trabajan con ese tema.
APG para el siguiente año. La revisión se
enfoca en cuestiones estructurales, como
si se realizaron las revisiones sectoriales a
tiempo, antes que en el contenido de las
políticas y programas sectoriales. Sólo el
Gobierno y los 14 donantes que contribuyen
al APG participan de la revisión, mientras
que la ONU participa como observadora.
Unas pocas organizaciones de la sociedad
civil fueron invitadas a la revisión del 2007,
limitándose su participación a asistir a las
sesiones inaugural y de clausura, y no estuvieron disponibles documentos de antemano con los antecedentes. Hasta la fecha,
las revisiones no han abordado cuestiones
del género. Para abordar esto, el grupo de
socios para el desarrollo sobre la igualdad
de género ha sugerido que las revisiones
sectoriales incorporen una calificación del
desempeño en materia del género.
Grupos de diálogo sobre género
Los informes nacionales no detallaron
sobre el mecanismo de revisión y evaluación para las estrategias de apoyo
conjunto de los donantes. En Tanzania, la
JAS se monitorea y evalúa anualmente (el
Gobierno y los donantes en consulta con
los actores no estatales); a medio término,
con la revisión final de la ejecución de la
JAST realizada en cada ciclo quinquenal
por el Grupo de Monitoreo Independiente
(IMG). Asimismo, en Mozambique, se evalúa anualmente el desempeño de los propios donantes, pero ya que su PAF no tiene
indicadores relacionados con el género,
esto significa que no se tratan los aspectos
del género en esta revisión.
En la mayoría de los países, los donantes
también han establecido estructuras o grupos que se responsabilizan del género,
específicamente en apoyo a la ejecución de
los objetivos nacionales para la igualdad de
género. Estos grupos suelen tener co-presidentes, con un donante líder en género y
un organismo de la ONU. En general, los
grupos de género tienen limitada influencia
en las decisiones sobre el financiamiento, y
posiblemente no tengan las vinculaciones
o la representación en las estructuras de
diálogo a mayor nivel, como los mecanismos para revisar el apoyo APG. Además,
los puntos focales y activistas de género
pueden tener representación débil en otros
grupos de diálogo sectorial.
Estructuras para el diálogo conjunto
Para responder a las exigencias de mayor
armonización y coordinación del apoyo,
los donantes han establecido una serie de
grupos de coordinación, temáticos y de
trabajo en los países revisados. Muchos
de éstos toman a sus miembros de donantes clave, representantes del gobierno y en
algunos casos incluyen la sociedad civil
y organismos de la ONU. Existen meca-
Se encontraron grupos específicos de
género en, por ejemplo, Uganda, Ruanda, Etiopía, Tanzania, y Mozambique.
Uganda tiene un Grupo de Coordinación
de Donantes en materia del Género desde
el año 2001; éste convoca a 18 organizaciones donantes bilaterales y multilaterales
y ONGs internacionales. El Grupo proyecta
establecer un fondo canasto en apoyo a
las intervenciones por la igualdad de géne-
5
6
ro, como la integración de la igualdad de
género en los procesos de planificación,
presupuestos y monitoreo. Ruanda tiene
un grupo de temas transversales, establecido como parte de 13 grupos para revisar el
DELP pasado. Los grupos participan de la
revisión conjunta, planificación estratégica,
y presupuestación. La agrupación de temas
transversales es coordinada por el Ministerio de Finanzas y co-coordinada por DFID
y UNIFEM. Algunos de los otros grupos
sectoriales tienen una representación débil
o ausente en términos del activismo por el
género. En Etiopía, el Grupo de Donantes
para la Igualdad de Género tiene el mandato de fortalecer la transversalización of
género en las políticas y estrategias nacionales y fortalecer la ejecución del PASDEP,
el DELP etíope, así como establecer un
Fondo Común de Género para apoyar a los
mecanismos nacionales y ONGs de género. Asimismo, en Tanzania, el Grupo de
Socios para el Desarrollo sobre la Igualdad
de Género procura apoyar el cumplimiento
con los objetivos nacionales para la igualdad de género, transversalizando el género en los procesos y sistemas nacionales
clave, tales como las revisiones de gastos
públicos, presupuestos, monitoreo y revisiones sectoriales. Mozambique cuenta
con un Grupo de Coordinación de Género
(con representación del gobierno, donantes y sociedad civil) entre los 29 grupos de
trabajo establecidos para el proceso de la
Revisión Conjunta.
en los grupos del siguiente nivel. La capacidad de participar en los debates de mayor
jerarquía es importante, porque influyen en
las revisiones del MKUKUTA y del APG, las
que entonces determinan los compromisos
financieros de los donantes, y el presupuesto en su conjunto.
El caso del grupo de donantes para el
género en Tanzania muestra cómo los
grupos de género suelen carecer de representación directa en los foros principales
para la toma de decisiones económicas.
Las/los representantes de los sub-grupos
temáticos (como él del Género) no asisten directamente a las sesiones del grupo
MKUKUTA (el DELP de Tanzania). Más
bien, deben aportar los temas que quieren
que se traten, a través de los grupos sectoriales DPG, que deben abordar estos temas
¿Cómo abordan el género los donantes colectivamente en los mecanismos conjuntos de coordinación a nivel nacional?
Notas
1
Esta publicación ha sido producida con la asistencia de la Unión Europea. El contenido de esta publicación es de
exclusiva responsabilidad de su autora y no podrá considerarse de ninguna manera que refleje los criterios de la
Unión Europea.
2
Apoyo de EuropeAid (2007) a programas sectoriales, cubriendo las tres modalidades financieras: Apoyo al presu-
puesto sectorial, Fondo común y procedimientos para los proyectos de la CE, Comisión Europea.
3
http://www.bridge.ids.ac.uk/informes_gend_cep.html
4
Resultados e indicadores en Igualdad de género y Eficacia de la ayuda: Seguimiento al avance en los resulta-
dos del desarrollo: igualdad de género y empoderamiento de las mujeres. http://www.gendermatters.eu/index.
php?option=com_content&task=view&id=257&Itemid=87
7
‘¿Cómo abordan el género los donantes colectivamente en los mecanismos conjuntos de
coordinación a nivel nacional?’
ISBN: 1-932827-97-8
Copyright © Fondo de las Naciones Unidas para la Mujer (UNIFEM) New York, 2009
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