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NUEVAS POLITICAS MINERAS EN INDONESIA
Un breve resumen
Juan Ayza Risco1
Agosto, 2012
Algunas conclusiones
Las conclusiones se pueden aplicar en primer lugar al mismo caso indonesio y a tratar de
comprender cómo se está dando un claro enfoque nacionalista, de soberanía y de industrializar la
base minera en ese país. Son pocos los países que han aplicado políticas similares recientemente.
Un segundo enfoque necesariamente, requiere comprender el contexto internacional que puede
hacer posible estos planes.
Indonesia es ahora un país con más de 238 millones de habitantes, el cuarto país más poblado del
mundo, y naturalmente aspira a situarse entre las 10 mayores economías del planeta (está ahora
en el lugar 17). Su crecimiento económico fue de un 6 por ciento anual, los últimos años. La
inversión extranjera asciende a unos 19.3 miles de millones de USD. La minería indonesia es de
importancia internacional, su producción de carbón, cobre, oro, plata, níquel, estaño y otros
metales es significativa y las actividades mineras representan cerca del 7 por ciento del PBI. Las
exportaciones de carbón exceden a las de Australia y se espera que lleguen a 312 millones de
toneladas este año.
Las exportaciones indonesias se estiman en 204 miles de millones de USD al año, y ha tenido
elevado crecimiento. La deuda externa resulta algo menor al 10 por ciento del PIB (KnowledgeWharton). Se estima que el crecimiento de la industria está retrasado en comparación con otros
sectores, y en materia de energía los subsidios alcanzan cifras muy elevadas.
Para establecer una base de referencia sobre políticas mineras, lo que ocurre en Indonesia es de
relevancia, pues detrás de los cambios que están ocurriendo, puede verse la influencia que tienen
los desarrollos previos y la evolución de los mercados en la capacidad negociadora y en la bases
para diseñar una política más vinculada al desarrollo económico.
La nueva ley
La nueva ley representa un cambio de importancia en la política minera. Se pasa de una política
anterior (ley de 1967) cuando el país enfrentaba serias dificultades económicas y atraía a las
inversiones mineras con impuestos mínimos y un tratamiento de alto nivel a las empresas
inversionistas, a una nueva situación que apela a la soberanía, y que trata con una industria
1
Ex representante de ONUDI en México.
minera relativamente madura (aunque incompleta) y con inversiones de significación internacional
y un comercio de minerales con países como China, India y Japón, Europa y otros.
La nueva ley pasa a un tratamiento más igualitario con las empresas mineras. Ahora en vez de
contratos de trabajo entre el gobierno y las empresas, la práctica anterior, se pasará a otorgar
licencias, además por concurso abierto.
Se pide que se vaya realizando un mayor procesamiento de los minerales para lograr
exportaciones de mayor valor agregado. Se fija el grado de procesamiento que debe alcanzarse.
Esto requiere la instalación de fundiciones y refinerías para lograr los objetivos y por lo tanto se
trata de industrializar la minería, que no quede sólo como economías de enclave. No sólo eso, sino
se pide a las empresas extranjeras, que en determinados plazos reduzcan su participación en el
capital a no más del 49 por ciento, es decir, el paso del control a la contraparte indonesia. También
se debe dar prioridad a contratistas y consultores nacionales.
Se plantea un curso en el que las empresas, por un lado deben realizar nuevas inversiones o
conseguir que otras empresas las hagan, a la vez que reducen su participación en el capital, si son
extranjeras. Se trata de una presión importante, pero, no hay muchas salidas, pues los
mecanismos incluyen sanciones de varios tipos si no se cumple con las nuevas reglas. Hay un
cierto respeto a los antiguos contratos, pero muchos se han renegociado.
Los impuestos ahora serán del 25 por ciento sobre los beneficios , reducidos al 20 por ciento para
las empresas registradas en la bolsa indonesia. Adicionalmente el gobierno fijará los precios de los
minerales para determinar un royalty deducible de impuestos.
La reacción de la industria minera extranjera ha sido más bien desfavorable, aunque parecería que
en el caso de empresas Chinas o de la India, el pensamiento es más positivo.
Se han definido y se están estudiando una serie de mecanismos de transición, pero también hay
penalidades para los que no cumplan con estas disposiciones, empezando por un impuesto del 20
por ciento sobre las exportaciones.
El contexto
Lo primero que se advierte es que ahora Indonesia puede definir nuevas reglas sobre una
actividad económica madura (aunque incompleta), por la nueva situación de los mercados de
minerales y metales y el nuevo papel de China y la India.
Los mercados de minerales y metales reflejan las nuevas demandas de China y la India, los precios
han subido y las necesidades de minerales y metales se han traducido en aperturas de minas en
muchas nuevas regiones. Dada la posición productiva de Indonesia y su relación con los mercados
asiáticos, se advierte que su capacidad de negociación es ahora definitiva.
De todos modos, los desafíos para lograr éxito en las nuevas políticas son también de
consideración. Las necesidades de financiamiento y de resolver y definir inversiones, así como de
cumplir con los plazos que señala la ley, no van a ser sencillas.
Además, la industrialización de la minería requiere cierta planeación para adecuar las nuevas
inversiones a los diversos requisitos de minas y regiones, así como para establecer los nuevos
acuerdos con los mercados. Pero más allá, el crecimiento económico de Indonesia, no va a
depender sólo de estos desarrollos. Tal vez podría decirse que este parece ser uno de los primeros
ensayos para el desarrollo del país, y que deben seguirse con otras estrategias e inversiones.
Los cambios recientes
La reciente ley minera de Indonesia, Ley No. 4 de 2009, sobre minerales y carbón y sus nuevas
adiciones y reglamentos, son un cambio importante en la política minera de ese país. La nueva ley
reemplaza a la preexistente de 1967 y se aprobó después de cuatro años de discusiones en el
parlamento.
Es importante, para establecer una política minera moderna en países de América Latina, el tomar
nota de estos nuevos desarrollos, evaluar su significado y su posible interés o examinar qué
tendencias y novedades implican para el país, esto es como mínimo, una manera de mantenerse
informado. Una política minera requiere tener una visión internacional y conocer las tendencias
que ocurren en otras regiones, sus motivos y sus implicaciones.
El propósito de esta legislación es, en primer lugar, la industrialización de la minería, es decir,
evitar que se exporten minerales en forma de concentrados o casi sin procesar, para que se
establezcan fundiciones y refinerías y así exportar los metales refinados. Se trata de incrementar
el valor de las exportaciones y establecer una industria nacional vinculada a la metalurgia.
El objetivo de aumentar el valor agregado de la minería, es aparte de una concepción más integral
del papel de la minería dentro de la economía del país(la minería en Indonesia representa ya cerca
del 7 por ciento del PBI), la de superar el patrón de “economía de enclave”, la intención a mayor
plazo es la de establecer no sólo manufacturas metálicas basadas en la disponibilidad de los
metales, sino también una base de desarrollo tecnológico que incluya también servicios y
contratos de ingeniería a la industria minera y otras actividades. Contratos y servicios que pueden,
a su vez, facilitar exportaciones más sofisticadas y participar en inversiones internacionales.
También, en cierta medida es una decisión sobre soberanía. Es decir que las decisiones
importantes en esta industria, tengan de manera creciente, una base nacional.
La ley señala que el 12 de enero de 2014, ya debe estar operando. Como es claro que se requiere
una transición mientras se realizan las inversiones, se establecen los acuerdos necesarios entre
productores y las nuevas instalaciones y se redefinen los contratos con los detalles económicos y
técnicos del procesamiento, en febrero del 2012 se han hecho públicas una serie de medidas
regulatorias para la llamada la “Obligación de Procesamiento Doméstico”.
En esta nueva regulación se establece lo siguiente
-
-
El nivel mínimo de refinación o de procesamiento para cada metal o mineral
específico, así como para minerales no metálicos y otros.
Indica una provisión para que los productores puedan negociar con las nuevas
empresas que fundirían y refinarían los metales, puesto que al nivel individual y para
pequeña minería no sería económico realizar esas inversiones.
Explica las sanciones administrativas para las empresas que no cumplan con la
“Obligación de Procesamiento Doméstico”.
La misma regulación del 2012, impone una prohibición a la exportación de materias primas sin
procesar a partir de mayo del 2012. El 4 de mayo de este año se anuncia que habrá excepciones
temporales a la prohibición de exportar si las empresas mineras cumplen entre otros criterios, con
lo siguiente.
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Si las licencias mineras están debidamente aprobadas y cumplen con las actuales
disposiciones.
Si se presenta un plan de trabajo o de cooperación que confirme la intención y
procedimientos a seguir para cumplir con la “Obligación de Procesamiento
Doméstico”.
Está dispuesta a pagar un impuesto a la exportación, como se explicará.
Otra regulación emitida en mayo del 2012, estipula que una empresa minera debe inscribirse con
estatus de exportador registrado y obtener una aprobación para exportar para cada embarque.
El ministerio de finanzas, además impone un impuesto a la exportación de minerales no
debidamente procesados, de un 20 por ciento. Esto se trata de una medida interina hasta el
cumplimiento de la “Obligación” citada.
Un aspecto de relevancia es que se pide a inversionistas extranjeros, en las nuevas disposiciones,
que una vez completados los 10 años de producción, reduzcan su participación en la inversión en
un mínimo del 51 por ciento, es decir, la parte Indonesia puede acceder a la mayoría, ya que la
empresa extranjera queda con el 49 por ciento. Esto claramente tiene el propósito de que
aumente la participación de inversionistas indonesios en las inversiones. Es decir, no sólo
industrializar la minería sino darle un mayor peso a la participación indonesia en las inversiones.
Sin embargo, se advierte de inmediato que el control del 51 por ciento cambia la posición de
control del inversionista extranjero original.
Como medida transitoria, el gobierno puede participar en el capital, mientras no se encuentren
socios privados nacionales.
Entre los temas de transición debe anotarse que los acuerdos previos para la explotación de
minerales que se llamaban Contratos de Trabajo (CoW) y consistían de un contrato entre la
empresa minera y el gobierno, esto también está cambiando. Aunque se indicó que iban a
respetarse dichos contratos con algunas modificaciones, ya muchos de ellos han sido renegociados
con el gobierno.
Otro cambio significativo es que los nuevos acuerdos (ahora serán llamados licencias) de
explotación se otorgarán por concurso público.
Los servicios a la minería como sondeos exploratorios, construcción, contratos de minado y
remoción de carga estéril así como algunos tipos de transporte, se reservan para empresas
indonesias.
Un aspecto de importancia es que el gobierno fijará un precio de referencia para los productos , y
en base a ese precio se calculará un royalty deducible de impuestos mineros. Una idea del royalty,
en el caso del oro será el 3.75 por ciento del valor de producción, 3.25 por ciento para la plata y 4
por ciento para el cobre (puede encontrarse muchas información sobre la nueva ley y temas
impositivos en “Mining in Indonesia Investment and Tax Guide”, preparada por PwC de Indonesia).
Los impuestos al beneficio neto de empresas mineras son de un 25 por ciento, y se reducen un 5
por ciento para las empresas registradas en la bolsa de valores de Indonesia.
Las reacciones de la industria minera
La industria minera de Indonesia ha crecido a tasas del 11 por ciento anual los últimos tres años,
con inversiones importantes de empresas chinas, hindúes y de Australia.
La reacción de la industria minera a esta nueva legislación, en especial al requisito de mayor
procesamiento doméstico, ha sido intensa. Las críticas se dirigen al lenguaje usado en la legislación
y al argumento de que no en todos los metales necesariamente se justifica las inversiones para la
metalurgia y refinación, desde el punto de vista económico.
La principal empresa que explota cobre y cuenta ya con una fundición, argumenta que,
probablemente, no se justifique otra fundición de cobre aunque sí podría ser necesaria para otros
metales. Otras empresas se restringen a argumentar que con sólo su producción no se justificaría
una fundición. Además, indican que se dispone de capacidad sobrante de fundición a escala
internacional. Este argumento es correcto pero no necesariamente implica que no pueda juntarse
la producción de varias empresas, práctica corriente en otros países. El hecho que se cuente con
capacidad de fundición, sólo implica que puede ser beneficiosa para los países que cuenten con
ella. El esquema bien conocido de la fundición al servicio de varios clientes parece ignorarse en
este caso.
Otras empresas argumentan que el costo de procesar el cobre en fundiciones domésticas podría
ser alto. Nuevamente es un argumento de poca solidez.
Un argumento adicional se refiere a la necesidad de financiamiento para las nuevas inversiones de
procesamiento, y se dirige al gobierno pidiendo su participación en dar facilidades de varios tipos y
contribuir al financiamiento con créditos blandos. Esto parece estar más cerca de las tendencias
reales.
Los compromisos y contratos que tienen las empresas mineras con compradores internacionales
se verán afectados por estos requerimientos de procesamiento doméstico. Las dificultades que
esto pueda acarrear implican algunos problemas para las exportaciones actuales y este es un
argumento adicional por el cual las empresas piden mayor flexibilidad.
Una empresa que explota lateritas niquelíferas, que es una reserva muy importante mundial de
níquel en Indonesia, argumenta que su futura instalación metalúrgica se iba a financiar con las
exportaciones de menas con bajo procesamiento, por un tiempo, y la ley altera esos planes.
Una asociación de unas 200 empresas productoras de níquel ha presentado una reclamación a la
corte suprema de Indonesia solicitando cambios a la nueva ley minera, en particular a los
requisitos de mayor procesamiento. Al parecer por ahora exportan matas y concentrados de
níquel, en el mejor de los casos con un 78 por ciento de contenido metálico.
Un requisito adicional de importancia es el de desinversión. Particularmente para intereses
extranjeros. Se requiere que los inversionistas extranjeros reduzcan su participación en las
inversiones en un mínimo del 51 por ciento al completarse el décimo año de producción. Este
proceso además empezará a partir del sexto año de producción en que los inversionistas
extranjeros deben reducir su participación en un 20 por ciento.
La reacción de las empresas mineras es que este requisito puede restringir las inversiones, pues el
periodo para recuperar dichas inversiones lo consideran demasiado corto, especialmente en el
caso de grandes proyectos.
Aunque muchas empresas europeas o americanas ven con serias dudas todas estas nuevas
disposiciones, las autoridades indonesias consideran que la reacción de empresas chinas o hindúes
es más positiva, no es el caso de las empresas canadienses o australianas.
Uno de los temas que no se trata en estos planteamientos son algunos de los viejos esquemas
proteccionistas de los países desarrollados. El caso típico en Estados Unidos es que las
importaciones de materias primas con bajo procesamiento tienen aranceles nulos o bajos, pero al
aumentar el procesamiento en el país de origen, los aranceles crecen marcadamente. Este tema,
en parte debe actualizarse y examinar los mecanismos de cómo evitarlo, con diversos acuerdos y
políticas comerciales para productos manufacturados.
Las publicaciones internacionales sobre la minería en Indonesia destacan como un indicador
negativo que uno de los efectos de la nueva ley minera se traduce en una reducción de las
actividades exploratorias, lo que podría afectar la futura actividad minera.
Engineering and Mining Journal (julio, 2012) cita de otras fuentes (un vocero de Tigers Realm
Minerals) que se invirtieron 18 mil millones de dólares en exploración minera internacional
durante 2011, de los cuales la mitad fue realizada por los llamados “junior explorers”. De esta
última cantidad, un 80 por ciento se dedicó a exploración por cobre y oro. Aunque se considera a
Indonesia como uno de los 10 países del mundo con mayor interés para la prospección, el monto
invertido en Indonesia raramente excede los 100 millones al año, cuando el potencial es mucho
mayor
En materia de consultoría, Indonesia ha adoptado un equivalente del llamado JORC australiano
(“Australasian Code for Reporting of Exploration Results, Mineral Resources and Ore Reserves”),
con objeto de proceder según convenciones y normas internacionales. Esto es importante pues
también se está dando prioridad a empresas de consultoría nacionales. Lo anterior proviene de la
regulación llamada PerMen 28 en que se requiere que los productores den prioridad a compañías
consultoras locales. El argumento de algunos productores es que es muy escasa la base de
consultoras nacionales, por ahora. Sin embargo, las consultoras existentes experimentan elevadas
tasas de crecimiento. Muchas de las consultoras extranjeras siguen teniendo trabajo en
abundancia.
Es interesante destacar la presencia de la empresa Sinosteel de China en Indonesia. Sinosteel es
una gran empresa internacional, que también se ocupa de temas mineros, metalúrgicos y de
consultoría, inició su aproximación a Indonesia por su interés en el níquel y por la elevada
demanda china por minerales. Esta empresa se enfoca actualmente en las fases iniciales de la
minería, pero pocas empresas podrán competir con ella dada su gran experiencia en muchos de
los temas mineros y metalúrgicos.
La posición oficial
Como ya se indicó, la aprobación de la nueva ley minera llevó cuatro años de discusiones y
negociaciones en el congreso. Recientemente algunos funcionarios de alto nivel han contestado a
críticas que se hacen a la nueva ley, por parte de empresas mineras y publicaciones
internacionales del tema.
Parte de los argumentos oficiales explican que la ley anterior tenía serias limitaciones. Por ejemplo
los Contratos de Trabajo (CoW) entre las empresas y el gobierno eran anómalos
internacionalmente pues ponían al mismo nivel a las empresas y al estado, lo que está muy lejos
de las prácticas usuales.
Las cifras que se pagaban por impuestos eran muy reducidas. Por ejemplo, Freeport (una de las
grandes empresas) a la que consideran de alta rentabilidad sólo pagaba el uno por ciento de
royalty, mientras Aneka Tambang paga un royalty del 3.5 por ciento sobre el oro. Ese royalty, se
entiende, era el único impuesto. Esto tampoco concilia con las prácticas internacionales.
La ley anterior no trataba temas importantes como los contratistas, consultores, servicios para la
minería y en general, el papel de la minería en la economía.
En respuesta a las críticas sobre requerimientos para el mayor procesamiento de los minerales,
indican que no se tomó esta decisión con apuro, sino que fue cuidadosamente planeada. Para que
el país crezca y se desarrolle debe dejarse de exportar materias primas y agregar valor a los
productos. Deben crearse los vínculos entre las actividades “upstream” y las “downstream”, es
decir, entre las actividades primarias y las manufactureras industriales.
También explican que cuando se aprobó la ley de 1967, la economía del país se encontraba en una
situación muy delicada, pero ahora la situación es completamente diferente. Declaran que siguen
invitando a la empresas extranjeras a venir al país, pero ahora las reglas son más igualitarias. La ley
minera del 2009 permite al pueblo indonesio reclamar su soberanía.
Referencias
“Mining in Indonesia”. Global Business Reports. Engineering and Mining Journal. July 2012.
PwC (Price Waterrhose Coopers). “Mining in Indonesia. Investment and Tax Guide”,2012
“Australasian Code for Reporting of Exploration Results, Mineral Resources and Ore
Reserves”JORC, Australia. www.jorc.org/pdf/jorc2004print