Administración local en la Constitución. Maria Zambonino.pdf

E01 "La descentralización local. El
papel de la provincia, el
municipio, y otras entidades
locales“
Algeciras, 21 a 23 de noviembre de 2011
“LA
ADMINISTRACIÓN
LOCAL EN LA
CONSTITUCIÓN”
María Zambonino Pulito
SUMARIO
I. NOTAS PRELIMINARES
II. LA EVOLUCION DEL REGIMEN LOCAL ESPAÑOL.
III. BASES CONSTITUCIONALES
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
LAS ENTIDADES LOCALES EN EL MODELO
DESCENTRALIZADOR DE LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA.
LA CONFIGURACIÓN DEL ESTADO AUTONÓMICO
PRECEPTOS CONSTITUCIONALES
LA AUTONOMÍA LOCAL EN LA CONSTITUCIÓN
EL CARÁCTER BIFRONTE DEL RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS
ENTES LOCALES.
DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS.
PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DE LA ACTUACIÓN
ADMINISTRATIVA
IV. LA REFORMA DEL GOBIERNO LOCAL
I. NOTAS PRELIMINARES
• Decisivo papel de las entidades locales, en particular de los
municipios, en la articulación social y política de España.
• Materialización de los principios democrático, de participación
ciudadana y de descentralización
• Profundización en el principio democrático
–
–
–
–
–
gestión transparente,
eficacia en los servicios,
autonomía en las competencias
cercanía en las prestaciones
hacienda suficiente.
II. LA EVOLUCIÓN DEL RÉGIMEN LOCAL ESPAÑOL.
Antiguo Régimen:
mera realidad física;
pueblos cuya gobernación tiene lugar mediante agentes del Rey,
no tienen consideración como entidades políticas o administrativas
Constitución de Cádiz de 1812:
Los municipios reciben consideración jurídico-administrativa
especial
Concepción municipio como forma organización territorial
Se introduce un modelo de base afrancesada en el que se le dota
de un Ayuntamiento integrado por Alcalde, regidores y procurador,
bajo la dirección de un Jefe Político
Quedan integrados en la Administración periférica/territorial del
Estado (mera circunscripción estatal)
No se les dota de autonomía
Vigencia del modelo hasta la transición política
II. LA EVOLUCIÓN DEL RÉGIMEN LOCAL ESPAÑOL.
Del Estatuto Municipal 1924 a la Constitución de 1978:
Reconocimiento y aumento de la autonomía local
Régimen competencial propio
Con la CE las modificaciones en el ámbito local se reducen
a lo más obvio: la democratización de los órganos de
gobierno municipal
Mayor atención al problema autonómico
III. BASES CONSTITUCIONALES DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL
1. LAS ENTIDADES LOCALES EN EL MODELO DESCENTRALIZADOR DE LA CONSTITUCIÓN
ESPAÑOLA:
•
•
Modelo anterior a la Constitución Española de 1978 (en adelante CE)
– Centralizado: la Administración del Estado asume la responsabilidad de satisfacer todas las
necesidades de interés general y consecuentemente, se atribuye todas las potestades y
funciones necesarias para ello.
– Obstáculos
• Se demuestra ineficaz
• Alejamiento de los ciudadanos
El modelo en la CE:
– Fundamento: principio de eficacia (art. 103 CE) y acercamiento de la gestión administrativa
al ciudadano
– Objetivos:
• a) Restituir a las Corporaciones Locales la autonomía para la gestión de sus propios
intereses.
• b) Asegurar un ámbito competencial propio a los Entes Públicos y superar las
dependencias fundamentales que comporta el sistema de tutela y controles entre los
distintos órganos.
• c) Creación de un nuevo nivel de Administración territorial: Regiones o Comunidades
Autónomas (en adelante CCAA)
– Transforma el Estado unitario en un Estado próximo al federal.
– Se atribuyen a las CCAA competencias hasta ese momento atribuidas a la
Administración Central.
– Descentralización política y administrativa
III. BASES CONSTITUCIONALES DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL
Concepto de descentralización:
•
Técnica en cuya virtud se transfieren competencias de la Administración
centralizada a la Administración descentralizada o disminuye la tutela o
vigilancia de aquella sobre ésta. [Centralizar sería lo contrario].
•
Descentralización funcional: creación de entidades auxiliares distintas de
una Administración territorial que pasan a prestar los servicios que antes
prestaba el mismo que pasa a ser controlador de esos entes
instrumentales.
– Distintas denominaciones para estos entes: establecimientos públicos,
organismos autónomos, fundaciones públicas, agencias.
– Se emplea por Administración del Estado, por las CCAA y las entidades
locales, creando organismos especializados dotados de personalidad
jurídica propia.
III. BASES CONSTITUCIONALES DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL
2. LA CONFIGURACIÓN DEL ESTADO AUTONÓMICO:
•
Art. 2 CE: unidad de la Nación y derecho a la autonomía de las
nacionalidades y regiones.
•
Arts. 137 y 143 CE: posibilidad de que las regiones se constituyeran en
Comunidades Autónomas.
•
Configuración del Estado autonómico presidida por el principio dispositivo:
– La CE se abstiene de dibujar el mapa de las autonomías, dejando su
determinación, en el marco de unas condiciones mínimas, a las CCAA;
– La Constitución deja a los Estatutos de Autonomía (norma institucional
básica de cada CCAA) la concreción de las competencias de cada
Comunidad Autónoma;
– La organización de las instituciones de autogobierno y Administración
corresponde a las CCAA
III. BASES CONSTITUCIONALES DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL
• Posición de las entidades locales en el conjunto de
Administraciones públicas territoriales
– Comunidades Autónomas: entidades territoriales dotadas de autonomía
política y administrativa.
• Implica capacidad para legislar (Parlamentos autonómicos).
• Sistema de distribución de competencias entre Estado y Comunidades
Autónomas:
– La Constitución Española de 1978 establece las competencias del Estado.
– Los Estatutos de Autonomía asumen las competencias de las Comunidades
Autónomas (límite: competencias del Estado).
• Momento actual de reforma de los Estatutos de Autonomía (proceso de
profundización en la autonomía política).
– Entidades locales: autonomía administrativa.
• Constitucionalmente garantizada
• Implica control judicializado (no hay control administrativo ni de legalidad ni
de oportunidad).
• Depende del nivel de competencias que se le atribuyan (pendiente la
descentralización).
III. BASES CONSTITUCIONALES DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL
3. PRECEPTOS CONSTITUCIONALES
-
Capítulo II (De la Administración local) del Título VIII CE (De la organización Territorial del
Estado):
-
–
–
Art. 140 CE:
La Constitución garantiza la autonomía de los municipios. Estos gozarán de personalidad jurídica
plena. Su gobierno y administración corresponde a sus respectivos Ayuntamientos, integrados por
los Alcaldes y los Concejales. Los Concejales serán elegidos por los vecinos del municipio mediante
sufragio universal igual, libre, directo y secreto, en la forma establecida por la Ley. Los Alcaldes
serán elegidos por los Concejales o por los vecinos. La Ley regulará las condiciones en las que
proceda el régimen del concejo abierto.
Artículo 141.
1. La provincia es una entidad local con personalidad jurídica propia, determinada por la agrupación
de municipios y división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado. Cualquier
alteración de los límites provinciales habrá de ser aprobada por las Cortes Generales mediante ley
orgánica.
2. El gobierno y la administración autónoma de las provincias estarán encomendados a Diputaciones
u otras Corporaciones de carácter representativo.
3. Se podrán crear agrupaciones de municipios diferentes de la provincia.
4. En los archipiélagos, las islas tendrán además su administración propia en forma de Cabildos o
Consejos.
Artículo 142.
Las Haciendas Locales deberán disponer de los medios suficientes para el desempeño de las
funciones que la Ley atribuye a las Corporaciones respectivas y se nutrirán fundamentalmente de
tributos propios y de participación en los del Estado y de las Comunidades Autónomas
III. BASES CONSTITUCIONALES DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL
- Art. 149.1.18 CE: establece la competencia estatal en relación a
las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas.
- Art. 148.1.1 CE: Las Comunidades Autónomas pueden asumir
competencias en relación a las alteraciones de los términos
municipales comprendidos en su territorio y, en general, las
funciones que correspondan a la Administración del Estado
sobre las Corporaciones locales y cuya transferencia autorice la
legislación sobre Régimen Local.
- Art. 103 CE:: La Administración ha de servir con objetividad los
intereses generales y actuar de acuerdo con los principios de
eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y
coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho
III. BASES CONSTITUCIONALES DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL
Primeras conclusiones:
1. La CE garantiza la autonomía local
2. Los entes locales son al mismo tiempo entes
autónomos y divisiones territoriales para el
cumplimiento de fines de otras Administraciones
3. La competencia en materia de régimen local está
compartida entre Estado y CCAA
4. En cuanto Administración pública, le son aplicables
los principios constitucionales de la organización
administrativa
III. BASES CONSTITUCIONALES DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL
4. LA AUTONOMÍA LOCAL EN LA CONSTITUCIÓN
Técnica derivada de los principios democrático y de descentralización
que supone básicamente autoadministración por parte del ente
autónomo y que se halla constitucionalmente no sólo reconocida, sino
también garantizada.
Consecuencias de la garantía constitucional:
Todo el territorio nacional ha de organizarse en municipios y
provincias
El legislador ordinario (estatal o autonómico) no puede vulnerar dicha
autonomía
Lo que se garantiza es:
un ámbito competencial propio (art. 2 LBRL);
las potestades reglamentaria y de autoorganización del ente autónomo (art.
4.1.a LBRL) ;
su autosuficiencia financiera (142 CE y LHL).
III. BASES CONSTITUCIONALES DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL
5. EL CARÁCTER BIFRONTE DEL RÉGIMEN JURÍDICO
DE LOS ENTES LOCALES:
Se relacionan tanto con el Estado como con las
Comunidades Autónomas, siendo entidades básicas de
la organización de ambas
No incompatible con la autonomía local (STC 23
diciembre 1982)
III. BASES CONSTITUCIONALES DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL
6. DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS:
Art. 148.1.2 y EEAA:
Las CCAA han asumido la competencia relativa a las
alteraciones de los términos municipales y las funciones que
correspondan a la Administración del Estado sobre las
Corporaciones locales cuya transferencia autorice la legislación
Art. 149.1.18:
Estado: bases régimen jurídico de las Administraciones públicas
(procedimiento administrativo, régimen de recursos, regulación
básica de la organización administrativa).
CCAA: desarrollo legislativo y ejecución.
III. BASES CONSTITUCIONALES DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL
7. PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DE LA ACTUACIÓN
ADMINISTRATIVA:
•
La Administración autonómica ha de servir con objetividad los intereses
generales y actuar de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía,
descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento
pleno a la ley y al derecho (art. 103.1 CE).
•
Su actividad queda sujeta al principio de responsabilidad patrimonial por el
funcionamiento de los servicios públicos (art. 106.2 CE).
•
Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de su
actuación, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican
(art. 106.1).
•
Queda sujeta al control de la jurisdicción contencioso-administrativa tanto
su actividad como sus normas reglamentarias (art. 153.c CE).
IV. LA REFORMA DEL GOBIERNO LOCAL
-
Pacto Local: reforma de LBRL por vía Ley 11/1999, de 21 de abril, de
modificación de la LBRL y otras medidas para el desarrollo del Gobierno
Local
- Profundización en la autonomía local
– Fortalecimiento de la figura del Alcalde: se le atribuyen más
competencias en la gestión presupuestaria, la oferta de empleo, la
imposición de sanciones, la contratación y la adquisición de bienes y
derechos y a cambio se pretenden reforzar las facultades de control del
Pleno.
– Introduce la posibilidad de acceso al TC de las entidades locales en
defensa de su autonomía (conflicto en defensa de la autonomía local)
– Con la modificación de la Ley Orgánica de Régimen Electoral General,
se simplifica la regulación de la moción de censura
IV. LA REFORMA DEL GOBIERNO LOCAL
-
Ultima reforma: Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la
modernización del gobierno local
- Asignatura pendiente desde 1978: Prioridad al desarrollo de las
Comunidades Autónomas
- Revalorización de lo local como contrapeso a la mundialización
económica del nuevo sistema
- Necesidad de dotar a la Administración local de mayor ámbito
competencial
- Contenido de la reforma:
- Intensifica las competencias del Alcalde,
- Intenta solventar el problema de la potestad sancionadora en el ámbito
local,
- Retoques en la organización municipal básica
- Régimen de los municipios de gran población (ruptura del
uniformismo)
- No ha ido acompañada de una reforma del plano competencial
IV. LA REFORMA DEL GOBIERNO LOCAL
• LA SEGUNDA DESCENTRALIZACIÓN
– Aspectos del debate:
• La posición de las Administraciones locales en el conjunto del
Estado: con sustancia propia y su reforzamiento, incluyendo
aspectos de autoorganización, pasa por la reforma de la CE, pues
poco más se puede hacer a partir del art. 137 CE.
• La organización: pasar de una visión corporativa a la de una
institución de naturaleza política; fortalecimiento del Pleno como
órgano de control, pero no de gestión; equipo gobierno elegido por
Alcalde; fortalecimiento de la figura del Alcalde que, con su equipo,
concentraría la mayor parte de las competencias de gestión.
• Las competencias. El sistema actual de dejar a la ley sectorial la
concreción o un sistema de listas de materias (daría seguridad). El
problema es la insuficiencia de una ley estatal básica, por su
posición en el sistema de fuentes, para ello. ¿serían suficientes los
Estatutos?
• La financiación
IV. LA REFORMA DEL GOBIERNO LOCAL
• LIBRO BLANCO PARA LA REFORMA DEL GOBIERNO
LOCAL 2005 (MINISTERIO PARA LAS
ADMINISTRACIONES PÚBLICAS)
– LAS COMPETENCIAS Y SERVICIOS LOCALES
– LAS ESTRUCTURAS TERRITORIALES DE GOBIERNO
LOCAL
– EL SISTEMA DE GOBIERNO LOCAL
– GESTIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS Y BIENES
– LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES
– LA COOPERACIÓN LOCAL EN EL ÁMBITO
INTERNACIONAL