PRONUNCIAMIENTO Nº 144-2010/DTN Entidad: Municipalidad Distrital de Colcabamba

PRONUNCIAMIENTO Nº 144-2010/DTN
Entidad:
Municipalidad Distrital de Colcabamba
Referencia:
Licitación Pública Nº 0002-2010-CE-MDC, convocada para
la ejecución de la obra de construcción de la carretera Ranra
– Estanque distrito de Colcabamba – Tayacaja –
Huancavelica
1. ANTECEDENTES
Mediante Carta Nº 005-2010-CE-MDC-LP-02-COLCABAMBA, recibida con fecha
20.04.2010, subsanada mediante Oficio Nº 001-2010-CE-MDC-LP-02-COLCABAMABA,
recibido el 30.04.2010, el Comité Especial a cargo del proceso de selección de la
referencia remitió al Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE) las
observaciones cuatro (4) observaciones formuladas por el participante JORGE POMPEYO
BELLIDO VÍLCHEZ, así como el informe técnico respectivo, en cumplimiento de lo
dispuesto por el artículo 28° del Decreto Legislativo Nº 1017, que aprueba la Ley de
Contrataciones del Estado, en adelante la Ley, y el artículo 58° de su Reglamento,
aprobado por Decreto Supremo Nº 184-2008-EF, en adelante el Reglamento.
Resulta importante resaltar que, atendiendo a lo dispuesto por el artículo 58º del
Reglamento, independientemente de la denominación que les haya dado el participante,
este Organismo Supervisor se pronunciará únicamente respecto de: a) las observaciones
presentadas por el solicitante que no hayan sido acogidas o son acogidas parcialmente; b)
las respuestas a las observaciones del solicitante que, pese a ser acogidas, son consideradas
por éste contrarias a la normativa, o, c) el acogimiento de las observaciones formuladas por
un participante distinto al solicitante, cuando éste último manifieste que considera tal
acogimiento contrario a la normativa.
Por tanto, en la medida que la Observación Nº 4 formulada por el solicitante fue acogida
por el Comité Especial, este Organismo Supervisor no emitirá pronunciamiento respecto de
ellas; sin perjuicio de las observaciones de oficio que se formulen respecto al contenido de
las Bases, de conformidad con el inciso a) del artículo 58º de la Ley.
2.
OBSERVACIONES
Observante:
JORGE POMPEYO BELLIDO VÍLCHEZ
Observación Nº 1
Contra el requerimiento mínimo referido al
residente de obra
El observante cuestiona que se exija que el residente de obra que se proponga se haya
colegiado hace, por lo menos, cuarenta años, pues considera que dicho requisito no resulta
relevante a efectos de verificar la experiencia del citado profesional. En esa medida,
solicita que se suprima el requerimiento en cuestión.
Pronunciamiento
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Si bien de acuerdo con el artículo 13º de la ley y el Artículo 11º del Reglamento, es
facultad de la Entidad definir su requerimiento en función de sus necesidades, este debe
resultar razonable y acorde con los objetivos que pretenden obtenerse, no debe dirigir
contratación ni debe constituir un mecanismo que tenga como único objetivo restringir la
competencia.
De las Bases se aprecia que la Entidad pretende que el residente de obra se haya colegiado
hace, por lo menos, cuarenta (40) años y que cuente con ocho (8) años de experiencia
como residente de obras viales. Ante dicha exigencia, podría suceder que un ingeniero
colegiado hace cuarenta (40) años, de los que dedicó treinta y dos (32) a administrar un
negocio personal no relacionado con su profesión y ocho (8) a ser residente de obras viales,
pueda presentarse al proceso, mientras que un ingeniero colegiado hace quince años,
dedicado durante todo ese tiempo al ejercicio de su profesión y que cuenta con doce (12)
años de experiencia como residente de obras viales, no pueda ser considerado parte de
ninguna propuesta, pese a contar con más experiencia que el primero, si entendemos como
experiencia a la destreza obtenida por la práctica reiterada de una actividad.
Ahora bien, en la medida que en el caso de los profesionales, la experiencia relevante es la
relacionada con las actividades que realizara durante la ejecución de la obra para la que es
requerido y no el simple transcurrir del tiempo desde la fecha en que se colegiaron, este
Organismo Supervisor decide ACOGER la observación, por lo que deberá suprimirse la
obligación de ofrecer como residente de obra un profesional colegiado hace, por lo menos,
cuarenta (40) años, debiendo mantenerse únicamente la exigencia relacionada con el
tiempo de experiencia como residente de obras viales.
Adicionalmente, se aprecia que el requerimiento mínimo relacionado con el especialista en
mecánica de suelos no ha sido expresado en número de años si no que se requiere que este
profesional haya participado en, por lo menos, doce (12) obras. Ante ello, podría suceder
que un profesional que participó en doce (12) obras, cuyos plazos de ejecución en conjunto
suman dos (2) años, pueda presentarse en el proceso, mientras que un profesional que
participó en diez (10) obras, cuyos plazos de ejecución suman cinco años, no pueda ser
ofrecido por ningún postor, pese a tener más experiencia. Ante ello, corresponde a la
Entidad, previa coordinación con el área usuaria, establecer este requerimiento mínimo en
función al número de años de experiencia con los que cuente este especialista.
Finalmente, considerando que la experiencia de dichos profesionales está siendo evaluada
por la entidad, resultando necesario, para obtener el máximo puntaje, acreditar una
experiencia adicional igual al mínimo requerido (dieciséis años en total para el residente y
haber participado en veinticuatro obras en total para el especialista en mecánica de suelos),
lo que resulta desproporcionado si consideramos que la obra que se derive del presente
proceso tiene un plazo de ejecución de seis (6) meses; corresponde a la Entidad reducir el
requerimiento mínimo o la experiencia necesaria para obtener el máximo puntaje en los
factores relacionados con los profesionales, teniendo en cuenta para ello que lo exigido no
resulte desproporcionado en relación con el plazo de la obra a ejecutar.
Observación Nº 2
Contra la antigüedad del equipo mínimo
El observante cuestiona que se requiera que el equipo mínimo cuente con una antigüedad
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máxima de dos (2) años pues considera que dicha exigencia resulta restrictiva de la
competencia y la mayor concurrencia de postores. En atención a lo señalado, solicita que
se permita ofrecer equipos con una antigüedad de cinco (5) años.
Pronunciamiento
De acuerdo con el artículo 13º de la Ley y el artículo 11º del Reglamento, es facultad
exclusiva de la entidad definir los requerimientos mínimos que deberán cumplir los
postores, los que deben resultar razonables, en términos cuantitativos y cualitativos, para
satisfacer el interés público y el resultado esperado.
En el presente caso, a través del pliego de absolución de observaciones la Entidad sostiene
que el requerimiento cuestionado busca minimizar el riesgo de que los equipos que se
ofrezcan sufran desperfectos técnicos o se malogren durante la ejecución de la obra,
afectando con ello el plazo de ejecución. Adicionalmente, la Entidad sostiene que contar
con equipos nuevos es un buen indicador de la solvencia técnica y financiera de quien
cuente con ellos.
En consecuencia, atendiendo a que es facultad exclusiva de la entidad determinar su
requerimiento, y considerando lo señalado por esta al absolver la observación, este
Organismo Supervisor decide NO ACOGER la observación.
Sin perjuicio de lo anterior, considerando que la vida útil de los equipos requeridos suele
superar la antigüedad propuesta por el participante, con motivo de la integración de Bases
deberá publicarse en el SEACE un informe técnico que sustente porque un equipo de cinco
(5) años resulta menos confiable que uno de dos años de antigüedad. Adicionalmente,
deberá publicarse la documentación que acredite que al momento de determinarse el valor
referencial se consideró el empleo de equipos con la antigüedad requerida por la Entidad.
Caso contrario deberá modificarse el requerimiento mínimo en cuestión y adaptarlo a lo
previsto en el expediente técnico.
Finalmente, en la medida que no puede obligarse a los postores a contar con equipos o
comprometer a un tercero que mantenga inoperativos sus equipos en tanto se otorgue la
buena pro, debe precisarse que, para acreditar la tenencia de los equipo requeridos, los
postores podrán presentar, en lugar de la documentación requerida para ello, una
declaración jurada en la que se comprometan a contar con la totalidad de los equipos
requeridos de manera previa a la suscripción del contrato, lo cual será verificado por la
Entidad como requisito para suscribirlo.
Observación Nº 3
Contra el factor de evaluación “Plan de
trabajo”
El observante cuestiona que las Bases hayan incorporado un factor de evaluación
relacionado con el “plan de trabajo”, el que, según el observante, además de resultar
subjetivo, no es un factor previsto por el artículo 47º del Reglamento, por lo que solicita su
supresión.
Pronunciamiento
De acuerdo con el artículo 47º del Reglamento, en los procesos de selección cuy objeto sea
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la contratación de una obra y siempre que el valor referencial corresponda a una licitación
pública o a una adjudicación directa pública, deben considerarse los siguientes factores de
evaluación:
a) Experiencia en la ejecución de obras en general
b) Experiencia en la ejecución de obras similares
c) Experiencia y calificaciones del personal propuesto; y
d) Cumplimiento de ejecución de obras.
Adicionalmente, resulta importante resaltar que, a diferencia de lo indicado en los artículos
44º, 45º y 46º, que regulan los factores de evaluación a emplear para la adquisición de
bienes, la contratación de servicios en general y la contratación de servicios de consultaría,
respectivamente, el artículo 47º del Reglamento no ha previsto la posibilidad de emplear
factores de evaluación distintos a los consignados en él.
Por tanto, en atención a lo señalado, este Organismo Supervisor decide ACOGER la
observación, por lo que deberá suprimirse de las Bases el factor de evaluación “plan de
trabajo”.
Adicionalmente, en la medida que el empleo de los factores de evaluación previstos por el
artículo 47º del Reglamento resulta obligatorio, deberá incorporarse el factor de evaluación
“cumplimiento de ejecución de obras”, debiendo tenerse en cuenta para ello que si bien el
citado artículo 47º del Reglamento indica que la evaluación debe efectuarse en función del
número de constancias o certificados que acrediten que las obras empleadas para acreditar
la experiencia del postor se ejecutaron sin incurrir en penalidades, siempre que no se exija
más de diez (10) servicios para otorgar el máximo puntaje1, del citado artículo se
desprende que la normativa en contrataciones del Estado ha establecido un correlato entre
la documentación presentada para acreditar la experiencia del postor y la presentada para
acreditar el factor referido al cumplimiento de la prestación.
De esto último, debemos inferir que la vinculación exigida está sustentada en que, para la
normativa, no sólo es importante determinar la experiencia del postor en determinada
actividad sino que además resulta trascendente que la experiencia que determinará su
elección como proveedor, haya sido adquirida a través de prestaciones ejecutadas de
manera eficiente y diligente.
Aquí, resulta importante resaltar, que lo que persigue la normativa con el factor
relacionado con el comportamiento en las prestaciones ejecutadas no es evaluar el número
de relaciones contractuales en las que participó el postor (ya que ello es evaluado por el
factor experiencia) ni su comportamiento en general, sino el comportamiento en las
prestaciones que este emplee para que su propuesta sea considerada la más adecuada para
satisfacer las necesidades de la Entidad, de allí la vinculación exigida entre unas y otras.
Ahora bien, sin que resulte contradictorio con lo señalado hasta aquí, de la redacción del
artículo 47º del Reglamento se desprende también que, para la normativa, cuando un postor
emplee más de diez (10) obras para acreditar su experiencia, debe considerarse que su
actuación ha sido optima si por lo menos diez de las constancias de cumplimiento
1
Posición adoptada por este Organismo Supervisor en el Pronunciamiento Nº 249-2009 de la que, luego de
su reevaluación, nos apartamos en el Pronunciamiento Nº 278-2009/DTN.
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relacionadas con ellas indican que tales obras se ejecutaron sin incurrir en penalidades, ya
que tal es el número máximo de constancias o certificados de cumplimiento que pueden
solicitarse.
Ahora bien, con la metodología prevista por las Bases, podría presentarse el caso en que un
proveedor haya obtenido la experiencia necesaria para obtener el máximo puntaje en tal
factor (y, por tanto ser, en ese aspecto, la mejor opción para la Entidad) con un número de
prestaciones menor al exigido para obtener el máximo puntaje en el factor que evalúa su
comportamiento como proveedor (Cumplimiento en la ejecución de obras), con lo que, aun
cuando la totalidad de dichas prestaciones se hayan ejecutado sin incurrir en penalidades,
no podría obtener el puntaje que, por su comportamiento como agente de mercado, le
correspondería.
Peor aún, podría presentarse el caso en que dos postores acrediten la experiencia necesaria
para obtener el máximo puntaje en dicho factor, siendo que el primero de ellos la acredita
con cinco relaciones contractuales, de las cuales tres fueron ejecutadas sin penalidades,
mientras que el segundo acredita su experiencia con tan solo dos relaciones contractuales,
habiéndose ejecutado ambas sin incurrir en penalidades; en tal supuesto, con la
metodología de evaluación empleada, el postor que presentó un comportamiento menos
adecuado en la obtención de la experiencia que presenta para ser elegido como proveedor
de la Entidad, obtendría un puntaje mayor que aquel que obtuvo toda su experiencia con un
comportamiento ideal.
Ahora bien, considerando que, tal como lo señalamos anteriormente, el objeto y
razonabilidad del factor en cuestión es que la experiencia del postor se sustente en
contrataciones ejecutadas de manera eficiente y diligente, se propone la siguiente fórmula
de evaluación:
PCP= PF x CBC
NC
Donde:
PCP
= Puntaje a otorgarse al postor
PF
= Puntaje máximo del Factor
CBC = Número de constancias sin penalidades
NC =
Número de contrataciones presentadas para acreditar
la experiencia del postor *
Debe tenerse presente que, en caso la experiencia se haya acreditado con un número mayor
de diez obras, para la aplicación de la fórmula propuesta, se considerará que se han
presentado únicamente diez (10), ya que tal es el número máximo de constancias de
cumplimiento permitidas por la normativa.
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3.
CONTENIDO DE LAS BASES CONTRARIO A LA NORMATIVA SOBRE
CONTRATACIONES DEL ESTADO
En ejercicio de su función de velar por el cumplimiento de la normativa vigente en materia
de contrataciones del Estado, conforme a lo señalado en el inciso a) del artículo 58° de la
Ley, este Organismo Supervisor ha procedido a realizar la revisión de las Bases remitidas,
habiendo detectado el siguiente contenido contrario a la Ley y su Reglamento.
3.1. Calendario del proceso
El Comité Especial deberá modificar, bajo su exclusiva responsabilidad, las fechas de
integración de Bases, de presentación y apertura de sobres, y del otorgamiento de la buena
pro, para lo cual deberá considerar la fecha efectiva de notificación del presente
Pronunciamiento, así como tener en cuenta que debe mediar un lapso no menor de cinco
(5) días hábiles entre la fecha en que el Comité Especial notifique la integración de Bases
en el SEACE y la presentación de propuestas, a tenor del artículo 24º del Reglamento.
Cabe precisar que, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 53° del Reglamento, las
personas naturales y jurídicas que deseen participar en el presente proceso de selección
podrán registrarse hasta un (1) día después de notificada la integración de Bases; por lo que
la fecha límite prevista para acceder al registro de participantes también deberá ser
modificada tomando en cuenta la nueva fecha de integración.
3.2 Límite del valor referencial
Del numeral 1.4 de las Bases aprecia que el límite inferior del valor referencial ha sido
calculado erradamente por lo corresponde corregir tal error, debiendo tener en cuenta para
ello que el límite correcto es: S/. 2 370 699, 81 (dos millones tres cientos setenta mil
seiscientos noventa y nueve con 81/100 nuevos soles)
3.3 Modalidad de ejecución contractual
De acuerdo con el artículo 41º del Reglamento, en el caso de contratación de obras, la
modalidad de ejecución contractual de llave en mano se aplica cuando el postor debe
ofertar en conjunto la construcción, equipamiento y montaje hasta la puesta en servicio de
la obra y, de ser el caso, la elaboración del expediente técnico.
Por tanto, en la medida que en el presente caso el postor debe ofertar únicamente la
ejecución de la obra, corresponde suprimir el numeral 1.8 de las Bases que indica que la
modalidad de ejecución contractual es la de llave en mano.
3.4 Contenido de la propuesta técnica
De las Bases se aprecia que, además de los documentos de presentación obligatoria
previstos por el artículo 42º del Reglamento, se requiere la presentación de:
a) Declaración jurada de renta anual presentada ante la SUNAT de los años 2008 y
2009
b) Estado financieros auditados de los últimos dos años, donde se pueda verificar la
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c)
d)
e)
f)
g)
disponibilidad del capital social por un monto no menor del treinta por ciento
(30%) del valor referencial de trabajo.
Constancia actualizada otorgada por la Municipalidad Distrital de Colcabamba que
señale que el postor no tiene obras pendientes de ejecución. En caso de haber
ejecutado obras para la Entidad debe presentarse copia de las liquidaciones.
Declaración jurada de no tener problemas por falta de pago, incumplimiento u otros
con sus proveedores, trabajadores o instituciones públicas en la ejecución de obras.
Declaración jurada de no tener adeudos con la SUNAT y ESSALUD.
Declaración jurada de no tener procesos, conciliaciones o arbitrajes pendientes con
la Entidad.
Declaración jurada de no tener intervenciones económicas en obras de Entidades
públicas.
Ahora bien, de acuerdo con la normativa, los documentos de presentación de los
documentos obligatorios tienen como objeto verificar el cumplimiento de los
requerimientos mínimos (entendiéndose estos como el conjunto de características,
condiciones y obligaciones legales que debe cumplir el postor para que su propuesta sea
admitida). La normativa prohíbe además que las Bases requieran aquellos documentos que
fueron requeridos a los postores para inscribirse en el Registro Nacional de Proveedores.
Por tanto, en la medida que, de acuerdo con el artículo 10º de la Ley, ninguno de los
supuestos que se buscaría verificar o prevenir con su presentación constituye impedimento
para contratar con el Estado, y que algunos de los documentos consignados en el párrafo
precedente ya fueron requeridos para la inscripción del postor en el Registro Nacional de
Proveedores, corresponde suprimir la obligación de presentarlos.
3.5 Contenido de la propuesta económica
De acuerdo con el artículo 42º del Reglamento, cuando el sistema de contratación sea el de
suma alzada, la propuesta económica debe contener únicamente el monto total de la
propuesta y la garantía de seriedad de oferta. En atención a ello, debe suprimirse la
obligación de presentar el “presupuesto detallado por partidas”. Sin perjuicio de lo anterior,
dicha información podrá requerirse al ganador de la buena pro como requisito para la firma
del contrato.
3.6 Factores de evaluación
-
De acuerdo con el artículo 71º del Reglamento, en los procesos cuyo objeto sea la
contratación de una obra, el puntaje mínimo que deben obtener los postores para
acceder a la evaluación económica es sesenta (60) puntos y no ochenta (80) como
se indica en las Bases. En ese sentido, debe efectuarse la corrección
correspondiente.
-
Deberá reformularse la metodología de asignación de puntaje prevista en el factor
de evaluación “Experiencia en obras similares”, puesto que, si bien a través del
pliego de absolución de observaciones se señalo que el máximo puntaje se otorgará
el máximo puntaje a quienes acrediten una facturación acumulada equivalente a
una (1) vez el valor referencial, no se ha precisado cuál será el parámetro inferior
para la asignación del puntaje respectivo.
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-
En concordancia con lo dispuesto en el pronunciamiento 318-2005/GTN, debe
señalarse en el Anexo Nº 8 que, para que una obra ejecutada en consorcio sea
válida para acreditar la experiencia en obras similares, su costo debe haber sido
igual o superior al quince (15%) del valor referencial, independientemente del
porcentaje de participación que, en dicho consorcio, tuviera el postor que la
presente. No obstante ello, para efectos de otorgar el puntaje correspondiente, solo
se tendrá en cuenta el monto del contrato que corresponda a su porcentaje de
participación en él.
-
Finalmente, en concordancia con el pliego de absolución de observaciones debe
suprimirse del factor de evaluación relacionado con el personal propuesto, toda
referencia al los años de colegiatura del personal o a un número mínimo de obras,
ya que la evaluación se realizará en función del tiempo de experiencia en la
especialidad.
3.7 Requerimiento mínimo
Del pliego de absolución de observaciones se aprecia que la Entidad, previa coordinación
con el área usuaria, ha incorporado las siguientes obligaciones:
a) Incorporar en las propuesta un maestro de obra
b) Contar dentro de su personal con, por lo menos, cinco personas con licencia
otorgada por la DISCAMEC para manipulación de explosivos; y
c) Acreditar que se cuenta con polvorín, autorizado por el Ejército, para el
almacenamiento de explosivos.
Ahora bien, si bien es facultad de la Entidad para determinar su requerimiento en función
del conocimiento real de su necesidad y la obligación de cumplir con disposiciones legales,
para mantener dichos requerimientos, con motivo de la integración de Bases, deberá
publicarse en el SEACE la documentación que acredite que su costo fue considerado al
determinar el valor referencial, caso contrario deberá reformularse dicho valor a fin de
incorporarlos.
Adicionalmente, publicarse un informe que sustente las diferencias existentes entre el costo
y empleo de maquinaria en las partidas 03.02 (corte roca suelta) y 03.03 (corte roca fijaperforación), siendo que de existir algún error en el costo de alguna de ellas, en atención a
lo dispuesto por el artículo 13º del Reglamento, deberá reajustarse el valor referencial en lo
que corresponda.
4
CONCLUSIONES
En virtud de lo expuesto, el OSCE dispone:
4.1. ACOGER la Observación Nº 1 formulada por el participante JORGE POMPEYO
BELLIDO VÍLCHEZ contra las Bases de la Licitación Pública Nº 0002-2010-CEMDC, convocada para la ejecución de la obra de construcción de la carretera Ranra –
Estanque distrito de Colcabamba – Tayacaja – Huancavelica, por lo que deberá
cumplirse con lo dispuesto al absolverla.
4.2. NO ACOGER la Observación Nº 2 formulada por el participante JORGE
POMPEYO BELLIDO VÍLCHEZ contra las Bases de la Licitación Pública Nº 0002-
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2010-CE-MDC, convocada para la ejecución de la obra de construcción de la
carretera Ranra – Estanque distrito de Colcabamba – Tayacaja – Huancavelica, sin
perjuicio de lo cual deberá cumplirse con lo dispuesto al absolverla.
4.3. ACOGER la Observación Nº 3 formulada por el participante JORGE POMPEYO
BELLIDO VÍLCHEZ contra las Bases de la Licitación Pública Nº 0002-2010-CEMDC, convocada para la ejecución de la obra de construcción de la carretera Ranra –
Estanque distrito de Colcabamba – Tayacaja – Huancavelica, por lo que deberá
cumplirse con lo dispuesto al absolverla.
4.4. NO PRONUNCIARSE respecto de la observación Nº 4 formulada por el
participante JORGE POMPEYO BELLIDO VÍLCHEZ contra las Bases de la
Licitación Pública Nº 0002-2010-CE-MDC, convocada para la ejecución de la obra
de construcción de la carretera Ranra – Estanque distrito de Colcabamba – Tayacaja
– Huancavelica, en la medida que fue acogida por el Comité Especial.
4.5. El Comité Especial deberá tener en cuenta las observaciones formuladas por el OSCE
en el numeral 3 del presente Pronunciamiento a fin de efectuar las modificaciones a
las Bases del presente proceso de selección.
4.6. Publicado el Pronunciamiento del OSCE en el SEACE, el Comité Especial deberá
implementarlo estrictamente, aun cuando ello implique que dicho órgano acuerde
bajo responsabilidad, la suspensión temporal del proceso y/o la prórroga de sus
etapas, en atención a la complejidad de las correcciones, adecuaciones o
acreditaciones que sea necesario realizar, de conformidad con lo dispuesto por el
artículo 58º del Reglamento.
4.7. A efectos de integrar las Bases, el Comité Especial también deberá incorporar al
texto original de las Bases todas las correcciones, precisiones y/o modificaciones
dispuestas en el pliego de absolución de consultas y en el pliego de absolución de
observaciones, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 60º del Reglamento.
Jesús María, 14 de mayo de 2009
JUAN ANTONIO SILVA SOLOGUREN
Director Técnico Normativo
MMB/.