SANCION POR ENTREGA EXTEMPORANEA DE INFORMACION TRIBUTARIA

SANCION POR ENTREGA EXTEMPORANEA DE INFORMACION TRIBUTARIA
- Debe calcularse sobre la base de la información inoportuna según cada día
de recaudo / PAQUETES O CINTAS DE INFORMACION EN MEDIOS
MAGNETICOS - Su retraso diario de cada uno no puede ser la base para
calcular la sanción por extemporaneidad de información tributaria /
COMPUTO DE DIAS DE EXTEMPORANEIDAD EN ENTREGA DE
INFORMACION - La conformación de paquetes no puede efectuar la forma de
calcular la base de la sanción
Sobre la sanción por extemporaneidad en la entrega de información en medios
magnéticos y paquetes, prevista en el artículo 676 del Estatuto Tributario, la Sala
mediante sentencia de 24 de febrero de 2003, expediente 12972, modificó la
interpretación que hasta esa fecha había dado al mencionado artículo, reiterada
entre otras en las providencias de 6 de marzo y 9 de octubre de 2003, expedientes
12616 y 13343, respectivamente y de 21 de octubre de 2004, expediente 13984.
En la mencionada providencia fijó el nuevo criterio de interpretación del artículo
676 ib, previas las siguientes consideraciones: “Si la Administración decide que
para el adecuado desarrollo de sus funciones de fiscalización e investigación es
conveniente que se conformen paquetes (...), esta decisión, comprensible
técnicamente, no tiene por qué afectar el parámetro de días de retraso a que se
refiere el artículo 676 del Estatuto Tributario, que es la base legal de la sanción.
Tampoco puede variarse el hecho que la tipifica, vale decir el sancionable que es
la entrega física de documentos (paquetes o cintas) por fuera de los términos o en
lugares distintos de los señalados mediante acto administrativo..”. Por lo anterior y
debido que la interpretación que había hecho de la norma en anteriores
oportunidades, acogida por la Administración Tributaria en esa oportunidad, podía
en casos como el que era objeto de análisis, incurrir en el exceso de aceptar una
sanción impuesta sobre un exagerado número de años que no consultaba la
realidad y podía lesionar el principio de proporcionalidad, así concluyó que: “Así
las cosas la aplicación de la sanción por extemporaneidad en la entrega de
documentos, conforme al artículo 676 del Estatuto Tributario, debe calcularse
sobre la base de la información inoportuna según cada día de recaudo y no
estimarse por cada paquete o cinta de la misma fecha pues lo sancionable en tal
caso, se reitera, es el retraso, para lo cual es menester tener como parámetro de
conteo la fecha fijada oficialmente para la entrega de la información –con base en
la de cada día de recaudo-, hasta cuando se complete la totalidad de la
información”.
SANCION A ENTIDADES RECAUDADORAS - Se calcula sobre la base de
información inoportuna por cada día de recaudo / BASE MONETARIA EN
SANCION A ENTIDADES RECAUDADORAS - Se aplica la vigente para cada
año
Según lo transcrito, la sanción a cargo de las entidades recaudadoras por
extemporaneidad en la entrega de información, se calcula sobre la base la
información inoportuna por cada día de recaudo y no como lo pretende la
demandada, por cada paquete o cinta de la misma fecha. Para el conteo de los
días de extemporaneidad se toman como parámetros, la fecha fijada oficialmente
para la entrega de la información, con base en la de cada día de recaudo y la
fecha en la cual se completó la información de un determinado día. En cuanto a la
base monetaria, la demandada en el recurso que se decide, alega que debe
aplicarse la vigente a la fecha de presentación de la información ante la DIAN,
porque en su criterio este el momento en que tuvo lugar el hecho sancionable. Al
respecto, de la sentencia transcrita se deduce que el hecho sancionable se origina
en el instante mismo en el que se inicia el retraso, o sea cuando se incumple con
la entrega en la fecha límite fijada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
la prolongación en el tiempo de esta omisión solo afecta el número de días
sancionables y si la entrega ocurre en período posterior, tal hecho no determina la
base monetaria a aplicar. Por lo anterior se comparte la decisión del Tribunal de
aplicar a los hechos sancionables ocurridos en 1991, 1994, 1995, 1997 y 1998, la
base monetaria vigente en cada año.
PRESCRIPCION SANCIONATORIA - Cuando se impone mediante resolución
independiente es de dos años / TERMINO PARA IMPONER SANCION
TRIBUTARIA - Es de dos años contados a partir de cuando cesó la
irregularidad por tratarse de una infracción continuada / INFRACCION
TRIBUTARIA CONTINUADA - La prescripción sancionatoria se cuenta a partir
de cuando cesó la irregularidad
En el punto la Sala precisa que conforme a lo previsto en el artículo 638 del
Estatuto Tributario (modificado por el artículo 64 de la Ley 6 de 1992), cuando la
sanción se impone en resolución independiente como es el caso, el término para
que la administración pueda ejercer su facultad sancionatoria es de dos años,
contados a partir de cuando cesó la irregularidad, por tratarse de una infracción
continuada. Así las cosas y teniendo en cuenta que los paquetes y cintas
indicados por la parte actora fueron presentados en 1998 y el pliego de cargos fue
proferido el 22 de diciembre de 1999, éste lo fue en la oportunidad legal, razón por
la cual no prospera el cargo.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
Consejera ponente: MARIA INES ORTIZ BARBOSA
Bogotá, D. C., trece (13) de octubre de dos mil cinco (2005)
Radicación número: 25000-23-27-000-2001-02330-01(14662)
Actor: BBVA BANCO GANADERO S. A.
Demandado: DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES
Referencia Apelación sentencia de febrero 25 de 2004 del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, en el
contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho. Sanción por
extemporaneidad en la entrega de información en medios magnéticos y
paquetes. Año 1998.
FALLO
Decide la Sala los recursos de apelación interpuestos por las partes demandante y
demandada contra la sentencia de 25 de febrero de 2004 proferida por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, parcialmente
estimatoria de las súplicas de la demanda, en la cual fijó como sanción por
extemporaneidad en el envío de información en medios magnéticos y paquetes, la
suma de $239.498.186, por el período 1998, a cargo del banco actor.
ANTECEDENTES
La Subdirección de Recaudación de la DIAN formuló el pliego de cargos N°0027
de 22 de diciembre de 1999, al banco actor, por incurrir en 109.077 días de
extemporaneidad en la entrega de paquetes e información en medios magnéticos
de impuestos nacionales realizada entre el 1° de enero y el 31 de diciembre de
1998 (fl. 245 c.a. #1).
Mediante Resolución N°9268 de 14 de noviembre de 2000 la misma Subdirección
aceptó parcialmente los argumentos expuestos por el banco al responder el pliego
de cargos e impuso la sanción por 74.573 días de extemporaneidad, cuya cuantía
determinó en $430.270.698 (fl. 1850 c.a #2).
Contra el anterior acto, la demandante interpuso recurso de reposición (fl. 1875
c.a. #2), el cual fue decidido por medio de la Resolución N°5847 de junio 28 de
2001, en la que previa la aceptación de algunos de los motivos de inconformidad
expuestos por el Banco, modificó el acto recurrido en el sentido de precisar que
imponía la sanción por 74.284 días de extemporaneidad y fijó la cuantía en la
suma de $428.603.228, (fl. 1905 c.a. #3). Así quedó agotada la vía gubernativa.
LA DEMANDA
La apoderada del Banco Ganadero incoa la acción de nulidad y restablecimiento
del derecho contra las resoluciones números 9268 de 14 de noviembre de 2000 y
5847 de 28 de junio de 2001, proferidas por la Subdirección de Recaudación de la
Unidad Administrativa Especial de la DIAN, a título de restablecimiento del
derecho solicita se declare que el banco no está obligado a pagar la sanción
pretendida por la Administración.
De manera subsidiaria que se reduzca
proporcionalmente la sanción impuesta.
Contra los actos demandados formula los cargos que se resumen a continuación:
1. Violación del artículo 676 del Estatuto Tributario, por aplicación indebida y del
artículo 1604 del Código Civil, por falta de aplicación.
Considera que las resoluciones acusadas aplican indebidamente el artículo 676
del Estatuto Tributario, bajo el supuesto que el Banco incurrió en extemporaneidad
en la presentación de las cintas y paquetes, pero sin tener en cuenta para la
determinación de los días de extemporaneidad, que algunos se debieron a culpa
de la Administración, ya que por problemas técnicos en la entidad, ésta no recibió
la información presentada oportunamente; fuerza mayor, por el terremoto ocurrido
el 25 de enero de 1999 y los efectos de él derivados; errores en el cálculo y que
algunos plazos para el cumplimiento de la obligación de informar vencían en día
no hábil.
2. Violación del artículo 676 del Estatuto Tributario por interpretación errónea, al
calcularse indebidamente la sanción.
Afirma que en atención al texto de la norma señalada y al espíritu de justicia que
debe presidir la actuación administrativa, debió evaluarse la conducta del Banco y
graduar la sanción impuesta.
Agrega que no se consideró el número de
documentos remitidos fuera del plazo legal y solicita se dé aplicación al criterio de
proporcionalidad de las sanciones expuesto en la sentencia C-160 de 1998 de la
Corte Constitucional.
3. Violación del artículo 638 del Estatuto Tributario, por aplicación indebida.
Advierte que en la resolución sanción, para el cálculo de los días de
extemporaneidad, incluyó la mora referida a los paquetes 8116, 577 y 144, todos
de información recaudada en el año 1994, sin tener en cuenta que a la fecha de
notificación del pliego de cargos
(27 de diciembre de 1999), la facultad
sancionatoria había prescrito para la Administración, toda vez que por tratarse de
una infracción instantánea, el término se cuenta a partir de la fecha en que se
presentó la declaración de renta y complementarios del período en que ocurrió la
irregularidad sancionable, que para el caso lo fue desde abril de 1995.
Señala que se incluyeron las cintas 3266, 3267, 3275 y 3328 con fecha límite de
presentación 26 y 27 de noviembre y 1° y 3 de diciembre, todas 1997,
respectivamente, frente a las cuales operó la prescripción, pues la Administración
“debió tener conocimiento oportuno del no envío de las cintas”.
4. Violación del artículo 676 del Estatuto Tributario, por aplicación indebida y del
artículo 1º de los Decretos 2495 de 1993 y 2301 de 1996, por falta de aplicación.
Sostiene que la ley aplicable a las sanciones es la vigente al momento de la
ocurrencia del hecho sancionable y no al imponerse la sanción, por lo que solicita
subsidiariamente recalcular la sanción teniendo en cuenta la base monetaria
vigente para cada año.
LA OPOSICIÓN
La apoderada de la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales, se opone
a la prosperidad de las pretensiones del banco actor y solicita se declare la
legalidad de los actos acusados, en los siguientes términos:
Expresa que la sanción impuesta tiene asidero legal, puesto que se configuraron
los supuestos de hecho previstos en el artículo 676 del Estatuto Tributario y que la
normatividad aplicable, es la vigente al configurarse la extemporaneidad, esto es,
a la fecha de entrega de la información.
Indica que de conformidad con el parágrafo del artículo 42 de la Resolución 770
de 1995, la información en medios magnéticos se dará por recibida una vez haya
sido leída, aceptada y devuelta sin observación alguna por la DIAN, sin que por
ello pueda atribuírsele a ésta extemporaneidad alguna, pues es responsabilidad
de la entidad recaudadora entregar la información con los requerimientos técnicos
exigidos.
Precisa que la extemporaneidad se cuenta desde la fecha en que vence el plazo
legal para la entrega de la información hasta el día en que efectivamente es
presentada. Sobre el tema transcribe apartes de la sentencia de 9 de agosto de
1996, expediente 7727, Magistrado Ponente Dr. Delio Gómez Leyva, en la que se
considera que la extemporaneidad se cuenta por días de retraso en la entrega de
información en medios magnéticos y en paquetes de documentos, recibidos
durante un determinado día.
En lo relacionado con la gradualidad de la sanción, destaca que las sanciones
administrativas son de carácter objetivo, así lo que cuenta es el cumplimiento o no
de la obligación a cargo y no los factores subjetivos.
Respecto al daño se refiere a lo dicho por la Corte Constitucional en la Sentencia
C-160 de 1998, en el sentido de indicar que el suministro de información y
pruebas, es una obligación accesoria que permite el cruce y confrontación de los
datos suministrados para efectos de consolidar la información tributaria y detectar
irregularidades, por tal razón debe presentarse en la debida oportunidad, con la
mayor diligencia y cuidado que permitan desarrollar sin dificultad la labor
fiscalizadora.
LA SENTENCIA APELADA
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A,
declaró la nulidad parcial de los actos demandados y fijó como sanción por
extemporaneidad en el envío de información en medios magnéticos y paquetes,
del período comprendido entre el 1° de enero al 31 de diciembre de 1998, la suma
de $239.498.186, a cargo del banco actor.
En cuanto a la alegada prescripción de la facultad sancionatoria, indicó que la
norma aplicable es el artículo 638 del Estatuto Tributario, en virtud del cual el
pliego de cargos debe notificarse dentro de los dos años siguientes a la fecha de
la entrega efectiva de los paquetes de documentos, es decir, en la fecha en que
cesó la irregularidad. Al respecto advierte que las cintas y paquetes a que hace
referencia el pliego de cargos, fueron presentados durante el año 1998, por lo que
la notificación de este acto, realizada el 27 de diciembre de 1999, fue oportuna sin
que se configure el fenómeno de la prescripción aducida.
Respecto a la alegada violación del artículo 676 del Estatuto Tributario, por no
haberse graduado la sanción, dijo retomar los argumentos expuestos por el
Consejo de Estado en la sentencia de 24 de febrero de 2003, Expediente 12972,
Actor: Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero, en la que se modificó el criterio
de interpretación que sobre dicha norma tenía la Corporación.
En
esa
oportunidad se
precisó
que
la
sanción
pecuniaria
diaria
por
extemporaneidad en la entrega de documentos, que debe aplicarse a las
entidades recaudadoras, corre a partir del día siguiente al del vencimiento del
término para la entrega y hasta el día en que se complete la totalidad de la
información correspondiente a un mismo día de recaudo, no por cada paquete o
cinta de la misma fecha; además que el cálculo de días corre separadamente para
paquetes y para cintas magnéticas y si la entrega es parcial continúa el conteo de
los días respecto de la información aún no presentada.
Insiste en que lo
sancionable es el retraso, para lo cual es necesario la fecha de recaudo, la fecha
límite para la entrega de la información y la fecha en que se completó la totalidad
de la información. Criterio que dice se ve reflejado en la liquidación que practicó.
Frente a la base monetaria, precisó que en los actos demandados se incluyen días
correspondientes al recaudo efectuado en los años 1991, 1994, 1995 y 1997, por
tal razón se debe aplicar la vigente para cada año en que se configuró la
infracción.
Respecto de las circunstancias de fuerza mayor aducidas por el banco actor que
lo llevaron a presentar en forma extemporánea la información, estimó que la
Administración si las tuvo en cuenta, toda vez que concedió prórrogas para
responder el pliego de cargos; además descontó los días en los que por
problemas técnicos y administrativos no se recepcionó la información.
Sobre la petición de proporcionalidad de la sanción, consideró que no es viable,
porque de una parte se incurrió en el hecho sancionable y de otra, porque para
determinar la sanción la Administración tuvo en cuenta el factor de graduación
previsto en el artículo 61 de la Resolución 0770 de 1995.
LOS RECURSOS DE APELACIÓN
La parte demandada inconforme con la decisión del Tribunal interpuso
oportunamente el recurso de apelación y solicita se revoque la decisión.
Estima que para determinar el monto de la sanción, la base monetaria aplicable es
la vigente al momento en que tuvo lugar el hecho sancionable, que en su criterio
corresponde a la fecha de presentación de la información en medios magnéticos
fuera de la oportunidad legal. En el caso la presentación se efectuó en 1998, por
lo que sería aplicable el Decreto 3020 de 1997, que la establece en $210.000.
Luego se refiere a que la Resolución 770 de 1995 señala la forma, las
especificaciones técnicas y los plazos para la presentación de la información por
las entidades recaudadoras.
Destaca que si bien la entrega de información es un todo, el Estatuto Tributario y
las normas concordantes establecen parámetros de agrupación para su entrega,
éste mecanismo permite contabilizar la mora independientemente, de acuerdo a la
fecha de presentación de cada paquete o cinta, razón por la que la
extemporaneidad se calcula teniendo en cuenta la fecha de recaudo y la fecha
límite de entrega para ponderar los días calendario de mora en la entrega de cada
paquete o cinta, pues es específica la forma de organización y características
técnicas, sin que se trate de una obligación de tracto sucesivo.
La parte demandante apela la decisión de primera instancia y expone como
razones de inconformidad las siguientes:
Aduce prescripción de la facultad sancionatoria, por lo que disiente del criterio
adoptado en la sentencia de primera instancia y plantea, con fundamento en el
artículo 638 del Estatuto Tributario, que la infracción no es continuada en la
medida que las normas reglamentarias establecen un término para el
cumplimiento de la obligación y que llegado el día sin que se hubiera procedido de
conformidad, se produce el incumplimiento de manera instantánea. Así el término
de prescripción empieza a contarse a partir de la fecha en que debía cumplirse la
obligación respectiva; por lo que solicita se descuenten 3909 días de 1994, por
paquetes (8116, 577 y 144) y 184 días de 1997, por cintas (3328, 3275, 3267 y
3266).
En cuanto al cálculo de los días de extemporaneidad, resalta que el Tribunal tuvo
en cuenta la sentencia de 24 de febrero de 2003, expediente N°12972, Magistrada
Ponente Dra. María Inés Ortiz Barbosa, para modificar el monto de la sanción
cuestionada, pero que al revisar el listado consignado en las páginas 8 a 10 de la
sentencia, encontró una diferencia de 752 días (Arauca: 123, Armenia: 2 y Adm.
Per. Jurid.: 627) y que al aplicar la base monetaria respectiva, da como resultado
una disminución de la sanción en cuantía de $4.199.584.
Por último, califica de insuficiente el criterio aplicado para la gradualidad de la
sanción, para lo cual se apoya en la sentencia de septiembre 12 de 2002
Expediente N°12615, Magistrado Ponente Dr. Juan Ángel Palacio Hincapié, según
la cual el principio de justicia obliga a graduar la sanción más allá del
reconocimiento que en las normas reglamentarias se hace del factor de gradualidad
y solicita se dé debida aplicación a la expresión “hasta” contenida en el artículo
675 del Estatuto Tributario.
Finalmente reitera que no hay lugar a imponer sanción por los días en que ocurrió
el terremoto en Armenía, evento que constituye fuerza mayor que impidió entregar
la información en las fechas determinadas.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
El banco actor reitera los argumentos expuestos en el memorial de apelación, los
cuales se contraen a la prescripción de la facultad sancionatoria, el cálculo de los
días de extemporaneidad, la base monetaria aplicable y la gradualidad de la
sanción.
La parte demandada reitera que la actuación se ajustó a la legalidad, pues la
sanción se determinó conforme a lo establecido en el artículo 676 del Estatuto
Tributario y en la Resolución 0770 de 1995, además su liquidación atiende los
criterios de proporcionalidad y razonabilidad de la sanción.
La Procuradora Sexta Delegada ante esta Corporación solicita tasar nuevamente
la sanción impuesta al Banco. Al efecto conceptúa lo siguiente:
Frente al cargo relativo a la prescripción de la facultad sancionatoria invocado por
la parte actora, con fundamento en el artículo 638 del Estatuto Tributario (vigente
en el año 1994) considera que al establecer las normas reglamentarias un término
límite para el cumplimiento de la obligación de informar, el incumplimiento se
verifica de manera instantánea, razón por la que, en su concepto, el término de
prescripción se cuenta desde la fecha en que debió hacerse entrega de los
paquetes y cintas.
Sin embargo, frente a los paquetes que han debido presentarse en 1994,
manifestó que “el término de prescripción de la facultad para imponer la sanción
por el incumplimiento en la entrega de paquetes (...) empezó a correr desde el
mes de abril de 1995, fecha límite de presentación de la declaración por el año
gravable 1994 y venció en el mismo mes de abril pero de 1997”; para concluir que
el pliego de cargos notificado el 22 de diciembre de 1997, fue extemporáneo.
Respecto al criterio para el conteo de los días de extemporaneidad, dijo acoger el
expuesto por esta Corporación en sentencia de 24 de febrero de 2003, expediente
12972, por lo que en el punto dijo estar de acuerdo con la decisión de primera
instancia que lo aplicó, en aras de salvaguardar el principio de equidad y no
duplicar la multa por paquetes y cintas.
En relación con la base monetaria manifestó que en materia de sanciones, la
norma aplicable es la vigente al momento de la ocurrencia del hecho sancionable1,
por lo que consideró que si en el caso se impuso al Banco actor la sanción en
cuestión por la actividad recaudadora desarrollada en 1991, 1994, 1995 y 1997, la
base monetaria será la vigente para cada uno de estos años, como lo anotó el
Tribunal.
En cuanto a la gradualidad de la sanción impuesta encuentra que los actos
acusados acatan tal exigencia al tener en cuenta para calcularla, la fórmula
prevista en el artículo 61 del Decreto 770 de 1995.
Finalmente destaca que es indiscutible el perjuicio ocasionado por el Banco a la
administración tributaria, pues la extemporaneidad en la entrega de la información,
impide su verificación y utilización oportuna y con ello se retarda la actividad
fiscalizadora.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
En el caso se discute la legalidad de las resoluciones mediante las cuales la
Subdirección de Recaudación de la DIAN impuso al BBVA BANCO GANADERO
S. A., sanción por extemporaneidad en la entrega de información en medios
1
Sobre el tema citó lo dicho en la sentencia de 1° de octubre de 1999, C.P. Dr. Delio Gómez
Leyva.
magnéticos y paquetes efectuada en el período comprendido entre el 1° de enero
y el 31 de diciembre de 1998, relacionada con recaudos de impuestos nacionales.
El Tribunal declaró la nulidad parcial de los actos administrativos demandados con
fundamento en el criterio expuesto por esta Corporación en la sentencia de 24 de
febrero de 2003, expediente 12972, Actor: Caja de Crédito Agrario Industrial y
Minero, en consecuencia practicó nueva liquidación en la que determinó un total
de 46.988 días de extemporaneidad y fijó la cuantía de la sanción discutida en
$239.498.186.
La demandada apela la decisión y solicita se revoque, al efecto aduce que el
conteo de los días de extemporaneidad se debe efectuar por cada paquete o cinta
y que la base monetaria aplicable para determinar el monto de la sanción es la
vigente a la fecha de la presentación extemporánea de la información.
Por su parte la demandante aduce como motivos de inconformidad con la decisión
de primera instancia, los siguientes:
prescripción de la facultad sancionatoria
frente a la información recaudada en 1994 y 1997; ocurrencia de un hecho
constitutivo de fuerza mayor que da lugar a descontar días de extemporaneidad;
existe diferencia en el conteo de los días de extemporaneidad por paquetes de
“Otros Contribuyentes” en las Administraciones de Arauca, Armenia y Especial
Personas Jurídicas; además pretende se dé debida aplicación a la expresión
“hasta”
contenida en el artículo 675 del Estatuto Tributario, para graduar la
sanción determinada.
Sobre la sanción por extemporaneidad en la entrega de información en medios
magnéticos y paquetes, prevista en el artículo 676 del Estatuto Tributario, la Sala
mediante sentencia de 24 de febrero de 2003, expediente 12972, modificó la
interpretación que hasta esa fecha había dado al mencionado artículo, reiterada
entre otras en las providencias de 6 de marzo y 9 de octubre de 2003, expedientes
12616 y 13343, respectivamente y de 21 de octubre de 2004, expediente 13984.
En la mencionada providencia fijó el nuevo criterio de interpretación del artículo
676 ib, previas las siguientes consideraciones:
“El incumplimiento de los términos o plazos a los cuales se
refiere (el artículo 676 del E.T.) son los fijados en las
resoluciones que se expiden cada año y sobre esa base se
hace la liquidación.
“La Resolución N°154 de 1988 del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público que reguló inicialmente la recepción de las
declaraciones tributarias y el pago de los impuestos mediante
la red bancaria, estableció que para efectos de la entrega de
los documentos recibidos por las entidades recaudadoras
debían conformarse ‘paquetes independientes’ con un
número máximo de 500 formularios en cada uno,
correspondientes a la recepción de un mismo día de recaudo
y entregarse dentro de la fecha límite fijada para el efecto.
La Resolución N°770 del 22 de marzo de 1995, del mismo
Ministerio, que derogó expresamente la anterior, ordenó la
conformación de paquetes independientes, aunque con un
número máximo de 200 formularios, correspondientes a la
recepción de un mismo día de recaudo, paquetes que, a su
vez, deben conformarse por oficina, agencia o sucursal
(artículo 32 ib).
“El primer aspecto que debe precisarse es que los
requerimientos de orden técnico que establezca la
Administración para efectos de recibir, procesar y controlar la
documentación de las entidades recaudadoras, no pueden
determinar parámetros diferentes a los establecidos en el
artículo 676 (del E. T.) para la liquidación de la sanción. Si
la Administración decide que para el adecuado desarrollo de
sus funciones de fiscalización e investigación es conveniente
que se conformen paquetes (...), esta decisión, comprensible
técnicamente, no tiene por qué afectar el parámetro de días
de retraso a que se refiere el artículo 676 del Estatuto
Tributario, que es la base legal de la sanción. Tampoco
puede variarse el hecho que la tipifica, vale decir el
sancionable que es la entrega física de documentos
(paquetes o cintas) por fuera de los términos o en lugares
distintos de los señalados mediante acto administrativo.
“En efecto, los elementos tipificadores de la sanción los
establece expresamente el legislador como lo exige la
garantía del debido proceso y la Administración según
necesidades técnicas no puede determinar distinta base ni
nuevo hecho sancionable.
“El artículo 676 del Estatuto Tributario castiga la
extemporaneidad contándola por días de retraso, es decir la
entrega de la documentación por fuera del plazo previsto por
el Ministerio de Hacienda, entrega que debe hacerse con
atención de los requerimientos ordenados por el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público. Desde luego, es determinante
para el cálculo el día del recaudo y el término límite fijado por
el Ministerio de Hacienda y Crédito Público para la entrega
oportuna de la información. Igual consideración opera para
el caso de la entrega de las cintas magnéticas.
“Lo que pretende el legislador al contemplar esta clase de
sanciones es obligar a las entidades recaudadoras a
entregar, dentro del plazo previsto por el Ministerio, en forma
oportuna la información y la sanción debe guardar
proporcionalidad con los días de atraso en su entrega”.
Por lo anterior y debido que la interpretación que había hecho de la norma en
anteriores oportunidades, acogida por la Administración Tributaria en esa
oportunidad, podía en casos como el que era objeto de análisis, incurrir en el
exceso de aceptar una sanción impuesta sobre un exagerado número de años que
no consultaba la realidad y podía lesionar el principio de proporcionalidad, así
concluyó que:
“... la sanción pecuniaria diaria por extemporaneidad que
debe aplicarse a las entidades recaudadoras, corre a partir
del día siguiente al del vencimiento del término para la
entrega y hasta el día en que se complete ésta sobre la
totalidad de la información correspondiente a un mismo día
de recaudo. Se precisa que el cálculo de días corre
separadamente para paquetes y para cintas magnéticas y si
la entrega es parcial continúa el conteo de los días respecto
de la información aún no presentada.
“Así las cosas la aplicación de la sanción por
extemporaneidad en la entrega de documentos, conforme al
artículo 676 del Estatuto Tributario, debe calcularse sobre la
base de la información inoportuna según cada día de
recaudo y no estimarse por cada paquete o cinta de la misma
fecha pues lo sancionable en tal caso, se reitera, es el
retraso, para lo cual es menester tener como parámetro de
conteo la fecha fijada oficialmente para la entrega de la
información –con base en la de cada día de recaudo-, hasta
cuando se complete la totalidad de la información”.
Según lo transcrito, la sanción a cargo de las entidades recaudadoras por
extemporaneidad en la entrega de información, se calcula sobre la base la
información inoportuna por cada día de recaudo y no como lo pretende la
demandada, por cada paquete o cinta de la misma fecha. Para el conteo de los
días de extemporaneidad se toman como parámetros, la fecha fijada oficialmente
para la entrega de la información, con base en la de cada día de recaudo y la
fecha en la cual se completó la información de un determinado día.
Dicho criterio fue adoptado por el Tribunal en la sentencia objeto de apelación que
no comparte la demandada, por considerar que las resoluciones cuestionadas se
ajustan a la Resolución 770 de 1995 que ordena la conformación de paquetes de
documentos de un determinado día de recaudo y que por ello, la unidad de
medida para determinar el número de días de retardo es cada cinta magnética y
cada paquete correspondientes a un mismo día, argumento que como se observa
en el texto transcrito, fue objeto de análisis en esa oportunidad.
En cuanto a la base monetaria, la demandada en el recurso que se decide, alega
que debe aplicarse la vigente a la fecha de presentación de la información ante la
DIAN, porque en su criterio este el momento en que tuvo lugar el hecho
sancionable.
Al respecto, de la sentencia transcrita se deduce que el hecho sancionable se
origina en el instante mismo en el que se inicia el retraso, o sea cuando se
incumple con la entrega en la fecha límite fijada por el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, la prolongación en el tiempo de esta omisión solo afecta el
número de días sancionables y si la entrega ocurre en período posterior, tal hecho
no determina la base monetaria a aplicar.
Por lo anterior se comparte la decisión del Tribunal de aplicar a los hechos
sancionables ocurridos en 1991, 1994, 1995, 1997 y 1998, la base monetaria
vigente en cada año.
De otra parte, la demandante aduce prescripción de la facultad sancionatoria
respecto de información recaudada en 1994 [paquetes 8116, 577 y 144 (sic)] y
1997 [cintas 3328, 3275, 3267 y 3266].
En el punto la Sala precisa que conforme a lo previsto en el artículo 638 del
Estatuto Tributario (modificado por el artículo 64 de la Ley 6 de 1992), cuando la
sanción se impone en resolución independiente como es el caso, el término para
que la administración pueda ejercer su facultad sancionatoria es de dos años,
contados a partir de cuando cesó la irregularidad, por tratarse de una infracción
continuada2.
Así las cosas y teniendo en cuenta que los paquetes y cintas indicados por la
parte actora fueron presentados en 1998 y el pliego de cargos fue proferido el 22
2
En este mismo sentido la sentencia de 9 de octubre de 2003, expediente 13343, M.P. Dra. María
Inés Ortiz Barbosa.
de diciembre de 1999, éste lo fue en la oportunidad legal, razón por la cual no
prospera el cargo.
Por otra parte el banco actor pretende se descuenten del total de días de
extemporaneidad determinados, los correspondientes a la Administración de
Armenia, porque según lo afirma, no le es posible desvirtuar la extemporaneidad
debido a que los archivos se perdieron en el terremoto ocurrido en esa ciudad el
25 de enero de 1999. Al respecto se advierte que si bien el terremoto es un
evento constitutivo de fuerza mayor del cual pudo derivarse la circunstancia
aducida por el demandante, el hecho de la pérdida de sus archivos en el evento,
no se demostró dentro del plenario, razón por la cual sus afirmaciones no son
suficientes para darle prosperidad al cargo.
En cuanto a la alegada diferencia en el conteo de los días de extemporaneidad por
paquetes de “Otros Contribuyentes” en las Administraciones de Arauca, Armenia
y Especial Personas Jurídicas, la Sala luego confrontar la liquidación propuesta
con la efectuada por el Tribunal con fundamento en el criterio jurisprudencial
vigente sobre el tema, el cual garantiza los principios de razonabilidad,
gradualidad y proporcionalidad de la sanción, considera que le asiste razón al
demandante en cuanto hace a las Administraciones de Arauca y Especial
Personas Jurídicas, así, por la primera se descontarán 163 y por la segunda
3.269 y no 33 y 2.786,como lo hizo el Tribunal, en consecuencia la liquidación
quedará así:
BBVA BANCO GANADERO S.A.
NIT: 0860.003.020-1
Sanción por extemporaneidad en la entrega de
información en medios magnéticos y paquetes
Período 1° de enero a 31 de diciembre de 1998
Impuestos Nacionales
CONCEPTO
DIAS EXTEMPORÁNEOS
CINTAS GRANDES CONTRIBUYENTES
7.442
CINTAS OTROS CONTRIBUYENTES
6.651
PAQUETES GRANDES CONTRIBUYENTES
8.335
PAQUETES OTROS CONTRIBUYENTES
Arauca
252
Armenia
68
Barrancabermeja
18
Bucaramanga
25
Buenaventura
5
Cali
487
Cartagena
466
Cartago
24
Cúcuta
105
Especial Pers Juríd
6547
Florencia
76
Girardot
110
Ibagué
11
Leticia
39
Manizales
128
Medellín
918
Montería
7
Neiva
1673
Palmira
102
Pasto
58
Personas Naturales
5492
Puerto Asis
280
Puerto Carreño
89
Riohacha
1105
Santa Marta
5032
Sincelejo
110
Sogamoso
51
Tulúa
50
Tunja
68
Turbo
30
Valledupar
252
Villavicencio
166
Yopal
95
23.939
TOTAL DIAS EXTEMPORANEOS
46.367
LIQUIDACION DE LA SANCION:
Límite
Base Monetaria
Factor
$ 42.000
$100.000
$130.000
$180.000
$210.000
0.0274752
0.0274752
0.0274752
0.0274752
0.0274752
1991
1994
1995
1997
1998
Valor Sanción Determinada
N° Días
2493
3702
1187
7653
31332
Sanción
2.876.818
10.171.319
4.239.698
37.848.187
180.779.123
$235.915.145
Por lo expuesto, se modificará el numeral 2 de la decisión de primera instancia, en
el sentido de señalar que el monto de la sanción a cargo del banco actor es el aquí
determinado.
En mérito a lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República
y por autoridad de la ley,
F A L L A :
1. Modifícase el numeral 2 de la sentencia de 25 de febrero de 2004 proferida por
el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A”,
objeto de apelación, por lo expuesto en la parte motiva, el cual quedará así:
“Como consecuencia de lo anterior (nulidad parcial de los actos
demandados) y a título de restablecimiento del derecho, declárase
que el BBVA BANCO GANADERO S.A., solo está obligado a pagar
como sanción por extemporaneidad en el envío de información en
medios magnéticos y paquetes del período comprendido entre el 1°
de enero y el 31 de diciembre de 1998, la suma de DOSCIENTOS
TREINTA Y CINCO MILLONES NOVECIENTOS QUINCE MIL
PESOS ($235.915.000) MONEDA CORRIENTE.”
2. En lo demás se confirma la sentencia apelada.
Se reconoce a la doctora SANDRA PATRICIA MORENO SERRANO, como
apoderada de la demandada en los términos y para los efectos del memorial que
obra a folio 306 del cuaderno principal.
Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal de
origen. Cúmplase.
La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.
JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ
Presidente de la Sección
LIGIA LÓPEZ DÍAZ
Salva Voto
MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA
HÉCTOR J. ROMERO DÍAZ
RAÚL GIRALDO LONDOÑO
Secretario
SALVAMENTO
DE
VOTO
SALVAMENTO DE VOTO
Doctora LIGIA LÓPEZ DIAZ
Bogotá D.C., veinticinco (25) de octubre de dos mil cinco (2005)
Referencia 25000-23-27-000-2001-02330-01
Radicado
14662
Actor: BBVA BANCO GANADERO S.A.
Consejera Ponente: Dra MARIA INÉS ORTIZ BARBOSA
Como lo manifesté en salvamentos de voto anteriores, los días de
extemporaneidad deben computarse a razón de un día por cada uno de los
paquetes y cintas entregados por fuera del término, como había venido
sosteniendo la Corporación, toda vez que esta interpretación del artículo 676 del
Estatuto Tributario que sanciona incumplimiento en la entrega de los documentos
recibidos por la entidad autorizada para recaudar atendiendo a cada día de
retraso.
La Resolución 770 de 1995 ordenaba que los formularios correspondientes a la
recepción de un solo día se organizaran en paquetes de 200 documentos que
debían entregarse dentro del término fijado por la Administración. Es una norma
vigente para el caso, por tanto, cada paquete que se entregue
extemporáneamente genera un día de retardo y la sanción corresponderá a tantos
días como se demore la entrega de cada paquete.
La obligación de las entidades autorizadas para recaudar no es de entregar “sólo
una de las declaraciones o recibos de pago que se recauden”, o “sólo uno de los
paquetes que se reciban en el día”. Los bancos deben entregar la TOTALIDAD de
los documentos recibidos dentro del plazo establecido, sin que sea admisible
fraccionar la obligación.
Reitero que esta sanción debe ser particularmente estricta por varias razones:
En primer lugar las entidades autorizadas para recaudar están cumpliendo una
función pública, que les es delegada, es decir que cuando desarrollan esta
actividad les son aplicables las mismas exigencias legales que a los funcionarios
públicos.
Esta función NO es obligatoria para la entidades financieras. Ellas aceptan unas
condiciones que previamente establece el Estado a través del Ministerio de
Hacienda y la DIAN y perfectamente pueden abstenerse de desarrollar esta labor.
De hecho ningún banco ha renunciado hasta la fecha.
Esta función no la cumplen en forma gratuita. Los dineros que recaudan se
restituyen a los diez días calendario y si el manejo es correcto, incluso pueden
usufructuarlos hasta 27 días, lo cual les genera rendimientos financieros
considerables.
No comparto un tratamiento jurídicamente laxo con particulares que cumplen
funciones públicas relacionadas con la recaudación de impuestos, porque
cualquier tipo de incumplimiento genera menoscabo de los ingresos estatales y
dificulta y obstruye las labores de control y fiscalización de los tributos.
LIGIA LÓPEZ DÍAZ