INTELIGENCIA: EL «NI CONTIGO NI SIN TI» DE LA DEMOCRACIA

Inteligencia: el «ni contigo ni sin ti» de la democracia
peruana
CIRO ALEGRÍA
Las opiniones sobre el futuro de los servicios de inteligencia
en el Perú suelen irse a dos extremos. Unos piensan que no es
posible hacer inteligencia sin violar los derechos fundamentales y
que, como no hay más remedio que hacerla, es un campo de
actividades del Estado sin control democrático. Otros, más
preocupados por la coherencia y la limpieza del régimen
democrático, piensan que el gobierno debe contar únicamente con
una
central
de
análisis
de
información
obtenida
(¿exclusivamente?) de fuentes públicas, y que las operaciones
subrepticias, así como la contrainteligencia, deben quedar a cargo
de los institutos armados y reservadas para los casos (¿remotos?)
de subversión o de amenaza exterior. La primera posición es
autoritaria y perfectamente compatible con un gobierno como el de
Fujimori. La segunda es aparentemente democrática, reclama
para sí incluso una tradición democrática peruana, pero en verdad
claudica ante la posición autoritaria, porque deja también sin
control democrático las operaciones subrepticias. Los extremos se
juntan. Los unos aducen que el control entorpece la obtención de
inteligencia, y los otros, que el gobierno democrático no puede
correr el riesgo de ensuciarse con tales operaciones. El resultado

Profesor de Filosofía de la PUCP. Especialista en políticas de seguridad y
defensa.
es el mismo. Ambos grupos, los autoritarios y los herederos de la
«tradición democrática», exigen que la inteligencia exista como un
gueto dentro del Estado. La inteligencia —la firme, la que hace
operaciones subrepticias— servirá a su manera al Estado y este
se servirá de ella sin asumir responsabilidad por ella.
Estas dos posiciones no son nuevas: dieron lugar al
malhadado SIN y al malogrado CNI, respectivamente. Las ideas
políticas, como son actitudes, generan formas de usar el poder y,
a veces, instituciones formales del Estado. Luego, lo pensado mal
o a medias en una idea política, el error que pasa inadvertido bajo
el ruido de las directivas, los discursos, las coordinaciones, las
reglamentaciones y las órdenes, se instala un día en una mala
institución que hace daño sistemáticamente, y usando los dineros
públicos.
Veamos la mala idea que engendró al SIN. Fue el dogma
montesinista: la única forma de estabilizar al gobernante elegido
es usar irrestrictamente, más allá de todo control legal, los poderes
excepcionales del Estado. La democracia, según este dogma, es
una ilusión de las masas que debe ser alimentada para que sea
posible el Estado. Esta ilusión se nutre de prensa amarilla,
televisión manipulada, amedrentamiento de opositores y de
militares disidentes, soborno de autoridades, jueces y políticos.
Las masas quieren creer que ellas han elevado al poder a un
hombre fuerte y que él les será fiel y permanecerá en el poder
hasta satisfacerlas. Este dogma se impuso en los primeros días
del gobierno de Fujimori y desde la cúpula militar y empresarial
que sacó adelante su régimen. Por ello, en vez de continuar con
planes de golpe militar tradicionales, adoptaron al nuevo líder
surgido de las urnas, pero no con el respeto que merece un
2
gobierno elegido, sino como el producto estrella de un mercado de
ilusiones.
La fábrica de ilusiones era el SIN, y Montesinos, su gerente
general. Él tenía que crear candidatos municipales, prensa
favorable al gobierno, también planillones de firmas, fallos
judiciales y acuerdos internacionales que rodearan de legitimidad
a Fujimori. El SIN siempre se pareció más a los grandes estudios
de cine que a una oficina de seguridad. La generación de
información confiable y útil para que el gobierno tomase medidas
adecuadas fue siempre algo muy secundario en el SIN. La
obtención de información estaba directamente vinculada a la
realización de operativos, se hacía con la lógica militar de las
operaciones especiales. No tenía pues principalmente la función
de alimentar políticas o medidas de gobierno para prevenir la
violencia. En el contexto de la ofensiva terrorista desesperada de
Sendero Luminoso (SL), la inteligencia era parte de una guerra de
inteligencia, era insumo de contrainteligencia, desinformación,
guerra psicológica, contrasabotaje y contraterror. Y en las altas
esferas, cuyo séptimo cielo eran las salas de reuniones del SIN, el
asunto diario era obtener, crear o controlar los medios para
implementar las políticas de imagen. Un hilo de oro unía estos dos
ámbitos, el de las operaciones militares (espionaje local, capturas,
interrogatorios) y el de las operaciones políticas (soborno y
chantaje a grandes propietarios, autoridades y personajes
públicos): el flujo de dinero negro, proveniente del narcotráfico. El
esfuerzo contrasubversivo en las zonas rurales se combinó a partir
de 1989 con la obtención del control sobre el narcotráfico, el cual
3
estuvo completo bajo el poder de Montesinos, a fines de 1994. 1 La
contrasubversión no se convirtió directamente en legitimación
política; eso habría sido el plan de un golpe militar tradicional. El
objetivo fujimontesinista fue siempre comprar o extorsionar los
medios de una legitimación democrática aparente, para lo cual
usaron
el
dinero
negro,
producto
secundario
de
la
contrasubversión.
El gran público de las superproducciones del SIN quedó
profundamente decepcionado cuando se propaló el primer
«vladivideo», pero no tan golpeado por el papel miserable en que
quedaban sus estrellas (Fujimori y Montesinos ridiculizados,
confundidos, separados y acusándose uno al otro) como por la
bancarrota de la gran firma promotora de espectáculos y estrellas,
el SIN. Nunca más una superproducción, qué desastre. Y en cierto
sentido han tenido razón, porque después del breve y decoroso
gobierno de transición de Valentín Paniagua —apenas una
miniserie— Toledo no ha logrado tener una sola temporada de
éxito.
El público político se distingue del público económico —y
ambos son facetas de una y la misma población— en que
demanda la realización visible de ciertos valores estéticos y
simbólicos. El público político de un país mayoritariamente pobre,
como el Perú, espera presenciar un impecable —mejor dicho,
implacable— ejercicio de soberanía, en el cual la voluntad
individual del líder se traduzca fluidamente en posiciones de
1
Véase el detallado estudio que elaboró el autor sobre la estructura y
funciones del SIN en el Informe Final de la Comisión de la Verdad y
Reconciliación del Perú, tomo II, 3.4.3. «Las operaciones especiales del
Servicio de Inteligencia Nacional», pp. 351-358, y sobre el SIN y el narcotráfico
3.4.4. «El empleo de las Fuerzas Armadas contra el narcotráfico y la batalla por
el control del alto Huallaga», pp. 358-365.
4
fuerza. Es un público que «sabe» ver televisión y juzga a los
personajes públicos interpretando las declaraciones y las noticias.
De otro modo no se entiende la excepcional popularidad de
Beatriz Merino, ni la excepcional recuperación y resistencia de
Fernando Rospigliosi. Este último, sin embargo, no convenció del
todo a ese público de la soberanía porque, fiel a sus convicciones,
corrió los riesgos de mantener una tensión con las Fuerzas
Armadas y emplear democráticamente a la Policía, lo que fue un
signo de falta de ambición política que decepcionó a muchos
espectadores. Para que surja un nuevo público político, capaz de
una lectura moral de la escena pública, hace falta un cambio
cultural tan profundo como el que terminó, a inicios de la
modernidad, con los rezagos medievales de paganismo y dio paso
a la adoración interior y la contemplación mística de las imágenes
sagradas, cuyo equivalente en el Perú fue el triunfo del culto criollo
de los santos en el siglo XVII. Quiero decir con todo esto que no
debemos confundir el rechazo al régimen fujimontesinista
ocasionado por la difusión del «vladivideo» con una ola de
indignación moral, pro derechos humanos, ni nada por el estilo. La
tentación de recurrir otra vez a servicios especiales como los que
brindaba el SIN sigue siendo, pues, grande, tanto para el actual
gobierno como para cualquier otro que venga en los próximos
años.
Sin embargo, ¿acaso no es posible reforzar la imagen de
un gobernante elegido mediante información de inteligencia
confiable y oportuna? La tarea, aunque modesta y dura, tiene
buen sentido y es perfectamente realizable. Así como un Ministro
del Interior alcanzó un rango importante de popularidad y
credibilidad por su notable compenetración con la PNP, un
5
Presidente de la República elegido democráticamente puede
elevar su popularidad reduciendo su margen de error político con
el apoyo de un sistema de inteligencia, y ello sin dar señales
autoritarias ni militaristas.
Lo que el público político amoral —hoy mayoritario— no
perdona es el fiasco. Eso mismo que mató al SIN, eso es lo que
ha matado al CNI: el mal paso, la torpeza digna de pifia. Creo que
las deficiencias crónicas del CNI fueron defectos de fábrica,
consecuencias de una idea mal pensada. Se creyó que la
autoridad central de inteligencia sería más confiable si se le
quitaba la capacidad de control administrativo de las operaciones
secretas. A partir de la creación del CNI, los servicios de
inteligencia de los institutos armados no tuvieron que recabar
autorización expresa para cada plan operativo, como sí tenían que
hacerlo en el SIN.
En el CNI los jefes de los servicios se reunían a coordinar
con el Presidente de este, no tenían que solicitar constantemente
su aprobación administrativa, ni rendir cuentas de las operaciones;
eran más bien sus benefactores voluntarios, porque le entregaban
información obtenida de fuentes no públicas. Y como se creía
también en la incompatibilidad entre inteligencia operativa y control
legal, no se limitó por ley los tipos de operaciones permitidas ni los
casos en que la autoridad competente podría autorizarlas. Para
colmo, el CNI tenía en su oficina central de análisis, la DINIE,
capacidades operativas de contrainteligencia que resultaban su
único medio para controlar las operaciones secretas de los
institutos armados. Falto de autoridad administrativa para dirigir y
controlar las operaciones, el Presidente del CNI se vio tentado a
veces de usar para ello las capacidades de contrainteligencia y
6
terminó jugando al gato y al ratón con ciertos equipos operativos.
Ese fue el menos malo de los casos, el que ocasionó la salida del
almirante Alfonso Panizo. Las caídas de Mora y de Almeyda,
hombres del partido de gobierno y de confianza del Presidente,
fueron mucho peores porque sus fiascos fueron protagonizados
por ellos mismos. Almeyda anduvo por los caminos de la tentación
que he mencionado más arriba, la de relanzar los servicios
especialísimos de obtención de recursos de imagen.
Que los servicios de inteligencia militares tuviesen que
entregar sus informes, como insumos, a una central de análisis, y
que esta fuera la única autorizada para remitir apreciaciones de
inteligencia a las altas esferas del Estado, era ya un avance.
También el hecho de que el Presidente del CNI no fuese ya más
un militar en actividad, subordinado operativamente a su comando,
sino un responsable político designado por el gobierno. Pero esto
no
bastó,
porque
la
incapacidad
para
controlar
administrativamente, o sea de oficio, las operaciones, sumada a la
falta de recursos, provocó una baja desastrosa del rendimiento y
una tendencia a la descalificación del Presidente del CNI.
La idea de que el mejor servicio de inteligencia para la
democracia es el más débil es la mala idea que gestó al CNI.
Refleja la típica claudicación de la clase política peruana al poder
soberano que le confiere la elección democrática. Refleja también
el mal hábito de delegar con carta blanca los asuntos de seguridad
a los militares, quienes pronto convierten ese monopolio de los
medios de violencia en capital de su corporación y se aprestan
luego a ponerle condiciones políticas e incluso a jaquear al
gobierno elegido. El destino de esta idea está hoy a la vista: ya no
hay oficina central de inteligencia en el Perú, los institutos
7
armados elaboran sus propias evaluaciones estratégicas, con
significado político, y afianzadas en operaciones secretas, y las
presentan al Presidente de la República, quien carece de un
equipo de análisis y control para apreciarlas en su justa medida y
verificarlas.
Como no es hora de quedarse callado, voy a proponer en
los renglones siguientes líneas generales para un órgano rector de
las actividades de inteligencia en el Perú, el cual debe ser a la vez
fuerte y controlable democráticamente.
Su OBJETIVO es proveer información para la seguridad
nacional. Las actividades de inteligencia en un país democrático
proveen regularmente a un estrecho círculo de autoridades del
Estado información oportuna, confiable y relevante sobre asuntos
de seguridad nacional. En el Perú estos son el Presidente de la
República, el Presidente del Consejo de Ministros y los Ministros
del Interior, Defensa, y Relaciones Exteriores. Todas las políticas
del Estado tienen que llevarse a cabo de forma que contribuyan a
la seguridad y no generen riesgos innecesarios. Con este fin, los
receptores de inteligencia se reúnen en un consejo para
establecer
las
políticas
correspondientes.
Ellos
tienen
la
responsabilidad de instruir y orientar a todos los demás agentes
del Estado según las líneas maestras de esta política. No
corresponde al Presidente del Congreso de la República ser
receptor de inteligencia estratégica si el Legislativo no asume
responsabilidades directas en la generación de políticas de
seguridad. El Congreso peruano está lejos de tener las
atribuciones constitucionales y las capacidades de análisis para
ello. No se le rinde cuentas de la ejecución del presupuesto militar
anterior antes de aprobar el nuevo, no establece el número de
8
efectivos ni el nivel de fuerza, no establece los riesgos y
amenazas, todo esto es responsabilidad del Ejecutivo. Si sigue
siendo
así,
pues
solo
le
corresponde
al
Ejecutivo
la
responsabilidad más alta en materia de seguridad.
Sus ACTIVIDADES
Y MEDIOS
están delimitados y autorizados
según leyes estrictas. Debe estar prohibido por ley a los servicios
de inteligencia reunir información sobre personas (activistas,
periodistas, autoridades locales) y organizaciones políticas y
sociales
que
no
amenacen
a
la
seguridad
nacional,
particularmente en los casos de movilizaciones y obstrucciones no
violentas (desobediencia civil pacífica.) La invasión de la esfera
privada o cualquier acción de inteligencia que afecte algún
derecho solo pueden realizarse bajo autorización tanto de la alta
dirección de inteligencia como de una instancia independiente del
Ejecutivo. Casi toda la información que requieren los servicios de
inteligencia la obtienen actualmente de fuentes públicas. Pero
como en casos de amenaza a la seguridad algunas veces no se
puede prescindir de información obtenible solo de fuentes no
públicas, es responsabilidad de la alta dirección delimitar cuáles
son estos casos y cuáles las operaciones correspondientes. Hay
que distinguir entre riesgos y amenazas. Las amenazas son
acciones que implican daño inminente a la seguridad (terrorismo,
crimen organizado, agresión exterior). Los riesgos son situaciones
o relaciones con cierta probabilidad de generar amenazas,
especialmente si son mal manejados. Hay algunos riesgos que
vale la pena correr, pues quien no arriesga, no gana. Para el
cálculo de riesgos, la inteligencia no puede recurrir a fuentes no
públicas. (Por ejemplo, evaluación de expediente de candidato a
cargo oficial.) Sí, en cambio, cuando se trata de prevenir o
9
enfrentar amenazas. En estos casos la alta dirección debe recabar
la autorización de un juez especializado u otra autoridad estatal
independiente del Poder Ejecutivo, presentando los elementos de
juicio que indican la peligrosidad del caso. Las operaciones
especiales deben guardar proporcionalidad con el grado de la
amenaza. Los criterios de proporcionalidad deben ser establecidos
en estrecha coordinación con el Consejo de Seguridad Nacional.
Las leyes y reglamentos que delimitan las actividades de
inteligencia deben ser públicos y haber surgido de una amplia y
profunda discusión pública.
Su ORGANIZACIÓN es la de una comunidad de inteligencia
presidida por un funcionario con rango de Ministro. La inteligencia
es
producida
por
un
conjunto
definido
de
agencias,
correspondientes a algunos sectores del Ejecutivo, las cuales son
coordinadas, dirigidas y supervisadas por un funcionario con rango
de Ministro, el Presidente de la comunidad de inteligencia, quien
tiene para ello amplias atribuciones y facultades administrativas. 2
En el Perú se trata de los tres servicios de inteligencia militares
(que deben ser dependencias de la oficina de inteligencia del
Ministerio de Defensa), el servicio de inteligencia del Interior (que
incluye a la inteligencia policial) y la oficina de inteligencia de
Relaciones Exteriores. Ninguna de estas debe estar autorizada
para producir ni proveer inteligencia sin autorización del
Presidente de la comunidad de inteligencia. Los servicios de
inteligencia militares no deben estar autorizados a producir
regularmente inteligencia sobre seguridad interior, solo ocasional y
restringidamente, en la medida en que se realicen operativos
militares en el territorio nacional. El Presidente de la comunidad de
10
inteligencia reúne regularmente a los jefes de los servicios de
inteligencia sectoriales para deliberar sobre la apreciación
estratégica de amenazas y riesgos, interpretar las directivas del
Consejo de Seguridad Nacional y orientar las actividades de los
servicios. Sesiona regularmente con el Presidente de la República
y participa, en calidad de miembro eventual, en el Consejo de
Seguridad. Cuenta con una oficina de análisis que lo apoya en la
elaboración de las apreciaciones estratégicas de seguridad. Esta
oficina no está autorizada a obtener información de fuentes no
públicas ni a realizar operaciones de contrainteligencia. Su control
sobre los servicios es estrictamente administrativo. Tiene acceso a
toda la información de inteligencia disponible y a todas las
actividades u operaciones que realizan los servicios. Establece los
presupuestos de los servicios; supervisa la ejecución del gasto;
aprueba los ascensos, puestos y destinos de los agentes; define
los criterios de evaluación y calificación del personal, el
reclutamiento, los códigos de ética, el entrenamiento y las
remuneraciones.
El CONTROL
EXTERNO
DE
LA
INTELIGENCIA
actúa con
independencia del Ejecutivo, voluntad política, atribución legal y
equipo técnico. Los miembros de la comisión de inteligencia del
Congreso deben supervisar los planes de acción y el gasto de la
comunidad de inteligencia y, para ello, establecer criterios de uso
del dinero antes de aprobar el presupuesto. Es aconsejable
además un control multilateral, que incluya un Contralor y un
Defensor especializados.
2
Véase por ejemplo Heymann, Philip B. «Controlling Intelligence
Agencies» en www.ksg.harvard.edu/justiceproject/
11
Su PROFESIONALISMO se basa en una escuela única, un
sistema de carrera profesional y un liderazgo escalonado. En
inteligencia es muy importante el «control subjetivo», es decir, el
que se efectúa por medio de la formación del personal, la
calificación continua a lo largo de la carrera y el liderazgo real de
los superiores. Debe existir una escuela única de inteligencia —
con nivel de postgrado— donde se preparen los especialistas
militares, policiales y civiles. A fin de modelar la conducta de los
agentes, los superiores deben tomar medidas que van desde la
promoción hasta la separación del servicio, bajo responsabilidad
de no omitirlas ni tomarlas sin fundamento.
La inteligencia es una fuente de poder administrativo que
solo puede ser conquistada con profesionalismo, ciencia y técnica.
En las democracias jóvenes, como la peruana, esa fuente suele
ser capturada por grupos de interés o corporaciones profesionales
que abusan de esas capacidades especiales y tiranizan al país
entero. En democracia, ninguna capacidad corporativa da derecho
al poder político, el cual solo nace de la justa competencia
electoral. Los líderes políticos que aspiran a este tipo de
legitimación tienen que aprender a controlar las otras fuentes, no
electorales, sino administrativas o sistémicas, del poder, fuentes
subordinadas al proceso democrático que, si se ponen por encima
de él, dan lugar a tiranías. En otras palabras: a la inteligencia, lo
mismo que al sistema financiero o militar, o bien se la conquista, o
bien ella domina. Y no vale en esto complacerse con repetir una
aspiración insatisfecha, como un amor imposible, porque eso es
en verdad caer bajo su dominación.
desco / Revista Quehacer Nro. 148 / May. – Jun. 2004
12