la actividad minera en la argentina y el desarrollo sustentable

LA ACTIVIDAD MINERA EN LA ARGENTINA Y EL
DESARROLLO SUSTENTABLE
Hoy abordaremos la actividad minera en la Argentina desde la mirada del
desarrollo sustentable.
Basándonos en los aportes teóricos de autores que seguramente son
conocidos por todos Uds., como José Manuel Naredo, Antonio Valero, Joan
Martínez Alier, Jordi Roca y otros, buscaremos respuestas a diversos
interrogantes.
¿Qué entendemos por desarrollo sustentable?
¿Puede ser sustentable la minería?
¿Qué antecedentes tiene la actividad en la Argentina y en América Latina?
¿Qué propuestas se pueden formular para compatibilizar la teoría con la
práctica?
1. ¿Qué entendemos por desarrollo sustentable?
Resulta innegable la popularidad del término “desarrollo sustentable”.
Funcionarios de gobiernos, políticos, empresarios, profesionales, integrantes de
organismos internacionales, miembros de ONGs, etc., todos lo usan y lo
emplean en sus discursos y documentos, aún desde posiciones enfrentadas.
Esta característica nos lleva a sospechar que nos encontramos ante una
expresión “comodín”, es decir, que puede servir para fines diversos según
convenga al que lo usa.
Para aclarar el panorama, indagaremos un poco en el origen del vocablo
en cuestión.
Durante mucho tiempo desde la economía convencional o neoclásica, se
consideró que crecimiento económico y desarrollo eran análogos, ó en el mejor
de los casos, que lo primero se traducía necesariamente en lo segundo.
Un ejemplo de esta concepción la tenemos en Walt W. Rostow, sociólogo
y economista estadounidense, autor de Las etapas del crecimiento económico.
Un manifiesto no comunista, que promovió la teoría de las fases del
crecimiento, y sostenía que todo el desarrollo de la sociedad es determinado
por el nivel de desarrollo de la industria, y todas las contradicciones sociales
pueden resolverse mediante un simple mejoramiento de la actividad económica
y la creación de abundantes bienes materiales.
1
La experiencia de los países desarrollados ha mostrado, sin embargo, que
a partir de cierto nivel de crecimiento, el desarrollo tiende a entrar en una
meseta y luego llega a disminuir.
Es necesario, entonces, diferenciar claramente ambos términos.
El crecimiento hace referencia a un aumento cuantitativo, mensurable en
dinero, que se manifiesta en incrementos en el tamaño de la economía y en el
ingreso nacional, y se representa en el nivel de vida.
El desarrollo es un concepto mucho más amplio. Expresa una mejora
cualitativa, cuyos componentes no tienen necesariamente referencias
monetarias, que se manifiesta en el bienestar y en la calidad de vida, como el
nivel educativo, el estado de la salud de la población, la variedad de su vida
cultural, etc.
Es así como un crecimiento acelerado de una economía en auge puede
generar una cantidad de desechos y sobreexplotación de los recursos naturales
que representen un serio daño al medio ambiente, en algunos casos
irreversible, que no tardará en ocasionar una caída en la calidad de vida de la
población.
Un ejemplo doloroso: En la Argentina durante los años noventa, las cifras
macroeconómicas eran estupendas, al mismo tiempo que se desplomaba el
nivel de vida del grueso de la población por efecto de las políticas económicas
neoliberales.
La relación entre desarrollo y sustentabilidad, también tiene sus
dificultades.
Mientras que desarrollo implica cambiar, progresar, avanzar, extender,
acrecentar, crecer; sustentable es sinónimo de mantener, conservar, sostener,
proseguir una cosa en su ser o estado.
Por lo tanto, la relación entre crecimiento económico, desarrollo, calidad
de vida y medio ambiente distan de ser directas y automáticas, teniendo un
grado de complejidad que la terca realidad se empeña en mostrar a los ojos
simplificadores.
No ha sido la Semántica sino la intencionalidad política quien juntó estas
dos palabras de significados opuestos.
El veto que el Secretario de Estado de los EE.UU., Henry Kissinguer,
impusiera al vocablo ecodesarrollo propuesto por Ignacy Sachs, consultor de
las Naciones Unidas para temas de medioambiente y desarrollo, en el Seminario
que se realizó en Cuernavaca (México) en 1974, dio lugar a su sustitución por el
de desarrollo sustentable, que sonaba mejor en los oídos de los economistas
2
neoclásicos aunque era evidente el contenido contradictorio de la combinación
y la ambigüedad que se deriva desde entonces.
El contexto político de este origen espurio estaba signado por la primera
crisis del petróleo, por las nuevas tendencias de la globalización profundizadas
a partir de la década de los 70, y por el impacto del Primer Informe del Club de
Roma, presentado en 1971 por D. H. Meadows, titulado Los límites del
crecimiento.
En el mencionado documento se advertía sobre la imposibilidad del
objetivo mundial de crecimiento económico según las concepciones
tradicionales.
La intención política resultó clara: la denominación desarrollo sustentable
se transformó en un verdadero galimatías, y en boca de los economistas
convencionales equivale a continuar con la concepción de siempre sobre
crecimiento y el desarrollo.
El resultado visible lo constituyó el nuevo Informe Meadows, presentado
en 1992 y titulado Más allá de los límites. Fue evidente la intención de borrar la
preocupación sobre los límites que el medio físico puede imponer al crecimiento
económico.
Pero mientras esto ocurría en la “alta” política, en dirección inversa fue
creciendo la inquietud en la opinión pública mundial por las derivaciones
ambientales de la actividad productiva de nuestra civilización industrial.
La inquietud deriva muchas veces en petitorios, protestas e incluso luchas
y acciones de resistencia populares, y también en la búsqueda de alternativas
teóricas que realizan profesionales e intelectuales. En conjunto, expresan una
forma elevada de la conciencia social del presente.
Ese verdadero motor ha provocado que, paulatinamente, las
preocupaciones ambientales hayan ido pasando del plano de la ética y la
estética, al de la gestión económica, obligando a gobiernos nacionales y a
organismos como el FMI, la OMC, el BM, etc. a incorporar los temas ecológicoambientales en sus procedimientos.
Pero éstos últimos son organismos de coordinación y cooperación desde
los cuales se establecen las reglas de juego a la medida de los intereses de los
países dominantes, y en concordancia con las tendencias actuales de la
globalización.
De ahí los magros resultados obtenidos hasta el presente desde el Informe
Meadows de 1971.
La falta de acuerdos globales efectivos expresa la ausencia de voluntad
política de los países centrales, en especial los EE.UU., donde es oficial y
3
hegemónica la interpretación de las medidas de protección al ambiente como
un gasto que limita la inversión, y por lo tanto, el crecimiento económico.
Por eso, los enunciados ambientales suelen reducirse a gestos en el vacío.
De todos modos, lo más importante fue que al margen de las
intencionalidades políticas existentes detrás del controvertido vocablo,
lentamente se fue imponiendo la consideración sobre la factibilidad o no del
crecimiento económico y de las diversas actividades productivas a escala
mundial.
En 1987, la Comisión de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y
Desarrollo, conocida como Comisión Brundtland, elaboró un Informe titulado
Nuestro futuro común, en donde encontramos la definición de desarrollo
sustentable más frecuentada actualmente: “es el desarrollo que satisface las
necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las generaciones
futuras de satisfacer las propias.”
La imprecisión conceptual quedó algo más acotada. Pero de todos modos
se torna obligatorio explicitar la metodología que se aplicará para precisar el
significado que se le asigna. Cumpliendo con este requisito, es posible distinguir
una propuesta alternativa de una simple retórica neoliberal.
La “divisoria de aguas” entre ambas opciones pasa por aclarar qué es lo
que se quiere mantener o conservar.
En síntesis, desde la vereda de la economía ambiental, como rama de la
economía establecida, la sustentabilidad es posible si se mantiene el stock total
del capital. Desde la vereda de la economía ecológica, como crítica ecológica de
la economía convencional, la sustentabilidad es posible si se mantiene el capital
natural crítico.
En el debate desatado sobre el tema, se identifica a la primera como
sustentabilidad débil, y a la segunda como sustentabilidad fuerte.
Desde la economía convencional, el Premio Nobel en 1987 Robert Solow,
ha señalado que se debe conservar el valor del stock total del capital, como
única garantía para que las futuras generaciones puedan disfrutar de una
situación de bienestar similar a la actual.
Dentro del stock total de capital, se está incluyendo tanto al capital
manufacturado, elaborado por el hombre y ante el cual la economía
convencional no encuentra dificultades para obtener su valorización utilizando
el indicador monetario, y el capital natural, es decir, el contexto físico en el que
la producción se desenvuelve y sin el cual no puede ser posible.
4
El agregado capital natural, concentra la enorme cantidad de funciones y
servicios que tiene el patrimonio natural. Este reduccionismo facilita aplicar el
criterio de sustitución de un capital por otro.
Pese a la simplificación, el camino no es fácil. Requiere de lograr una
valoración exacta del stock total del capital y del deterioro que se ocasiona. Es
decir, se parte de la convicción de que es posible dar valores monetarios
actualizados a los recursos y servicios ambientales, y que se puede estimar el
desgaste del capital natural en términos monetarios.
Cumplido este difícil requisito, en la medida que la inversión reponga al
menos el deterioro que todo proceso productivo ocasiona, se garantiza seguir
produciendo bienestar económico futuro al mismo nivel que en el presente.
La inversión de reposición juega así un papel clave, y en la simplificación
de la economía establecida, aumentando la producción y la renta es posible
obtener un nivel de inversión que es destinado a las mejoras ambientales.
De ello se deriva que, con el crecimiento económico, los países
subdesarrollados obtendrán niveles de renta que les permitirá tener los medios
para afrontar los daños ambientales.
El mensaje ideológico queda claro: la pobreza es nociva para el ambiente.
Desde la economía ecológica, en cambio, parte de considerar que no es
posible en general, sustituir el capital natural por el manufacturado, por lo que
es necesario impedir su daño, teniendo en cuenta que el patrimonio natural
puede sufrir procesos irreversibles.
El capital natural nos provee de funciones que no son reemplazables por
el capital manufacturado. Estas funciones, esenciales para la vida, como las
diversas especies vivas y la capa de ozono, constituyen el capital natural crítico,
y son las que se deben mantener para garantizar la sustentabilidad.
Para la mirada desde la sustentabilidad fuerte, es importante el factor
espacial, que nos indica si un sistema es sustentable a escala planetaria, local o
parcial, y el factor temporal, ya que la consideración del plazo largo, mediano o
corto, marcará la sustentabilidad o no.
Naredo y Valero nos advierten que “...cualquier experimento de laboratorio
o cualquier proyecto de industria o ciudad puede ser sostenible a plazos muy
dilatados si se ponen a su servicio todos los recursos de la Tierra...” (pág. 65).
El proceso natural en el que los residuos se vuelven a convertir en
recursos mediante la energía solar, tiene sus tiempos, que en muchos casos
están mucho más allá de la escala de tiempo humana, apareciendo la
contradicción con los tiempos empresariales caracterizados por la búsqueda de
la maximización del beneficio en lo inmediato.
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Con estos elementos podemos decir que la economía humana sería
sustentable en la medida que aprovechase la energía solar y los recursos
renovables, para cerrar los ciclos de los materiales, impidiendo el deterioro
progresivo que se observa en la actualidad.
Es importante recordar que salvo en los últimos 250 años, el resto de los
2.500.000 de años de existencia humana sobre la Tierra, han transcurrido con
una economía sustentable según los términos anteriores. Pero ahora nos
resulta imposible imaginarnos un retorno a la sociedad pre-industrial.
2. ¿Puede ser sustentable la minería?
Una de las características de la civilización industrial, es el uso intensivo de
minerales y combustibles fósiles, los que constituyen los recursos naturales no
renovables que nos proporciona la biosfera, y que resultan fundamentales para
la actividad económica.
Al denominarlos recursos naturales no renovables, se quiere significar que
a escala de tiempo humana no pueden regenerarse. Por lo tanto, su extracción
conduce inexorablemente a su agotamiento.
Sin embargo, no es éste el enfoque de muchos estudiosos y empresarios
de Latinoamérica, que consideran que en la “lucha continua entre el riesgo de
la escasez de recursos naturales y el desarrollo de la ciencia y la tecnología,
éste último ha sido el vencedor hasta hoy.”1
Partiendo del reconocimiento de la importancia de los minerales como uno
de los sustentos de la civilización moderna, y de la inexistencia de la posibilidad
de pensar en desarrollo económico y calidad de vida sin la utilización de los
minerales y sin la minería, se considera que gracias al desarrollo tecnológico, el
concepto de reservas minerales es esencialmente dinámico.
Esa dinámica está dada por elementos diversos, tales como el
conocimiento, la tecnología, la información, las situaciones políticas y
económicas, etc., lo cual se ha traducido en un permanente aumento de las
reservas disponibles.
Basándose en una confianza ilimitada en la innovación tecnológica, las
informaciones estadísticas que se elaboran con este enfoque, expresan una
capacidad casi infinita de ampliación de las reservas disponibles, que avalan los
incrementos en la extracción y en el consumo, sorteando las visiones
catastrofistas.
La concepción predominante en América Latina es la del Proyecto Minería,
Minerales y Desarrollo Sustentable (MMSD, en inglés), que expresa que “el
1
Rachel Negrao Cavalcanti, Recursos minerales, minería y desarrollo sustentable. Curso... pág. 225.
6
desarrollo Sustentable implica la utilización de un enfoque integrador del
desarrollo humano, que considera a la vez objetivos sociales, económicos,
ambientales y de gobernabilidad”. “Este Proyecto no tuvo entre sus metas
decidir si la minería y el uso de minerales y metales son, o no, sustentables.
Tampoco fue central la pregunta por la “sustentabilidad de la industria”. En
América del Sur el proyecto se centró en tratar de identificar cómo la minería
puede aportar al desarrollo más sustentable y equitativo de regiones y países
mineros.”2
Por supuesto que ello implica desconocer el carácter inexorable de las
leyes de la Termodinámica, y el hecho que la Tierra es un sistema abierto a la
energía, pero cerrado a los materiales.
Desde la sustentabilidad débil, Solow es muy claro: “el pecado capital no
es la extracción minera, sino el consumo de las rentas obtenidas de la
minería.”3
Si bien se reconoce la posibilidad del agotamiento del capital natural, ello
no genera preocupación en la medida que se supone, como se señaló antes, un
grado suficientemente elevado de sustituibilidad entre el capital natural y el
manufacturado, y siempre que continúe habiendo progreso técnico.
Lo fundamental no es conservar el capital natural sino mantener el stock
de capital total. En el caso de la actividad minera, todos los recursos obtenidos
con ella, deberían invertirse en capital manufacturado, para que cuando la mina
se agote, existan otras actividades productivas que aseguren una economía
sostenible.
Los autores que hemos mencionado anteriormente, realizan en sus
trabajos una minuciosa crítica a cada uno de los argumentos esgrimidos por
estas dos opciones. Señalan que no es posible apoyarse en “estimaciones
caprichosas del desgaste del capital natural, sino que debemos recurrir a
indicadores físicos, químicos, biológicos, con la advertencia muy importante de
que no existe un indicador biofísico de sustentabilidad que pueda englobarlos a
todos.”4
Desde el ángulo de la sustentabilidad fuerte, si consideramos que la
misma consiste en la preservación del patrimonio natural para que mantenga la
capacidad de brindar las diferentes funciones, cualquier actividad que implique
extracción de recursos naturales no renovables resulta incompatible. También
lo es la emisión de residuos acumulativos, es decir, de aquellos que no son
absorbidos por la biosfera.
2
Equipo MMSD América del Sur. Minería, Minerales y Desarrollo sustentable en América del Sur.
Montevideo, 2004.
3
Naredo-Valero, pág. 62.
4
JMA y JRJ, Economía Ecológica y Política Ambiental, pág. 382.
7
Esta opción, que puede resultarnos lógica, resulta inviable en la práctica.
Por eso es reemplazada por otra realista, como la que proponen Martínez Alier
y Roca Jusmet5 para los minerales no energéticos:
 Moderar el consumo y la extracción especialmente de los minerales
con menores reservas conocidas y de mayor tasa de uso.
 Reciclaje o reutilización, atendiendo a que su costo energético sea
menor al de la extracción y procesamiento.
 Progresiva sustitución de los materiales más escasos por los más
abundantes.
Con respecto a los residuos, inevitables en toda actividad productiva, el
realismo que impone la práctica requiere de un tratamiento diferenciado según
su peligrosidad, teniendo presente siempre el principio de precaución ante el
elevado grado de incertidumbre que el tema genera.
Necesariamente, las discusiones para la implementación práctica de estas
iniciativas deben tener una dimensión planetaria, por encima de la región
donde se extraen los minerales y hacia donde se los destina. Esto se encuentra
vinculado a la búsqueda de la equidad.
En el esfuerzo por adaptar estos postulados a la práctica, tenemos que
tener en cuenta las dificultades que surgen ante un mundo que se encuentra
fragmentado en cerca de 200 países, con diferentes concepciones, historias,
leyes y prioridades.
Además, las relaciones entre los países distan de ser relaciones de
igualdad, caracterizándose por la hegemonía y la dominación que un puñado de
ellas ejercen sobre el resto.
Las consecuencias negativas derivadas de la explotación intensiva de los
recursos naturales y de la descarga de residuos, pueden ser observadas en
cualquier lugar del planeta, pero, como siempre ocurre, las muestras más
crudas aparecen en los países subdesarrollados.
3. ¿Qué antecedentes tiene la actividad en la Argentina y en
América Latina?
Pese a su elevado potencial, dada la variedad y la extensión de su
geografía, la Argentina nunca fue un país minero. La división internacional del
trabajo establecida a partir de la Primera Revolución Industrial, le asignó el
papel de productor de alimentos, principalmente carnes y cereales provenientes
de la pampa húmeda, destinando la extracción minera a otros países de
América Latina.
Esto no significa que la minería no tenga una larga historia en el país. De
hecho, el mismo nombre de la nación, Argentina, deriva del vocablo latino
5
Ibídem, pág. 367.
8
argentum que significa plata, lo cual nos habla de la relevancia de la minería y
de este metal en particular en los orígenes de la historia económica argentina.
De todos modos, en el conjunto de las actividades económicas, la
extracción de minerales no se destacó ni en términos absolutos ni relativos,
hasta que, a partir de los inicios de la década de los 90 se desató lo que se ha
dado en llamar el boom minero, en un contexto político y económico
caracterizado por la hegemonía neoliberal establecida en el país con la
dictadura militar, y que se prolongó hasta diciembre de 2001.
El momento de inflexión en la minería argentina se produce a partir de las
profundas reformas del andamiaje jurídico e institucional realizadas desde
1992, cuando se sancionan un conjunto de leyes, entre la que se destaca la Ley
24.196 de Inversiones Mineras, y se decreta la reforma del Código de Minería,
conformándose un nuevo marco regulatorio para la actividad.
A partir de 1993, con la sanción de las Ley Nacional Nº 24.196 de
Inversiones Mineras, el marco legal y político para el ejercicio de la actividad
minera cambió rotundamente.
El antiguo Código de Minería, sancionado en 1886, establecía el dominio
originario de las sustancias minerales para el Estado nacional o provincial,
según la ubicación de las mismas, reconociendo la existencia de dos tipos de
propiedades diferenciadas: sobre las sustancias minerales y sobre la superficie,
determinándose la obligación del Estado de otorgar la primera a los particulares
para su explotación, e inhibiéndose a su vez de explotarlos.
Estos principios fueron revisados cuando, por necesidades estratégicas, el
Estado nacional decidió controlar la extracción y posteriormente explotar,
industrializar, comerciar y transportar diversas sustancias (petróleo, gas, uranio,
hierro, cobre, aluminio, carbón, etc.) creando áreas de reservas y los entes
correspondientes, como Yacimientos Petrolíferos Fiscales, Yacimientos
Carboníferos Fiscales, Fabricaciones Militares, Comisión Nacional de Energía
Atómica, entre otras.
En 1993, durante el gobierno de Carlos Menem, se dicta el decreto Nº
1853/93 que realiza modificaciones a la Ley de Inversión Extranjera de la
dictadura militar. Con este paso se inició la sanción de leyes dirigidas
específicamente a la actividad minera, y que dieron cobertura legal a las
profundas transformaciones que se iniciaron en el sector.
Los elementos más importantes del marco jurídico establecido, y que
continúa vigente, son:
 Se garantiza a las empresas la estabilidad tributaria durante 30
años.
 Se las exonera de numerosas cargas impositivas.
 Se limita el cobro de regalías provinciales, hasta un máximo del 3 %
sobre el valor comercial del mineral en boca de mina.
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Obliga al Estado a proveer cartas geológicas gratuitamente.
Compromete a las provincias a modificar sus legislaciones para
adecuarlas a la política minera nacional.
Establece que las empresas pueden optar por préstamos libres de
interés, o por la restitución de pago por impuestos.
Extiende la duración de los contratos y usufructos mineros de 20 a
40 años.
Aumenta el área otorgada para la prospección geológica a 100.000
hectáreas por empresas y por provincia.
Garantiza la repatriación de las ganancias, sin condicionamientos ni
restricciones, así como la inversión misma.
Se crea una previsión para la conservación del medio ambiente,
cuyo monto equivale al 5 % de los costos operativos de la empresa,
deducible del pago del impuesto a las ganancias.
Las empresas deben presentar un Informe de Impacto Ambiental
para cada una de las etapas del proyecto minero, de actualización
bianual, que será evaluado por los gobiernos provinciales.
Mediante la Ley Nº 24.402, se establece el Régimen de
Financiamiento y Devolución del IVA al Sector Minero, cuyos
beneficios alcanzan a las operaciones de importación definitiva de
bienes de capital nuevos y compra de materiales para las
inversiones realizadas en obras de infraestructura física.
La utilización inicial de la financiación y devolución anticipada del IVA para
la adquisición de bienes de capital e inversiones de infraestructura física ha
permitido, según especialistas, que las empresas mineras financien el 20 % de
sus costos de instalación de actividades. 6
A partir de estas reformas legales implementadas en el marco del Plan de
Convertibilidad establecido en 1991, comienza a observarse la llegada de
grandes empresas transnacionales, y la aparición de la minería como una
actividad significativa.
El objetivo es la extracción de minerales metalíferos e industriales con el
empleo de tecnología de punta, destinado a la exportación en bruto, es decir,
sin ningún tipo de procesamiento. Asimismo, el mineral en bruto sin refinar,
imposibilita la detección de “minerales asociados no declarados” constituyendo
un verdadero robo de riquezas naturales aprovechando la ausencia de controles
y la complicidad de algunos gobiernos de países subdesarrollados. Las
autoridades asumen que el material exportado es el que declaran las empresas
bajo juramento.
La Ley de Inversiones Mineras es considerada responsable del crecimiento
de la inversión privada en el sector. Los grandes montos involucrados en los
6
PRADO, O. (2005). Situación y perspectiva de la minería metálica en Argentina. CEPAL, Serie
Recursos Naturales e Infraestructura Nº 91. Santiago de Chile, 2005.
10
proyectos mineros y la necesidad privada de retorno acelerado del capital,
exigieron la estabilidad legal y fiscal a largo plazo amparada por nuestro
régimen jurídico minero.
El crecimiento del sector minero argentino se relaciona íntimamente con el
incremento de las inversiones extranjeras directas de las grandes empresas
mineras trasnacionales, máximas beneficiarias del actual régimen de incentivos
al sector. En la década de los noventa, las inversiones mineras crecieron un 22
% aproximadamente, y no sólo en nuestro país se dio este fenómeno.
La denominada “nueva minería” íntimamente derivada de las reformas
jurídico-institucionales mencionadas, es común a todos los países de América
Latina con reservas disponibles, incluyendo a los de larga tradición minera
como Perú, Bolivia y Chile.
La eliminación de las barreras arancelarias, la liberalización de la
economía, el desmesurado fomento a la inversión extranjera y los regímenes de
exención impositiva y promoción de la actividad minera, y a las flexibilidades
ambientales ofrecidas por las legislaciones, desencadenaron un proceso de
revalorización de las ventajas competitivas de la minería en América Latina,
permitiendo a las empresas mineras trasnacionales costear la explotación de
yacimientos que con los procesos tradicionales no eran rentables e incrementar
sus reservas económicamente factibles.
El fenómeno de aumento de las inversiones mineras en América Latina
también tiene lugar en el marco de un agotamiento de las posibilidades de
inversión en algunos países desarrollados como Estados Unidos y Canadá,
debido al agotamiento de yacimientos de alta ley, la pérdida de viabilidad por
las exigencias ambientales, la baja rentabilidad de las inversiones y los costos
asociados a la reconversión tecnológica para explotar minerales de muy baja
ley.
América Latina es un ámbito de extracción y de exportación de minerales
de enorme importancia mundial, pero su aporte al consumo interno de los
mismos es sumamente modesto.
Esta tendencia no variará demasiado en las próximas décadas, si nos
atenemos a la cartera de inversiones mineras previstas, que indica que la
extracción para la exportación de minerales seguirá creciendo más rápido que
la del resto del mundo.
Esta relocalización de las actividades mineras que “privilegian” a América
Latina, especialmente en las explotaciones de oro y cobre, tiene su explicación
en el tamaño y la calidad de los yacimientos y en las facilidades otorgadas para
el accionar de las gigantes transnacionales.
11
Por ser la actividad minera “tomadora de precios internacionales”, las
grandes empresas buscan la eficiencia a través de la manipulación de los
costos, ya que no pueden hacerlo con los precios.
En el caso concreto de la Argentina, el “boom” minero se asienta en los
bajos costos, que facilitan la obtención de buenos beneficios para las empresas
extranjeras.
Las ventajas comparativas de la minería argentina, según lo señalaba la
Subsecretaría de Minería en 1999, consisten en:
 El gran potencial geológico minero disponible, gracias al escaso
desarrollo anterior.
 La innecesaria reconversión tecnológica, importante por su costo,
por la inexistencia de instalaciones anteriores.
 Un marco jurídico amplio y permisible para las empresas
extranjeras.
 El Tratado de Integración Minera con Chile, que disminuye los
costos operativos en los yacimientos fronterizos.
 La disponibilidad a bajo precio de la energía eléctrica y del gas
natural, insumos de gran consumo en la minería.
Desde la instauración del nuevo marco jurídico minero en la Argentina, la
primera experiencia en el nuevo contexto se realiza en la mina de oro y cobre
Bajo de la Alumbrera, ubicada en la provincia de Catamarca, que inició la
extracción a partir del año 1997.
La información que de esa experiencia se recoge tiene el valor de un caso
testigo, significando seguramente un adelanto del futuro de varias decenas de
emprendimientos similares.
Los indicadores recopilados permiten observar que el mineral que se
exporta tiene un insignificante valor agregado interno, ya que no se lo procesa
en el país.
La actividad ha tenido un limitado impacto sobre la economía regional y
provincial, debido a su escaso eslabonamiento e integración con el sistema
económico. Es un verdadero enclave extractivo, sin mayores vínculos con el
territorio que la rodea.
Ha tenido un pobre efecto sobre el nivel de empleo, principalmente por la
aplicación de tecnología de avanzada.
La información oficial disponible muestra lo exiguo de la riqueza que
queda dentro de las fronteras del país y de la provincia, con respecto a la que
se va al exterior, favoreciendo el desarrollo de los mercados foráneos.
Frente a las cifras multimillonarias macroeconómicas que se exhiben,
como monto de las inversiones extranjeras, exportaciones, posibilidades de
12
empleo, etc., es bueno recordar la advertencia de Michael Jacobs, autor de La
economía verde : “El rápido desgaste de estor recursos (naturales) generan un
alto crecimiento del PNB, lo cual se interpreta como éxito económico. Pero si no
se hace ninguna previsión sobre la reducción del ingreso que se producirá
inevitablemente cuando se hayan agotado los recursos, ese “éxito” puede ser
ilusorio y de corta vida”.
Si contemplamos los efectos medioambientales de la minería, todos están
presentes en Bajo de la Alumbrera. Sin salir de los marcos de la economía
convencional y su especialización, la economía ambiental, vemos las
limitaciones que este caso concreto presenta con respecto a las denominadas
externalidades.
La garantía por ley de la estabilidad tributaria durante 30 años, muchos
más que la vida útil de la mina, cierra toda posibilidad de contemplar la
aplicación de un impuesto por un monto tal que “iguale el daño marginal que
ocasiona el nivel del producto eficiente”, según el modelo del economista
británico A. C. Pigou.
La situación actual de las arcas provinciales elimina la posibilidad del
otorgamiento de subsidios a la mina para que no contamine, por cada unidad
de producto que deje de producir.
La regulación, que es la opción elegida en la legislación nacional, por
medio de la cual el incumplimiento de los parámetros medioambientales
marcados por la misma empresa (a través de una declaración jurada) es
sancionado, requiere de recursos humanos y equipos calificados que una
provincia pobre no dispone.
Y a pesar de los condicionamientos ambientales impuestos a la minería,
existen ciertas “lagunas” importantes dentro de la legislación. En primer lugar,
la obligación de las empresas a responsabilizarse por los daños ambientales no
queda del todo claro en ciertos aspectos. Por ejemplo, los pasivos
ambientales refirieren a la totalidad de sustancias, elementos o compuestos
residuales de la extracción y beneficio de los minerales obtenidos. La tierra
removida, el dique de colas, la cantera de extracción y los efectos a largo plazo
sobre el ambiente deberían ser de exclusiva responsabilidad del titular de un
derecho minero, sin posibilidad alguna de que esta carga pasara a ser
compromiso único del Estado, el cual no cuenta con la tecnología, el personal
idóneo ni el capital necesario para resolver adecuadamente esta situación.
En segundo lugar, el Fondo de Prevención Ambiental (5 % costos
operativos) destinado a cubrir daños ambientales, no contempla una situación
de daño intergeneracional. El método de valorización de los pasivos
ambientales, que debería de ser la herramienta para el calculo de una inversión
actualizada que contemple posibles consecuencias negativas en el futuro, como
salvaguardia a la concesión de explotación que el Estado realiza de sus recursos
mineros, teniendo en cuenta los recaudos necesarios ante el riesgo que emana
13
de la incertidumbre respecto a los cambios tecnológicos y sinergias
ambientales, no se encuentra debidamente aclarado por la legislación, ni
tampoco se expresa claramente si son las unidades de gestión ambiental las
encargadas de valorizar los efectos residuales o externalidades de la actividad
minera.
Si bien las empresas mineras reclaman por incentivos para su desarrollo,
el ambiente, por su parte, necesita de largos plazos para manifestar
rotundamente las consecuencias de la interacción de sus diferentes elementos y
procesos con las diversas actividades humanas. De manera que el desajuste
temporal que la legislación no contempla, se transforma en un factor de riesgo
para las actuales y futuras generaciones. En definitiva, los residuos de la
minería se transforman en un lastre político, social y financiero para el Estado
en sus diferentes ordenes, y una amenaza contra la salud para todos los
habitantes del país.
La reforma al Código de Minería y la Ley 24196 de Inversiones Mineras,
consolidaron el derecho de apropiación privada de los minerales. El régimen de
concesión argentino adopta un enfoque de propiedad en donde el titular del
derecho minero goza de mayores privilegios en la toma de decisiones que el
mismísimo Estado Nacional y donde el costo relativo de extracción de nuestras
riquezas naturales es una ínfima suma de dinero abonada a las provincias, sin
control sobre los procesos y amparados en el Acuerdo Federal de promoción de
la actividad que subyuga las posibilidades de regulación y gestión.
De manera tal que desde la puesta en funcionamiento del principal
megaproyecto de la gran minería trasnacional, Bajo de la Alumbrera, el país se
transformó en uno de los principales destinos de inversión extranjera dirigida
especialmente a la extracción de minerales metálicos y comercialización de
concentrados sin refinación, desalentando el crecimiento de economías
regionales agrícolas y/ o turísticas.
Los números del sector minero cambiaron diametralmente a partir del
momento en que Minera Alumbrera Ltd. comienza en 1997 la explotación de
su yacimiento cupro-aurífero en la provincia de Catamarca. En el año 2004 el
proyecto Bajo de la Alumbrera registró un margen de operación aproximado a
los 600 millones de dólares, sobre un volumen de explotación de 700.000 onzas
de oro y 180.000 toneladas de cobre anuales. De esta recaudación, el Estado
pretende recaudar unos 9 millones de pesos (0,0000015 % a dólar equivalente,
0,0000005 % a dólar actual). La desproporción es exagerada si tenemos en
cuenta que las sustancias minerales son propiedad del Estado (Secretaria de
Minería de la Nación).
El régimen de promoción vigente, impulsado por los organismos de
financiación más importantes del mundo, jugó un rol clave para obtener la
anuencia de los capitales extranjeros que radicaron en la Argentina los
proyectos mineros con los más bajos costos operativos y la tasa impositiva real
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más baja del continente, incluso muy por debajo de la que se aplica en los
principales países mineros del mundo como Canadá y Australia.
A la perdida acelerada del potencial minero nacional, hay que sumarle las
consecuencias negativas del uso de técnicas mundialmente conocidas por sus
efectos perjudiciales, como la minería a cielo abierto y lixiviación con cianuro:
estilo de extracción netamente ligado al enfoque neoclásico de la producción de
utilidades económicas, desligando completamente los procesos de
transformación industriales de las particularidades del medio natural desde
donde se extraen los minerales. Llamativamente, la Secretaría de Ambiente y
Desarrollo Sustentable no tiene ingerencia sobre la actividad minera.
Ésta minería produce inevitablemente la pérdida de recursos asociados
como el agua, la capa fértil del suelo, la flora, la fauna y toda las relaciones
posibles
entre
componentes
eco-sistémicos.
Además,
se
alteran
irreversiblemente hábitos y costumbres culturales de los pueblos que se
encuentran asentados en zonas de gran riqueza geológica, repercutiendo
negativamente sobre las economías locales y regionales, y sobre el estilo y
calidad de vida de la población.
La contrastación de la realidad de la minería argentina con el debate de la
sustentabilidad que desarrollamos antes, nos permite deducir que la extracción
y exportación de un recurso natural no renovable, sin que la región
experimente un impacto integrador con otras actividades económicas, es in
sustentable, ya que no cumple siquiera con las exigencias de la sustentabilidad
débil.
El fin de la hegemonía neoliberal en la Argentina en diciembre de 2001, y
el inicio de una etapa política y económica promisoria, necesita para su
consolidación, de la eliminación de esta herencia recibida, consistente en un
marco jurídico institucional que ha transformado a la actividad minera a partir
de los años 90, en una síntesis de saqueo económico y contaminación
ambiental.
Para ello es necesaria la revisión de toda la legislación concebida en dicho
período.
4. ¿Qué propuestas se pueden formular para compatibilizar la
teoría con la práctica?
La opción que se esgrime es la redefinición del papel del Estado en función
de una estrategia nacional de desarrollo que impulse la capacidad endógena del
país y el uso sostenible de los recursos con el objetivo de fomentar la
industrialización y el desarrollo regional.
El Estado debe tener un papel regulador del mercado y promotor de la
inversión privada, pero reservando su espacio de actuación en áreas
estratégicas, como la minería, la energía y el petróleo.
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Si se reconoce que las grandes empresas mineras transnacionales aportan
capitales, modernizan las explotaciones y posibilitan el acceso a las nuevas
tecnologías, debe plantearse entonces la constitución de joint ventures entre
las mismas y el Estado y / o grupos privados nacionales, sobre la base de una
estrategia minera que ubique al Estado como promotor y actor estratégico con
determinadas áreas de concesiones, y con posibilidad de participar como socio
en proyectos que promuevan el desarrollo tecnológico y la transferencia de
tecnología al interior de la minería y hacia el resto de la economía
Debe gestarse una capacidad de gestión minera desde el Estado que
administre de manera sustentable el uso de los estratégicos recursos mineros.
Debe existir un ente estatal supervisor de todo el proceso de la actividad
minera, que aborde la administración sustentable de los recursos naturales, los
riesgos ambientales y las condiciones de seguridad, laborales y sociales de los
trabajadores.
El Estado junto a las organizaciones populares, deben garantizar una
distribución justa y efectiva de los recursos de las regalías, y apoyar la
realización de proyectos regionales articulados a la minería.
En ese sentido, la minería puede ser un eje dinamizador del mercado
interno argentino.
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