PROYECTO DE LEY -

PROYECTO DE LEY - 1891-F-08
MEDIDAS CAUTELARES EN CASOS DE GRAVEDAD INSTITUCIONAL
ART. 1.- Modifícase el art. 184 de la ley 189 -Código Contencioso Administrativo y
Tributario- al que se le agregará el siguiente texto:
Cuando el objeto de una causa revistiera gravedad institucional, y una parte
hubiera peticionado medidas cautelares, el juez al pronunciarse sobre la
procedencia de las mismas deberá además fijar caución real, económicamente
razonable y suficiente para responder por los daños y perjuicios que
eventualmente se ocasionara en caso de resultar denegada la pretensión
principal. Igual criterio se aplicará si las medidas cautelares se solicitaren con
anterioridad a la interposición de la demanda.
A estos efectos se entenderá por gravedad institucional cuando, de cumplirse la
medida cautelar, ocasionare alguna de las siguientes situaciones:
a) incumplimiento u omisión de reglas constitucionales
b) la petición trascendiera claramente los intereses de las partes en litigio
c) se afectara el ejercicio de legítimas competencias de otros poderes del
estado
d) se alterare en forma actual e inminente la convivencia comunitaria
El Juez no dará curso a la medida cautelar solicitada hasta tanto no se satisfaga la
contracautela fijada, para lo cual fijará un plazo perentorio, bajo apercibimiento de
tener por desistida la cautela peticionada.
ART. 2.- El recaudo de contracautela que se fija por la presente rige también al
aplicarse el art. 15 de la ley 2145 Ley de Amparo, en caso de que el objeto
procesal revistiera gravedad institucional en los términos preindicados.
ART 3.- De forma
FUNDAMENTOS
En este proyecto se conjugan dos categorías jurídicas del derecho constitucional:
1) el derecho de acceso a la jurisdicción, que incluye la posibilidad de solicitar
“pronunciamientos cautelares”, y 2) la gravedad institucional.
EL DERECHO A LA JURISDICCIÓN:
Este derecho, que está en la base del sistema jurídico, no consiste
solamente, ni se agota, con el acceso al órgano judicial, sino que
fundamentalmente requiere: a) que se cumpla la garantía del debido proceso,
cuyo meollo radica en el derecho de defensa; b) que la pretensión se resuelva
mediante sentencia, que debe ser: oportuna en el tiempo, debidamente fundada y
justa.( Germán Bidart Campos, Tratado Elemental de Derecho Constitucional
Argentino, Ediar, Tomo I, pp. 624 y ss.)
La Corte Suprema de Justicia de la Nación, a partir del postulado
constitucional del art. 18 -“es inviolable la defensa en juicio de la persona y sus
derechos”- ha conceptuado al derecho a la jurisdicción como el derecho de ocurrir
ante jueces en procura de Justicia. Dicho Tribunal ha sostenido, en copiosísima
jurisprudencia, que la garantía constitucional de la defensa en juicio supone la
posibilidad de ocurrir ante los Tribunales de Justicia y obtener de ellos sentencia
útil relativa a los derechos de los litigantes (cfr. doctrina registrada en Fallos:
307:2569), de lo que razonablemente se deduce que sería inconstitucional privar a
una persona, compulsivamente, de la intervención de un Tribunal de Justicia (cfr.
arg. doctrina Fallos: 301:111).
El derecho a la jurisdicción para el ciudadano y el deber
constitucional de administrar Justicia para el Estado, son el anverso y reverso de
una misma medalla.
El derecho a la jurisdicción abarca entonces una gama de fases: a) la
del acceso a la jurisdicción; b) las que debe tener el debido proceso legal y c) las
que se relacionan con la estructura y contenido que debe portar todo acto
jurisdiccional.
La Corte Suprema tiene establecido que la garantía consagrada por
el artículo 18 de la Constitución Nacional ampara a toda persona a quien la ley
reconoce legitimación para actuar en juicio en defensa de sus derechos, sea que
asuma el carácter de actor o demandado, pues no se justifica un tratamiento
distinto a quien postula el reconocimiento de un derecho, así fuere el de obtener la
imposición de una pena o el de quien se opone a ello. (Fallos: 315:1553).
LAS MEDIDAS CAUTELARES:
Por su parte, las “medidas cautelares” integran el edificio jurídico del derecho a la
jurisdicción y como tales pueden ser peticionadas.
Se entiende, en rigor, por medida cautelar o proceso cautelar, una pretensión de
tutela anticipada y provisional del derecho o interés o de las personas
involucradas, diversa o no de la petición principal que se discute. (Ver:
Kielmanovich, Jorge: Medidas cautelares, Rubinzal Culzoni, 2000, pp. 20 y ss y
Palacio, Lino: Derecho procesal civil, tomo VIII, p. 14 y ss).
El acceso a la justicia, regla clave instalada en el artículo 12, inciso 6
de la Constitución de la Ciudad, disposición autoejecutable y que tiene un
contenido esencial, por de pronto, aloja la posibilidad de que todo habitante
inaugure un proceso judicial, incluyendo el dictado de una medida cautelar, a su
favor.
Así también figuran las medidas cautelares en las normas del
procedimiento administrativo general y en el especial de amparo, que son tenidas
en cuenta por el presente proyecto a efectos de su modificación parcial.
LA GRAVEDAD INSTITUCIONAL:
Respecto de la gravedad institucional, acertadamente, se conceptúa que ha sido
una creación doctrinaria de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en ocasión
del recurso extraordinario federal; un instituto peculiar, de honda significación y
que puede operar de cuatro maneras distintas: 1) como factor de moderación de
los criterios de admisibilidad; 2) como nueva causal de procedencia; 3) como
motivo para suspender la ejecución de sentencias recurridas y 4) como pauta de
selección de las causas a resolver por el Más Alto Tribunal de Justicia del Estado.
(Ver: Sagüés, Néstor: Recurso extraordinario, Astrea, tomo II, 3ª edición, 1992, pp.
364 y ss).
La “gravedad institucional”, por la vía de la interpretación judicial, ha
ampliado el marco de conocimiento de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.
Es verdad: se trata de un concepto espeso, aunque comprende, en sentido amplio
“aquellas cuestiones que exceden el mero interés individual de las partes y afectan
de modo directo al de la comunidad”. (V. Doctrina registrada, por ejemplo, en
Fallos 307:770; 255:41; 293:504 y 247:601).
De manera simplificada: la
preservación de las reglas básicas de la Constitución federal.
RACIONALIDAD Y SEGURIDAD JURÍDICA:
Esta iniciativa legislativa propicia aumentar la racionalidad y el control de los actos
de gobierno. Respeta sin restricciones el derecho de acceso a la jurisdicción, en
la inteligencia que siempre que se promociona una demanda judicial existirá una
contraparte o demandado.
Pero introduce un nuevo ingrediente en el derecho a la
jurisdicción, fortaleciendo el derecho constitucional de la libertad; pero
paralelamente, al aumentar la exigencia de los controles, fortalece el derecho
constitucional de la división de poderes y la racionalidad del interés público por
sobre el interés individual.
Consideramos importante introducir por vía legislativa el concepto
doctrinario de “gravedad institucional”, permitiendo que la legislación –creación de
Derecho- aumente en racionalidad y previsibilidad para la convivencia comunitaria
y el ejercicio de las políticas públicas que implementan las legítimas autoridades.
Al mismo tiempo se incorpora una regla especial, que por “su
posterioridad” en el tiempo y su “especialidad” en la materia, reforma el sistema
jurídico vigente, dotándolo de mayor precisión y certeza.
Finalmente, al desarrollar la racionalidad exigida para todos los
actos del gobierno republicano trae como horizonte de proyección el compromiso
del ciudadano/ a, desde que su petición al ser declarada admisible, lo será luego
de un escrutinio más riguroso, lo cual acrecienta en seguridad jurídica al sistema
democrático.
ANEXO
A todo evento se reseña el plexo de disposiciones jurídicas involucrado en este
proyecto de ley.
A) Normativa con jerarquía constitucional:
Garantía de acceso a la jurisdicción.
Constitución de la Nación Argentina:
Art. 18- Ningún habitante de la Nación puede ser penado sin juicio previo fundado
en ley anterior al hecho del proceso, ni juzgado por comisiones especiales, o
sacado de los jueces designados por la ley antes del hecho de la causa. Nadie
puede ser obligado a declarar contra sí mismo: ni arrestado sino en virtud de
autoridad competente. Es inviolable la defensa en juicio de las personas y de los
derechos.
Convención Americana sobre Derechos Humanos:
Art. 8.1- Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y
dentro de un plazo razonable por un juez o tribunal competente, independiente e
imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier
acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y
obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter.
Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires:
Art. 10.- Rigen todos los derechos, declaraciones y garantías de la Constitución
Nacional, las leyes de la Nación y los tratados internacionales ratificados y que se
ratifiquen. Éstos y la presente Constitución se interpretan de buena fe. Los
derechos y garantías no pueden ser negados ni limitados por la omisión o
insuficiencia de su reglamentación y ésta no puede cercenarlos.
Art. 12.6- La Ciudad garantiza: el acceso a la justicia de todos sus habitantes; en
ningún caso puede limitarlo por razones económicas. La ley establece un sistema
de asistencia profesional gratuita y el beneficio de litigar sin gastos.
B) Disposiciones normativas de fuente legal:
B.1) Código Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad de Buenos
Aires:
Art. 177 — Objeto.
Las medidas cautelares son todas aquellas que tienen por objeto garantizar los
efectos del proceso, incluso aquellas de contenido positivo y la suspensión de la
ejecución del acto administrativo impugnado, o del hecho o contrato implicado en
este, aunque lo peticionado coincida con el objeto sustancial de la acción
promovida.
Quien tuviere fundado motivo para temer que durante el tiempo anterior al
reconocimiento judicial de su derecho, éste pudiere sufrir un perjuicio inminente o
irreparable puede solicitar las medidas urgentes que, según las circunstancias,
fueren más aptas para asegurar provisionalmente el cumplimiento de la sentencia,
aún cuando no estén expresamente reguladas en este Código.
Art. 184 — Facultades del tribunal.
El tribunal, para evitar perjuicios o gravámenes innecesarios al titular de los
derechos e intereses, puede disponer una medida precautoria distinta de la
solicitada, o limitarla, teniendo en cuenta la importancia del derecho o interés que
se intentare proteger.
Art. 188 — Responsabilidad.
Cuando se dispusiere levantar una medida cautelar por cualquier motivo que
demuestre que el/la requeriente abusó o se excedió en el derecho que la ley
otorga para obtenerla, la resolución lo/la condena a pagar los daños y perjuicios si
la otra parte lo ha solicitado. La determinación del monto se substancia por el
trámite de los incidentes.
B.2) Ley 2145
Artículo 15.- Medidas cautelares: En la acción de amparo, como accesorio al
principal, con criterio excepcional son admisibles las medidas cautelares que
resulten necesarias para asegurar los efectos prácticos de la sentencia definitiva,
debiendo resolverse su procedencia dentro del plazo de dos (2) días.
Cuando la medida cautelar solicitada afectase la prestación de un servicio público
o perjudicara una función esencial de la administración, el juez previamente le
correrá traslado a la autoridad pública demandada para que se expida dentro de
un plazo máximo de dos (2) días sobre la inconveniencia de adoptar dicha medida,
pudiendo el juez rechazarla o dejarla sin efecto declarando a cargo de la
autoridad demandada o personalmente por los que la desempeñan, la
responsabilidad por los perjuicios que se deriven de su ejecución.
En las acciones de amparo contra autoridades públicas son requisitos necesarios
para el otorgamiento de toda cautelar la acreditación simultánea de los siguientes
presupuestos:
a.
Verosimilitud del derecho.
b.
Peligro en la demora.
c.
No frustración del interés público.
d.
Contracautela.
El/la Juez/a interviniente debe determinar la índole de la contracautela para cubrir
los daños y perjuicios que pudieran derivarse de su otorgamiento, sin que esto
puede
implicar
un
menoscabo
a
la
tutela
cautelar.
La apelación de resoluciones que versen sobre medidas cautelares deben ser
resueltas dentro del plazo máximo de cinco (5) días desde el arribo de las
actuaciones al Superior