1. Antecedentes históricos

SOBERANÍA, FEDERALISMO Y DIVISIÓN DE PODERES
Adolfo Aldrete Vargas 1
SUMARIO. Soberanía: 1.1. Antecedentes históricos. 2. Conceptos doctrinales. 2.1. Doctrinas de
origen divino. 2.2 El absolutismo. 2.3 Corrientes contractualistas. 3. Carácter interno y externo.
Soberanía dual: 4.1. El Federalismo Americano. 4.2. La separación de poderes y el federalismo.
4.3.Del federalismo dual a la soberanía dual. 4.4. La soberanía como dogma. 4.5. La vinculación
entre la soberanía, el federalismo y la separación de los poderes. De la teoría de separación de
poderes. La separación de poderes en México. Conclusiones. Bibliografía.
Hay que encontrar una forma de asociación que defienda y proteja con
toda la fuerza común a la persona y los bienes de cada asociado y por lo
cual, uniéndose cada uno a todos, no obedezcan, sin embargo, más que a sí
mismo y permanezcan tan libres como antes.
Juan Jacobo Rousseau
Soberanía
1. Antecedentes históricos
Existen entre los doctrinistas varios conceptos de soberanía, así como formas de
interpretarla; sin embargo, para conocerla es necesario remontarnos un poco a los
antecedentes históricos y su evolución.
La soberanía no se conocía antes de la conformación de un Estado como nación,
surge como una oposición del Estado a otros poderes; para consolidarse tuvo que
1
Licenciado en Derecho por la División de Estudios Jurídicos de la Universidad de Guadalajara, en el periodo
de 1993 a 1997; Maestro en Derecho con Orientación en Derecho Constitucional y Amparo de 2005 al 2007,
en la aludida universidad; Secretario del Juzgado Octavo de Distrito en Materia Penal en el Estado de Jalisco;
en el ámbito académico: Presidente fundador del Colegio de Maestros e Investigadores en Derecho de Jalisco,
A.C.; miembro de la Sociedad Mexicana de Estudios Electorales; participó en el XVIII Congreso Nacional en
Materia Electoral, con la ponencia "De la integridad en el Derecho a la Ponderación en México"; ha sido
docente en la Universidad de Estudios Académicos y en el Instituto de la Judicatura Federal del Poder Judicial
de la Federación, extensión Puente Grande, Jalisco; catedrático del Posgrado en Derecho de la División de
Estudios Jurídicos del Centro Universitario de Ciencias Sociales y Humanidades, de la Universidad de
Guadalajara, con las materias: "La acción de amparo" y "El juicio de amparo indirecto"; email:
adolfo_aldretev@yahoo.com.mx
2
luchar con diversos grupos sociales (factores reales de poder)2; nace como Estado
soberano al triunfar en esas luchas.
Francisco Porrúa Pérez en su obra Teoría del Estado, subraya que en la edad
media, en un principio la Iglesia trató de someter al Estado a su servicio. Después
el imperio Romano Germánico no quiso conceder a los Estados sino el valor de
provincias. Por último dentro de los mismos Estados existentes, los grandes
señores feudales y las corporaciones se sentían poderes independientes del
Estado y frente de él. De la lucha de esos poderes nació la idea de soberanía. 3
2. Conceptos doctrinales.
Jorge Carpizo, refiriere que Juan Bodino, definió que la soberanía no se concibió
en una doctrina o en una teoría, sino que fue producto de la realidad, y en su obra
los seis libros de la República, escribió que soberanía es el poder absoluto y
perpetuó; es decir entendió por absoluto, la potestad de dictar y derogar las leyes. 4
Víctor Flores Olea, en su libro Ensayo sobre la soberanía del Estado, estableció
que Bodino distingue nítidamente, entre Derecho y Ley, entre principio y precepto;
designa como soberano a quien compete dar las leyes a los hombres y no está
sujeto a esa ley, aunque sí al derecho divino, natural y de gentes.5
En tanto que Herman Heller, al estudiar a Bodino escribió:
"En efecto, es evidente que los demás atributos de la soberanía derivan de este poder
soberano de promulgar o derogar la ley; de tal modo que puede decirse, con toda certeza,
2
3
Lassalle, Ferdinand. Qué es una Constitución. Coyoacan 5ª edición. 1999. México.
Porrúa Pérez, Francisco. Teoría del Estado. Trigésima Séptima Edición. Porrúa. México. pp. 340-341.
Carpizo, Jorge. Estudios Constitucionales, Séptima Edición. p. 494.
5
Flores Olea, Víctor. Ensayo sobre la soberanía del Estado. México, UNAM. 1969.
Citado por Jorge Carpizo. Estudios Constitucionales, Séptima Edición. p. 495.
4
3
que el gobierno supremo de la República está comprendido en una sola característica a
saber: dar leyes a todos y cada uno de los ciudadanos, y nunca recibirlas de éstos".6
2.1 Doctrinas de origen divino
La corriente divina sustenta la soberanía del poder de Dios en forma indirecta, es
decir a través de la comunidad social. Así, en esa época, los doctrinistas trataron
de justificar el hecho de que al no poder el mismo dios gobernar en la tierra,
delegaba su representación a los monarcas, precisamente de ahí proviene la
acepción de soberanos.
Francisco de Vitoria, haciendo referencia a la frase de San Pablo "No hay potestad
sino es Dios"; es decir, sostuvo que el poder era dado por Dios al Estado, el que
se confiaba a los gobernantes, pero éstos quedaban también sometidos a la leyes,
pues no están por encima de ellas.7
2.2. El absolutismo8
El feudalismo sucedió a la monarquía absoluta que regía en los Estados, y en
torno de este hecho histórico se crearon diversas teorías.
En los siglos XIV y XV fue dominante la tendencia a radicar en el pueblo el origen
del poder de manera inmediata. Existía esa tendencia al lado de la que hacía
derivar de Dios de manera indirecta ese mismo poder.
6
Heller, Herman. La Soberanía. Traducción de Mario de la Cueva. México, UNAM, 1965. p 81.
Op. Cit. Porrúa Pérez. p. 345.
8
Ibídem. pp. 346-348.
7
4
En el siglo XVII, llega esta concepción política a su máxima expresión, durante el
reinado en Francia de Luis XIV, cuyos principios políticos son de carácter divino
del poder del monarca y gobierno personal del rey.
Filmer considera que en el seno de toda familia uno de sus miembros es superior
y es el que manda, en este sentido Adán (según la doctrina religiosa), ha sido el
primer soberano. Funda el poder, en la sumisión de los hijos a los padres, como
una institución natural. Dicha sumisión es la fuente de toda autoridad real, por
orden de Dios mismo, y en esta forma refleja que el poder es de origen divino, ya
que el Estado no es sino una gran familia evolucionada.
Bossuete, justifica por su parte el absolutismo diciendo que el poder viene de Dios,
y aun cuando puede manifestarse a través de distintas formas de gobierno, la
monarquía es la mejor forma de gobierno, porque es el más fuerte y más
unificado.
Dichas teorías explican la soberanía como un poder supremo que por institución
divina corresponde al monarca, es decir, corresponden a los reyes por mandato de
Dios.
2.3. Corrientes contractualistas.
Grocio, elaboró una teoría sobre la soberanía, donde trató de armonizar entre las
concepciones popular y la monarquía del rey, consideró que la sociedad civil
(Estado), es una comunidad natural, pero que tiene su origen en razones de
convivencia, por lo que los hombres se pusieron de acuerdo para formarlo.9
Hobbes construye su teoría de la soberanía en forma sistemática y lógica, pues
busca su explicación dentro del Estado mismo; rebasa la teoría de la concepción
9
Ibídem. p. 346.
5
de origen divino. El origen del poder es el pacto social para crear al Estado, que
da fin a la guerra civil de todos contra todos. Ese poder se constituye mediante la
renuncia que cada individuo haga de su derecho a realizar lo que quiera, a favor
de un hombre o de un grupo de hombres, de donde surge el Estado como un
cuerpo nuevo. Antes de ese pacto y de convenir en la renuncia de sus derechos a
favor del Estado, los hombres forman una multitud; a partir de entonces, son ya un
Estado.10
John Locke, según su doctrina, busca dar un fundamento en la naturaleza misma
del hombre y en la naturaleza propia de la comunidad política. Sostuvo que en un
Estado de naturaleza primitiva, los hombres viven sin poder satisfacer en forma
plena sus necesidades y, entonces, para lograr satisfacerlas, acuerdan la creación
de un grupo, de una comunidad política que pueda encausar y orientar sus
actividades hacia la consecución de un fin que es, precisamente, el interés de
todos. Pero el poder reside en la comunidad política de manera originaria y sólo es
delegado su ejercicio en la medida suficiente para proteger de todos. 11
Para Rousseau, el hombre vivió una etapa de naturaleza donde fue totalmente
libre. Nunca creyó como Hobbes, en la existencia real y verdadera de un contrato,
sino que fue la idea explicativa de la necesidad de cierto orden, en el cual no se
sacrificara en nada la libertad humana, por lo cual escribió:
“Hay que encontrar una forma de asociación que defienda y proteja con toda la
fuerza común a la persona y los bienes de cada asociado y por lo cual, uniéndose
cada uno a todos, no obedezcan, sin embargo, más que a sí mismo y permanezcan
tan libres como antes”.12
Esa es la idea principal del Contrato Social, que los hombres se asocien para que
hagan su historia y su orden jurídico, que les permita realizar su esencia de
igualdad, sin sacrificar ninguna de sus libertades.
10
Ibídem. pp. 348-349.
Ibídem. p. 350.
12
Rousseau, Juan Jacobo. El Contrato Social. Traducción Consuelo Bergés. 7ª Edición, Buenos Aires,
Aguilar, 1965. pp. 64-95. Citado por Jorge Carpizo. Estudios Constitucionales, Séptima Edición. p. 497.
11
6
Según Jorge Carpizo, para Rousseau, la soberanía es el ejercicio de la voluntad
general y esta soberanía nunca es enajenable, prescriptible o divisible, radica por
esencia en el pueblo, éste es el principio y fin de toda la organización política,
pues el pueblo es su propio legislador y juez. El pueblo crea y destruye las leyes.13
3. Carácter interno y externo.
La soberanía según Jorge Carpizo, presenta dos aspectos uno interno y otro
externo, el primero implica que el pueblo se otorga su propio orden jurídico sin que
nadie le señale cómo debe ser éste; los hombres libres deciden su forma de
gobierno y nombran a quienes van a dirigir los órganos de las estructuras políticas
de acuerdo con las leyes, que son la expresión de la voluntad popular. El segundo,
implica la libertad de todas las naciones, la igualdad entre todos los pueblos. El
aspecto externo significa que un pueblo independiente y supremo se presenta en
el consorcio universal de naciones, entra en relaciones con sus pares; es el mismo
principio que rige la vida interna de la Nación, proyectado hacia fuera del Estado.14
La Soberanía Dual.
4.1. El federalismo americano15
Del análisis efectuado por Manuel Ballbé, en su obra la Soberanía dual y
Constitución integradora, realiza un estudio histórico que nos remonta a hace más
de 200 años, donde sostiene que el modelo constitucional americano sigue siendo
un punto de referencia para las reformas internas de los antiguos Estados
13
Op. Cit. Rousseau. pp. 77-80.
Op. Cit. Carpizo. p. 498.
15 Ballbé, Manuel, Soberanía dual y constitución integradora. Ariel. 1ª. Edición. España. 2003.
pp. 22-24.
14
7
centralistas y para la configuración de comunidades supraestatales como la Unión
Europea, entre otras.
Insiste en considerar que no es posible ignorar ese modelo, pues en todas las
diferentes opciones de reforma institucional que se están dando en Europa y en el
mundo, hay inspiraciones o reproducciones de los principios del Estado federal.16
En estos últimos años, considera Manuel Ballbé, lo que ha hecho Europa, ha sido
rectificar su tradición constitucional, pues ha incorporado instituciones y valores
del sistema constitucional pluralista y federal americano, aunque es reacia en
aceptar el término federal.
Cappelletti, citado por el autor antes nombrado, expuso de forma clarividente
cuáles son las reformas estructurales que gradualmente los Estados europeos han
llevado a cabo, aproximándose y teniendo como punto de referencia el modelo
constitucional y administrativo norteamericano. Al efecto sostuvo, que los Estados
europeos han adolecido de una tradición democrática pluralista ya que han
rechazado una verdadera separación de poderes; es decir, que cada poder del
Estado
estuviera
auténticamente
limitado
y
controlado
por
otro
poder
contrapuesto17.
En referencia a lo anterior, en la obra a la que se hace mención, Manuel Ballbé
lleva a cabo el análisis de un principio de la tradición constitucional
norteamericana, al cual se le denomina "checks and balances", que en esencia
establece un sistema de equilibrio entre los poderes del Estado o la separación de
poderes, tanto vertical (entre el legislativo, ejecutivo y judicial), como vertical
(poder central, regional y local).
16
Monnet, Jean. Memorias. Citado por Manuel Ballbé. Ídem.
Cit. Ballbé, p. 16.
17Op.
8
El sistema de control constitucional de las leyes, fue considerado primeramente en
la obra El Federalista, con motivo de la sentencia Marhury vs Madison, emitida en
180318. Sin embargo, En la comunidad Europea, según apalabras de Manuel
Ballbé, existe un arraigado rechazo a la separación vertical de poderes, pues
tienen una tradición centralistas, que negaban cualquier autonomía o poder
regional,
Al efecto, señala Cappelletti:
"La separación de poderes se perdió también verticalmente, porque la
absolutización del Estado como la única fuente de derecho y el único mantenedor
del orden público tenía un significado interno, además de otro externo. Significaba
denegación virtual de cualquier autonomía gubernamental local con sentido y la
destrucción de los cuerpos intermedios —un fenómeno que diferenciaba
profundamente la Francia de Tocqueville respecto a América— al propio tiempo
que significó el rechazo de la idea de una coni niunitas gentiuni transnacional".19
En palabras de Ballbé, la tradición constitucional europea ha evolucionado, al
asumir valores y principios de un verdadero sistema pluralista, pero sin caer en las
imitaciones como la del federalismo. Sin embargo, ha tardado más de un siglo en
ir asimilando los valores y el sentido último de un complejo sistema de
contrapoderes que configuran, en la actualidad, otro tipo de Estado y sistema
democrático.20
Como ya señaló el juez del Tribunal Europeo, Pescatore:
"Los métodos del federalismo no son únicamente una forma de organizar Estados.
Parece más bien que el federalismo es una filosofía política y legal que se adapta
a sí misma a todos los contextos políticos tanto a nivel regional como internacional,
cada vez que y dondequiera que se cumplen dos requisitos previos básicos: la
búsqueda de la unidad, combinada con un respeto genuino por la autonomía y el
interés legítimo de las comunidades diferenciadas".21
18
Hamilton, Alejandro. Madison, Santiago. Jay, Juan. El Federalista. Fondo de Cultura
Económica. México, 2001
19 Cappelletti, M., Foreword. Citado por Cappelletti, Seccombe y Weiler, Integration through law.
Europe and American Federal Experience, vol 1, Book 1, Berlín 1986, p. VIII y IX.
20 Op. Cit. Ballbé, p. 24.
21 Op. Cit. Cappelletti, Seccombe y Weiler. Integration. p. 13
9
Por tanto, como bien lo considera Balbé, debemos resaltar, por un lado, los
principios y los valores que informan al sistema constitucional y administrativo
plural y, a la vez, destacar el mecanismo de equilibrio entre el mantenimiento de la
diversidad y la búsqueda constante de una unidad real, pacífica, voluntaria e
integradora.
4.2. La separación de poderes y el federalismo.
El principio vertebral del sistema constitucional es la separación de poderes. Esta
división entre el poder legislativo, ejecutivo y judicial está fundamentada en la idea
de la limitación del poder para prevenir la tiranía. La finalidad de esta separación la
consagró Montesquieu, a mediados del siglo XVIII, fue recogida en El Espíritu de
las Leyes y ha quedado como el fundamento del Estado democrático y del sistema
constitucional:
"Es una experiencia eterna, que todo hombre que tiene poder tiende a abusar de
él yendo hasta donde encuentra límites. Quién lo diría, la misma virtud necesita
límites. Para que no se pueda abusar del poder es preciso que, por la disposición
de las cosas, el poder frene al poder".22
En su tratado sobre la soberanía dual, Manuel Ballbé, parafraseando a Lee y
Oppenhaimer, sostiene que a pesar de la afirmación de algunos dogmáticos del
federalismo, quienes sostiene que no existe Estado federal si previamente no hay
Estados independientes que se unen; sin embargo, aduce que el modelo
norteamericano puso en evidencia que más allá de los originales 13, muchos
Estados nunca habían tenido ninguna independencia previa y aparte de los
Estados Unidos.23
Montesquieu, Carlos Luis de Secondant, Barón de. El Espíritu de las Leyes.
Porrúa, México. 2003.
22
23
Op. Cit. Ballbé, p. 27.
10
Con lo que pretendió señalar que el reconocimiento de soberanía a esos Estados
artificialmente construidos forman parte de esa ficción legal imprescindible para
fragmentar el poder y ser consecuente con el principio que va a informar todo el
sistema de "checks and balances" (pesos y contrapesos).
En la actualidad, según las consideraciones de Ballbé, el sistema constitucional
pluralista tiene vigencia, con el resurgimiento de la doctrina de la soberanía dual
por la Corte Suprema de los Estados Unidos de Norteamérica. La finalidad de un
sistema de contrapoderes (autonómico o federal) es la protección de los derechos
y prevenir la tiranía y el abuso de poder24
En palabras de Breyer y Stewart, citadas por Manuel Ballbé, el objetivo de la
separación de poderes entre las diferentes ramas es fragmentar la autoridad
gubernamental de toma de decisiones, haciendo así más difícil que algún grupo de
interés privado capture la maquinaria de gobierno en orden a fomentar su
bienestar económico o social a expensas de otros grupos de interés. La
separación de poderes dentro del Estado, así como la descentralización de poder
a través de una estructura federal de gobierno, fueron calculadas para minimizar el
peligro de que fuera capturado por una poderosa fracción o grupo de interés; así
como para promover la adopción de políticas ampliamente aceptables para una
gran variedad de intereses sociales y económicos.25
Como ya se señaló, una de las cuestiones políticas claves es la estructura misma
del sistema federal y de la división de poderes entre los distintos gobiernos.
Ahora bien, la cuestión es cómo entendemos el federalismo. Según Kenyon, la
primera acepción, es como un sistema de multiplicidad de centros de poder en el
que los Estados y los gobiernos locales tienen una amplia autoridad para
24
Ídem.
Breyer y Stewart. Administrative Law and Regulatory Policy. Boston 1985. citado por Ballbé.
Op. Cit.
25
11
promulgar las políticas que ellos elijan, o bien, lo podemos considerar como un
sistema de descentralización administrativa en la que los Estados y los gobiernos
locales esencialmente implementan políticas nacionales uniformes.26
4.3. Del federalismo dual a la soberanía dual.
Según lo describe Elazar en su obra El Federalismo Cooperativo, la teoría del
federalismo dual sostenía que un sistema federal es aquel construido en base a
dos esferas separadas de autoridad:
la Federación y los Estados, que se
sobreponen en forma mínima, y sólo cuando es estrictamente necesario. 27
En un modelo federalista, los distintos gobiernos ejercerán las competencias que
les correspondan sin ninguna dualidad competitiva entre la administración federal
y la estatal, y sin ningún tipo de obstáculos ni control por parte del poder central.
Pero, para Skowronek, en su obra Construyendo un nuevo Estado Americano,
estableció que el declive del federalismo dual devino cuando se fueron ampliando
las competencias de la administración federal; con la transformación paulatina de
un Estado liberal no intervencionista a un Estado administrativo social que tenía
que dar respuesta a problemas económicos y políticos.28
Las necesidades de gobierno se fueron transformando, por lo que del federalismo
dual originario donde las competencias estaban perfectamente delineadas se pasó
al federalismo cooperativo, en el que se desvanecía la idea de una separación
del poder entre el centro con los Estados.
26
Kenyon, D. A. y Kincaid, J. Competencia entre estados y gobiernos locales. Urban Institute
Press. 1991. p. 4.
27 Elazar, D. El Federalismo Cooperativo. Citado por Kenyon y Kincaid, Op. Cit.
28
Skowronek, S. Construyendo un nuevo Estado Americano. Cambridge University Press. 1982.
12
Aunque hay una superposición de competencias y administraciones, ya no se
considera la confrontación, pues se desarrollaba más la idea de cooperación.
En este contexto, Kenyon y Kincaid, en su obra Competition among state and
local goverments, hacen mención a la teoría del federalismo cooperativo, quienes
establecen que la principal característica de las relaciones intergubernamentales
es y debería ser la cooperación y la mutua acomodación a través de la
negociación y el respeto mutuo a las atribuciones constitucionales de poder.29
Manuel Ballbé considera que Morton Grodzins fue en realidad el padre de la
teoría del federalismo cooperativo, además hace alusión a este último, al
parafrasear la metáfora del pastel, donde refiere que las competencias no se
encuentran claramente demarcadas como si se tratara de un pastel de tres capas
bien diferenciadas; sino que por el contrario, las funciones gubernamentales se
entremezclan y adquieren la forma de las aguas que presenta a menudo el
mármol (de ahí la expresión marbie cake).30
Grodzins considera que las competencias y las relaciones intergubernamentales
no están netamente definidas, sino que se interrelacionan y superponen, y las
políticas deben negociarse entre los distintos niveles. A diferencia del federalismo
dual, los niveles de gobierno no se encuentran aislados.31
Para Kincaid, los partidarios de la teoría del federalismo cooperativo se inclinaron
hacia una democracia unitaria descentralizada en la que el poder de decisión es
detentado por el gobierno nacional y la implementación correspondería a los
Estados y los gobiernos locales.32
Sin embargo, el autor referido en el párrafo que antecede, sostuvo que el
29
Op. Cit. Kenyon, D. A. y Kincaid, J. p. 7.
Op. Cit. Ballbé, p. 30.
31
Grodzins, Morton, El Sistema Americano. Chicago. 1996. p. 265. Op. Cit. Manuel Ballbé. p. 30.
30
13
planteamiento de la superposición de competencias y la necesidad de cooperar
para la gestión de estos servicios dio paso a una realidad: el poder federal y
estatal, al tener materias competenciales superpuestas, también competían por
hacerlo mejor, es decir, en prestar mejores servicios en cualquier área en que
tuvieran competencias (medio ambiente, seguridad, sanidad, etc.). Por tanto, se
desarrollaron las teorías de que la competición horizontal entre Estados y la
vertical entre los Estados y la administración central también daba resultados
favorables y positivos porque había provocado mayor dinamicidad e innovación,
creando como consecuencia el llamada federalismo competitivo, el que
promueve más innovación y mejora los servicios públicos.33
Dye, para conceptualizar el federalismo, escribió que es la creación de intereses
opuestos y rivales entre los gobiernos. Entender el federalismo americano es
reconocer la importancia de la competencia entre los gobiernos.34
El federalismo es un modelo de gobierno democrático cuyo dinamismo es único en
el que los elementos se dejan intencionadamente en tensión, haciendo las
relaciones más importantes que la estructura en sí. Este sistema tiene
requerimientos que parecen paradójicos: la cooperación es necesaria para la
competencia y la competencia es necesaria para la cooperación. La cooperación
se necesita para transformar la anarquía en competencia. La competencia se
precisa para prevenir el surgimiento de un gobierno monopolista que no tendría
ningún incentivo para cooperar. A su vez, el dualismo es necesario para que
existan relaciones tanto cooperativas como competitivas, es decir, deben existir
dos o más poderes soberanos capaces de cooperar y competir los unos con los
otros. Estos requisitos aparentemente paradójicos surgen de los igualmente
aparentemente paradójicos valores del federalismo: unidad y diversidad, un tema
32
Kincaid, J. El desafío competitivo del Federalismo Cooperativo. Op. Cit. Kenyon, D. A. y
Kincaid, J. p. 108.
33 Ídem.
34 Dye, T. Federalismo Americano: Competencia entre Estados. Lexinton Books Massachusett.
1990. p. 3.
14
que se refleja, en parte, en una frase clave del sistema federal: “e pluribus
unum”.35
4.4. La soberanía como dogma
En palabras de Manuel Ballbé, la polémica que se ha levantado en la Unión
Europea, con motivo de la descripción de lo que se entiende por "soberanía" viene
a demostrar la importancia que se da a un concepto al dogmatizarlo, pues en la
práctica, nadie pone en discusión que con la globalización el Estado ha perdido
soberanía, como ocurre con el proceso de unión europea.
En una concepción dogmática, se entiende que el Estado es Soberano, sin
embargo, en la actualidad, a menudo no dispone de tales poderes. Por tanto, a la
discusión sobre la soberanía habría que darle el sentido formal y material que
realmente tiene. Así Manuel Ballbé, ejemplifica el alcance de este concepto en la
realidad, pues sostiene el caso de Holanda, el cual es un país que antes de entrar
en la Comunidad Europea conocía la soberanía únicamente como título legal, pero
su moneda, su comercio y toda su sociedad estaban completamente
condicionados por los tres grandes Estados colindantes (Alemania, Francia y Gran
Bretaña) quienes reducían sus poderes, incluso en el interior del país. Su entrada
en la Comunidad significó una pérdida de soberanía jurídico-formal, pero ello
contribuyó a que Holanda, posteriormente, haya conseguido presidir el Banco
Central Europeo, que haya dictado las pautas decisivas sobre la moneda única y
que, ahora tenga más poder e influencia que antes, incluso sobre los ciudadanos
de las grandes potencias vecinas.36
35
Kincaid, J. El desafío competitivo del Federalismo Cooperativo. Op. Cit. Kenyon, D. A. y
Kincaid, J. p. 88.
36
Op. Cit. Ballbé, p. 164-165.
15
Soberanía para Leon Brittan, ex ministro inglés, así como vice-presidente de la
Comisión Europea,
"no es algo que se tenga o no se tenga, no es como una joya de familia que
conservamos cuidadosamente en una vitrina y que de vez en cuando sacamos,
damos lustre para asegurarnos que todavía está intacta y volvemos a guardar
autosatisfechos de que esté en nuestro poder. Soberanía no es un áspero término
legal absoluto, es un concepto muy práctico en el mundo de hoy. La soberanía es
relativa. Es la capacidad de un país de maximizar una efectiva influencia en el
exterior y en el interior para determinar el propio futuro y conseguir un bienestar de
la comunidad y de sus ciudadanos"37
En esas condiciones, en palabras de Ballbé, lo importante es desentrañar qué
poderes y qué capacidad de influencia se tiene tanto en el interior como en el
exterior del propio país, para tener una visión de la soberanía menos formalista y
más funcional. Uno de los aspectos trascendentes del contenido sustancial de la
soberanía es el derecho a participar en las instancias de poder y decisión, ya sean
estatales, europeas o internacionales. En la práctica, ello debería significar la
articulación de un sistema de coparticipación en dichas instancias de poder.
De ahí pues, que debamos entender el funcionamiento de la soberanía aplicada a
la práctica, como lo podemos advertir en la figura del "revival" de la doctrina de la
Corte Suprema, donde la soberanía dual de los Estados en Norteamérica, lejos de
significar la aparición de un fantasma que pueda poner en peligro la estabilidad del
país, ha comportado un reforzamiento de la unión y un freno a la injerencia del
poder federal sobre los parlamentos y gobiernos estatales.38
Al llevar a cabo sus estudio sobre la soberanía dual Manuel Ballbé, analiza la
sentencia dictada por la Corte Suprema de los Estados Unidos de Norteamérica
en el caso, Alden y Main, en 1999, donde se resolvió que el poder federal debe
37
Brittan, Leon. Globalización contra Soberanía. Cambridge University Press, 1998. Op. Cit. Ballbé. p.
164.
38
Op. Cit. Ballbé. p. 164
16
tratar a los Estados como participantes conjuntos en la gobernación de la Unión,
en lugar de cómo a meras provincias; por ello, los Estados deben retener la
dignidad de la soberanía.
Insiste el autor aludido, que en Norteamérica, el énfasis en la soberanía dual tiene
por objetivo corregir ciertos hábitos de una burocracia central y ha comportado no
sólo una potenciación de los poderes de los Estados en el interior de su territorio,
sino una reafirmación de su permanente implicación en las instituciones y políticas
nacionales.
4.5. La vinculación entre la soberanía, el federalismo y la separación de los
poderes.
La idea fundamental del federalismo es establecer un sistema en el cual ninguna
organización mayoritaria pueda dominar todas o gran parte de las estructuras de
decisión del Estado compuesto; este es el sistema de pesos y contrapesos
(checks and balances) aplicado al plano territorial y opuesto al sistema centralista
de monopolio del poder. Este principio, es una filosofía para el funcionamiento y
un sistema de organización de los poderes del país Norteamericano.
Friedrich ha señalado que el sistema norteamericano establece:
"una concepción del federalismo como proceso, pero el énfasis primordial se
hace sobre la estructura: cómo dividir el poder legislativo entre los Estados y el
gobierno federal, cómo equilibrar los sectores de la actividad gubernamental de
modo que se produzca un correcto equilibrio entre los Estados y la Nación, (...). De
todos estos debates surgió un nuevo, hasta entonces desconocido, concepto de
federalismo, en cuanto sistema integrado de gobierno, “unidad en la diversidad”
plenamente institucionalizada de comunidades interrelacionadas, un orden político
auténtico de poder estructurado y una autoridad policéntrica, legitimada
democráticamente y que aceptaba, pluralmente, el hecho básico de que cada
ciudadano pertenece a dos comunidades, al Estado y a la Nación".39
39
Friedrich, C. J. El hombre y el gobierno. Una Teoría empírica de la política. Madrid. 1968. Op. Cit.
Ballbé. p. 167
17
En un análisis de Manuel Ballbé, respecto al trabajo efectuado por Sunstein, en su
obra Constitucionalism after the New Deal, establece que el sistema de Estado
compuesto, se concibe como un sistema de controles mutuos entre los poderes
centrales y los poderes territoriales autónomos (Estado). En este sentido, el
sistema madisoniano se acompaña de una creencia en la necesidad de autoridad
estatal como freno respecto al gobierno federal y como campo para la
determinación colectiva.
Insiste en referir que el federalismo o las autonomías no es más que la aplicación
en el plano territorial del principio de la división de poderes y, sobre todo, del
principio de "checks and balances"; es decir, del establecimiento en todo el
sistema de unos poderes equilibrados y limitados para que, entre otras cosas, no
se produzca una constante colisión, sino una obligada deliberación y búsqueda de
soluciones consensuadas, al menos, en las cuestiones estructurales que
sostienen y dan vida al Estado. Su esencia se basa en el rechazo a la
concentración de poder y a cualquier tipo de monopolio, ya sea religioso (la
oficialización de una sola iglesia), político (centralismo) o económico. Para ello, se
constitucionalizaron los principios y las técnicas que impidieran estos monopolios
de poder tan característicos de Europa. Dichos instrumentos fueron el
reconocimiento del derecho a la plena libertad religiosa, la separación de poderes
horizontal ampliada a una separación vertical que es el federalismo en su
acepción estricta; por tanto, es fundamental en todo el sistema el principio de
"checks and balances".
Al efecto, se pronunció Davis, en su obra Derecho Administrativo:
"mucho más importante que la idea de separar los tres tipos de poder es la idea
interrelacionada de checks and balances, de manera que cada rama y cada
funcionario dentro de cada rama está sujeto a control por otra rama o por algún otro
funcionario, para impedir el abuso de poder o la arbitrariedad. La protección frente a
la tiranía, viene menos de separar poderes que del principio del equilibrio y freno
mutuo".40
40
Davis, K.C. Derecho Administrativo. St. Paul. 1977, p. 25.
18
Por ello, en palabras de Ballbé, la doctrina de la Corte Suprema reitera en relación
a la separación de poderes horizontal (ejecutivo, legislativo y judicial), que este
sistema a veces produzca conflictos, confusión y discordancias es algo intrínseco,
pero fue deliberadamente estructurado de esta forma para asegurar un debate
pleno, vigoroso y abierto sobre los grandes temas que afectan al pueblo y para
proporcionar vías para la aplicación de frenos al poder gubernamental.
Esta misma idea se aplico por parte de la Suprema Corte Norteamericana, al
federalismo, es decir, a la separación vertical de poderes, en la sentencia Gregory
contra Ascroft de 1991, al considerar que la ventaja principal del sistema federal,
es el freno contra los abusos del poder público. Igual que la separación e
independencia de las distintas ramas del poder federal sirve para prevenir la
acumulación de excesivos poderes en ninguna de ellas, un equilibrio saludable
entre los Estados y la Federación reducirá el riesgo de tiranía o de abuso en
cualquiera de los dos lados.
De la teoría de la separación de poderes.
La teoría de la división de los tres poderes, no es meramente un principio
doctrinario perpetrado inmóvil, sino una institución política proyectada en la
historia, desde Aristóteles hasta Montesquieu, todos los pensadores a quienes
preocupó la división de poderes, dedujeron sus principios de una realidad histórica
concreta. De la comparación entre varias constituciones de su época y teniendo
en cuenta el Estado-ciudad realizado en Grecia, Aristóteles diferenció la asamblea
deliberante, el grupo de magistrados y el cuerpo judicial. De las varias formas
combinadas que descubrió en la constitución romana, Polibio dedujo la forma
mixta de gobierno. En presencia de la realidad francesa de su época, Bodino
afirmó la existencia de cinco clases de soberanía, que por estar indivisible incluyó
19
en el órgano legislativo. En presencia del estado alemán después de la paz de
Westfalia, Puffendorf distinguió siete potencias ‘summi impleri’; y, por último
infiriendo sus principios de la organización constitucional inglesa, Locke y
Montesquieu formularon la teoría moderna de la división de poderes.41
En su obra Teoría General del Estado, Carré de Malberg, lleva a cabo un estudio
sobre los antecedentes modernos de la teoría de la división de poderes, donde
refiere que Jonh Locke, parece haber sido el primero en advertir la utilidad de una
separación de poderes, afirmando que este último, no consiguió desarrollar una
teoría suficientemente clara.
Sostiene además que Locke, en su
cuatro
potestades:
el
poder
obra Traité di gouverment civil, distingue
legislativo,
que
presenta
como
el
poder
preponderante, el poder ejecutivo, que queda subordinado al legislativo, el poder
federativo o la facultad de dirigir las relaciones en el extranjero, y la prerrogativa,
que es el conjunto de los poderes discrecionales que tiene el monarca ingles. Para
Carré de Malberg, Locke aprueba y recomienda en cierta medida, la separación de
las potestades legislativas entre órganos diferentes, pero no trata a estas dos
potestades como iguales e independientes entre sí, tampoco llega en definitiva a
afirmar la separación de poderes, por lo que no fue extraño que el monarca de su
tiempo haya acumulados todas esas funciones para sí.42
Viene a ser Montesquieu, quien traer la fórmula de la teoría moderna de la
separación de poderes, pues no se limita a discernir poderes por medio de una
distinción abstracta, se preocupa especialmente de separar el ejercicio de ciertas
funciones entre titulares diferentes, es una teoría de separación orgánica.
41
Tena Ramírez, Felipe. Derecho constitucional mexicano. México. Porrúa. 1988. pp. 211-212.
Carré de Malberg, R. Teoría General del Estado. México. Fondo de Cultura Económica. 2001. pp. 741826.
42
20
Según supone Carré de Malberg, la originalidad de la doctrina de Carlos Luis de
Secondant, barón de Montesquieu, es el hecho de enunciarse en forma de
principio general, pues formula una de las condiciones fundamentales de la debida
organización de los poderes en todo Estado bien ordenado.43
Locke al hablar de separación de poderes legislativo y judicial, no había hecho
sino exponer el estado de cosas establecido en la constitución Inglesa. Por su
parte Montesquieu no consideró ningún Estado en particular, sino que se refirió a
un Estado ideal.
La doctrina de Montesquieu se refiere al sistema del "Estado de Derecho"; sin
embargo, esa doctrina implica ciertas disposiciones que deben tomarse en cuenta,
para asegurar la libertad de las autoridades públicas mismas, en sus relaciones
las unas con las otras, por cuanto se trata para cada una de ellas, del ejercicio del
poder que les está especialmente atribuido.
La división de las competencias y la especialización de las funciones, no pueden
por sí solas, ser suficientes para realizar la limitación de los poderes. Para que esa
limitación se halle asegurada, es necesario, además, que ninguna de las tres
clases de titulares de los poderes posea o pueda adquirir superioridad, que le
permitiera dominar a las otras dos, y que por lo mismo, podría poco a poco
degenerar en omnipotencia. Para ello, es indispensable que los titulares de los
tres poderes estén, no solamente investidos de competencias distintas y
separadas,
sino
también
convertidos,
por
su
constitución
orgánica,
independientemente e iguales los unos respecto de los otros. Sólo con esta
condición podrán efectivamente limitarse y detenerse entre sí. Desde este punto
de vista, la teoría de Montesquieu mereció ser calificada como sistema de frenos y
43
Ibídem.
21
contrapesos, o también como la teoría de la balanza y del equilibrio de los
poderes.44
Desde su aparición, la teoría de Montesquieu tuvo una resonancia considerable,
llegaba muy a propósito, en el tiempo en que el sistema de la monarquía absoluta
había pasado de su apogeo en Francia y estaba destinada a una destrucción. Por
reacción contra el absolutismo, la separación de poderes estaba llamada a ser uno
de los dogmas políticos fundamentales de los hombres que prepararon y dirigieron
la revolución francesa.45
La separación de poderes en México.
Ignacio Burgoa, al efectuar un estudio, sobre el principio de división o separación
de poderes, en su obra Derecho Constitucional Mexicano, sostiene que
el
régimen democrático, fue adoptado por todas las constituciones mexicanas;
circunstancia que era la natural y lógica consecuencia de las dos primordiales
corrientes jurídico-políticas que informaron las bases fundamentales de nuestro
constitucionalismo; la que emanó de los ideólogos franceses del siglo XVIII y la
que brotó
del pensamiento de los políticos y juristas que crearon la Unión
Norteamericana.
En lo tocante a la idea de soberanía popular siempre estuvo presente Rousseau
en la mente de los creadores y estructuradores del Estado mexicano.
Montesquieu, por su parte, ejerció indiscutiblemente influencia sobre ellos, y fue
así como desde la Constitución de Apatzingán se proclama el consabido principio
en sus artículos 11 y 12, que establecen respectivamente que "tres son las
atribuciones de la soberanía: la facultad de dictar leyes, la facultad de hacerlas
ejecutar y la faculta de aplicarlas en los casos particulares" y, que "estos tres
44
45
Ibídem.
Ibídem.
22
poderes legislativo, ejecutivo y judicial no debe ejercerse por una sola persona, ni
por una sola corporación". En el decreto congresional de 24 de febrero de 1822,
que adoptó
la "monarquía moderada constitucional con la denominación de
imperio mexicano" se declaró que "no conviniendo queden reunidos el poder
legislativo, ejecutivo y judicial", el congreso "se reserva el ejercicio del poder
legislativo en toda su extensión", habiendo delegado interinamente el poder
ejecutivo en las personas que componían la regencia y el judicial en los tribunales
existentes a la sazón o en los que posteriormente se implantasen.46
El principio de la división o separación de poderes entraña, consiguientemente, la
imputación de la capacidad jurídica para realizar esos distintos tipos de actos de
autoridad a diversos órganos del Estado, o sea, la distribución de las tres
funciones de imperio entre ellos, sin que su ejercicio pueda reunirse o
concentrarse en un solo órgano estatal. Sin embargo, esa prohibición no es tajante
o absoluta, porque el desempeño de cada una de dichas funciones no se confiere
con exclusividad a determinados grupos de órganos estatales, es decir, que la
distribución de los poderes legislativo, ejecutivo y judicial, no origina círculos
competenciales cerrados en tales grupos orgánicos, de tal manera que ninguno de
éstos pueda únicamente ejercer uno solo de esos poderes.
En otras palabras, la calificación de órgano legislativo, ejecutivo o judicial,
obedece a sus respectivas funciones primordiales, las que estriban en elaborar
leyes, en aplicarlas a casos concretos sin resolver ningún conflicto jurídico o en
decidir controversias de derecho conforme a ellas. Esta primordialidad funcional
no excluye, sin embargo, que cada uno de dichos órganos pueda ejercer
funciones que no se comprendan en su primordial esfera competencial.
46
Burgoa, Ignacio. Derecho Constitucional Mexicano. 5ª. Edición. Porrúa. 1984. pp. 577-586.
23
Así los órganos legislativos, es decir aquéllos cuya actividad consiste en elaborar
leyes, pueden desempeñar la función ejecutiva o administrativa o la judicial, en los
casos expresamente previstos en la Constitución Federal. Esta situación también
se registra tratándose de los órganos ejecutivos y judiciales, ya que los primeros
pueden ejercer el poder; el poder ejecutivo y judicial al elaborar respectivamente
normas generales, abstractas e impersonales (reglamentos) y solucionar conflictos
de acuerdo con la competencia constitucional de excepción que les atribuya la Ley
Fundamental; y, los segundos, a su vez, realizar actos intrínsecamente legislativos
y administrativos.47
Bajo esos principios rectores, en nuestro Estado mexicano el constituyente
permanente basó el establecimiento de la soberanía en la ya creada Constitución
de Cádiz, promulgada el 18 de Marzo de 1812, la que en su artículo 30, declaraba
que la soberanía nacional reside en el pueblo; dicho artículo pasó a la Constitución
Mexicana del 5 de febrero de 1857, con el artículo 39 y con este mismo número
llega a la constitución vigente de 1917, el cual quedó como sigue:
"Artículo 39. La soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo,
todo poder dimana del pueblo y se instituye para beneficio de éste. El pueblo tiene
en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su
gobierno”.48
Según advertimos, de acuerdo con los antecedentes históricos, la organización del
gobierno mexicano, determinó que luego de varios intentos, lo mejor forma de
gobierno radica en la desconcentración de los poderes, es decir en su división, lo
que quedó establecido en el artículo 40 constitucional que al respecto refiere:
"Artículo 40. Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República
representativa, democrática, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en
todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una federación
establecida según los principios de esta ley fundamental".49
47
Idem.
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. ABZ, México, 2001.
49
Ibídem.
48
24
De ahí que en dichos artículos constitucionales se hayan establecidos las bases
para la creación de una democracia popular, donde el derecho positivo plasmado
en su Carta Magna, establecía que la soberanía recae sobre el pueblo, quien en
todo momento puede optar por la forma de gobierno que mejor le parezca,
circunstancias que hasta este momento no han sido tocadas en lo absoluto.
En tales condiciones, es importante establecer que los tratadistas han sido
uniformes al establecer que la separación de poderes viene a dar una connotación
de seguridad jurídica a un Estado de derecho; pues las violaciones a la ley se ven
limitadas por la propia norma, que es a lo que llamamos "garantía inmanente" y
que tutela la propia constitución; es decir, la Carta Magna, garantiza los derechos
de los gobernados, la regulación de los órganos de poder, pero además se
garantiza a sí misma.
De ahí que es importante el principio de derecho que reza: "Los gobernados
pueden hacer todo lo que no les está expresamente prohibido, pero los
gobernantes, únicamente pueden hacer lo que les está expresamente permitido".
Todo lo cual se ve reflejado en un Estado de derecho.
Conclusiones
En este ensayo, se planteo desde un inicio el estudio de la soberanía, interna
como la facultad que tienen un Estado para designar a sus dirigentes o
gobernantes a quien se les otorga un mandato establecido por el pueblo,
plasmado por el constituyente originario, todo lo cual se deposita en tres poderes
previamente determinados por la ley: el ejecutivo, el legislativo y el judicial.
25
Según vimos, a lo largo de la historia, el poder se ha depositado en diversos entes
jurídicos, al hablar entre otros, de monarquía, recae en una sola persona; en una
república, el poder se distribuyen en tres esferas, que tienen una interdependencia
entre sí, pues según las teoría de la división de poderes ninguno está sobre otro.
La república es una forma de estado que ha venido a establecer un Estado de
Derecho, a favor de los gobernados, quienes a través de la historia se han visto
involucrados en guerras y revoluciones para terminar las imposiciones de
gobernadores tiranos, que cuentan con un respaldo legal.
Es en base a la doctrina norteamericana que en México se retomó el modelo
federalista; de ahí podemos deducir las diversas formas de división de poderes
(horizontal) aplicado en el Ejecutivo, Legislativo y el Judicial, así como (vertical),
Federación, Estados y Municipios.
Es pues en que se han implementado diversas figuras para adaptarlas al gobierno
y constitución de una nación mexicana; sin embargo, tal circunstancia no impide
se tengan los problemas constitucionales.
Es a partir de una base de que existe una soberanía interna (que ahora algunos
autores la denominan como autodeterminación), en teoría nos encontramos ante
un Estado de Derecho, puesto que si en una sociedad existe un autocontrol
jurídico (inmanente) y cada uno de los poderes llevan a cabo únicamente las
funciones a que expresamente se les facultó, en ese supuesto, ninguno de los
órganos de gobierno debería violentar la esfera de derecho del gobernado.
Es evidente que los órganos de poder, en ocasiones entran en conflicto de
competencias por invasión de esferas, pero ¿cómo podría imponerse un alto a las
arbitrariedades en las que incurren los órganos de gobierno?
26
Considero que en la propia doctrina se encuentra la respuesta, pues existe una
corriente que ha venido a dar la solución a mucho conflictos dentro de un Estado,
luego de las luchas entre los gobernantes y los gobernados por el control del
poder, el constitucionalismo aparece fundamentalmente como instrumento de
limitación y control de ese poder, cuyo fin se establece con precisión en la Carta
Magna de cada Estado.
Por su parte el positivismo jurídico de Kelsen, supone que en un Estado bien
delimitado en sus funciones viene a establecer las facultades que puede
desarrollar ese organismo de poder. De ahí que para ese supuesto, la respuesta
tendría que estar establecida en la propia constitución, que como Carta Magna,
establece lo que llamamos "garantía inmanente"; es decir, la más alta ley en
nuestro Estado garantiza los derechos de los gobernados, al regular la función
establecida a los órganos de poder, pero además se garantiza a sí misma
implementado candados para que no se extralimiten en sus funciones. El equilibrio
de poderes se rige en que a cada uno de los órganos de gobierno se le
encomendó una función específica.
Actualmente la facultad de creación de normas en faculta omnímoda del Poder
Legislativo, pues para el positivismo jurídico kelseniano, es innegable que debe
dejarse a los legisladores esa función; existe sin embargo una nueva tendencia
hacia un cambio de modelo constitucional, todo lo cual se viene instrumentando en
la comunidad Europea; es entonces cuando los juristas llegan a elaborar teorías
modernas para conformar la distribución de los poderes otorgados a los
administradores de ese Estado.
No hay que perder de vista que no es fácil romper con los paradigmas que han
venido a solucionar los problemas del control del poder en los Estados; sin
embargo, creo que viene avanzando fuertemente una tendencia hacia un nuevo
concepto
de
estudio
del
modelo
constitucional,
conocido
como
el
27
neoconstitucionalismo, figura que trae avances técnicos en los estudios
constitucionalistas, que considero bastantes interesantes para plasmarlos en el
Estado mexicano, pero eso deberá ser materia de otro ensayo.
Queda entonces la inquietud abierta para que se pueda realizar un estudio acerca
de la problemática que en la aplicación del poder, su forma de control, así como la
de su distribución; pues es precisamente en la práctica,
la materia de los
conflictos que se presentan entre los Poderes de la Unión por invasión de esferas
de competencia. Sin embargo, insisto, si se delimitan en forma correcta la
distribución de las funciones en los órganos de gobierno, el control abstracto de la
creación de leyes, vendría a dar más que problemas, una solución para los
rezagos legislativos que existen en el país.
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