Gerencia pública y Burocracia

INTRODUCCIÓN
El éxito de una cultura de gestión pública se está convirtiendo en el
problema central del desarrollo de los países avanzados. Existen dos razones
básicas tras este nuevo planteamiento.
El crecimiento de todas las actividades administrativas − públicas,
semipúblicas y aún las privadas − está sobrecargando de manera
extraordinaria los recursos asignables, financieros y humanos, y ya no
pueden ser administrados con las herramientas tradicionales de la jerarquía
administrativa.
Estamos viviendo una verdadera revolución, no solamente en las actividades
humanas − materiales e inmateriales, desde las actividades del trabajador
asalariado hasta las del empleado oficinista − sino también en el
funcionamiento de los sistemas de relaciones de poder.
El sistema burocrático que originó la estructura de nuestro aparato
colectivo de toma de decisiones ha tenido un gran impacto sobre nuestro
sistema industrial, pero no logra ajustarse a las exigencias de la presente
era totalmente nueva y diferente.
Ahora nos vemos obligados a funcionar dentro de un nuevo paradigma que
pudiéramos llamar la cultura de gestión pública. Nuestro razonamiento
tradicional, con la figura central del servidor público obediente, que
ejecutaba las decisiones adoptadas mediante el debido proceso democrático,
no se ajusta a la nueva realidad.
El orden de capas burocráticas superpuestas resulta demasiado engorroso para
ser aplicado a la complejidad del mundo moderno.
Por todas esas razones es que hemos abordado el tema del ROL DEL GERENTE PUBLICO EN LA
CARRERA ADMINISTRATIVA, y al mismo tiempo presentaremos una propuesta de plan estratégico de
modernización del sector publico.
ANTECEDENTES / HISTORIA
LOS LIMISTES DEL PARADIGMA BUROCRATICO
El paradigma burocrático surgió paulatinamente en los estados naciones
europeos de comienzos del siglo XVII, gracias a la tradición patrimonial de
imponer un orden formal y crear una responsabilidad ante la Administración
Real.
Ciertamente que no era democrático; sin embargo, dos siglos más tarde se
había convertido en la mejor contraparte de nuestras instituciones
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democráticas.
Una vez establecida la voluntad soberana del pueblo, en reemplazo de los
antojos del monarca, dicha voluntad habría de ser ejecutada por servidores
públicos obedientes cuyas cualidades de rigor, competencia y responsabilidad
eran particularmente admiradas.
Max Weber nos ofreció la mejor teoría de esta maquinaria tan maravillosa y
eficiente. Los demócratas y el mismo Max Weber a veces temían su falta de
sensibilidad y su posible tendencia antidemocrática. Por eso, se propusieron
limitarla. No obstante, en su momento nadie cuestionó su eficiencia y su
enorme capacidad para obtener logros. Se la consideró la piedra angular del
Estado Moderno y casi de la civilización moderna.
¿Por qué entonces ha perdido todo prestigio? ¿Por qué parece haber quedado
sumida en el desorden?
Esto no se debe a las cuestiones morales que tanto se le criticaron a
comienzos del siglo XX, sino al hecho que ya no funciona eficientemente.
Los patrones burocráticos han llegado a ser tan difíciles de manejar que no
logran dominar la complejidad creciente de nuestras actividades colectivas.
Además, la obediencia que antes constituía la virtud cardinal que hacía
funcionar el sistema ya no es aceptada de buen grado por los ciudadanos y
los empleados públicos, quienes ahora exigen libertad personal y autonomía
individual en forma incontrolable.
La complejidad ofrece a los agentes la oportunidad de lograr la libertad,
mientras que a la inversa, la libertad de los agentes aumenta la
complejidad. Los arreglos legales negociados siempre habían existido; no
obstante, después que la burocracia se vio en la necesidad de dictar cada
vez más reglas para controlar la complejidad, el respeto por las mismas ha
declinado y el sistema ha generado confusión e irresponsabilidad.
Esta situación radica en prácticas económicas y sociales. La revolución
post−industrial que tiende a desplazar rápidamente a las actividades
industriales por los servicios y las comunicaciones, interfiere con el
conocido ciclo económico basado en la racionalización.
En lugar del ciclo producción en masa − consumo masivo, cuyo motor era y
sigue siendo la racionalización, nos dirigimos gradualmente a un nuevo ciclo
de alta tecnología y servicios cuyo motor es la innovación cada vez mayor.
Pero la innovación es ajena al paradigma burocrático.
Si hemos de promover la innovación, harán falta nuevas formas de relaciones
humanas no burocráticas, pues la innovación nunca ha podido ser dirigida por
órdenes.
Para lograrla con suficiente rapidez, se requerirán no solamente ideas
brillantes y nuevos conceptos sino también toda una cadena de relaciones
ágiles, no verticales, a través de las cuales las personas puedan
comunicarse con rapidez y franqueza, sobre la base de la reciprocidad.
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La situación de fragmentación y subordinación que implica el modelo
burocrático paraliza las comunicaciones y por ende, restringe la innovación.
Es más, para ser innovadores y eficientes, los servicios tienen que depender
de una comprensión cabal (que implica saber escuchar de veras) de los
clientes potenciales y reales, lo cual a su vez es impedido por el sistema
de mando de la burocracia.
La administración pública no sólo participa de este paradigma, sino que
queda profundamente afectada por el mismo. Después de todo, sus operaciones
básicas son de servicios que han de ser prestados a una sociedad de
servicios.
Necesidad del cambio organizacional
El fenómeno de cambios contextuales no es actual ni novedoso. El entorno
siempre ha sido algo dinámico y las organizaciones han debido, a lo largo de
la historia, ajustarse y adaptarse a él (y en la medida de sus posibilidades
han tratado de influir en él).
Tal vez la novedad sea la rapidez, la complejidad y la globalidad del cambio
actual. Para cada organización, la novedad radica en que la tarea de
afrontar el cambio hoy le toca a ella.
En ese sentido, conviene distinguir que no podemos comparar a las
instituciones del Estado con las instituciones privadas porque se trata, de
instituciones en sentido estricto en las que su finalidad primordial es de
"existencia", no de producción; se centran en las relaciones humanas, en la
trama simbólica e imaginaria donde éstas se inscriben, y no en las
relaciones económicas. Operan con seres humanos a los que les posibilitan, o
no, vivir, trabajar, educarse, confortarse, curarse, cambiar y "tal vez
crear el mundo a su imagen".
"Estas instituciones se fusionan de tal modo con los individuos, las
familias, la comunidad, que su nacimiento, sus crisis o desaparición suponen
consecuencias notables en las dinámicas sociales como en las vidas
singulares de los sujetos".
Pero si se quiere cambiar y actuar en la nueva realidad para poder dar
respuestas a los temas actuales, ¿hacia donde se debe ir?, ¿Qué se debe
hacer?. La propuesta de trabajo que nosotros queremos analizar en este
momento indica que los objetivos organizacionales actuales y rol del gerente
publico serían los siguientes:
a) La función de esta gerencia, es la de prestar soporte a los
distribuidores que participen o deseen participar en la Contratación de la
Administración Pública.
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b) FLEXIBILIDAD ORGANIZACIONAL acompañada de una gran capacidad de
ADAPTACIÓN AL ENTORNO para DAR RESPUESTAS adecuadas y con agilidad a las
demandas comunitarias. Para ello debe contarse con mecanismos que permitan
una lectura permanente y actual de las necesidades e intereses de la gente.
c) NUEVA MODALIDAD DE CONDUCCIÓN y de concepción de la organización que
exige:
d) PODER DE ANTICIPACIÓN.
e) CAPACIDAD DE CREATIVIDAD
f) CAPACIDAD PARA TRABAJAR EN EQUIPO
g) CAPACIDAD PARA MOTIVAR EN TODOS LOS NIVELES
h) CAPACIDAD PARA NEGOCIAR
i) CAPACIDAD DE VER LA REALIDAD COMO LLENA DE OPORTUNIDADES Y POSIBILIDADES
CONCRETAS.
El nuevo rol de la conducción es el de dar vida y dinamismo a la
organización pública, dotándola de esa necesaria flexibilidad interior que
le permita suplir las carencias de recursos y de tiempos para poder
continuar dando respuesta a las necesidades de su entorno y, aún más, para
poder conducir a su comunidad por un camino de desarrollo.
Pero en este punto advertimos que existe la tentación de caer en formas
"seudo participativas" que al decir de Dr. Gerad Mendel "después de un
tiempo no muy largo, el sentido crítico de las personas puede percibir que
existe una especie de manipulación". No es ese el camino a transitar y se
debe combatir con energía este tipo de formas.
j) VER A LA ORGANIZACIÓN COMO UN ÚNICO GRAN EQUIPO EN EL CUAL EL TRABAJADOR
TIENE UN ROL FUNDAMENTAL. En esto se debe, fundamentalmente, jerarquizar el
rol del trabajador, estimulando y dando lugar al desarrollo de su capacidad
de crear y de aportar ideas y soluciones eficaces y altamente implementables
para los problemas que sufre su propia organización.
Juega aquí el principio de que "nadie conoce mejor una tarea, un trabajo o
un proceso que aquel que lo realiza cotidianamente" y por tanto esa persona
es quien en mayor medida puede colaborar en la sugerencia de como hacer las
cosas cada día mejor. Hacer las cosas bien, en un contexto de escasez de
recursos, es hacer las cosas a menor costo.
De esta manera contemplamos a las personas y sus realizaciones, con todas
sus emociones, sus angustias, sueños e ideales, que harán, en la suma total,
que la empresa tenga mayor o menor suceso. Por eso creemos que un punto
fundamental del cambio pasa por poder involucrar a las personas mediante sus
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propias realizaciones.
d) Visualizar al trabajo de la organización bajo un enfoque de PROCESOS
ORIENTADOS A DETERMINADOS FINES, sistémicamente articulados (superando la
concepción de tareas aisladas en las que cada uno "atiende su juego" sin
poseer ni compartir una MISIÓN y VISIÓN común a toda la organización).
Continúa existiendo la necesidad de obtener logros coherentes basados en
objetivos compartidos, en un ambiente de mayor libertad, transparencia,
respeto a las personas, apertura para escuchar, respondiendo consultivamente
y provocando el bienestar en los participantes. La organización no es, en
hipótesis alguna, "un lugar de padecimiento donde se pagan los pecados de
otra generación" (Dr. Paulo Pizarro).
e) Incorporar en la organización la idea de la ORIENTACIÓN AL CIUDADANO, la
comunicación directa con el mismo, la generación de mecanismos de
participación comunitaria y la de "CREACIÓN DE VALOR" entendiendo como
"valor" todo aquello que es legítimamente apreciado por la gente, eliminando
así todo gasto superfluo.
En este sentido es fundamental lograr la conciencia, en todos los
integrantes de la organización pública, de la escasez actual de recursos y
por tanto de la necesidad de su acertada utilización.
f) Estimular a la búsqueda permanente de la CALIDAD EN TODO lo que realice
la organización, entendiendo como "calidad" a todo atributo en los servicios
o bienes brindados por la organización que produzca satisfacción en el
ciudadano.
Bajo esta concepción, al abordarse el trabajo de rediseño de una
organización pública determinada, surge que lo importante no es resolver un
problema puntual que es el emergente o el síntoma de una cuestión mas
profunda.
Lo principal es trabajar para que dicha organización adquiera capacidades y
destrezas (a través de sus integrantes) para solucionar en equipo (con la
participación de los que "saben") todos aquellos problemas que impiden que
el ciudadano obtenga el mejor servicio posible, aprovechando al máximo cada
porción o recurso en existencia.
La tarea es constituir una red humana y laboral en la que los esfuerzos
individuales se potencien y concentren tras el logro de una visión
compartida, contando con la guía precisa de una conducción con auténtica
actitud de liderazgo.
k) Capacidad creativa y de compromiso personal que es necesaria desarrollar
para posibilitar, a pesar de la existencia de profundas limitantes
financieras, la prestación de los servicios públicos.
En la actividad de repensar el funcionamiento de las administraciones
públicas, posee una fundamental importancia el rol que se asigne al estudio
de la creación de mecanismos que permitan la potenciación de las capacidades
individuales en orden al cumplimiento de los objetivos planteados por la
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conducción, alcanzándose una mayor capacidad de adaptación al entorno
cambiante.
Las medidas dirigidas a la mera asistencia financiera, a cambios
estructurales o a reducciones que pretendan meramente "achicar" costos, no
constituirán otra cosa que meros recortes, parches o barnices que no
resolverán la cuestión de fondo y que, en muchas ocasiones, generarán
incapacidad en los organismos públicos para el cumplimiento de sus fines,
quedando los mismos (desprovistos de lo mínimo), en una situación de
subsistencia: sin poder actuar.
Como ha sostenido Henry Mintzberg, "Una organización sin compromiso humano
es como una persona sin alma: el esqueleto, la carne y la sangre pueden
consumir y excretar, pero no hay fuerza de vida. Y el gobierno necesita
desesperadamente una fuerza de vida".
Al estado le hace falta potenciar la "dedicación humana" (para la cual no
existen sustitutos), que es la que en verdad permitió funcionar al modelo
burocrático silenciando sus efectos negativos.
Hace falta redescubrir al trabajador como "servidor público" (más que como
"empleado público").
Por lo tanto, resulta necesario actuar en orden a la capacitación gerencial
y a la introducción de nuevos valores organizacionales y de una nueva
cultura del trabajo en la que la participación comunitaria y la satisfacción
de las necesidades de la gente sean el eje sobre el cual se planifique y se
actúe organizacionalmente.
Los cambios organizacionales que se hacen necesarios, no pasan por
preestablecer, por ejemplo, rígidas relaciones o proporciones entre personal
o áreas sustantivo y de apoyo; resulta imprescindible alcanzar un ambiente
de trabajo en el cual se funcione bajo principios aceptados (más que bajo
planes meramente impuestos) y con la guía de visiones compartidas y no tanto
de objetivos "bajados desde arriba".
Hace falta, por lo tanto, pensar las estructuras y las normas adecuadas, de
modo que estimulen sistemas de trabajo que posean flexibilidad y permitan la
iniciativa personal. Hablamos de estructuras planas y sencillas y de formas
de trabajo polifuncional y metodologías en las que se encuentren
formalizadas reuniones periódicas de modo de poder alcanzar una misión y
visiones conjuntas respecto a los planes a seguir.
En este marco, resulta imprescindible desarrollar tareas de selección de las
personas que se incorporen a los organismos públicos, teniendo en cuenta
fundamentalmente sus valores y actitudes, así como acciones de capacitación
y entrenamiento para los nuevos roles y para las nuevas condiciones que en
la actualidad requiere la función gerencial.
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La experiencia suramericana en la creación del Cuerpo de Administradores
Provinciales, apunta precisamente a contar con un equipo seleccionado y
capacitado no ya para realizar mejor las tareas rutinarias de gobierno, sino
para realizar acciones innovadoras, con un estilo totalmente diferente, a lo
que conocemos como gobernadores en República Dominicana, que procura
ajustarse a lo requerido por los nuevos escenarios definidos por el mundo
actual.
Asimismo, un elemento importante para la reflexión es la participación del
trabajador en un contexto de escasez de recursos, desde un punto de vista
económico, en vista a que el actual modelo burocrático weberiano, impregnado
de principios tayloristas, conduce a una utilización insuficiente de las
capacidades personales, no proveyendo la rapidez requerida en las
transformaciones internas, necesarias para responder a los requerimientos de
la comunidad.
Por otro lado, existe un cambio en la actitud y formación de la gente que, a
diferencia de épocas pasadas, genera un rechazo y una negativa a la
realización de trabajos que no brindan interés, motivación, posibilidades de
realización y responsabilidad; aún cuando la amenaza del desempleo obligue a
la aceptación de las reglas del trabajo.
Estudios comparados demuestran la estrecha correlación existente entre
aumento de la participación sobre bases reales e incremento de la
productividad y de la moral de trabajo. Debe haber asimismo una legitimación
integral de la capacitación.
Otro elemento de análisis es que las Administraciones Públicas podrían
plantearse como redes ínter organizacionales mas que jerárquicas
(suplantando modelos piramidales por redes), esto es transformar ámbitos
donde predominan cruentas luchas ínter burocráticas, en espacios de
cooperación y acción conjunta.
Resulta necesario conocer los valores culturales, creencias y paradigmas
organizacionales existentes para, en un posterior momento, consensuar qué
valores de los mencionados serán pertinentes para la nueva cultura. En este
punto conviene reflexionar sobre la importancia de la "cultura
organizacional" para la planificación estratégica que viabilice el cambio.
Siempre conviene recordar la advertencia que Maquiavelo realiza sobre este
ítem: "Nótese bien que no hay cosa más ardua de manejar, ni que se lleve a
cabo con más peligro, ni cuyo acierto sea más dudoso que el obrar como jefe,
para dictar estatutos nuevos, pues tienen por enemigos activísimos a cuantos
sacaron provecho de los estatutos antiguos, y aun los que puedan sacarlo de
los recién establecidos, suelen defenderlos con tibieza suma, tibieza que
dimana en gran parte de la escasa confianza que los hombres ponen en las
innovaciones, por buenas que parezcan, hasta que no hayan pasado por el
tamiz de una experiencia sólida.
De donde resulta que los que son adversarios de tales innovaciones lo son
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por haberse aprovechado de las antiguas leyes, y hallan ocasión de rebelarse
contra aquellas innovaciones por espíritu de partido, mientras que los otros
sólo las defienden con timidez cautelosa, lo que pone en peligro al
príncipe".
Gestión Estratégica
Planificación estratégica
Parte del proceso de modernización del Estado consiste en someter a las
instituciones públicas al exigente y riguroso ejercicio de repensar y/o
actualizar su misión institucional de cara a los nuevos desafíos políticos,
económicos y sociales de nuestro tiempo. Este ejercicio debe, finalmente,
traducirse en el diseño e implementación de planes de trabajo estratégicos
que les permitan avanzar en la consecución de sus objetivos centrales.
Desarrollo y coordinación de instrumentos de gestión
Se trata de fortalecer la experiencia de las metas ministeriales, metas e
indicadores de gestión y compromisos de modernización, consolidándolos como
instrumentos facilitadores del proceso de planificación y evaluación de la
productividad y gestión de cada servicio. Paralelamente se busca coordinar
cada uno de estos instrumentos entre sí, para así avanzar en la constitución
de un sistema que entregue información regular sobre la calidad de la
gestión de los servicios y ministerios. Todo esto posibilitará mayor
eficiencia en la asignación de recursos físicos, humanos y financieros,
creando un ambiente de confianza respecto del desempeño global de Estado.
LA TRANSICION DEL PARADIGMA BUROCRATICO A UNA CULTURA DE GESTION PUBLICA
El problema real de la transición
Las dificultades han girado siempre en torno a una contradicción básica. Es
necesario cambiar uno de los rasgos centrales del sistema social, a la vez
que mantener a la sociedad en capacidad de funcionar con suficiente
eficiencia. Pero este rasgo que queremos cambiar siempre ha sido considerado
como absolutamente necesario para que el sistema funcione.
En el periodo actual, estas dificultades van aunadas a la imposibilidad de
disociar las dos principales tendencias de nuestro tiempo: la complejidad de
nuestras actividades y la libertad del agente individual. Estas dos
tendencias operan juntas y pueden parecer complementarias, pero en cuanto se
refiere al gobierno y a la gestión, funcionan en abierta oposición.
El aumento en la complejidad de las interacciones humanas es fenomenal. En
cuanto concierne a ciertas categorías de gerentes, alcanza el mundo entero.
Y retroalimenta a la otra tendencia principal, esto es, el movimiento hacia
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la libertad individual y las crecientes exigencias en ese sentido. Mientras
mayor complejidad, mayores oportunidades para que los actores sigan su
propio curso con mayor libertad de selección. Pero a la inversa, mientras
más libertad tienen los actores, mayor complejidad en sus interacciones.
Sin embargo, si estudiamos el gobierno y la gestión, observamos que las
mismas dos tendencias son difíciles de conciliar, por lo menos mientras
sigamos siendo prisioneros del paradigma burocrático.
Necesitamos más intervención pública para dominar la complejidad; de una
manera u otra, todos los grupos −aún los de hombres de negocios− exigen la
intervención, pero se rehusan a obedecer las reglas que visualizan para
otros, no para ellos mismos. Y tienen la capacidad de incumplir las órdenes
y las reglas.
En cuanto a la dificultad de obtener resultados, la solución fácil es
aumentar la presión del sistema burocrático, el cual entonces dictará más y
más reglas, las cuales serán acatadas cada vez menos.
El problema básico de la transición es, en consecuencia, cómo sobreponerse a
la contradicción entre las necesidades crecientes de dominar la complejidad
y la declinación de los medios para lograrlo.
Sobre el papel, la respuesta es muy sencilla: desregular, dar más poder de
decisión a los verdaderos operadores y dejar que asuman responsabilidades,
esto es, que cooperen en la solución de sus conflictos. No obstante, las
personas involucradas podrían exigir su libertad pero rechazar la
responsabilidad, ya que no saben cooperar ni tampoco enfrentar conflictos.
Por esta razón, si hemos de progresar tendremos que construir una cultura de
gestión pública cuya primera característica básica a de ser la capacidad de
todas las personas, en todos los niveles operativos, para cooperar.
Una segunda característica tendrá que ir asociada a la anterior, la
capacidad de comunicarse abiertamente, con libertad y franqueza, a través de
todas las barreras de la especialización.
El sistema burocrático también se construyó sobre el paradigma de la
especialización. Según este sistema, para resolver problemas es necesario
desglosarlos en problemas más pequeños que puedan ser tratados en forma
técnica por las unidades especializadas. No obstante, este modelo de
coordinación fragmentada representará una carga sobre el aparato
burocrático, presionando hasta lograr el crecimiento desmesurado de las
oficinas centrales de gestión, donde predomina el "staff" en lugar de la
línea, con la consiguiente pérdida de propósito de los empleados operativos.
Por tanto, la transición es un proceso prolongado y doloroso, ya que lo que
debe cambiar no sólo son las técnicas, que pudieran definirse con claridad,
sino todo un sistema humano y cultural, especialmente todo un conjunto de
complejas relaciones de poder.
Es más fácil obtener logros en la gestión privada porque allí se tiene una
percepción mucho más clara de los resultados y de la relación entre las
acciones y sus consecuencias en cuanto a los resultados.
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En la administración pública no disponemos de estos medios de acción. Las
relaciones entre los programas y los resultados son vagas. Las metas con
frecuencia no son claras o son puramente retóricas, lo cual conduce a una
ampliación de los procedimientos y el formalismo. Aún en las agencias
públicas que trabajan en negocios privados, tales como las aerolíneas y la
energía que se benefician de un cuasi monopolio, observamos la misma
tendencia.
Si se quiere lograr que un nuevo modelo funcione, las personas deben ser
entrenadas para cooperar en el nivel operativo sin tener que esperar
instrucciones desde arriba.
Lograr un cambio en el comportamiento de los agentes de rangos inferiores no
basta. La clave para que el cambio sea exitoso está en una revolución que
debe obrarse en el comportamiento gerencial; para poder responder a la
complejidad, la gerencia debe cambiar su modo de razonar.
En lugar de tratar de cumplir pasando a una mayor especialización, debe
responder a la complejidad desarrollando la sencillez en las estructuras y
en los procesos.
Esta es la lección que se deriva del éxito extraordinario de los japoneses
durante su período de crecimiento espectacular.
Con el fin de llegar a ser coherentes, habría que depender de unidades
autónomas cuyos líderes posean mucha mayor discrecionalidad y puedan ser
juzgados por sus resultados y no porque se conforman y son obedientes.
Sin embargo, la cultura tendrá un papel central. Una fuerte cultura de
comunicación abierta, confianza y cooperación hará posible el logro de la
simplicidad en la estructura y los procedimientos.
Existe una tendencia general hacia dicha orientación. Se han probado toda
clase de esquemas de descentralización. Agencias públicas abiertas a la
competencia han venido sustituyendo a los ministerios. Sin embargo, el
problema no es tanto llegar a una fórmula mágica sino contar con una buena
estrategia para el cambio. Ordenar el cambio a las personas ya no funciona.
Por consiguiente, el requisito previo para lograr un cambio exitoso es
trabajar duro, por adelantado, y elaborar una estrategia razonable para el
cambio.
Una estrategia para el cambio
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a. El conocimiento es prioritario
El conocimiento es la clave para la transformación de sistemas humanos,
tales como la administración pública. Esto plantea una gran paradoja.
Podemos gastar miles de millones y pasar meses haciendo análisis precisos
para preparar la implantación de un cambio técnico como la informatización
del sistema de comunicaciones, pero no podemos dedicar el mismo tiempo y
recursos para el desarrollo de un verdadero conocimiento del sistema humano
que vamos a intervenir, y que por humano se va a resistir, pervertir y aún
rechazar el nuevo esquema que pretendemos imponer.
El contraste es aún más desastroso cuando está en juego una reforma
sustantiva como pudiera ser el esfuerzo por tratar de imponer una cultura
moderna de gestión pública.
Por esta razón propugno la inversión en el conocimiento como la primera
inversión indispensable que debe hacerse para elaborar una estrategia
razonable para el cambio. Por supuesto que no nos referimos a cual quien
tipo de conocimiento, sino a un conocimiento sistémico del funcionamiento
del sistema humano en cuestión.
Tal conocimiento permitirá al reformador concentrarse en las regulaciones
esenciales; hacer cambios sin desordenar todo el sistema y sin estar
obligado a despilfarrar una gran cantidad de recursos. El logrará que el
sistema trabaje para su reforma porque un cambio regulatorio racional puede
hacer que los actores cambien su comportamiento en la dirección esperada.
El podrá seleccionar el mejor curso de acción para lograr sus metas. El
encontrará la mejor forma de utilizar sus siempre escasos recursos.
Además, descubrirá nuevas oportunidades ya que siempre existen fuerzas que
operan a favor del cambio que no se ven a nivel gerencial. Personas que
parecen oponerse decididamente al cambio quizás estén abiertos al mismo en
otras áreas o con otro enfoque. Los reformadores necesitan conocimientos a
un nivel muy práctico, especialmente para descubrir por adelantado cuáles
acciones pudieran resultar peligrosas y cuáles ofrecen oportunidades para el
éxito.
Habrá que desarrollar una forma estratégica nueva y sencilla. En lugar de
trabajar con el esquema dual tradicional: fijar objetivos y luego determinar
la mejor forma racional de lograrlos, se debe trabajar con un esquema
triangular más abierto: los fines −los recursos− las restricciones.
El reformador naturalmente tendrá en cuenta su fin general en la selección
de sus objetivos, lo cual permitirá que utilice sus recursos −especialmente
los recursos humanos− y reduzca al mínimo las restricciones, las cuales
también suelen ser humanas.
Existe otra dimensión potencial en el uso de los conocimientos; se trata de
compartirlos con los actores que van a soportar la mayor carga de la
reforma.
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Nosotros hemos experimentado con casos en los cuales la asociación temprana
con el análisis del sistema los hizo mucho más receptivos a los resultados,
a los cuales contribuyeron con gusto. Además, se les hizo entender que los
juegos contradictorios que jugaban entre ellos los perjudicaba a todos.
Algunos llegaron a la conclusión que los juegos eran tontos y que estarían
dispuestos a abandonarlos.
El deseo de ser eficiente mas allá del deber, produce mas resultados
positivos para los ciudadanos a los que se sirve este es un recurso muy
importante que no suele ser tomado en cuenta por el hecho que no produce
notoriedad. Este procedimiento de compartir conocimientos se construye sobre
la base de la confianza, del trato directo, cara a cara. Por tanto, no
funciona en grandes organizaciones anónimas, sino en algunas partes de estas
y en organizaciones pequeñas.
Los conocimientos constituyen el mejor recurso para dirigir los cambios,
pero hay que recabarlos y utilizarlos en circunstancias especificas, con
métodos específicos de los cuales no he descrito mas que su filosofía.
En consecuencia, la inversión debe dirigirse en tres direcciones básicas: la
preparación de las decisiones, la evaluaci6n de sus resultados y el
entrenamiento de los operadores y de los líderes de las instituciones.
b. La preparación de las decisiones
Los reformadores a nivel gubernamental deben comprender que por el momento,
la preparación de las decisiones que se hace por ellos sigue siendo
inexperta.
Con muy pocas excepciones, las soluciones de moda, inteligentes pero poco
profundas, tendrán mayor peso que un análisis cabal de los problemas que
experimentan las personas involucradas que serán los actores del proceso de
cambio. Si queremos lograr un cambio en el sistema de toma de decisiones,
tenemos que invertir en este sistema para transformar la actitud mental de
sus miembros y las relaciones entre ellos.
Una manera promisoria que ha sido experimentada en algunos países ha sido la
formación de células especializadas de analistas profesionales que se
concentran en los problemas en lugar de saltar a conclusiones.
Si han sido bien entrenados, estos analistas profesionales abrirán toda una
gama de alternativas. Si es necesario, llamaran a expertos independientes
para que lleven a cabo la investigación.
Esto ha funcionado bastante bien en la estrategia de relaciones exteriores y
de defensa y también para algunos problemas técnicos.
No obstante, en el caso de los problemas de la sociedad se ha progresado mas
lentamente. Estos problemas, desafortunadamente, se han tornado mucho mas
urgentes y el contraste entre el flujo constante del enorme gasto y el
manejo inexperto de la preparación de decisiones es motivo de gran
preocupación. La tragedia de la sangre contaminada y de la enfermedad de las
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"vacas locas" son ilustrativas de esto. Hay una sorprendente falta de
profesionalismo en la mayoría de los países en temas de salud, bienestar y
asuntos sociales.
Las comisiones que deberían, y bien pudieran, jugar un importante papel en
la administración de los problemas sociales o educativos, los cuales están
plagados de conflictos siguen mal organizadas en la mayoría de los países, y
existen demasiadas personas que se consideran voceros de uno u otro grupo y
que no tienen ni el tiempo ni los recursos suficientes para trabajar
seriamente.
No solamente hace falta renovar la cultura de las comisiones y crear células
especializadas para la preparación de las decisiones, sino que hay que
entrenar a los jóvenes profesionales que serán su personal de planta.
Estas personas deben pasar solo una parte de sus carreras como analistas
profesionales en los grupos regulares o en las comisiones temporales. Si
cumplen sus labores con éxito, deben pasar a posiciones de responsabilidad.
c. La evaluación de los resultados
La evaluación, ciertamente, es una de las mejores herramientas para
influenciar a los miembros de las burocracias administrativas para que abran
las puertas al cambio de paradigma que implica una cultura de gestión
publica.
Esta es la única manera definitiva de hacerles saber para que sirven. Si se
organiza y se publicita cuidadosamente con respeto hacia todos los
involucrados, se convertirá en un mecanismo que servirá de punto de
referencia.
En todo caso, será decisivo para progresar hacia la formación de un cuerpo
de funcionarios públicos más comprensivos, más conocedores y capaces de
escuchar y diagnosticar los problemas con suficiente antelación.
Esto le dará un propósito concreto a los funcionarios públicos y los
estimulara a cooperar con socios que son indispensables pero que en su
creencia, suelen restringir su libertad. Además, la evaluación, tendrá un
impacto sobre la forma de fijar las metas y los objetivos. Será cada vez mas
difícil preparar programas y aun legislación sin tomar en cuenta la
evaluación de los resultados anteriores.
No obstante debemos estar claros que no debemos sobrestimar el impacto
inmediato del cambio de procedimientos. Lo que realmente significará una
diferencia es el impacto cultural que tenga sobre los miembros del sistema
de toma de decisiones. Para obtener estos resultados, los evaluadores deben
recibir entrenamiento sobre la nueva filosofía de servicios, mas que sobre
las técnicas mas sofisticadas las que pueden llevarlos a la construcción de
un nuevo y sofocante sistema de auditoria.
Si hemos de aceptar que la evaluación se dirige a un cambio de cultura que
tendrá éxito en lo técnico, únicamente si también es exitoso en lo cultural,
entonces tenemos que aceptar que tomara tiempo.
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Invertir en la evaluación requiere tiempo y constancia a través del tiempo.
Pero también requerirá, primordialmente, profesionales bien entrenados que
sean completamente diferentes de los burócratas clásicos y aun de los
auditores convencionales. Al igual que las personas que se entrenan para los
grupos especializados, estos profesionales deben pasar solo parte de sus
carreras como evaluadores para evitar que se forme un grupo burocrático de
expertos.
Estos jóvenes profesionales tal vez pudieran y debieran ser entrenados en
dos tipos de trabajo que sean intercambiables. Podría ser útil ofrecerles
parte de su entrenamiento en otros países, ya que esto ampliaría el campo de
sus métodos y su filosofía.
Nosotros propondríamos para estas difíciles tareas la formación de un
pequeño instituto de entrenamiento que se ocupe del entrenamiento y también
de la investigación y aun de la acción. Pudiera constituir un dinámico
centro intelectual al cual los profesionales desearían regresar
periódicamente para recibir aportes intelectuales.
d. Entrenamiento de funcionarios públicos para la nueva cultura
El entrenamiento es naturalmente la principal herramienta para ayudar a las
personas a ajustarse al cambio cultural, no obstante, no debe ir divorciado
de la acción como era y con frecuencia sigue siendo el caso.
Por consiguiente, los programas de entrenamiento deben ofrecerse en base ad
hoc y deben ser diseñados especialmente para el problema especifico del
cambio que se prepara o que ya se ha implantado. Cuando existe una
convergencia bien preparada entre una buena estrategia, los conocimientos
bien compartidos acerca de problemas empíricos y el entrenamiento de las
personas para desarrollar el tipo de cooperación que se requiere, entonces
se multiplican las probabilidades de éxito .
Sin embargo, el problema mas difícil y urgente suele ser el entrenamiento de
los líderes. El cambio exige innovaciones y es consecuencia de una sucesión
de innovaciones, pero no habrá innovación sin innovadores.
Los líderes son innovadores o bien deben contar con el apoyo indispensable
de innovadores locales entre su personal subordinado. No deben ser apartados
como miembros de una casta superior. Deben involucrarse en el entrenamiento
de su personal subordinado y a la vez, deben beneficiarse de programas de
entrenamiento especifico sobre el tema de la innovación antes de encargarse
de las agencias publicas.
El entrenamiento de los líderes es una verdadera prioridad, que debe tener
lugar después que el aspirante a líder haya acumulado por lo menos media
docena de años de experiencia. Debe tratarse de un entrenamiento prolongado,
pero puede hacerse a tiempo parcial.
El contenido del entrenamiento seria el análisis y el diagnóstico de
sistemas humanos completos que requieren de cambio y casos reales de
innovación que han resultado tanto en éxito como en fracaso
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La transición a una cultura de gestión publica requeriría que las personas
consideren toda clase de experiencias similares para inducir su compromiso y
analizar su propio comportamiento. Necesitaríamos ciertamente de
generaciones sucesivas de este tipo de innovadores bien entrenados en el
análisis, el diagnostico y la orientación del cambio a la vez que en el uso
del sentido común, acompañado de una extraordinaria filosofía para la
acción.
Análisis del contexto
Actualmente las organizaciones públicas viven enmarcadas por un contexto que
presenta características muy diferentes a las dominantes hasta hace poco
tiempo atrás.
El entorno organizacional se presenta esencialmente cambiante, dinámico y
con un alto grado de incertidumbre general.
Dominan como características generales del contexto la globalización, las
innovaciones tecnológicas, el cambio continuo, la velocidad, las grandes
cantidades de información, la complejidad, orientación al cliente o al
mercado, la mayor exigencia de calidad por parte de la gente, entre otras.
Pero también se evidencian a la par de las características mencionadas (que
surgen más bien como consecuencia del gran avance centífico−tecnológico que
se experimenta en la actualidad), otros elementos que impactan sobre la
organización pública como son: los problemas sociales cada vez mas complejos
y mas generalizados, el desempleo, la escasez de recursos, el aumento de la
demanda en general.
Hoy, por tanto, el mundo se presenta complejo y las organizaciones públicas,
inmersas en él, se encuentran en su gran mayoría preparadas o diseñadas para
una realidad distinta, mas estable, mas predecible, con mas recursos; en
síntesis: se encuentran preparadas para una realidad que hoy ya no existe.
Plan Estratégico
Proponemos los siguientes objetivos estratégicos para los programas e
iniciativas que impulsa el gobierno en el ámbito de la modernización de la
gestión pública:
· Constituir una red estable de servidores públicos que lideren y se
comprometan con un Estado al servicio de la gente, capaces de innovar y
adaptar nuevas tecnologías en gerencia y administración.
· Mejorar continuamente la certeza, seguridad, accesibilidad, receptividad y
acogida que dan los Servicios Públicos y el Gobierno a la ciudadanía.
· Garantizar a la ciudadanía la transparencia y probidad en el desempeño de
las funciones públicas.
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· Establecer una institucionalidad del Estado que permita mejorar la
eficiencia, flexibilidad y coordinación en aquellas áreas del sector público
de mayor complejidad y prioridad.
· Perfeccionar la gestión pública priorizando el logro de resultados,
estimulando la eficiencia en el uso de los recursos humanos, financieros y
tecnológicos e incorporando a la Administración Pública una cultura de la
evaluación.
· Generar el discurso gubernamental relativo a la modernización de la
gestión pública, posicionando el tema y las iniciativas impulsadas por el
gobierno como componentes relevantes de la agenda pública de los próximos
tres años.
Líneas de Acción
· Recursos humanos en la Administración Pública.
· Calidad de servicio y participación ciudadana.
· Transparencia y probidad de la gestión pública.
· Gestión estratégica.
· Institucionalidad del estado.
· Comunicación y extensión.
Plan Estratégico de Modernización
Recursos Humanos en la Administración Pública
Gerencia Pública
Es esta área se redefinirá y fortalecerá el rol y perfil de los directivos
públicos privilegiando sus capacidades gerenciales por sobre su adhesión
política. Este período culminará con el diagnóstico y la formulación de un
proyecto integral de gerencia pública que comprenda tanto áreas de
capacitación para directivos, como el diseño de una propuesta sobre
reclutamiento, carrera funcionaria, remuneraciones y evaluación de
desempeño.
Capacitación de funcionarios públicos
En el desarrollo de una política de recursos humanos de la administración
pública, es fundamental contar con una explícita política de capacitación
orientada al cambio cultural que contribuya al desarrollo personal y al
perfeccionamiento profesional y técnico de los funcionarios.
Remuneraciones, incentivos y profesionalización de la administración pública
Proyecto que busca estimular la adhesión e interés por el servicio público a
través de políticas de incentivos al desempeño tanto individual como
colectivo. El gobierno fortalecerá e impulsará esquemas de remuneraciones en
los distintos ministerios y servicios públicos, que permitan preservar la
excelencia en áreas claves de la gestión.
Negociación gobierno−funcionarios. Relaciones laborales.
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Programa que pretende diseñar, en un clima de diálogo social, un esquema
general de consulta y negociación para definir condiciones de empleo y
trabajo para los funcionarios de la administración pública. Se considera la
posibilidad de presentar una ley de normalización sobre el particular.
Plan Estratégico de Modernización
Transparencia y Probidad de la Gestión Pública
Su objetivo es aumentar la transparencia en el manejo de los recursos
públicos, elevar el ahorro de este ítem de gasto y promover mayor acceso y
competencia en este mercado. Para ello se contempla el perfeccionamiento de
la normativa y procedimientos de compras, instaurar un sistema electrónico
de intermediación y uno de información que apoyen esta labor y crear un
procedimiento claro para impugnación de quienes se sientan afectados por la
acción del Estado.
Reglamentación e información sobre contratos de personas
Persigue la más amplia transparencia en la asignación y administración de
los recursos públicos siguiendo las recomendaciones de la Comisión Nacional
de Ética Pública. Se diseñará un procedimiento que permita colocar a
disposición de las comisiones de Hacienda de la Cámara y del Senado un
resumen periódico que sintetice la información contenida en el registro de
los decretos o resoluciones relativos a la contratación de personas
naturales sobre la base de honorarios a suma alzada.
Balances presupuestarios y de gestión
Esta iniciativa pretende normar las publicaciones de balances y memorias
anuales de servicios públicos a fin de que la ciudadanía conozca los
resultados de la gestión operativa y económica del año precedente, incluido
el cumplimiento de objetivos, tareas y metas a que se hayan obligado.
Proyectos de ley sobre Probidad Administrativa y acceso a la información
Incorporar a la normativa constitucional los principios de probidad
administrativa y transparencia como marco referencial para toda actuación de
los entes públicos. Normas que propendan a seguir principios de desempeño
honesto y preeminencia del interés público por sobre el privado y consagre
el libre acceso a los documentos de los servicios públicos.
Sistemas de información e Internet
A través de este proyecto se busca establecer una política de acceso a la
información de la administración pública, mediante un uso inteligente de las
nuevas tecnologías de información, en especial de Internet. Éste es un
instrumento estratégico de modernización que facilita la coordinación y
flujos de información intersectorial y potencia el rol de control social que
le cabe a la ciudadanía y a los medios de comunicación.
Evaluación de programas públicos
Se estableció para evaluar públicamente la pertinencia, diseño, gestión y
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resultados de diversos programas públicos. En cuanto a la metodología, se
definió que la evaluación será realizada por un grupo de expertos, de los
cuales, a lo menos el 50%, debe ser de origen externo a los servicios
públicos.
Las entidades del Estado en toda América Latina, se ven enfrentadas hoy a un
imperativo de modernización, la cual ha implicado un nuevo estilo en la
organización del trabajo, el empleo de sistemas de gestión y tecnologías de
información actuales, orientación al usuario, y el desarrollo de ambientes y
condiciones de trabajo motivadoras.
Los cambios que se han venido presentando en los últimos años a nivel
nacional e internacional, le plantean al estado retos hasta ahora no
considerados, consecuencialmenete, nuestras universidades no pueden estar
ajenas a estas exigencias y deben participar en la estructuración y
divulgación de nuevos conocimientos para interpretar la realidad pública y
de esta manera contribuir a la solución de grandes problemas que aquejan al
país.
La problemática antes expuesta ha generado un aumento sustancial en la
demanda de programas de postgrado tanto en el sector público como del
privado ; frente a lo cual las universidades vienen produciendo una
verdadera en explosión de programas. Sin embargo, se observa que los
programas que se ofrecen actualmente continúan enfatizando en aspectos como
: Planeación urbana y regional, administración pública y derecho
administrativo, lo que no apunta a dar una respuesta real a las exigencias
de modernización del Estado, que es la propuesta en que se encuentra el
país, o sea, existe una enorme brecha entre la formación del recurso humano
y la estructura de demanda del empleo público, es decir que a la
Administración pública no llegan personas con la suficiente preparación
gerencial.
La anterior demanda, la creación de programas de alto nivel en la "teoría y
la práctica del gobierno", para mejorar la competitividad de los sectores
público y privado y la construcción de una "Sociedad Civil" más
participativa. Estos programas deben buscar la formación de gerentes
públicos especializados que den cuenta adecuada de la realidad
socio−política del país y que sean capaces de gobernar eficazmente.
Uno de estos espacios es una "ESPECIALIZACION EN GERENCIA PUBLICA"
OBJETIVOS
· Proporcionar a profesionales vinculados al sector público, conceptos de
gestión actuales, que los habiliten para participar activamente en el
proceso de modernización y dirección del sector.
· Entregar herramientas y técnicas específicas y actuales, orientadas a
potenciar la capacidad de análisis, formulación de alternativas y adopción
de decisiones bajo un enfoque estratégico y una visión integral.
· Desarrollar destrezas y habilidades personales, a fin de incrementar sus
competencias y trabajo en equipo.
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Objetivo General:
Brindar a los profesionales de la región una formación avanzada en los
aspectos administrativos de la Gerencia Pública, que esté a tono con los
parámetros fundamentales trazados por la Constitución Política de Colombia
de 1991 y las leyes que la reglamentan, al igual que las competencias
regionales que le confiere a los municipios nuevas funciones en el campo de
la gobernabilidad, la administración, las finanzas, el control y la
planeación.
Objetivos Específicos:
· Evaluar e interpretar los fundamentos esenciales de las políticas
públicas, así como las principales habilidades con que deberán dotarse los
gobernantes y su equipo de trabajo.
· Conocer y aplicar las metodologías actuales de las finanzas, del
presupuesto del control fiscal e interno de los municipios.
· Evaluar y aplicar los elementos teóricos necesarios para comprender los
nuevos paradigmas políticos, gerenciales y de planeación, inherentes al
Desarrollo Social.
CONCLUSIONES
El papel del sector público de una economía de mercado es el de proporcionar
al público aquellos bienes y servicios de los cuales el mercado no provee en
modo suficiente e influir en la economía para ayudar a una redistribución de
rentas y riquezas.
Podríamos decir, a modo de síntesis, que se trata de abordar el trabajo
sobre la organización, desde lo humano.
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Se trata de hablar de organizaciones públicas "vivas" que lean, entiendan y
actúen "en y para" su comunidad.
Se trata de hablar de "servidores públicos" mas que de "empleados públicos",
de organizaciones de personas que piensan y que en el marco de un clima de
equipo trabajan para dar la mejor respuesta posible a las necesidades e
intereses de la gente.
Se trata de ver que este es un camino para actuar en el marco de la escasez
actual de recursos.
Hablamos de organizaciones en donde existe un compromiso de la gente y hacia
la gente; en las cuales no se realizan estériles tareas rutinarias,
acumulando papeles, controles y pases; viviendo, o más bien "durando" en
lugares y áreas de trabajo desarticuladas, que no estimulan a nada, sordas a
las necesidades de la ciudadanía, cuyo único fin parece ser el "permanecer"
y consumir en ello los recursos que se tienen.
Se entiende que es necesario otorgar al trabajo público la dimensión
fundamental de ser un camino de realización personal a través del servicio;
un camino a recorrer por aquellos que tienen la noble función de trabajar
para su comunidad.
Tal vez, el tema sea el trabajo humano y debamos hablar de reformar,
repensar o reinventar el trabajo público. De esta forma para hablar de un
verdadero cambio en el Estado o en la administración de lo público, sea
necesario hacer mas foco en el hombre y en el trabajo humano que se
encuentra en juego, más que en aspectos formales en los que no se considere
esta realidad última que da sustento a cualquier organización de que se
trate.
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