integración y supranacionalidad en la comunidad andina

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INTEGRACIÓN Y SUPRANACIONALIDAD EN LA
COMUNIDAD ANDINA
1. Desde la perspectiva del Derecho, un proceso de integración supone que los
Estados atribuyen el ejercicio de competencias soberanas a un nuevo sujeto
internacional: la Organización internacional de integración. De esta afirmación se
desprenden varías consecuencias:

La cesión que se opera es la del ejercicio de competencias soberanas, no la
de la soberanía.

La cesión del ejercicio de competencias se efectúa mediante atribución y no
a través de una transferencia de soberanía, por consiguiente, no se trata de
un acto jurídico definitivo.

Que este nuevo sujeto, en nuestro caso, la Comunidad Andina, disfruta de
personalidad jurídica internacional, pero a diferencia de los Estados esta
personalidad no es universal sino que es funcional, esto es, se ve limitada a
la consecución de los objetivos fijados en las “reglas de la Organización” (art.
2 del Convenio de Viena sobre el Derecho de los Tratados entre Estados y
Organizaciones Internacionales o entre Organizaciones Internacionales de
1986).

Que es, precisamente, para alcanzar dichos objetivos para lo que los Estados
miembros le atribuyen el ejercicio de competencias soberanas; de lo que se
deduce que esta cesión del ejercicio de competencias soberanas se realiza
en determinadas materias de interés común decididas libremente por los
Estados miembros en forma convencional.

Para que esta cesión se acomode convenientemente al Ordenamiento
jurídico de los Estados miembros es aconsejable, sino necesario, que esta
cesión tenga un fundamento constitucional. Esto es, que las Constituciones
de los Estados miembros contengan “cláusulas de apertura” que posibiliten la
integración de estos Estados en una estructura política dotada de autoridad
superior e independiente de los mismos (en este sentido, las Constituciones
de Colombia y Venezuela son un claro ejemplo de esta tendencia).

Lógicamente, las Constituciones se verán afectadas por este proceso de
integración en cuanto limita los poderes del Estado (no la legitimidad del
poder) y hace de la norma comunitaria andina norma prevalente sobre la
estatal y convierte al juez nacional en juez ordinario del Derecho comunitario
andino.
2. Estos procesos de integración, sin desplazar al Estado nación como centro de la
Sociedad internacional, se añaden a otros fenómenos internacionales, que
cuestionan radicalmente el tradicional dogma de la soberanía absoluta del
Estado. En este sentido, alteran la fisonomía del Estado y coadyuvan a alejarlo
del modelo de Estado nación de comienzos del Siglo XX, dando entrada, de esta
forma, a una nueva idea de soberanía, la de una soberanía relativa y divisible, e
incorporando al lenguaje jurídico una nueva expresión la de “supranacionalidad”.
De todo ello cabe extraer ciertas conclusiones:
-2
El principio de atribución de competencias sobre el que descansa toda
Organización de integración toma como punto de partida una noción de
soberanía alejada de la tradicional idea de una soberanía abstracta individual,
inalienable y absoluta.

De este modo, si por soberanía entendemos el conjunto de competencias y
derechos de que cada Estado independiente es titular en sus relaciones con
otros Estados, la posibilidad de dividir el ejercicio de estas competencias y
derechos es lo que permite el funcionamiento de una Organización de
integración.

Es, precisamente, el ejercicio divisible de la soberanía, lo que lleva a y
posibilita que unos Estados se asocien con otros y que creen Instituciones
comunes para alcanzar unos intereses colectivos.

Esta noción de soberanía, al facilitar la cesión del ejercicio de competencias,
plantea, en cada caso concreto, la necesidad de determinar, quién, Estado o
Comunidad Andina, detenta dicho ejercicio sin que se excluyan, según los
casos, ni las acciones conjuntas, ni la realización por el Estado de actividades
subordinadas. Este procedimiento, trae como corolario que las Instituciones
comunitarias no van a disfrutar siempre del mismo tipo de competencias y
que variarán según las acciones a desarrollar, de manera que en algunos
ámbitos gozarán de competencias exclusivas, en otros estas competencias
las compartirán con los Estados miembros y, en otros, no tendrán ningún tipo
de competencias.

Este reparto de competencias evoca, evidentemente, los modelos estatales
federales. Pero, las diferencias con los mismos son sustanciales, así y a
contrario de las Constituciones federales, los Tratados constitutivos de la
Comunidad Andina no contienen títulos o capítulos consagrados al problema
de la atribución de competencias. En efecto, esta atribución no se hace por
materias, sino en forma de acciones a realizar, funciones a cumplir, por lo
que habrá que descender a las disposiciones concretas de estos Tratados
para saber, cuáles son los poderes impartidos, qué institución es la
beneficiaria, y en qué formas y condiciones se ejercitará dichas
competencias.
3. La Comunidad Andina se fundamenta, pues, en una cesión voluntaria de
competencias por parte de sus cinco Estados miembros; esto es, no nos
encontramos ante una imposición. En efecto, toda Organización internacional es
una asociación “voluntaria” de Estados creada por un Tratado internacional. De
ello se desprende que los Estados miembros, conocedores de las características
del Ordenamiento jurídico comunitario y de la Organización internacional al que
corresponde, deciden, libre y voluntariamente, adherirse a la Comunidad Andina,
con ello resuelven, igualmente, obligarse por su Tratado constitutivo y por los
actos normativos de sus Instituciones. A partir de este momento, los Estados
miembros no podrán ya invocar sus propias Constituciones para sustraerse a las
obligaciones derivadas del Tratado de adhesión (tal obstáculo viene consagrado
en una reiterada jurisprudencia de la Corte Internacional de Justicia, y en los arts.
26, 27 y 46 de los Convenios de Viena sobre derecho de los Tratados de 1969 y
1986).
-3La importancia de las competencias atribuidas a la Organización, la
independencia de sus instituciones, la autonomía del Derecho comunitario,
convierten a estos procesos en unos fenómenos institucionales nuevos y
excepcionales dentro del panorama internacional. Ello ha llevado a discutir sobre
su naturaleza jurídica, a defender posturas enfrentadas y a interrogarse sobre el
alcance de nociones complejas como integración y supranacionalidad. En
relación con ello se pueden presentar las siguientes reflexiones:

Es indudable que la Comunidad Andina no constituye una Federación, ni que
en el horizonte se vislumbren unos Estados Unidos Andino. Eso sí, nos
encontramos ante un modelo original de Organización internacional, que se
aleja de las Organizaciones internacionales clásicas o de cooperación y al
que algunos han denominado “Organización supranacional”, y otros, la han
calificado, simplemente, de Organización de integración, o utilizando un
paralelismo con la fórmula antes mencionada, unos Estados Integrados
Andinos.

Sus particularidades derivan de la circunstancia de que se trata de una
Organización que es, ante todo, una organización integradora de Estados, y
no, como el Estado una organización integradora de individuos.

Lo que nos aleja de la idea de “supranacionalidad” entendida como sustento
de un Super-Estado, esto es, en tanto que fenómeno jurídico que supone la
creación de un nuevo sujeto internacional dotado de soberanía y, además,
superior a los entes Estatales que lo componen (que por ello deberían, en el
plano internacional, perder soberanía y, consiguientemente, uno de los
elementos constitutivos de la noción de Estado).

Pero esto, no ocurre ni tendría por que ocurrir en relación con la Comunidad
Andina, donde a lo que más se ha llegado es a la atribución (que no
transferencia) no de la soberanía sino del ejercicio de competencias en
parcelas que aunque cada vez son más amplias, también están, hay que
decirlo, perfectamente delimitadas en la mayor parte de los casos.

Ello nos acercaría a otra idea de “supranacionalidad” que implicaría la
existencia de una estructura integrada por Estados distintos que mantienen la
titularidad de sus soberanías, pero dotada también de órganos propios, cuyas
decisiones se imponen a los Estados miembros y, más precisamente, que
tienen efecto directo en el territorio de los Estados y que, en caso de colisión,
prevalecen sobre las normas dictadas por los Estados.

La base de este proceso son unos Tratados internacionales (el Acuerdo de
Cartagena y los textos jurídicos que han venido a modificarlo y completarlo)
concluidos por Estados soberanos y, por consiguiente, no una Constitución.
Por medio de ellos los Estados crean una Organización internacional a la que
le atribuyen competencias. El sujeto creado es, pues, una Organización no
una Supranación o un Supraestado.

Dado que las competencias que se le atribuyen afecta, a diferencia de la
generalidad de las Organizaciones, a funciones esenciales de los Estados, es
-4preciso que con carácter previo éstos hayan adecuado sus Constituciones
internas para que se posibilite tal transferencia de competencias.

Y, dado que entre estas competencias se encuentran las legislativas, ocurre
que a partir de este momento, en el Derecho interno de cada Estado
miembro conviven el Derecho nacional y el Derecho comunitario, el primero
rige y despliega sus efectos en el ámbito de los poderes que el Estado se ha
reservado al concluir el Tratado de creación o de adhesión a la Comunidad
Andina, el segundo interviene plenamente en el nuevo ámbito jurídico al que
se ha incorporado el Estado al concluir el citado Tratado, de manera que en
este último las normas que deberán ser aplicadas son las normas
comunitarias.

Estamos, de este modo, frente a lo que se conoce como la teoría de los dos
Ordenamientos distintos pero coordinados. Según esta teoría, la Constitución
se aplicará en los ámbitos en que el Estado ha reservado su competencia y
en los restantes regirá, en cambio, el Derecho comunitario. Ello exige que
todo Estado adecúe su Constitución (expresión de la voluntad soberana de
los pueblos y fundamento de la adhesión a una Organización internacional)
antes de entrar en la misma a fin de permitir al Derecho comunitario que
despliegue la totalidad de sus efectos, y si esto ocurre, no tendrá por que
darse un conflicto entre la Constitución y el Derecho comunitario, puesto que
al aplicarse en espacios jurídicos distintos, no se producirá colisión ni habrá
que resolver cuestiones de jerarquía.

La integración respeta la identidad de los Estados miembros y se basa en el
diálogo permanente entre los intereses nacionales y el interés comunitario.

Los Estados están presentes a lo largo de todo el proceso, de manera que
las renuncias que van haciendo a sus propias facultades es previsible y
controlable. Ellos son, en suma, quienes definen el proceso e, incluso, si así
lo deciden, pueden salirse del mismo, puesto que tratándose de una
Organización siempre será posible el retirarse de la misma.
4. En resumen, integración y supranacionalidad en sentido de supraestatalidad, son
expresiones cercanas pero no sinónimas. Puesto que la integración no exige la
renuncia por parte de los Estados miembros a su soberanía, solamente precisa
que éstos, en virtud de dicha soberanía, atribuyan voluntariamente el ejercicio de
la misma a la Organización de que se trate. Supranacionalidad en tanto
supraestatalidad, significaría, en cambio, que estamos más allá de una mera
cesión del ejercicio de la soberanía, y que aparecen nuevos entes internacionales
por encima de los Estados dotados de soberanía. Tal cosa no se produce por lo
que respecta a la Comunidad Andina, por lo que es preferible hablar, hoy por hoy,
de un proceso de integración, sustentado en la primacía del Derecho comunitario
y en la eficacia directa de sus normas.
*****