RECOMENDACIONES Pilar Blanco-Morales Limones consecuencias no deseables para la entidad y pérdidas de confianza en el sector. • Incrementar la transparencia, mejorar la información y reforzar los mecanismos de tutela de los asegurados. Objetivos que ya se contemplan en el Anteproyecto de Ley de Economía Sostenible. • Prevenir la litigiosidad. Las compañías aseguradoras tienen la ocasión de apostar decididamente por la mediación, para resolver aquellos conflictos que no tienen un matiz eminentemente jurídico (valoración de daños, determinación de la cuantía de la indemnización, etc), así como para llegar a acuerdos en materia de valoración de daños personales, e incluso para resolver, a muy corto plazo, las controversias originadas en los contratos estipulados con tomadores-consumidores o los conflictos de escasa cuantía económica. Las recomendaciones que a continuación se exponen son la decantación de las principales conclusiones que resultan de los desarrollos y análisis realizados. Para establecerlas, los conocimientos plasmados a lo largo de los diferentes Capítulos de este Estudio, se han examinado a la luz de los objetivos planteados y de las características y valores que posee el sector asegurador en España. Son por lo tanto relativas, pues tan sólo se recogen las que hemos considerado más significativas y de más general alcance. Se encaminan a proponer soluciones a problemas actuales y a posibles problemas futuros, con la intención de contribuir a la reflexión y la crítica. 1. SOLVENCIA II O LA OPORTUNIDAD DE MEJORAR LA GESTIÓN: LA NUEVA ERA DE LA GOBERNANZA Solvencia II supone incorporar a la cultura de cada entidad aseguradora la vigilancia integral de las amenazas que se ciernen sobre su negocio. Solvencia II no cercena la libertad de organización, ni la capacidad de autorregulación de las entidades. Sí las obligará a establecer y documentar un modelo de gestión integral de riesgos, que requiere procedimientos de control adecuados y exige la participación de todos los niveles de la organización en estas tareas. Ello supondrá: • Invertir en equipos, formación y cualificación de los recursos humanos. • Extremar la prudencia para calibrar los riesgos y evitar una gestión inadecuada de la política de inversiones que pueda acarrear 2. POLÍTICAS EFICACES DE BUEN GOBIERNO Y RESPONSABILIDAD SOCIAL CORPORATIVA La necesaria preparación para adaptarse a los requisitos de Solvencia II requiere un compromiso más firme en el ámbito del Gobierno Corporativo. En este sentido, cabe augurar una mayor implicación de las compañías y un aumento del grado de preocupación por estas materias. A requerimiento de la DGSFP, desde el año 2005, UNESPA ha impulsado buenas prácticas de Gobierno Corporativo y Responsabilidad 77 ESTUDIO SOBRE EL SECTOR ASEGURADOR EN ESPAÑA Social, con la elaboración de completas Guías. Reconocemos la importancia de la labor desempeñada por UNESPA. Sin embargo, UNESPA no controla en realidad el cumplimiento de sus Guías. Tras la adhesión de las entidades, no hay instrumentos que permitan medir su seguimiento. No obstante, puede constatarse una mayor preocupación de las entidades por emitir Informes Anuales de Gobierno Corporativo y Memorias de Responsabilidad Social Corporativa, lo que podría significar una mayor motivación por el autocontrol, conexa a la aparición de las Guías elaboradas por UNESPA. El creciente interés por el Buen Gobierno, principalmente, se circunscribe a grandes entidades dependientes de Grupos internacionales, entidades de banca-seguros y, finalmente, grandes Compañías independientes de origen puramente español. Además, resulta difícil distinguir en qué casos se trata de adaptaciones de las prácticas de Gobierno Corporativo inspiradas en la Guía de UNESPA, y en cuáles otros se trata, simplemente, de una coincidencia temporal. En efecto, la estructura de muchas de las Memorias se ajustan a los estándares del Informe Aldama o del Código Unificado, sin hacer referencia alguna a la Guía de UNESPA. Faltaría, por tanto, una penetración real de las prácticas y recomendaciones de gobierno corporativo en el tejido más tradicional y de menor tamaño del sector asegurador español. Además, no sólo para tener mediciones eficaces del grado de implicación de las entidades, sino para abundar en los esfuerzos emprendidos, resultaría recomendable que UNESPA condujera, por ejemplo mediante cuestionarios dirigidos a sus asociados, exámenes de cumplimiento periódicos y diagnósticos sobre la efectividad de las medidas adoptadas. mismo tiempo, deben coadyuvar a promover un desarrollo sostenible del mercado y a favorecer el avance de una industria como es la del seguro, con una relevante misión en el plano económico y social. Reconocemos la ingente tarea y el inestimable desempeño de la DGSFP, que ha demostrado una eficaz labor de supervisión en el logro de sus fines. Solvencia II implica reforzar a los supervisores, provistos de las herramientas y capacidades necesarias para desarrollar su actividad con efectividad. Esta recomendación, especialmente en el caso español, debe ponerse en relación con la tendencia de crecimiento del mercado y la necesidad de adaptar el sistema de supervisión a la modernización del marco regulatorio. El avance hacia un esquema de supervisión dinámico, en línea con las tendencias internacionales y en particular con el diseño del Sistema Europeo de Supervisión Financiera (ESFS), se traduce en que se han valorado las necesidades y particularidades del seguro al consolidar un modelo sectorial. El marco español de supervisión financiera también está llamado a evolucionar en el corto plazo. Con independencia de cuáles sean las decisiones políticas que se adopten en nuestro país, el modelo final deberá reconocer las peculiaridades del seguro, sus necesidades y problemas, con un objetivo claro: la tutela eficiente de los derechos de los asegurados. 4. LA REFORMA DE LA LEGISLACIÓN EN EL ÁMBITO DE LA LUCHA CONTRA EL BLANQUEO DE CAPITALES Los operadores del sector asegurador español, tanto entidades aseguradoras como corredurías, en su calidad de sujetos obligados, tendrán que estar preparados para las novedades que introducirá el Proyecto de Ley de prevención del blanqueo de capitales y prevención del terrorismo, remitido a las Cortes Generales por acuerdo de Consejo de Ministros de 27 de noviembre de 2009, que incorporará a nuestro ordenamiento las últimas Directivas comunitarias en la materia. 3. DE LA SUPERVISÓN ESTÁTICA A LA SUPERVISIÓN DINÁMICA Las labores de supervisión y regulación del sector asegurador tienen como objetivo fundamental garantizar la mejor protección de los derechos de los usuarios de productos de seguros. Al 78 RECOMENDACIONES Las peculiaridades del sector asegurador deben tenerse muy presentes a la hora de elaborar o modificar los manuales y reglamentos internos de prevención del blanqueo de capitales y de financiación del terrorismo por parte de los grupos bancarios que integran entidades aseguradoras y corredurías de seguros. A nuestro juicio, en muchos casos, los manuales internos adolecen de insuficientes prescripciones sobre aspectos como formación, operativa de cobros y pagos y regulación contractual de las relaciones entre aseguradoras y mediadores, que, obviamente, poco o nada tienen que ver con el resto de las actividades del grupo en el que se integran tales aseguradoras o corredurías. Para que dichos manuales internos sean realmente útiles para prevenir de operaciones prohibidas, no pueden limitarse a reproducir la normativa o la relación de operaciones que el Ministerio de Economía estima que suponen un mayor riesgo de blanqueo. Deben partir de un profundo estudio y conocimiento de la actividad desarrollada por cada aseguradora o correduría, para establecer procedimientos y mecanismos ad hoc, que impidan la utilización de la entidad como instrumento de estas actividades delictivas. Recomendamos establecer procedimientos específicos de control interno, que tengan presentes las especialidades de la operativa aseguradora en lo que se refiere a la formación de los empleados, al procedimiento de cobros y pagos y a la estructuración contractual de las previsiones sobre prevención del blanqueo y financiación del terrorismo, en las relaciones entre aseguradoras y mediadores. Es deseable y recomendable que la nueva regulación contra el blanqueo corrija algunas deficiencias e insuficiencias de la normativa vigente, sin introducir modificaciones que supongan cambios radicales, que obliguen a las entidades a establecer nuevos procedimientos que, de algún modo, puedan dilapidar el knowhow atesorado por las mismas desde la aprobación de la Ley 19/1993. Los cambios radicales vendrían a favorecer, al menos de forma transitoria, las operaciones de lavado de fondos delicti- vos, dado que cualquier modificación de procedimientos, ya implementados y en funcionamiento, llevará consigo, necesariamente, un período de adaptación. En nuestra opinión, al menos dos aspectos de la actual redacción del Proyecto de ley deberían modificarse, atendiendo a las inquietudes del sector: en primer lugar, debería ampliarse la posibilidad de aplicar medidas simplificadas de diligencia debida cuando las contraprestaciones derivadas de pólizas de seguro de vida o de planes de pensiones se realicen a través de cuentas bancarias abiertas a nombre de clientes y, en segundo, debería suprimirse la necesidad de aplicar medidas de diligencia debida por parte de las aseguradoras cuando la suscripción de una póliza de seguro de vida se encuentre intermediada por un corredor de seguros, quien, como sujeto obligado, habrá aplicado tales medidas cuando el cliente solicita su asesoramiento, así como en los casos en que el pago de la prima se realiza a través de una cuenta bancaria, de modo que la entidad de crédito correspondiente ya habrá aplicado las medidas de diligencia debida oportunas. 5. NUEVOS ESCENARIOS PARA LA DEFENSA DE LA COMPETENCIA La Comisión Europea ha dejado claro que el asegurador es y será un sector prioritario en sus atenciones, por lo que es previsible que en un futuro cercano se produzca un aumento en las intervenciones de las autoridades de la Competencia. Este interés y la profunda modificación que sufrirán las normas comunitarias de defensa de la Competencia aplicables al sector asegurador, refuerzan la necesidad de que las entidades aseguradoras adopten medidas para adaptar sus actividades a las novedades que se introducirán. El correcto cumplimiento de la normativa de competencia, con la previsible desaparición de las exenciones en un negocio como el asegurador, acostumbrado a espacios de colaboración relativamente amplios, requerirá de un periodo de adaptación interna y del desarrollo de prácti79 ESTUDIO SOBRE EL SECTOR ASEGURADOR EN ESPAÑA cas que eviten conductas anticompetitivas. Estas precauciones habrán de ser especialmente consideradas en aquellos ámbitos del seguro en el que la colaboración entre entidades ha sido tradicionalmente más acentuada, como por ejemplo, el coaseguro y el reaseguro. Las aseguradoras deben prepararse para un futuro, más o menos cercano, en el que desaparecerán las exenciones por categorías. A tal fin, deberán ser capaces de evaluar si los acuerdos o prácticas que prevean realizar respetan la normativa de competencia, modificándoles convenientemente cuando la respuesta sea negativa. Para ello, será imprescindible que las entidades establezcan procedimientos internos, que valoren los nuevos parámetros y que desarrollen y extiendan el know-how necesario para ello. La supresión de un acuerdo o práctica de la exención por categorías no implica que se prohíba. Esa misma práctica podrá quedar exenta por aplicación de los principios del artículo 101 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea o, en su caso, del artículo 1 de la Ley de Defensa de la Competencia. No obstante, se trata de un argumento que refuerza la necesidad del mantenimiento del Reglamento de exención por categorías. Efectivamente, incluso si se eliminase la exención, las entidades aseguradoras podrían continuar desarrollando alguna de estas prácticas, una vez se haya analizado los efectos que pudieran tener sobre el mercado. No obstante, la inseguridad jurídica planteada será, en cualquier caso, mayor, pues se fundará en una autoevaluación de la propia entidad, y no en una norma reglamentaria. Inseguridad jurídica que afectará, en mayor medida, a las entidades más pequeñas y con menos recursos, que habrán de realizar la autoevaluación sin los medios de que disponen las grandes compañías. Creemos que las exenciones del Reglamento 358/2003 deberían mantenerse, e incluso extenderse a los otros dos tipos de acuerdo para los que se previó dicha posibilidad en el Reglamento 1534/91 habilitante: los convenios de indemnización directa y los ficheros de selección de riesgos. Esta recomendación, sin duda controvertida, se justifica porque la exención representa un beneficio tanto para los consumidores, como para las entidades que operan en el mercado. A nuestro juicio: • Incrementa la capacidad del mercado y permite reducir los precios: al permitir una más precisa y segura valoración del riesgo asumido. Las entidades pueden ofrecer más productos aseguradores y a un precio inferior. • Reduce las barreras de entrada: incrementa y amplía el acceso a la información que facilita la entrada al mercado de operadores más pequeños (o extranjeros), que si no dispusieran de ella, probablemente, no se aventurarán a entrar en el mercado. • Redunda en una mayor seguridad jurídica: al expresar de forma clara qué se permite y bajo qué condiciones. Las entidades, especialmente las de menor tamaño, pueden determinar si su conducta es no conforme a Derecho, sin necesidad de recurrir a asesoramientos, generalmente caros. 6. LAS OPORTUNIDADES DE LA CRISIS, RETOS PARA LOS SEGUROS DE AHORRO. UN AMPLIO ABANICO DE TAREAS PENDIENTES El espectacular crecimiento de la tasa de ahorro de las familias españolas, que alcanza el 14,1% de su renta disponible en el tercer trimestre de 2009 (4,6 puntos más que en el mismo período de 2008), es un reto para el sector asegurador que debe desarrollar y mejorar productos y servicios para responder con una oferta dinámica a este nuevo modelo de ahorrador. En el entorno financiero y económico actual, es previsible que el crecimiento del sector se decante en función de su capacidad de diseñar productos de alta seguridad en el ramo de vida. Por otra parte, el envejecimiento de la población supone una oportunidad para el sector asegurador, especialmente en los ámbitos de los 80 RECOMENDACIONES seguros de dependencia, de salud y de vida. Diversos trabajos, y sirviéndose de diferentes metodologías, han puesto de manifiesto el desequilibrio y la inestabilidad del Sistema de Pensiones Público Español. Esta inestabilidad llevará consigo una disminución del poder adquisitivo de los pensionistas, bien por la reducción de su pensión o por el incremento de los impuestos indirectos para financiar el déficit del sistema. El Consejo de Ministros de 29 de enero de 2010 planteó una reforma del sistema de pensiones sin precedentes. Como es conocido, se propone al diálogo social aumentar progresivamente la edad legal de jubilación hasta situarse en 67 años, ampliar el número de años computados para calcular la pensión e incorporar elementos nocionales en el sistema. Cualquiera que sea el resultado del diálogo social, en el marco del Pacto de Toledo, sobre la ineludible reforma del sistema de pensiones, es necesario incentivar los productos de ahorro finalista. En primer lugar hay que subrayar la importancia de las acciones que sirvan para mejorar la cultura financiera de los ciudadanos. El incremento de la tasa de ahorro de las familias españolas debe acompañarse de un incentivo intangible, no suficientemente asumido: la educación financiera para mejorar la comprensión de los productos y mercados por parte de consumidores y usuarios, a fin de capacitarles para la mejor adopción de decisiones en relación con su bienestar presente y futuro. En España los supervisores financieros ofrecen páginas web y publicaciones dirigidas a la formación de los inversores. La CNMV dispone de un Rincón del Inversor, con información y orientación. Sus guías al inversor son un modelo contrastado. El Banco de España facilita un completo Portal del Cliente Bancario. El Tesoro Público instruye ampliamente sobre cómo operar con Deuda Pública. Sin embargo, la DGSFP se limita a informar sobre los mecanismos de protección del asegurado. Es cierto que las asociaciones de consumidores informan a los consumidores sobre sus derechos y cómo reclamar a su asegurador. Pero, es igualmente importante conocer el mercado y los productos de seguro, de elevada sofisticación. La educación financiera complementa la protección del consumidor. En mayo de 2008 fue presentado el Plan de Educación Financiera (2008-2012), elaborado por el Banco de España y la CNMV, inspirado en los informes publicados por la OCDE y la Comisión Europea, así como en las experiencias del Reino Unido y de la estadodunidense Comisión Nacional para la Alfabetización y la Educación Financiera. El Plan contempla incorporar la educación financiera como materia docente en los planes de estudios de educación secundaria y formación profesional, además de anunciar seminarios y publicaciones destinados a la población adulta. El 14 de septiembre de 2009 se firmó el convenio entre el Ministerio de Educación, el Banco de España y la CNMV, para el desarrollo del Plan de Educación Financiera en la educación secundaria a partir del próximo Curso 2010-2011. Sorprende la no implicación directa de la DGSFP en el Plan de Educación Financiera (20082012), aún cuando los seguros se incluyen en su contenido. Pero, la cualificación y especialización de la DGSFP, al margen de consideraciones sobre su naturaleza jurídica y de elucubraciones sobre el futuro de la arquitectura de la supervisión financiera en España, deberían otorgarle un mayor protagonismo en el diseño y la implementación de un proyecto tan ambicioso como necesario. Proyecto en el que las entidades aseguradoras tienen un amplio margen de actuación en aras de la gobernanza. Con todo, uno de los incentivos preferidos es el incentivo fiscal. Pero, este incentivo fiscal tiene que ser realmente motivador, yendo más allá de un simple diferimiento de impuestos de la vida activa a la pasiva. Entendemos conveniente una apuesta clara en pro de la exención para las rentas destinadas al ahorro complementario. Todo ello sin olvidar que estos privilegios fiscales deben ir vinculados al carácter finalista del producto. Si este carácter se pierde, indudablemente, los privilegios también deben eliminarse. 81 ESTUDIO SOBRE EL SECTOR ASEGURADOR EN ESPAÑA Quizá, en épocas de crisis como la actual, con una economía donde el sector público es el que está inyectando liquidez a la actividad económica, favorecer el ahorro finalista y que se genere mayor cuantía de dinero líquido pueda activar adecuadamente el sector financiero, aún a costa de obtener menor recaudación. Por otra parte, en cuanto a las medidas de solvencia, aconsejaríamos que los reguladores permitieran introducir indicadores de solvencia ajustados a productos de ahorro finalistas, que tienen un horizonte temporal superior al año y, por lo tanto, un riesgo inherente diferente al de un producto a corto plazo. Trabajar e investigar en la adecuación de Activos y Pasivos constituye sin duda una de las recomendaciones de este trabajo. Las decisiones de gestión no deben fijarse para un único horizonte temporal, sino que han de ser revisadas de forma periódica, teniendo en cuenta diferentes trayectorias de comportamiento de las variables macroeconómicas y financieras. Las estrategias de inversión que se decidan, tanto en el momento presente como en el futuro, no pueden ser consideradas de forma independiente de la evolución de los pasivos. Esto nos lleva a pensar que hay que desarrollar una política de gestión dinámica olvidándonos, por tanto, de trabajar con modelos de gestión estáticos. Mejorar la estadística para conocer mejor la esperanza de vida resulta imprescindible. La revisión y actualización de las tablas de mortalidad, aplicables a la población asegurada es imprescindible en España, tal y como se está haciendo en otros países como el Reino Unido, donde existe una larga tradición a través de la serie Current Mortality Reports. El Instituto Nacional de Estadística y la Dirección General de Seguros y Planes de Pensiones deben continuar desplegando toda la potencia de la función estadística del Estado para facilitar la labor de los actuarios, como lo ha hecho el INE en su última publicación de tablas dinámicas de mortalidad para el período 2007-2049. En los seguros de ahorro y de riesgo (vida y salud), a la vista de las tendencias demográficas y de consumo de España, las aseguradoras deben afrontar el reto de perfeccionar e innovar la gestión técnica del factor edad, diseñando productos específicos en atención a la edad y el sexo de la persona asegurada. Productos que requieren una correcta evaluación de la incidencia del factor edad en las tasas de prima, un diseño de adecuados sistemas de información al asegurado sobre el incremento de las primas como consecuencia de la edad, con el correlativo mecanismo de control interno, planes de fidelización para compensar incrementos de primas a personas de edad y la concepción de una nueva generación de productos de salud, que incentive a los asegurados a seguir las recomendaciones y protocolos, internacionalmente admitidos, de medicina preventiva. Mejorar y sistematizar la regulación del seguro de vida, es absolutamente necesario, debido a la dispersión de la regulación de las diferentes modalidades y aspectos del seguro de vida en normas mercantiles, sobre el contrato de seguro, administrativas, de ordenación y supervisión de los seguros privados y fiscales, genera una incertidumbre jurídica y un riesgo regulatorio que implica un coste económico añadido al sector asegurador y, por ello, se debería sistematizar la regulación. En particular, para los seguros de vida en los que el riesgo de la inversión corre a cargo del tomador, unit-linked, resulta de vital importancia garantizar que el tomador o asegurado sea plenamente consciente del riesgo que asume. Los tribunales han venido concediendo una especial relevancia a la documentación informativa o publicitaria que la entidad financiera, que los comercializa, entrega a sus tomadores. En esta línea, resulta acertada, aunque insuficiente y asistemática, la disposición contenida en la Disposición Final XVI del Anteproyecto de Ley de Economía Sostenible, Por cuanto impone el deber de informar al tomador, de forma clara y precisa, acerca de que el importe que se va a percibir depende de las fluctuaciones en los mercados financieros, ajenos al control del asegurador y cuyos resultados históricos no son indicadores de resultados futuros. 82 RECOMENDACIONES 7. CORREGIR LA INSOPORTABLE INESTABILIDAD DE LA FISCALIDAD DE LOS SEGUROS DE VIDA Globalmente nos parece que la distribución de la materia gravable entre el IRPF y el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones (en adelante, ISD) entraña desigualdades entre productos que no están suficientemente justificadas. Además, la circunstancia de que el gravamen en el ISD corresponda a una o a otra Comunidad Autónoma, como se sabe, añade diferencias distorsionadoras. Entrando en las cuestiones exclusivas del IRPF, desde un punto de vista formal hay algunos aspectos a considerar. Uno de ellos, de técnica legislativa, es la inclusión de disposiciones materiales relativas a los productos que se ofertan en la legislación fiscal y no en la legislación propia del seguro, lo que, sin duda, es impropio y desnaturalizador. El otro aspecto entra en el contenido. En conjunto, el tratamiento que se le otorga al seguro de vida no puede calificarse de manera negativa, conteniendo evidentes aspectos favorecedores de la contratación, aunque no tantos como se quisieran desde el sector. Pero, el buenismo de un legislador que permite a través de sus disposiciones transitorias la convivencia de regímenes tan distintos, ni es exigible constitucionalmente ni, al final, es positivo para el sector. El mantenimiento de las expectativas de los contratantes puede ser un ámbito protegible, pero el caos que determina esta combinación de regímenes no parece tolerable. A nuestro entender, las reformas fiscales han de implantarse con todas sus consecuencias, y si se valora más la seguridad que da un régimen perdurable, entonces debe apostarse por no reformar el modelo anterior. El modelo vigente protege el sector del ahorro-previsión, y protege especialmente algunos productos. Está claro que se trata de los planes de pensiones y asimilados y de los planes individuales de ahorro sistemático. La razón es evidente, se protegen más ciertos productos en los que se puede invertir de manera limitada y dirigida. El resto de las fórmulas tendría una fiscalidad equivalente a la de cualquier otra renta. El contribuyente podrá inclinarse por acudir a esas otras fórmulas si quiere mejorar su futura pensión. No Debemos llamar la atención sobre el cúmulo de modificaciones legales, en el ámbito fiscal, que afectan a los productos de ahorro finalista. El ahorrador demanda seguridad y estabilidad. Resulta, cuando menos, inadecuado modificar sucesivamente el régimen jurídico aplicable a los productos de ahorro a largo plazo. No obstante, si se llevan a cabo modificaciones normativas, el sentido de las mismas ha de ser propicio para el ahorrador, si se persigue realmente una estimulación de los sistemas complementarios de previsión social. Se recomienda un esfuerzo a los reguladores para diseñar una legislación fiscal adecuada y estable, que realmente incentive el ahorro finalista. A nuestro juicio, la fiscalidad de los Sistemas Complementarios de Previsión Social, necesita importantes mejoras. Uno de los objetivos de la Ley 35/2006 fue el obtener un tratamiento equitativo para los productos de ahorro finalistas. Para ello se diseñan nuevos productos de ahorro previsión, como son los Planes Individuales de Ahorro Sistemático (PIAS) y Planes de Previsión Asegurados (PPA). Sin embargo, Seguros de Vida, Planes de Previsión Asegurados, Planes de Pensiones y Planes Individuales de Ahorro Sistemático merecen un tratamiento fiscal diferente, aún cuando se mantengan como productos finalistas, no se rescaten hasta el momento de la jubilación y el rescate se realice de la misma forma. Si se pretende que se complemente la pensión de la Seguridad Social, manteniendo el poder adquisitivo del individuo, para ciertos niveles de renta, se tendrán que combinar varios productos de previsión, dadas la limitaciones legales a la aportación. El análisis financiero fiscal dinámico realizado, confirma la falta de equidad en el tratamiento fiscal de estos productos. Los últimos cambios normativos, además, han empeorado el tratamiento fiscal de algunos de ellos, como es el caso de los percibidos en forma de capital. 83 ESTUDIO SOBRE EL SECTOR ASEGURADOR EN ESPAÑA parecen del todo justas las críticas a la reforma en cuanto al tratamiento de las prestaciones percibidas en forma de capital, al menos en los seguros individuales: responden a la conversión del impuesto en un impuesto proporcional en el que decae el sentido de alivio a las rentas irregulares. Otra cosa sería en cuanto a los seguros colectivos, que ciertamente han perdido algunos de sus atractivos: el legislador ha apostado decididamente porque estos seguros generen rentas periódicas y no que se perciban las prestaciones de una sola vez. En cuanto al Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones, no acaba de justificarse de forma adecuada la sujeción a este tributo, sobre todo en el caso de prestaciones derivadas del fallecimiento del contratante o del asegurado, respecto de aquellas otras que se someten al IRPF. No obstante, el principal inconveniente tiene que ver con la propia naturaleza del ISD, en cuanto se trata de un impuesto cedido a las Comunidades Autónomas. Una cesión amplia y nada restringida, pues les corresponde no sólo la gestión del tributo y el producto total de la recaudación, sino también un importante elenco de competencias normativas. En este sentido, los problemas en relación con el tratamiento fiscal de las distintas prestaciones se multiplican, no sólo ya por su diferenciación respecto del IRPF, sino porque en el seno del propio ISD el abanico de regímenes autonómico es lo suficientemente diverso para que se produzcan distorsiones graves. Y todo esto viene propiciado por la ausencia de mecanismos de coordinación y armonización que controlen el proceso descentralizador. Una suma de factores que actúa en detrimento de algunos principios constitucionales como el que preconiza una cierta uniformidad en el cumplimiento efectivo del deber de contribuir (art. 31.1 CE). Con respecto al régimen jurídico de los seguros de vida en el seno del ISD y desde un punto de vista estrictamente jurídico, resulta confusa la propia definición del hecho imponible, en el que aparecen formalmente como un tercer supuesto diferenciado de las «sucesiones» y de las «donaciones», pero sólo se independizan realmente respecto de las primeras, pues las prestaciones por sobrevivencia no forman parte de esa tercera modalidad sino que se incluyen entre las adquisiciones gratuitas «inter vivos». En este sentido, o se construye verdaderamente un hecho imponible autónomo respecto de los otros dos y hasta sus últimas consecuencias, o bien, de acuerdo con el propio fundamento del tributo, se incardina en cada caso la prestación derivada del seguro a una u otra modalidad. Por otra parte, en materia de base imponible y de cuantificación de estas prestaciones, se echa de menos un apartado propio en la Ley que se ocupe con más detenimiento de las distintas posibilidades (rentas, capitales...). Una apuesta clara por incentivar los sistemas de previsión social complementaria, implica mejorar la neutralidad impositiva y la equidad entre productos y rentas. Medidas fiscales realmente estimuladoras e incentivadoras, siempre que se mantenga el carácter finalista del producto, contribuirían sin duda al incremento del ahorro para la jubilación. Este ahorro va a ser más que necesario en un entorno, como el actual, donde se están planteando medidas de reformas paramétricas del sistema público de pensiones: incrementar la edad de jubilación, modificar la actual fórmula de cálculo de la pensión. 8. LOS DESAFÍOS DE LA DEPENDENCIA: LA DESEABLE COMPLEMENTARIEDAD DEL SEGURO ¿MITO O REALIDAD? UN QUEHACER INACABADO El seguro privado es un instrumento particularmente útil para dar una solución de calidad al problema de la falta de autonomía personal. Pese al reconocimiento legislativo del ramo, las aseguradoras se han mostrado especialmente cautas sobre estos seguros. Por la posibilidad de diferimiento, por la probabilidad de verificación del siniestro, y por la duración e importe de la prestación contratada, estos seguros se configuran con un gran riesgo financiero inmanente. Sin embargo, ello no debiera impedir el diseño de 84 RECOMENDACIONES productos que cubran esta contingencia, basados en la técnica actuarial de selección y concreción de riesgos, con cálculos adecuados que garanticen que el plazo entre el cobro de la prima y el pago de la prestación es suficiente. Las reformas que se avecinan, propiciadas por la Directiva Solvencia II, son el marco adecuado para la ordenación integral del ramo abordando aspectos como el tratamiento de las primas, sus sistemas de capitalización o las provisiones matemáticas. El fin es mantener el equilibrio económico del contrato, tarea complicada en un seguro que puede suponer un coste elevadísimo para las entidades pues, aunque se pacte una prestación monetaria, las situaciones de dependencia se pueden prolongar mucho en el tiempo, agravarse o ser crónicas, por lo que han de regularse las provisiones técnicas que garanticen la solvencia de las aseguradoras. Nos parece necesario otorgar un trato fiscal favorable a los seguros de dependencia, indispensable para su difusión. Es conveniente que las prestaciones recibidas con motivo de una situación de dependencia, tanto si proceden de la administración como si lo hacen de un seguro, tengan la consideración de rentas exentas. Del mismo modo y con idéntico objetivo, las primas satisfechas a seguros privados para la cobertura del riesgo de dependencia han de considerarse a efectos impositivos como deducciones a la base liquidable. Dadas las competencias que constitucionalmente tienen atribuidas las Comunidades Autónomas, convendría que el tratamiento de la dependencia, los criterios de valoración y las prestaciones asignadas a cada caso, fueran lo más homogéneas posible, evitando desigualdades territoriales que ya se están produciendo. La Ley 39/2006 plantea un problema urgido de solución: la indefinición, la falta de concreción de conceptos esenciales, que se dejan para un ulterior desarrollo. Como ejemplo, el baremo, los criterios de valoración así como los órganos competentes para efectuarla, las condiciones para recibir prestaciones económicas y sus cuantías y los criterios de participación del beneficiario en el coste de los servicios. La determinación de muchas de estas cuestiones se trasladó a las Comunidades Autónomas, lo que puede traducirse en graves diferencias territoriales que van contra la igualdad proclamada. Tal vez la cobertura pública de la dependencia ha frenado a las aseguradoras. No obstante, entre el sistema público de la dependencia y los agentes del mercado han de buscarse mecanismos de complementariedad, nunca de exclusión. La protección pública universal de la dependencia es sólo un propósito, por lo que las aseguradoras no pueden continuar sin afrontar el diseño de productos apropiados para la cobertura de la dependencia. El sector asegurador tiene la oportunidad, e incluso el deber, de crear productos que, obviamente basados en las mejores técnicas actuariales, ofrezcan una solución de calidad al grave problema social de la pérdida de autonomía. Máxime cuando como actualmente, la carencia de recursos públicos, hacen impensable que la Administración, en exclusiva, esté en condiciones de proporcionar una cobertura satisfactoria. Por su parte, para que los seguros de dependencia tengan el éxito que se les auguró, los poderes públicos tienen pendiente abordar sustanciales modificaciones. En este sentido debería reformarse la Ley de Contrato de Seguro para incluir una noción de los mismos dentro de los seguros de personas. Convendría también que la normativa de ordenación de los seguros privados estableciera una regulación específica para ellos, en los ramos de enfermedad y vida, precisando los requisitos que han de cumplir las aseguradoras de dependencia. El tratamiento legal tendría que tener en cuenta la posibilidad de que la aseguradora se comprometa a la prestación de servicios asistenciales y, para ello, como sucede en otros ramos de servicios, imponer el control de los medios materiales con los que cuenta para su efectividad. La especial responsabilidad que asumen las aseguradoras en estos casos obliga a una ordenación sistemática del ramo. 85 ESTUDIO SOBRE EL SECTOR ASEGURADOR EN ESPAÑA 9. MEJORAR E INNOVAR EN LOS SEGUROS DE SALUD Sin dejar de afirmar los principios básicos de universalidad y equidad en la atención sanitaria de todos los pacientes que deben ser preservados, al margen de las reformas que la sanidad pública precisa, consideramos que es necesario avanzar y profundizar en la complementariedad de los seguros privados con el sistema público de salud. Las primas en seguros de salud alcanzaron en 2009 los 5.838 millones de euros, prueba de la pujanza del ramo. Las compañías aseguradoras deben ser más conscientes de la importancia de la selección de riesgos en la contratación de los seguros de salud. La litigiosidad sobre el estado de salud de los asegurados obliga a las entidades a mejorar los cuestionarios de salud y, especialmente, los mecanismos internos de control para garantizar un adecuado asesoramiento sobre la importancia de una correcta cumplimentación del cuestionario, vigilando que se destaca su trascendencia y se advierte sobre las consecuencias de su inexactitud o falsedad. Para ello, se requiere reforzar la formación de sus agentes y, en los análisis de auditoría interna, revisar la incidencia de la información de calidad sobre el deber precontractual de exacta declaración del riesgo. Nos parece recomendable incorporar a la Ley de Contrato de Seguro un precepto específico, que concretara la obligación del tomador o asegurado de declarar las enfermedades o lesiones preexistentes a la celebración de los contratos de seguros de personas dado que es un elemento de riesgo esencial en este tipo de contratos, así como de una norma que impusiera al asegurador el deber de advertir al tomador o asegurado sobre las consecuencias de su contestación inexacta al cuestionario de salud. En tanto se asuma la necesidad de una reforma legal, nos parece oportuno, valorar la posibilidad de que UNESPA elabore un cuestionario único consensuado, respetuoso con la indiscutible libertad para que cada compañía diseñe sus estrategias y modelo de negocio. Según el informe Impulsar un cambio posible en el sistema sanitario (FEDEA-McKinsey, noviembre 2009) el sistema sanitario español no es sostenible en el futuro con su esquema actual. Al envejecimiento progresivo de la población, se suma la carencia de incentivos para buscar una mayor eficiencia, hay un déficit sanitario acumulado que supera el 20% del presupuesto y tenemos un conjunto inequitativo, con grandes diferencias entre Comunidades Autónomas. 10. POTENCIAR EL CONSORCIO DE COMPENSACIÓN DE SEGURO Resulta conveniente llevar a cabo ciertos ajustes a nivel reglamentario para fijar con mayor precisión la cobertura por el Consorcio de determinados sucesos extraordinarios. Respecto a las funciones del Consorcio como liquidador de entidades aseguradoras, creemos que algunos aspectos en la normativa deberían ser revisados. Así, en caso de insolvencia de una entidad aseguradora, pensamos que se debería dar prioridad al procedimiento de liquidación administrativa respecto al concurso judicial, por cuanto permite abordar con mayor celeridad y eficacia las tareas de liquidación, sin menoscabar, a nuestro juicio, las garantías de los acreedores. Otro aspecto que consideramos conveniente revisar es el relativo a la naturaleza jurídico-tributaria del recargo de liquidación que se aplica a todos los seguros que cubren riesgos localizados en España, excepto los de vida y crédito a la exportación por cuenta del Estado. Si se entiende que dicho recargo no debe calificarse como un impuesto, sino que su naturaleza resulta más afín al concepto de tasa o contribución especial, entonces sería aconsejable que las operaciones de seguro realizadas por las sucursales en España de aseguradoras extranjeras y entidades operando en libre prestación de servicios se consideraran como no sujetas, por no ser beneficiarias de las medidas de protección aplicadas por el Consorcio en caso de liquidación. El mismo argumento, en sentido opuesto, serviría para la extensión de la aplicación de dicho recargo a los seguros de vida, toda vez que a esta clase de seguros se le aplican también los beneficios de liquidación del Consorcio, igual que a los seguros de no vida. 86 RECOMENDACIONES Al hilo del anunciado proyecto de Directiva comunitaria sobre creación de un Fondo de Garantía de Seguros, nos parece también recomendable sustituir, o al menos complementar, el actual sistema de indemnización, por otro sistema más objetivo que garantice un importe o porcentaje mínimo a pagar en todo caso por el Consorcio, sin perjuicio de que dicho porcentaje pueda mejorarse en función de las circunstancias particulares de cada entidad. El reto principal del sector asegurador, en el entorno actual, es mantener la confianza de los ahorradores. Un pilar para generar confianza sería la posibilidad de crear un Fondo de Garantía para los seguros. Esta idea, que es apoyada por los reguladores, plantea la posibilidad de que los fondos de garantías que cubren los ahorros invertidos en depósitos se extiendan también a los seguros. Sin duda la experiencia acumulada con el Consorcio de Compensación de Seguros en España ayudaría a la regulación y funcionamiento de este Fondo de Garantía. 87 PARTE PRIMERA: LAS CLAVES DEL SECTOR ASEGURADOR EN ESPAÑA