La armonización tributaria en el Mercosur: un camino a transitar

TITULO
“LA ARMONIZACION TRIBUTARIA EN EL MERCOSUR: UN CAMINO A
TRANSITAR”
AREA: TRIBUTACION
TEMA: 1
“PRIMER CONGRESO DEL MERCOSUR DE CONTABILIDAD, AUDITORIA Y
TRIBUTACION”
Buenos Aires, 5 al 7 de mayo de 2004
AUTOR
Licenciado FRANCISCO MÉNDEZ BARRIENTOS
Licenciada ISABEL BOGADO
Dirección: Edificio Asunción Super Centro, oficinas 302 al 305
Asunción, Paraguay
Teléfono: (595)(21)(452467) y (595)(981)(418788)
Correo electrónico: fmendez@hacienda. gov.py o fmendez@conexion.com.py
País: PARAGUAY
INDICE
Página
INTRODUCCION………………………………………………………………
TEMA 1
1.1. Concepto de Armonización Tributaria..............................................
1.1.1. Formas de Armonización Tributaria…………………………………
1.1.2. Aspectos positivos de Coordinación Tributaria……………………
1.1.3. Aspectos positivos de Competencia Tributaria……………………
1.2. La experiencia europea en Armonización Tributaria……………….
1.3. Perspectivas del MERCOSUR en Coordinación Tributaria…….....
1.4. Imposición en el MERCOSUR. Breve análisis comparativo………
1.4.1. Estructura normativa de la imposición en el MERCOSUR……..
1.5. Regímenes recursivos: administrativos y judiciales……………….
1.6. Necesidad de creación de un Tribunal Supranacional……………
CONCLUSIONES…………………………………………………………..
BIBLIOGRAFIA……………………………………………………………..
INTRODUCCION
Un proceso de integración económica requiere de un efectivo esfuerzo por
parte de los países componentes, realmente se necesita de una gran voluntad
y solidaridad nacional y comunitaria, adquiriendo el desafío una relevancia
notoria.
La falta de conciencias nacionales hacia la integración son factores que no
permiten avanzar en el concierto integrador.
El trabajo que se presenta a continuación trata de hilvanar un conjunto de
reflexiones acerca de las condiciones externas e internas de los países
integrantes del bloque, en lo que se refiere a las posibilidades del MERCOSUR
hacia una armonización tributaria. Para el logro del objetivo hacemos una breve
acotación
sobre
el
concepto
de
armonización
tributaria
y
algunas
especificaciones sobre las formas que ella adquiere.
Los aspectos positivos de la coordinación y la competencia tributarias no dejan
de tenerse en cuenta en este breve ensayo técnico.
Posteriormente se analizan aspectos relevantes de la experiencia europea en
armonización tributaria, sobre todo los aspectos de coordinación aplicados para
evitar la competencia fiscal perniciosa.
Además son expuestas las perspectivas del MERCOSUR en coordinación
tributaria y las distorsiones que conlleva la falta de políticas armonizadoras
conjuntas.
El logro de avances en el proceso integrador para limar asimetrías existentes
en los sistemas impositivos ha resultado una tarea muy difícil hasta el
momento.
Los promedios de presión tributaria de los países miembros son analizados
desde la perspectiva de cuadros comparativos, donde pueden observarse
cuatro niveles de tributación. También las recaudaciones porcentuales por tipo
de imposición.
Para finalizar son vistas las principales diferencias de las estructuras tributarias
del MERCOSUR, así como los recursos administrativos y judiciales vigentes y
la urgente necesidad de tribunales supranacionales que diriman las
divergencias surgidas.
1.1. CONCEPTO DE ARMONIZACION TRIBUTARIA
La armonización tributaria “consiste en tratar de eliminar, o por lo menos,
disminuir al mínimo posible las distorsiones que crean los impuestos de los
diferentes Estados parte, en las relaciones comerciales entre ellos” (1). Iremos
avanzando en la profundización de conceptos sobre el tema que nos ocupa, de
tal manera a bosquejar nuestra propia definición, y que ella represente un
verdadero aporte en lo referente a todo lo que se ha dicho de la misma.
Según Gustavo Zunino(2) en todos los casos armonización en materia tributaria
es concebida “como un mecanismo destinado a eliminar las contradicciones,
las superposiciones o las posibles incongruencias derivadas de la aplicación de
los sistemas tributarios dependientes de dos o más países”.
Armonía, según el diccionario de la lengua española (3), significa: “conveniente
proporción y correspondencia de unas cosas con otras. Amistad y buena
correspondencia”. Siguiendo la idea, armonizar es: “poner en armonía, o hacer
(1)
XXIV Conferencia Interamericana de Contabilidad, Uruguay 2001, Área VII, Integración
Económica y Fiscal, Tema 7.1, Diseño de un plan estratégico para la efectiva armonización
tributaria y fiscal, Acta de fecha 20/11/2001, Pág. 2.
(2)
Relator General del Tema I, Armonización de la imposición sobre los consumos en los países
del MERCOSUR, III Jornadas Tributarias del MERCOSUR, 26 al 28 de agosto de 1999,
Buenos Aires Argentina, Documento Técnico, Pág. 20 y sgtes.
(3)
Diccionario de la Lengua Española, Vigésima Primera Edición, Madrid, España, 1992, Pág.
135.
que no discuerden o se rechacen, dos o más partes de un todo, o dos o más
cosas que deben concurrir al mismo fin”(4).
Los principios que deben ser tenidos en cuenta como punto de partida en un
proceso armonizador son aportados por Jorge Macón (5) y se refieren, primero,
a que la armonización es un concepto distinto al de igualación, ya que sistemas
tributarios iguales pueden ocasionar, debido a su aplicación en forma
simultánea, distorsiones en la competencia de bienes y servicios. En segundo
lugar la neutralidad de un impuesto, según este autor, no puede ser concebida
como aquel que no incita a una acción o a una omisión, ya que todo sistema
tributario persigue una reducción del gasto privado para permitir el gasto
público. La neutralidad consiste así en que la pérdida económica originada por
la tributación (reducción del gasto privado) no sea mayor que la recaudación
(entendida como gasto público). Por último la armonización tributaria pretende
limar las distorsiones provocadas por la doble imposición o la sub.-imposición
en la competencia de bienes y servicios, abriendo un camino a los mejores
productos y más baratos.
Julio César Vergara Candia(6) menciona que se da por cierto que el objetivo de
la armonización es evitar en la mayor medida posible los tributos que producen
distorsiones en la formación de precios relativos, o que interfieren en la libre
circulación de bienes y factores de la producción.
Es importante recalcar que un proceso de armonización tributaria no implica la
uniformación absoluta de las formas de tributación, pero sin embargo debe
(4)
Diccionario de la Lengua Española, op. cit., Pág. 135.
En su obra: “Distorsiones, doble imposición y armonización tributaria: un enfoque
conceptual”, Derecho Tributario, Tomo XV, Pág. 1.
(6)
Relator Nacional (Paraguay) del Tema I, Armonización de la imposición sobre los consumos
en los países del MERCOSUR, III Jornadas Tributarias del MERCOSUR, 26 al 28 de agosto de
1999, Buenos Aires Argentina, Documento Técnico, Pág. 136.
(5)
propender a ella, de tal manera a que las divergencias o asimetrías entre las
legislaciones y aplicaciones de las mismas en los Estados partes, puedan
derribar los muros distorsionadores del andamiaje armonizador.
Las conceptualizaciones vertidas hasta aquí, nos permiten esbozar una idea
referencial sobre el tema que nos ocupa, entendiendo a la armonización como
un proceso de ajuste de cada uno de los sistemas tributarios de los países
miembros de un bloque, a los objetivos e intereses económicos y sociales de
este.
1.1.1. FORMAS DE ARMONIZACION TRIBUTARIA
“Aunque la competencia es el mecanismo de asignación en un mercado
común, la coordinación tributaria es su corolario, en cuanto se propone
garantizar que las condiciones de igualdad para los competidores no sean
distorsionadas por sistemas tributarios discriminatorios”(7), analizada esta
definición, podemos inferir que existen modos o diferentes maneras de llegar a
la armonización y así lo entiende la doctrina, que básicamente asigna a este
proceso dos caminos: coordinación y competencia tributarias.
La armonización consensuada o coordinada consiste en llegar a un acuerdo
interestatal que permita lograr los fines y objetivos esgrimidos por el bloque
comunitario, a través de normas supranacionales.
Por otro lado la competencia tributaria entre los países, según varios autores,
podría armonizar de manera espontánea a través de una atractiva política fiscal
que incentive la producción e inversión, adaptando los sistemas impositivos a
las condiciones emergentes del mercado.
Así define el Profesor Sijbren Cnossen las formas de armonización, ver: “La armonización
fiscal en los procesos de integración económica”, Ministerio de Economía y Hacienda, Instituto
de Estudios Fiscales, Madrid, 1993, Pág. 36.
(7)
1.1.2. ASPECTOS POSITIVOS DE COORDINACION TRIBUTARIA
Basado en un trabajo elaborado por Hugo González Cano (8), los argumentos a
favor de la coordinación pasamos a reseñar:
a)
Las simetrías tributarias resultantes de esta coordinación entre los países
no afectarían a la localización del capital.
b)
Este consenso fiscal comunitario no implica una carrera erosionadora de
bases y recaudación de los países miembros.
c)
La competencia tributaria requiere que los factores capital y trabajo tengan
absoluta movilidad, sin embargo la experiencia demuestra que solo el
capital es móvil, no así el trabajo, resultando un sistema tributario
distorsivo y regresivo debido a que la carga sobre este último factor
aumenta, generando altas tasas de desempleo.
d)
Los objetivos sociales del bloque serían alcanzados debido a que este
consenso fiscal comunitario permitiría la utilización de los impuestos para
mejorar la redistribución de la riqueza.
e)
Las empresas y realizadores de negocios no tendrán que lidiar con
sistemas tributarios diferentes lo cual incidiría en un ahorro del costo
social.
1.1.3. ASPECTOS POSITIVOS DE COMPETENCIA TRIBUTARIA
Continuamos con las cuestiones positivas de la competencia fiscal:
a)
Esta competencia no solo ocurre entre impuestos sino también entre
tributos y gastos dentro de un paquete fiscal.
b)
La competencia fiscal no se ha manifestado, hasta el momento, como una
disminución en la presión tributaria, sino tendiente a lo contrario.
(8)
Profesor de Universidades de Entre Ríos y Buenos Aires, Documento técnico elaborado
para la Internacional Conference, Fiscal Federalism in the MERCOSUR: the challenges of
regional integration, Porto Alegre, Brasil, 27 y 27 de junio, 2002.
c)
En la cooperación o coordinación tributaria los dividendos no se hallan
equitativamente distribuidos, pudiendo inclusive ser un intento para que
las economías “más grandes” protejan sus ingresos tributarios. En un
régimen de competencia, las “economías pequeñas” pueden competir
mediante la implementación de bajos impuestos que incentiven y atraigan
la inversión.
d)
La redistribución del ingreso no solo se logra a través de un sistema
tributario, sino también a través de una política de gasto público.
1.2. LA EXPERIENCIA EUROPEA EN ARMONIZACION TRIBUTARIA
La experiencia de la Comunidad Europea, así como una amplia literatura sobre
el tema (Cnossen, Tanzi, Kopitz, Neumark, Musgrave, Ruding, Keen y otros)
demuestra que en un proceso de integración económica debe existir un mínimo
de coordinación de tal manera a evitar las distorsiones que generan los
impuestos (sobre todo aquellos que gravan el consumo y que inciden en la
formación de precios relativos) a la competencia de bienes y servicios.
También los incentivos tributarios y algunos aspectos específicos del Impuesto
sobre la Renta de las empresas, afectan a la localización del capital.
Para evitar la competencia fiscal perniciosa, la Comunidad Europea ha
establecido Directivas e incluso ha hecho suyo textos aprobados por el Consejo
y la Comisión tales como: “Código de conducta sobre fiscalidad de las
empresas” y “Competencia fiscal perniciosa: un tema global emergente”.
La armonización tributaria aprobada por la Comunidad Europea es claramente
menor a la propuesta de los trabajos clásicos de Neumark, Cnossen y Ruding,
debido especialmente a la negativa de los países integrantes del bloque de
renunciar a su soberanía tributaria, pese a la renuncia de su política monetaria
(implementación del Euro como moneda única), sin embargo se ha producido
cierta convergencia tributaria vía mercado o competencia, sobre todo en el
impuesto a la renta, ampliando las bases vía reducción de exenciones e
incentivos y reducción de alícuotas tanto en el aplicado a sociedades como a
personas físicas.
1.3. PERSPECTIVAS DEL MERCOSUR EN COORDINACION TRIBUTARIA
Los artículos 1 y 7 del Tratado de Asunción garantizan la armonización
tributaria del MERCOSUR, es decir que normativamente no existen
impedimentos para ello.
Luiz Villela y Alberto Barreix(9) manifiestan que por falta de coordinación
tributaria pueden verse alterados las condiciones de competencia entre los
países miembros, esta necesidad de interdependencia económica tiene que
analizar tres aspectos fundamentales en materia tributaria:
a)
El factor capital posee una fuerte movilidad y es bastante sensible a los
diferentes cambios en el tratamiento tributario, pudiendo afectar las bases
imponibles.
b)
En el caso de bienes intangibles, es muy difícil recaudar impuestos sobre
actividades llevadas a cabo fuera de la jurisdicción del país.
c)
La Administración Tributaria requiere de nuevos sistemas de intercambio
de información para lograr una efectiva cooperación entre los países
miembros, debido a la complejidad de las transacciones.
La armonización tributaria en el MERCOSUR, hasta la fecha solo ha
concentrado esfuerzos en tratamientos discriminatorios que atentan el libre
(9)
Economistas del Dpto. de Integración y Programas Regionales del BID, nos hablan sobre el
tema en base a su estudio: “Tributación en el MERCOSUR y posibilidades de coordinación”,
desarrollado en el Taller Técnico: “Impacto Fiscal de la Integración Económica, INTAL, Buenos
Aires, 11 y 12 de junio de 2003”.
acceso al mercado común. No se han desarrollado otros aspectos de política
tributaria básicos, tales como lo referente a incentivos fiscales que ocasionan
importantes distorsiones en los niveles de competencia entre los países
miembros del bloque.
Como veremos más adelante la estructura de los sistemas tributarios de los
países integrantes del MERCOSUR son muy similares.
La recaudación se
basa en:
a)
Impuestos generales sobre bienes y servicios, alta imposición indirecta.
b)
Alta participación de aportes y contribuciones a la seguridad social.
c)
Poca o baja participación de la imposición directa.
Sin embargo, analizada la normativa de los diferentes países, surgen marcadas
diferencias y poco se ha avanzado en armonización de conceptos, sistemas y
procedimientos tributarios.
Existen varios estudios sobre las principales asimetrías existentes en los
sistemas impositivos vigentes de los países miembros del MERCOSUR,
evidentemente esto ha resultado mucho más sencillo que lograr un verdadero
avance que permita la aceleración del proceso integrador.
Ante los elementos hasta aquí vertidos resulta la urgente aplicación de medidas
de armonización tributaria con grados y duraciones diferentes según el tipo de
imposición.
En la imposición indirecta, que incide fuertemente en el comercio de bienes y
servicios, se debe tender a la convergencia y en ciertos casos a la igualación,
como en algunos impuestos selectivos.
En la imposición directa, que incide en la localización del capital, debe tenderse
a
la
coordinación
de
las
bases
gravadas
y
la
cooperación
entre
Administraciones Tributarias, sobre todo en el intercambio de información.
1.4. IMPOSICION EN EL MERCOSUR. BREVE ANALISIS COMPARATIVO
El nivel de importancia de los tributos del MERCOSUR es analizado a través
del cuadro que se presenta a continuación, tomando como base la presión
tributaria promedio, se incluyen impuestos internos, al comercio exterior y los
aportes al régimen de seguridad social.
Cuadro 1
PRESION TRIBUTARIA DEL MERCOSUR POR JURISDICCION
Promedio de los años 1990, 1995 y 2000
JURISDICCION
Argentina
Brasil
Paraguay
Uruguay
Gobierno Federal: Tributos domésticos de los
10,9%
13,1%
7,8%
15,0%
cuales:
-Imp. General. a las Ventas
5,5%
n/c
2,9%
7,6%
-Imp. a la Renta
2,2%
5,5%
1,7%
1,7%
Comercio Exterior
1,0%
0,7%
2,2%
1,3%
Seguridad Social
3,5%
7,4%
2,3%
8,2%
Gobiernos Sub-nacionales
2,9%
9,1%
0,2%
2,5%
TOTALES
18,2%
30,3%
12,5%
27,0%
FUENTE: Dpto. de Integración y Programas Regionales del BID. Colaboración de:
Argentina: AFIP y FMI
Brasil:
BNDES (Secretaría para Assuntos Fiscais) y Receita Tributaria Federal
Paraguay: Ministerio de Hacienda (SSEEI), Banco Central y FMI
Uruguay: DGI, Banco Previsión Social, Banco Central, Intendencia Municipal de Montevideo y Oficina de Planeamiento y Presupuesto
n/c:
El impuesto a las ventas se aplica a nivel subnacional
Se observa claramente cuatro niveles de tributación, teniendo en cuenta la
presión tributaria, surgiendo a continuación el siguiente cuadro:
Cuadro 2
NIVEL DE TRIBUTACION
PAIS
1
2
3
4
Brasil
Uruguay
Argentina
Paraguay
COEFICIENTE DE PRESION
TRIBUTARIA
30,3%
27,0%
18,2%
12,5%
Resumiendo puede notarse una alta presión tributaria en Brasil y Uruguay, por
el contrario del nivel de presión tributaria en Argentina y Paraguay.
A continuación señalaremos la estructura o composición porcentual de las
recaudaciones tributarias en el año 1998, en porcentajes respecto del total de
ingresos tributarios, incluyendo los aportes y contribuciones al régimen de
seguridad social.
Cuadro 3
RECAUDACIONES TRIBUTARIAS
En %, año 1998
CONCEPTO
Impuesto a la Renta
Impuesto al Capital
Impuesto int. al Consumo
Impuestos al Comercio Exterior
Tributos sobre Salarios
Otros Tributos
TOTAL
Argentina
15,3%
5,8%
55,3%
4,5%
17,2%
Brasil
20,2%
0,3%
40,5%
2,4%
31,4%
Paraguay
16,5%
3,0%
48,2%
20,0%
10,2%
Uruguay
10,0%
3,3%
44,6%
4,6%
33,3%
MERCOSUR
15,5%
3,1%
47,2%
7,9%
23,0%
1,9%
5,2%
100%
100%
2,1%
100%
4,2%
100%
3,3%
100%
FUENTE: Trabajo realizado por el Prof. Hugo González Cano, “Armonización Fiscal: competición versus coordinación en países del
MERCOSUR”, Porto Alegre, Brasil, 26 y 27 de junio de 2002
Aunque se notan diferencias en los cuatro países, predomina la imposición al
consumo seguido por los impuestos y contribuciones sobre salarios, en tercer
lugar aparecen los impuestos sobre la renta y finalmente los impuestos al
comercio exterior y al patrimonio. En Paraguay se observa un alto porcentaje
de la imposición al comercio exterior con relación a los otros países del bloque.
1.4.1. ESTRUCTURA NORMATIVA DE LA IMPOSICION EN EL MERCOSUR
Los sistemas tributarios del MERCOSUR son similares, en un primer examen,
se hallan estructurados en base a la recaudación de la imposición al consumo,
una alta participación de los aportes y contribución a la seguridad social y una
baja recaudación de la imposición directa (como ya hemos visto en el epígrafe
anterior).
Sin embargo al profundizar el análisis, surgen marcadas diferencias en lo
relativo a las normativas imperantes. El cuadro presentado a continuación
traerá luz sobre lo mencionado y versa sobre un resumen comparativo de la
estructura normativa tributaria de los países comunitarios.
Cuadro 4
RESUMEN COMPARATIVO DE LA ESTRUCTURA TRIBUTARIA DEL MERCOSUR
Principales diferencias
Concepto
Punto
IVA e ICMS
IVA nacional, base amplia, pocas
alícuotas, total aprovechamiento del
crédito: Argentina, Paraguay y
Uruguay.
Paraguay y Uruguay no tienen.
TRIBUTOS EN CASCADA
IMPUESTO A LA RENTA
IMPUESTO A LOS ACTIVOS
Argentina y Brasil: tributan las
personas físicas, aplican el criterio de
renta mundial y los dividendos no se
incorporan a la base del impuesto
personal para evitar la doble
imposición.
Brasil y Paraguay no tienen.
Contrapunto
ICMS
estadual,
limitado
a
mercaderías y unos pocos servicios,
gran número de alícuotas, limitación
al crédito de etapas anteriores:
Brasil.
Brasil: Cofins, PIS/PASEP y CPMF,
recauda 5,7% del PIB.
Argentina: Impuesto a los Ingresos
Brutos, recauda la mitad de los
ingresos de las provincias 2,1% del
PIB e Impuesto a los débitos y
créditos bancarios.
Paraguay y Uruguay: no tributan las
personas físicas, aplican el criterio
territorial de la fuente, gravando a
residentes
o
no
residentes
exclusivamente por sus rentas de
fuente nacional.
Argentina
y
Uruguay
aplican
impuestos generales al patrimonio o
activos de las personas físicas y
empresas. Argentina incluso grava
los bienes ubicados en el exterior.
Muy importante en Argentina y Brasil.
Poco relevante en Paraguay y
Uruguay, son estados unitarios.
Argentina, Brasil y Paraguay tienen Uruguay
tiene
Aduanas
y
Aduanas
y
Administración
de Administración de Tributos como
ADMINISTRACION TRIBUTARIA
Tributos Internos en un mismo entidades separadas.
organismo.
FUENTE: Trabajo elaborado por Economistas del Dpto. de Integración y Programas Regionales del BID, Luiz Villela y
Alberto Barreix, “Tributación en el MERCOSUR y posibilidades de coordinación”, taller técnico: “Impacto Fiscal de la
Integración Económica, INTAL, Buenos Aires, 11 y 12 de junio de 2003.
COPARTICIPACION
1.5. REGIMENES RECURSIVOS: ADMINISTRATIVOS Y JUDICIALES
La legislación tributaria del Paraguay garantiza la existencia de dos recursos
administrativos, primero el de Reconsideración o Reposición que es interpuesto
ante el órgano que dictó la resolución que se recurre (Administración Tributaria)
y produce como efecto la suspensión de la ejecución o cumplimiento del acto
recurrido.
Posteriormente, el Recurso de Apelación que se interpone ante la resolución
recaída en la etapa anterior y se substancia ante el Consejo de Tributación del
Ministerio de Hacienda (este órgano no depende jerárquicamente de la
Administración Tributaria).
En lo que se refiere a competencia jurisdiccional, la legislación tributaria
paraguaya, establece que la acción contencioso-administrativa en contra de las
resoluciones del Consejo de Tributación se proceda ante el Tribunal de
Cuentas, representando a la Administración Tributaria profesionales de la
Abogacía del Tesoro.
A continuación presentaremos un cuadro sobre los procesos recursivos
vigentes en el MERCOSUR, en base al trabajo elaborado por el Dpto. de
Integración y Programas Regionales del BID.
Cuadro 5
País
Argentina
Brasil
Paraguay
REGIMENES RECURSIVOS
Vigentes en el MERCOSUR
Primera Instancia
Segunda Instancia
El contribuyente puede recurrir Las sentencias del Tribunal
las resoluciones de la DGI que Fiscal son apelables ante el
determinan
impuestos
o Poder Judicial.
imponen sanciones, ante la
propia DGI o ante el Tribunal
Fiscal.
El primer paso de la instancia La segunda etapa es ante un
administrativa es ante la propia Consejo de Contribuyentes,
Administración Tributaria
conformado
por
representantes
de
la
Administración y de los
contribuyentes. El recurrente
puede agotar la instancia
administrativa o puede ir
directamente a la instancia
judicial, pero no puede
recorrer ambas.
El contribuyente puede solicitar El
contribuyente
puede
reconsideración
ante
la apelar ante el Consejo de
imposición de sanciones o Tributación (fuera del ámbito
determinación de impuestos, de la AT, pero dependiente
ante la propia Administración del Ministerio de Hacienda).
Tributaria.
El acto administrativo puede
apelarse simultáneamente ante
la propia DGI (recurso de
revocación) y ante el Poder
Ejecutivo (recurso de subsidio)
Instancia Definitiva
La
última
instancia
de
apelación es ante la Corte
Suprema de Justicia.
En la instancia judicial, los
jueces de Hacienda Pública
son los competentes. Habrá
reconsideración si se fallase
en contra del gobierno federal,
de los estados o municipios.
Si el Consejo de Tributación
se ratifica, el contribuyente
puede recurrir ante el Tribunal
de Cuentas (instancia judicial).
Si luego de las instancias
anteriores se mantiene la
resolución de la DGI, el
contribuyente puede apelar
Uruguay
ante el Tribunal de lo
Contencioso
Administrativo,
con la presentación del
recurso de nulidad.
FUENTE: Trabajo elaborado por Economistas del Dpto. de Integración y Programas Regionales del BID, Luiz Villela y
Alberto Barreix, “Tributación en el MERCOSUR y posibilidades de coordinación”, taller técnico: “Impacto Fiscal de la
Integración Económica, INTAL, Buenos Aires, 11 y 12 de junio de 2003.
1.6. NECESIDAD DE CREACION DE UN TRIBUNAL SUPRANACIONAL
Tanto el Tratado de Asunción como el Protocolo de Ouro Preto no prevén la
cesión de soberanía en materia tributaria a favor de normas comunitarias tales
como las Decisiones de la Comunidad Andina o las Directivas de la Comunidad
Europea que a su vez contemplen la creación de organismos supranacionales
que las hagan cumplir (Tribunal de Justicia Fiscal).
Ante lo expuesto podemos colegir que el desarrollo institucional del
MERCOSUR es insuficiente. El mecanismo de vigencia simultánea(10)prevé que
una vez dictada la norma del bloque comunitario se incorpore al ordenamiento
jurídico de cada estado por la norma interna que corresponda y la
comunicación posterior a la Secretaría Administrativa, para que una vez
cumplida por todos los miembros, sea objeto de comunicación para su entrada
en vigencia simultánea a los treinta días.
Como bien puede desprenderse de lo antedicho, el MERCOSUR carece de una
autoridad supranacional para la producción de las normas (Parlamento
Comunitario) así como también de un tribunal que las haga cumplir (Tribunal de
Justicia Fiscal).
Las Constituciones de los países miembros revelan la existencia de dos
posiciones sobre la supremacía de las normas comunitarias sobre las de
derecho interno, esta cuestión adquiere supina relevancia para que los estados
miembros reconozcan dicha precedencia y la posibilidad de establecer
tribunales supranacionales:
a)
La República Federativa del Brasil y la de República Oriental del Uruguay,
cuyas cartas fundamentales no contienen normas expresas sobre estas
cuestiones, aunque se refieren de manera general a los procesos de
integración económica.
b)
La República Argentina y la República del Paraguay tienen Constituciones
en la que aparecen de manera clara la precedencia de las normas
(10)
Artículos 25, 38, 40 y 42 del Protocolo de Ouro Preto.
internacionales sobre las normas internas y la posibilidad que los conflictos
sean resueltos por tribunales supranacionales(11).
Es importante recalcar que la profundización de la integración dependerá de
tres cuestiones fundamentales: la existencia y producción de normas
comunitarias de ejecución directa, la supremacía de estas con respecto a las
normas internas de cada país y la creación de un tribunal que haga cumplirlas.
CONCLUSIONES
Creemos que a lo largo de este breve ensayo técnico hemos demostrado los
siguientes:
Que la armonización tributaria no implica una uniformación absoluta de las
formas de tributación, pero sin embargo debe tender hacia ella de tal manera
que las asimetrías existentes no impliquen un obstáculo para el horizonte
armonizador.
Que en un proceso de integración económica debe existir un mínimo de
coordinación tributaria para evitar las distorsiones que generan tanto las
imposiciones como los incentivos tributarios.
Que la estructura de los sistemas tributarios de los países integrantes del
MERCOSUR son similares y basados en impuestos al consumo, seguido de
contribuciones sobre salarios y finalmente aparece la imposición directa.
Que en la imposición indirecta se debe tender a la convergencia y en ciertos
casos a la igualación en algunos impuestos selectivos.
Que en la imposición directa debe tenderse a la coordinación de las bases
gravadas y la cooperación entre Administraciones Tributarias (intercambio de
información).
(11)
Ver Constitución argentina, Arts. 31, 75 inc. 22 y 24 y Constitución paraguaya Arts. 137 y
145.
Que si bien es cierto que la estructura tributaria de los países integrantes del
MERCOSUR es similar, existen marcadas diferencias en lo relativo a las
normativas imperantes.
Que el MERCOSUR carece de una autoridad supranacional tanto para la
producción de normas (Parlamento Comunitario) como de un tribunal que las
haga cumplir (Tribunal de Justicia Fiscal).
Que las Constituciones de Brasil y Uruguay no contienen posiciones sobre la
supremacía de las normas comunitarias sobre las de derecho interno.
Que las Constituciones de Argentina y Paraguay prevén claramente la
posibilidad de un orden supranacional.
Que para alcanzar una profundización en la integración se requiere
fundamentalmente de normas supranacionales de ejecución directa, la
supremacía de estas con relación al derecho interno de cada país y la creación
de un tribunal fiscal supranacional que haga cumplirlas y dirima las contiendas
surgidas.
BIBLIOGRAFIA
Trabajo elaborado por Economistas del Dpto. de Integración y Programas
Regionales del BID, Luiz Villela y Alberto Barreix, “Tributación en el
MERCOSUR y posibilidades de coordinación”, taller técnico: “Impacto Fiscal de
la Integración Económica, INTAL, Buenos Aires, 11 y 12 de junio de 2003.
Castilla Domingo, Manuel, “La armonización tributaria en la integración de las
economías más pequeñas”, versión preliminar, IX Seminario de Política Fiscal,
Santiago de Chile.
González-Páramo, José Manuel, “Armonización y competencia fiscal en
Europa: situación actual, perspectivas e implicaciones para España”,
publicación vía Internet.
Neumark, Fritz, “Principios de la Imposición”, 2ª. Edición, Ministerio de
Economía y Hacienda, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1994.
Conferencia Técnica del CIAT, “La armonización fiscal en los procesos de
integración económica”, Benalmádena, 1992, Instituto de Estudios Fiscales,
Madrid.
III Jornadas Tributarias del MERCOSUR, Documento Técnico editado por La
Ley S.A., Buenos Aires, Agosto, 1999.
González Cano, Hugo, “Armonización fiscal: competición versus coordinación
en países del MERCOSUR”, Conferencia Internacional, Porto Alegra, Brasil,
Junio, 2002.
Publicación de el diario “El Litoral”, “Asimetrías impositivas con el Brasil se
siguen acentuando”, edición vespertina, Santa Fe, República Argentina,
domingo 15 de febrero de 2004.
XXIV Conferencia Interamericana de Contabilidad, “Integración económica y
Fiscal”, conclusiones del área VII, Punta del Este, Uruguay, Noviembre, 2001.
Diario ABC color, Suplemento Económico, “Ley de ajuste podría terminar
generando un caos”, Ceferino Costa, Asunción, Paraguay, domingo 22 de
febrero de 2004.
Revista Acción, Centro de Estudios Paraguayos, N° 238, Octubre 2003,
Asunción, Paraguay.
Revista del Ministerio Público, Fiscales, Año II, N° 8, enero, 2004, Asunción,
Paraguay.
RESUMEN
Es nuestra opinión que el resumen solicitado se encuentra largamente
concretado en la introducción del presente trabajo, razón por la cual
trascribimos íntegramente para dar cumplimiento a las directivas técnicas.
Un proceso de integración económica requiere de un efectivo esfuerzo por
parte de los países componentes, realmente se necesita de una gran voluntad
y solidaridad nacional y comunitaria, adquiriendo el desafío una relevancia
notoria.
La falta de conciencias nacionales hacia la integración son factores que no
permiten avanzar en el concierto integrador.
El trabajo que se presenta a continuación trata de hilvanar un conjunto de
reflexiones acerca de las condiciones externas e internas de los países
integrantes del bloque, en lo que se refiere a las posibilidades del MERCOSUR
hacia una armonización tributaria. Para el logro del objetivo hacemos una breve
acotación
sobre
el
concepto
de
armonización
tributaria
y
algunas
especificaciones sobre las formas que ella adquiere.
Los aspectos positivos de la coordinación y la competencia tributarias no dejan
de tenerse en cuenta en este breve ensayo técnico.
Posteriormente se analizan aspectos relevantes de la experiencia europea en
armonización tributaria, sobre todo los aspectos de coordinación aplicados para
evitar la competencia fiscal perniciosa.
Además son expuestas las perspectivas del MERCOSUR en coordinación
tributaria y las distorsiones que conlleva la falta de políticas armonizadoras
conjuntas.
El logro de avances en el proceso integrador para limar asimetrías existentes
en los sistemas impositivos ha resultado una tarea muy difícil hasta el
momento.
Los promedios de presión tributaria de los países miembros son analizados
desde la perspectiva de cuadros comparativos, donde pueden observarse
cuatro niveles de tributación. También las recaudaciones porcentuales por tipo
de imposición.
Para finalizar son vistas las principales diferencias de las estructuras tributarias
del MERCOSUR, así como los recursos administrativos y judiciales vigentes y
la urgente necesidad de tribunales supranacionales que diriman las
divergencias surgidas.