El Tratado Arias-Roosevelt de 1936 y La Política del Buen Vecino

El Tratado Arias-Roosevelt de 1936 y La Política del Buen Vecino
Por: Pantaleón García
El Presidente panameño Harmodio Arias Madrid reconoció el vínculo que existía
entre el desarrollo económico de Panamá y las actividades comerciales de la Zona del
Canal. El Dr. Arias consideraba que si el Istmo de Panamá compartía los beneficios
económicos derivados del Canal, podría resolver sus dificultades económicas. 1 El
pueblo panameño también pensaba que nuestro país tenía el derecho a disfrutar de las
ventajas de su posición geográfica y que el gobierno de los Estados Unidos debía
permitirle a Panamá resolver sus problemas internos. Durante su período presidencial,
el Dr. Arias Madrid decidió aprovechar la política del “Buen Vecino” inaugurada por el
Presidente norteamericano, Franklin Delano Roosevelt y viajó a los Estados Unidos
para explorar la posibilidad de revisar el Tratado de 1903.
En esta oportunidad vamos a resaltar las “concesiones” políticas y económicas
otorgadas por los Estados Unidos a la República de Panamá mediante el Tratado
Alfaro-Hull de 1936. También se demostrará que a pesar de la “Política del Buen
Vecino,” los Estados Unidos se mantuvo renuente a abandonar los derechos obtenidos
en el Tratado Hay-Bunau Varilla para intervenir en Panamá, a fin de proteger sus
intereses en la Zona del Canal, cuando éstos estuviesen en peligro.
Revisión Del Tratado Hay-Bunau Varilla De 1903
Para obtener la revisión del Tratado Hay-Bunau Varilla, el Dr. Arias presentó una
declaración relacionada con los principales motivos de conflictos entre Panamá y los
Estados Unidos, con respecto al Tratado de 1903.2 El Presidente Arias tenía dos
objetivos básicos: primero, quería un acuerdo para revisar la administración del Canal.
La propuesta que el Dr. Arias consideró más importante fue la relacionada con las
actividades de los comisariatos y el Ferrocarril de Panamá que afectaban el desarrollo
económico de la República de Panamá y la repatriación de aquellos obreros
menesterosos que llegaron al Istmo, durante la construcción del Canal, pero que al
finalizar las obras, se convirtieron en una carga social para el país.
Por otro lado, el Dr. Arias defendió el establecimiento de aduanas panameñas en
los puertos de la Zona del Canal, de conformidad con el párrafo segundo del artículo IX
del Tratado de 1903, que dice que “El Gobierno de la República de Panamá tendrá el
derecho de establecer en esos puertos en las ciudades de Panamá y Colón los edificios
y resguardos que sean necesarios para la recaudación de impuestos sobre las
importaciones destinadas a otras partes de Panamá y para prevenir el contrabando.” 3
La proposición del Presidente panameño contempló temas relacionados con la
comunicación por radio dentro de la República de Panamá, la construcción de la
carretera de Alajuela a Colón y la discusión de los derechos que las autoridades de la
Zona del Canal tenían para intervenir y garantizar el orden en las ciudades de Panamá
y Colón, tal como lo establecía el tratado de 1903.
1
Para tener una idea muy general de la situación socio-económica y política de nuestro país, durante la década del
treinta del presente siglo, consultar nuestro artículo: “Enfrentando la Crisis: Las Administraciones de Florencio
Arosemena, Ricardo J. Alfaro y Harmodio Arias Madrid.” En Revista Humanidades, junio de 1998.
2
Esta declaración fue entregada por la delegación panameña en Washington al Secretario de Estado, Cordell Hull, el
día 21 de septiembre de 1933.
3
Duval, pág. 577.
El segundo objetivo fue obtener un acuerdo por el cual pudieran eliminarse las
fricciones entre Panamá y los Estados Unidos. Ese plan comprendía cuatro puntos:
primero, la República de Panamá estaría de acuerdo a colaborar en toda forma posible
al mantenimiento, operación, saneamiento y protección del Canal. Segundo, se debía
especificar que la Zona del Canal estaba ocupada y controlada exclusivamente para
mantener, operar, sanear y proteger el Canal. Tercero, se le permitiría a Panamá
gozar, para su propio desarrollo, de aquellas ventajas comerciales inherentes a su
posición geográfica, sin ninguna interferencia. Cuarto, las diferencias económicas no
resueltas directamente por las dos partes serían decididas por árbitros designados por
Panamá y los Estados Unidos.4 El 11 de octubre de 1933, el Presidente Arias presentó
al Secretario de Estado de Estados Unidos, Cordell Hull, un memorándum que contenía
“medidas curativas de carácter administrativo.”5 Estas solicitudes eran “personales y no
oficiales.”
Declaración Conjunta Arias-Roosevelt Del 17 De Octubre De 1933.
El 17 de octubre de 1933, los presidentes Harmodio Arias y Franklin D.
Roosevelt dieron a conocer una declaración conjunta. Este enunciado establecía
claramente una política de cooperación destinada a remover cualquier causa de
conflicto entre ambas naciones. El mencionado documento contenía los siguientes
principios: restricciones en la venta a los barcos por parte de los comisariatos; medidas
para evitar las ventas a precios “debajo de lo normal” en artículos tales como cigarrillos
y cerveza que no generaran ingresos por impuestos; instrucciones para prevenir las
actividades de contrabando por aquellas personas autorizadas a utilizar los
comisariatos y restricciones en el uso de restaurantes, casas club y la admisión a los
cines en la Zona del Canal. Todos estos derechos se limitarían a los oficiales y
empleados del gobierno norteamericano y a los de la Compañía del Ferrocarril, así
como a los familiares de los que laboraban en la Zona del Canal.
Además, el
documento señalaba la necesidad de abrogar la cláusula que obligaba a los
arrendatarios o contratistas de restaurantes a comprar sus provisiones en los
comisariatos de la zona canalera o a través de ellos.
La mencionada propuesta también sugería la restricción de los servicios de
hospitales y dispensarios en la Zona del Canal para los oficiales del gobierno
norteamericano y para los empleados de la Compañía del Ferrocarril de Panamá y sus
familiares. En esa declaración se decía que Panamá crearía su propia Junta de Radio
Comunicación que se encargaría de dar a conocer regulaciones para otorgar licencias e
inspección para las estaciones de radio existentes en la República de Panamá.6
También se contempló la ayuda para la repatriación de los extranjeros que estaban en
el Istmo de Panamá y que constituían una carga para nuestro país.
En ese mismo documento se decía que los Estados Unidos le permitiría a
Panamá establecer aduanas en los puertos de Panamá y Colón para cobrar impuestos
a exportaciones destinadas a otras partes de la República y para prevenir el
contrabando. En el memorándum se expresaba la posibilidad de que nuestro país
construyera una carretera transístmica y recomendaba que las autoridades de la Zona
4
Ibídem
Ibídem.
6
Esa Junta Directiva de radio tendría seis miembros. De esos, tres serían nombrados permanentemente por el
gobierno norteamericano por designación del presidente de Panamá. Esta Junta daría a conocer regulaciones para
otorgar licencias e inspección para las estaciones de radio existentes en la República de Panamá.
5
del Canal compraran artículos que Panamá pudiese producir, tales como azúcar,
cerveza y carne de res.7
Los Estados Unidos y la República de Panamá coincidieron en que tenían que
establecerse varios principios generales para establecer las bases de las relaciones
entre ambos países. Había un entendimiento mutuo en cuanto a que las disposiciones
del Tratado de 1903 reconocían la soberanía de Panamá en la Zona del Canal. El
gobierno norteamericano consideraría cualquier petición por parte de Panamá para el
arbitraje de cualquier problema que pudiese surgir entre las dos naciones y que
pareciese imposible de resolver por medio de negociaciones directas. Tales demandas
serían, por lo general, de naturaleza económica y no ofrecerían ningún obstáculo a las
actividades normales del Canal.
El Tratado Arias-Roosevelt De 1936
Según los principios de la “Declaración Presidencial” conjunta del 17 de octubre
de 1933, se llevarían a cabo conversaciones informales el 5 de noviembre de 1934.
Ellas serían el inicio de futuras discusiones para concluir un acuerdo satisfactorio y
eliminar las causas de conflicto entre ambos países. Las negociaciones continuaron a
través del año de 1935 y finalizaron en 1936, cuando ambos gobiernos firmaron el
tratado Arias-Roosevelt. Acompañando y como complemento de ese Convenio,
habían 16 intercambios de notas ejecutivas cuya validez y fuerza dependían de la
ratificación del Tratado de 1936. Además, existían otros tres convenios. El primero
ofrecía disposiciones generales para la regulación de las comunicaciones por radio en
Panamá y en la Zona del Canal. Este primer tratado contenía tres intercambios de
notas suplementarias. Un segundo acuerdo contenía disposiciones para la
transferencia a Panamá de dos estaciones navales de radio.8 El tercer tratado haría
posible la construcción de una carretera transístmica entre las ciudades de Panamá y
Colón. Ese tratado firmado el 2 de marzo de 1936, conocido como Arias-Roosevelt,
Alfaro-Hull o Tratado de Amistad y Cooperación, pretendía eliminar las causas de
conflictos entre Panamá y los Estados Unidos.
Entre los temas más importantes discutidos en ese Tratado estaban los
siguientes: El artículo I del tratado Hay-Bunau Varilla decía que “los Estados Unidos
garantiza y mantendrá la independencia de Panamá.” Este enunciado fue muy
importante para el gobierno panameño a inicios de la República porque los Estados
Unidos protegía a la nueva República de cualquier intento de Colombia de recuperar al
Istmo de Panamá. Sin embargo, durante los años siguientes, ese derecho se convirtió
en una de las cláusulas más odiadas por el pueblo panameño.9
En 1936 y dentro de la política de “Buena Vecindad,” puesta en práctica por el
presidente norteamericano, Franklin D. Roosevelt, nuestro país obtuvo la
independencia política al lograr que el gobierno de Washington eliminara el artículo I
de tratado de 1903. Ahora, el nuevo Acuerdo de 1936 decía en su artículo primero que
debía existir una paz perfecta, firme e inviolable y una sincera amistad entre los
7
FRUS, Vol. V (1933), pág. 853.
Esas estaciones de radio estaban localizadas en la Palma, Darién y Puerto Obaldía, San Blas.
9
En 1903 esa cláusula fue muy importante para los panameños, quienes temían una represalia colombiana debido a
la separación de Panamá de Colombia. En ese sentido, la garantía de la independencia istmeña por parte de los
Estados Unidos fue valiosa para la existencia de la joven república. Sin embargo, debido a las constantes
intervenciones de Norteamérica en los asuntos internos de Panamá, los panameños odiaban y exigían eliminar ese
artículo I del Tratado de 1903.
8
Estados Unidos de América y la República de Panamá y entre sus ciudadanos. 10 La
mencionada cláusula también establecía el derecho de Washington a continuar con el
mantenimiento del Canal de Panamá para el fomento y uso del comercio interoceánico.
Además, los dos gobiernos manifestaban su deseo de cooperar para asegurar a ambas
naciones todos los beneficios que el canal pudiera brindar.11
Conforme al artículo II del tratado Hay-Bunau Varilla, Panamá le concedió a los
Estados Unidos el uso, ocupación y control de la franja de diez millas de ancho que
constituía la Zona del Canal. Este enunciado también decía que la República de
Panamá le concedía además, a perpetuidad el uso, ocupación y control de otras tierras
y aguas fuera de la Zona del Canal, que pudieran ser necesarias y convenientes para
la construcción, mantenimiento, operación, saneamiento y protección del mencionado
canal.12
El artículo mencionado no ponía límites a la cantidad de tierras adicionales que
pudieran ser tomadas por los Estados Unidos. De esa forma, el gobierno panameño
decía que la mencionada cláusula constituía una amenaza para la integridad territorial
de nuestro país. Según el criterio panameño, no había seguridad o certeza de que
nuestra nación conservara la soberanía en todo el territorio, en ese momento bajo su
control político. Las autoridades panameñas alegaban que conforme al Tratado de
1903, los Estados Unidos tenía sólo el derecho a considerar qué tierras eran necesarias
para el mantenimiento, operación, saneamiento y protección del Canal. Ese poder
absoluto de Norteamérica en la decisión de escoger las tierras necesarias para
mantener, administrar y proteger el canal, ponía en peligro la integridad territorial de la
República de Panamá.13 Según algunos juristas panameños, esa peculiar condición
había afectado la capacidad de Panamá para decidir y finalizar convenios limítrofes con
sus vecinos. Puesto que el país no tenía total jurisdicción sobre todo su territorio, no
podía resolver sus conflictos de límites con Costa Rica y Colombia.
Los Estados Unidos tenía una gigantesca inversión de capitales, obras y
hombres en la empresa del canal y por esa razón, ese país no podía permitir que por
ceder algún derecho a Panamá en la Zona, se pusiese en peligro el mismo canal o
afectaría su utilidad. Para resolver ese conflicto, por medio del artículo II del Tratado de
1936, ambos gobiernos decidieron que los Estados Unidos renunciaba a sus
permanentes derechos sobre las tierras panameñas, fuera de la Zona del Canal, pero
que fueran necesarias para operar dicho canal. En el mismo artículo se enfatizó que los
dos países habían decidido que el gobierno norteamericano podía usar las tierras y
aguas panameñas que fueran necesarias para administrar y proteger el canal, a juicio
de ambos gobiernos.14 Por medio de ese artículo, los gobiernos de Panamá y
Norteamérica esperaban encontrar una solución definitiva a ese conflicto, sin lesionar la
integridad territorial de nuestro país en la región canalera.
Una fuente continua de fricciones entre Panamá y los Estados Unidos fueron las
actividades comerciales dentro de la Zona del Canal, desarrolladas por los comisariatos
operados por la Compañía del Ferrocarril de Panamá. Las objeciones en contra de la
10
Duval, pág. 585.
Ibid, pág. 586.
12
Ibid, págs. 572-73.
13
U. S. State Department: Treaties and Other International Agreements of the United States of America, 1776-1949.
Vol. 10 (1974), pág. 1350. (De aquí en adelante léase como U. S. Treaties and Other ...).
14
U. S. Treaties and Other... Vol. 10 (1974), pág. 744.
11
competencia de esos establecimientos comerciales aumentaron debido a los efectos
negativos de la depresión económica mundial de la década del treinta, dentro de la
sociedad panameña. Durante ese período, funcionarios de los comisariatos se
esforzaron por mantener sus ventas, ampliando sus mercados. Por ejemplo, ellos se
apoderaron de parte del mercado del ejército, rebajando los precios de las papas,
cebollas y el azúcar. Mucho de los problemas relacionados con los comisariatos no
fueron exclusivos de los años treinta, sino que habían venido sucediéndose desde la
firma del tratado Hay-Bunau Varilla.
La República de Panamá y los Estados Unidos diferían en cuanto a la
interpretación del Convenio de 1903, relativo al número de personas autorizadas para
comprar en los comisariatos. Por ejemplo, el gobernador de la Zona del Canal afirmó
que “no hay tratado o ley que prohiba a estos establecimientos el aceptar como clientes
a cualquier persona que recurra a ellos.”15 Ese punto de vista no fue aceptado por la
República de Panamá que había sostenido siempre que los clientes elegibles para
realizar compras en esos establecimientos comerciales eran los oficiales, empleados,
trabajadores y obreros al servicio del gobierno norteamericano y sus familias. 16 Para el
Departamento de Estado, sin embargo, el artículo III del Hay-Bunau Varilla se refería
sólo a circunstancias temporales que se dieron antes de la construcción del Canal de
Panamá.
Algunos oficiales norteamericanos alegaron que había algo de cierto en las
protestas panameñas, pero existían inexactitudes en otras. Para las autoridades de la
Zona del Canal, las ventas a los barcos en tránsito por el Canal, no eran lucrativas. Ese
era un negocio para el personal de los buques de carga, cuyas compras eran muy
pequeñas y no reportaban muchas ganancias.17 Ellos negaron que los representantes
de los comisariatos solicitaran permiso para realizar esos negocios y señalaron que la
práctica de poner agentes a bordo de los barcos no existía. Ellos también negaron que
los oficiales, tripulación o pasajeros hicieran compras en los comisariatos y afirmaron
que sólo los oficiales autorizados hacían transacciones comerciales.18
Existían otras actividades comerciales dentro de la Zona del Canal que ponían
en peligro la economía panameña. Estas incluían la operación de lavanderías, cines,
restaurantes y casas club. Estas últimas que fueron creadas para beneficio y placer de
los empleados de la Zona del Canal y del Ferrocarril de Panamá, eran otra vía por la
cual productos de contrabando podían llegar al público panameño en general. Dado
que ellos “no pagaban rentas o impuestos, podían poner a la venta cigarrillos, confites,
habanos y otras mercancías a precios menores que los comerciantes panameños.”19
Las casas club, las tiendas del ejército y los establecimientos de la marina para
el servicio de los barcos, poseían cines. A diferencia de estos establecimientos de la
Zona del Canal, los centros de proyección de películas panameños estaban sujetos a
impuestos y de ese modo, cobraban cuotas de entradas más altas que las existentes
en la región canalera. Los panameños querían eliminar esa disparidad y prohibir, a
15
Roy T. Davis al Secretario de Estado, Cordell Hull, 29 de marzo de 1933. RG59 59, Decimal File 811,244| 191,
National Achieves, Washington, D. C.
16
U. S. Treaties and Other ... II (1910), pág. 1353.
17
U. S. State Department: “The United States and Panama, 1933-1944.” Research Project n° RG59, NA.
18
Antonio González al Secretario Hull, 8 de noviembre de 1934. RG59, Decimal File 811.244| 216, NA.
19
Memorándum de la Cámara de Comercio de Colón al Secretario de Guerra, el 22 de noviembre de 1932. RG59,
Decimal File, 811. 2441 190, NA.
cualquier individuo que no fuera empleado en dicha área disfrutar del privilegio que
ofrecían los cines dentro de la Zona del Canal.
Los restaurantes en la Zona operaban conforme a un contrato que le permitiría la
compra de productos alimenticios de cualquier procedencia, pero en la Primavera de
1932 se alegaba que a ellos se les había solicitado comprar todos sus productos,
excepto ciertas mercancías de fácil descomposición, en los comisariatos. La crítica a
los restaurantes se aplicaba también a los hoteles operados por las autoridades de esa
región. El gobierno panameño denunció que algunos empleados del gobierno
norteamericano en el área canalera estaban comprometidos en negocios entre la Zona
y la Ciudad de Panamá. Esa desleal competencia se extendía al campo de la medicina.
Las autoridades panameñas sostenían que los hospitales no sólo competían por los
pacientes, sino que también distribuían drogas y medicinas a menor precio a personas
no empleadas por el gobierno norteamericano.20 Los panameños solicitaban una
prohibición para que ninguna persona que no fuese empleada del Canal, fuese
atendida en dichas instalaciones sanitarias.
El gobierno norteamericano era de la opinión que muchas de las objeciones eran
injustas. Por ejemplo, las autoridades de la Zona argumentaban que las casas club
eran centros de relaciones sociales donde panameños y norteamericanos podían
convivir de manera amigable y disfrutar de agradables momentos como buenos
vecinos. El prohibirle a esas personas que no fueran empleadas en la Zona disfrutar de
esas facilidades, interferiría con las buenas relaciones entre ambos pueblos. Sin
embargo, las autoridades zoneitas decidieron ofrecer varias concesiones a la República
de Panamá. Por ejemplo, los cines aumentaron sus tarifas al mismo precio que los de
Panamá. Los restaurantes de la Zona del Canal también restringieron el uso de los
mismos a quienes no laboraran en esa región.21 Parecía injusto, sin embargo, para los
hospitales de la Zona rehusar ayudar a los pacientes de barcos en tránsito y cerrar sus
puertas a los enfermos de otros países que arribaran allí en busca de atención médica.
Para resolver ese conflicto, se estableció que la “República de Panamá tenía el
derecho de beneficiarse de las oportunidades comerciales inherentes a su posición
geográfica.22
Según el artículo II del Tratado de 1903, la República de Panamá le había
concedido a los Estados Unidos el derecho a utilizar cualquier territorio, edificio,
derechos de agua u otras propiedades necesarias y convenientes para la construcción,
mantenimiento, operación y protección del Canal. El gobierno panameño consideró que
las circunstancias que autorizaban a los Estados Unidos a adquirir territorios
panameños por el ejercicio del derecho de dominio eminente no eran ya esenciales. Sin
embargo, los Estados Unidos argumentaba que ese país debía retener el derecho de
adquirir tales tierras. Estos lugares eran indispensables para el control, protección,
saneamiento y mantenimiento del Canal de Panamá.23
Debido a que muchas de las fricciones entre los Estados Unidos y la República
de Panamá resultaron de esos puntos contradictorios, ambos gobiernos decidieron en
20
Ibídem.
Memorándum de George R. Merril, División de Asuntos Latinoamericanos. 11 de abril de 1933, RG59, 811 F.
2441197, NA.
22
U. S. Treaties and Other...Vol. 10 (1974), págs. 753-765.
23
Ibid, pág. 1351. Consúltese además a J.M. McDermont al Secretario Hull, 2 de marzo de 1936. RG59, Decimal
File 819.50, NA.
21
1936 encontrar una solución definitiva a esas diferencias de interpretación. Por el
convenio Arias-Roosevelt, los Estados Unidos renunció a sus derechos de adquirir por
“dominio eminente,” tierras o propiedades dentro o cerca de las ciudades de Panamá y
Colón. No obstante, el gobierno norteamericano retenía el derecho a comprar tales
tierras y nuevas propiedades necesarias para operar y defender el Canal.
Con respecto al derecho de los Estados Unidos a intervenir en Panamá para
mantener el orden, el último párrafo del artículo VII del Convenio de 1903 establecía
que “a los Estados Unidos se le concede el mismo derecho y autoridad para el
mantenimiento del orden público en las ciudades de Panamá y Colón y en los territorios
y puertos adyacentes a ellos si la República de Panamá no pudiera, a juicio de los
Estados Unidos, mantener el orden.”24 Desde la firma del tratado Hay-Bunau Varilla de
1903, los Estados Unidos había argumentado que esta cláusula autorizaba a ese país a
intervenir para restaurar el orden en la República de Panamá.25 El criterio del gobierno
panameño fue que el derecho de intervención no era aplicable en la década de los
treinta, pues ello sería contradictorio a la política de no-intervención iniciada por
Washington en ese período.26
El tratado Arias-Roosevelt eliminó el derecho de los Estados Unidos a intervenir
en los asuntos internos de Panamá. La abrogación del último párrafo del artículo VII
fue una victoria política muy importante para los panameños que por más de dos
décadas habían venido solicitando el fin de la intervención norteamericana en el Istmo
de Panamá. Sin embargo, quedó vigente el artículo 136 de la Constitución de 1904,
hasta que la misma fue reemplazada por la de 1941, durante la primera administración
del Dr. Arnulfo Arias.
Otra significativa conquista para Panamá fue el aumento en el pago anual por el
arrendamiento del Canal. Referente a ese tópico, el artículo XIV del Convenio de 1903
establecía que “como precio o compensación por los derechos, poderes y privilegios
cedidos en este Convenio por la República de Panamá a los Estados Unidos, el
gobierno de los Estados Unidos acuerda pagar diez millones de dólares (10,000,000)
en moneda de oro de los Estados Unidos al intercambio de la ratificación de este
Convenio y también un pago anual durante la duración del mismo de doscientos
cincuenta mil dólares ($250,000) en monedas de oro, comenzando nueve años
después de la ratificación.27
La República de Panamá, como se estableció en el Convenio de 1903, recibió
puntualmente su pago de $250,000 por el alquiler de la Zona del Canal. Sin embargo,
en 1934 Panamá solicitó a los Estados Unidos que aumentara la cantidad del alquiler
del Canal para compensar la devaluación que había experimentado el dólar en ese
período. Además, Panamá deseaba que la anualidad fuera pagada en monedas de oro
como se había establecido en el Tratado de 1903.28 Los Estados Unidos no hizo caso
24
Ibídem.
Durante las discusiones sobre la exigencia de los Estados Unidos para que la República de Panamá eliminara los
rifles de largo alcance que usaba la Policía Nacional, las autoridades norteamericanas constantemente amenazaban
con hacer uso del artículo VII para obligar a nuestro país a cumplir con el desarme de la Policía Nacional.
26
Consultar nuestro artículo “La Política del Buen Vecino y Latinoamérica.” En Revista Lotería n° 388, marzo-abril
de 1992, págs. 63-64.
27
U. S. Treaties and Other ..., Vol. II (1910), pág. 1354.
28
Consúltese Legal Tender and Fractional Silver Coinage. 20 de junio de 1904. Además, Treaties and Other.., Vol.
10 (1974), pág. 681-683.
25
de los reclamos istmeños y continuó pagando los $250,000 anuales. Para 1934, el
gobierno panameño decidió rechazar esa compensación. El 28 de febrero de 1936,
Nelson Cromwell, el Agente Fiscal de Panamá, escribió al Secretario Hull señalándole
que los pagos deberían ser en monedas de oro, tal como fue acordado en 1904. 29 Por
medio del artículo VII del Convenio de 1936 se decía que “comenzando con la
anualidad pagadera en 1934, los pagos conforme al artículo XIV del Convenio del 18 de
noviembre de 1903, entre los Estados Unidos de América y la República de Panamá
serán de cuatrocientos treinta mil balboas, como se determinó en el acuerdo incluido en
el intercambio de notas de esa fecha.”30
En el canje de notas entre el Secretario Hull y los delegados panameños en
Washington, El Secretario de Estado explicó que habría uniformidad entre el balboa
panameño y el dólar norteamericano para beneficiar a la economía panameña. A fin de
cancelar la deuda norteamericana relacionada con el alquiler del Canal de Panamá, los
Estados Unidos consintió en pagar $430,000 retroactivamente hasta el 26 de febrero de
1934, cuando la República de Panamá decidió no aceptar el pago por los $250,000
anuales, devaluados.
Como la Zona del Canal separaba a la ciudad de Colón del resto del país, el
Tratado Arias-Roosevelt estableció que Panamá tenía el derecho a integrar estas dos
partes de su territorio a través de un corredor. La existencia de tal pasaje le daría a
Panamá libre tránsito para ir y venir desde la ciudad de Colón, sin incurrir en posibles
conflictos con las autoridades de la Zona del Canal. Los Estados Unidos también
necesitaba un corredor con jurisdicción ininterrumpida para atravesar el territorio
panameño y conectar el área de la Represa Madem, que estaba bajo el control
norteamericano, con el resto del territorio de la Zona del Canal. Ambos países
coincidieron en que la instalación de tales corredores minimizaría los potenciales
conflictos de jurisdicción y autoridad, al igual que eliminaría las posibles causas de
fricciones entre los dos países. En esa forma, Panamá y los Estados Unidos decidieron
establecer ambos corredores.31
Otro aspecto importante para la República de Panamá, durante la década de los
treinta fue la construcción de la carretera transístmica entre las ciudades de Panamá y
Colón. El artículo V del Convenio de 1903 había establecido que la “República de
Panamá cede a los Estados Unidos a perpetuidad un monopolio para la construcción,
mantenimiento y operación de cualquier sistema de comunicación en el Canal o
ferrocarril a través de su territorio entre el Mar Caribe y el Océano Pacífico.”32
Por muchos años la República de Panamá había deseado construir una
carretera a través del Istmo para comunicar las ciudades de Panamá y Colón. Sin
embargo, hasta los años treinta, el único medio de transporte entre estas dos ciudades
terminales era por aire, por el Ferrocarril o por el mismo Canal. La Compañía del
Ferrocarril de Panamá, que para ese período pertenecía al gobierno norteamericano,
mantenía un monopolio en dicho transporte. No obstante, para 1936 ambos gobiernos
decidieron que era indispensable para Panamá construir su propia carretera de
Panamá a Colón. En esa forma, el 2 de marzo de 1936, los dos gobiernos firmaron un
29
F. R. U. S. Vol. V. (1936), pág. 857.
Duval, pág. 593.
31
U. S. Treaties and Other ... Vol. 10 (1974), pág. 748.
32
Ibid, pág. 779.
30
convenio separado relacionado con la carretera entre las dos ciudades terminales. En
esa forma Panamá pudo construir la carretera transístmica y vincular a Colón con el
resto de la República de Panamá.
La Defensa Del Canal E Intervención Norteamericana En Panamá
Las concesiones socio-políticas y económicas norteamericanas a Panamá no
parecieron causar muchas dificultades al gobierno norteamericano. Esas
modificaciones al Tratado de 1903 parecían estar de acuerdo con la nueva política
exterior desarrollada por la Administración Roosevelt durante la década de los treinta.
Sin embargo, en cuanto al tema de la defensa del Canal, parecía no haber unidad de
criterio entre los dos países. Constituía un gran reto para ambas partes conciliar las
aspiraciones nacionalistas panameñas con la estrategia militarista de algunas de las
autoridades norteamericanas para defender el Canal. En esa forma, a pesar de las
buenas intenciones de acabar con las causas de conflictos entre las dos naciones, la
defensa del Canal fue uno de los mayores obstáculos surgidos entre Panamá y los
Departamentos de Guerra y de la Marina de los Estados Unidos.
La seguridad y la defensa del Canal constituían el gran problema que Panamá y
los Estados Unidos tenían que resolver antes de la ratificación final del Tratado de 1936
por el Congreso norteamericano. La solución a ese dilema se encontró en el artículo X
de ese mismo Convenio de 1936. En esa cláusula se señalaba que ambos países
tenían la obligación de tomar medidas confiables para proteger el Canal, si estuviera en
peligro. Ese riesgo podría darse como resultado de un conflicto internacional o una
amenaza de agresión. Además, el mencionado artículo decía que “Cualquier medida,
para salvaguardar tal interés, que perezca esencial a un gobierno o al otro, y que pueda
afectar el territorio bajo jurisdicción del otro gobierno será sujeto a consulta entre ambos
gobiernos.”33
Durante las discusiones en Washington con respecto al Tratado de 1936, el
ejército norteamericano rechazó la eliminación de cualquier cláusula de la Convención
Istmica de 1903 que tuviera que ver con los derechos norteamericanos de tomar tierras
y aguas fuera de la Zona del Canal que considerara necesarias para proteger y
defender la vía acuática. Para 1939, la posición del Departamento de Guerra de los
Estados Unidos no había cambiado. La actitud de ese Departamento pudo haber
puesto en peligro la ratificación del Tratado Alfaro-Hull, pues las interpretaciones de
Panamá y los Estados Unidos con respecto al artículo X de ese Convenio divergían. En
esa forma, “Como el destino del tratado (y de la anualidad del Canal) colgaban en la
balanza, en febrero de 1939, el gobierno panameño concedió dos puntos importantes:
primero, el ejército norteamericano podría realizar maniobras en el territorio panameño
y segundo, los Estados Unidos tomaría medidas de defensa unilateral para proteger la
vía si no hubiese suficiente tiempo para consultar con el gobierno panameño.34
El rechazo del ejército norteamericano al Tratado Alfaro-Hull no sólo giraba en
torno al temor de perder los antiguos privilegios en Panamá, sino que esa oposición
también se fundamentaba en “la suposición militar de que las cláusulas del Tratado de
1903 que habían establecido un protectorado en el Istmo de Panamá, eran tan vitales a
Duval, págs. 598-99. Consúltese además a Langley Lester D. “The World Crisis and the Good Neighbor Policy
in Panama, 1936-1941.” En Americas Quartely of Inter-American Cultural History. Vol. 24, julio de 1967-abril
de 1968, pág. 142. Consúltese además, Ministerio de Relaciones Exteriores de Panamá, Narciso Garay al
Secretario Hull, 1° de febrero de 1939. Treaty Series 945, págs. 65-66.
34
Langley, pág. 145.
33
finales de los años treinta, como lo habían sido durante el período de construcción del
Canal.”35 Los estrategas militares en la Zona del Canal se inquietaron por el rápido
desarrollo del poderío aéreo, especialmente en Europa. Durante la Guerra Civil
Española y la invasión de Alemania a Polonia, los aviones fueron un factor decisivo.
Los estrategas norteamericanos pensaban que la creciente capacidad del poder aéreo
podía poner en peligro las defensas del Canal.
El Secretario Hull opinaba que si elementos pro nazi tomaban el control de los
gobiernos de los países vecinos de Panamá, la seguridad del Canal podría estar en
peligro. Además, la presencia de la SCADTA (Sociedad Colombiana-Alemana de
Transportes Aéreos) cerca del Canal de Panamá producía un temor considerable entre
las autoridades militares de los Estados Unidos.36 Ellos pensaban que los pilotos de
SCADTA podían estar trabajando para el Tercer Reich alemán y que ellos y la
Compañía de aviación podían poner en peligro la seguridad del Canal, en caso de un
conflicto bélico internacional.
La Segunda Guerra Mundial Y Las Bases Militares En Panamá
Considerando la enorme influencia militar que representaba la aviación en ese
momento a escala mundial, los estrategas norteamericanos sugirieron la posibilidad de
adquirir sitios de defensa en Panamá, fuera de la Zona del Canal. Estas nuevas áreas
serían usadas para construir bases e instalaciones antiaéreas. Sin embargo, conforme
a las disposiciones del Tratado de 1936, la necesidad para sitios de defensa tenía que
ser reconocidas tanto por el Departamento de Guerra de los Estados Unidos, como por
el gobierno panameño. Esa disposición estaba incluida en el Tratado de 1936 y era
parte integral de la política del Buen Vecino de la administración del Presidente
Roosevelt.37
Luego del estallido de la Segunda Guerra Mundial en Europa, el Departamento
de Guerra propuso al Secretario Hull una lista de diez áreas en Panamá que los
Estados Unidos necesitaba inmediatamente para la construcción de sitios de defensa
para proteger el Canal. El gobierno de los Estados Unidos quería un acuerdo a largo
plazo, pero las autoridades panameñas sólo aceptaban un período de corta duración,
que durara sólo hasta que la amenaza de ataques sobre el Canal hubiese pasado.
Además, Panamá exigía compensaciones económicas por el uso de esas tierras y un
compromiso por parte de los Estados Unidos de construir carreteras que condujeran a
esos sitios de defensa. El gobierno norteamericano, por otra parte, decía que Panamá
tenía la responsabilidad de cooperar en la defensa del Canal, de acuerdo al artículo X
del Tratado de 1936. Además, las autoridades norteamericanas insistían que por el
último párrafo del artículo II de ese Tratado, los dos gobiernos reconocían su obligación
mutua para asegurar la efectiva y continua operación del Canal y la preservación de su
neutralidad. La participación panameña se limitaría a la concesión de tierras para bases
militares a los Estados Unidos
35
Ibídem.
La SCADTA era la línea aérea nacional de Colombia. La misma era una empresa comercial, pero sus pilotos eran
alemanes o austríacos. Durante los años treinta, cuando el Tercer Reich ganó gran notoriedad, el gobierno
norteamericano comenzó a sospechar que los pilotos de SCADTA conservaban sus nombramientos en el Ministerio
del Aire Alemán y estaban usando sus puestos para obtener información sobre el área cerca del Canal de Panamá.
Stephen J. Randall, The Diplomacy of Modernización: Colombia-American Relations, 1920-1940, págs. 146-167.
37
Para mayor información sobre la Política del Buen Vecino, consultar nuestro artículo, La Política del Buen
Vecino y Latinoamérica. En Revista Lotería n° 388, marzo-abril de 1992.
36
Las discusiones sobre la defensa del Canal fueron difíciles y arduas,
especialmente durante la administración del Presidente Arnulfo Arias Madrid.38 No
obstante, a mediados de febrero de 1941, el Secretario Hull envió una declaración al
gobierno panameño en el cual el Secretario de Estado sostenía que conforme al
artículo X del tratado de 1936 y debido a la conflagración internacional en Europa, los
Estados Unidos tomarían tierras adicionales en Panamá para proteger el Canal.
Seguidamente, el ejército norteamericano tomó algunas tierras panameñas como sitos
de defensa.
Las autoridades y el pueblo de Panamá presenciaron la ocupación de esa parte del
territorio nacional, sin que pudiesen evitarlo. Consumado el hecho, el Departamento de
Estado sugirió que Panamá recibiera alguna compensación económica para ayudarla a
resolver los problemas económicos que la ocupación militar de esas tierras panameñas
implicaba para el gobierno panameño. Sobre las bases militares norteamericanas en
Panamá, hubo un acuerdo final en 1942, después de la caída del Dr. Arnulfo Arias
Madrid, en octubre de 1941. El Dr. Arias había sido un enérgico opositor a la ocupación
de territorios panameños por parte de los Estados Unidos, sin ningún tipo de control por
parte de nuestro país y sin ninguna compensación económica.
El nuevo Presidente, Ernesto de la Guardia, favoreció la firma del tratado
Fábrega-Wilson de 1942. Por ese Convenio, los Estados Unidos obtuvo 134 sitios para
establecer puestos de defensa, los cuales serían devueltos a Panamá un año después
de finalizado el conflicto bélico mundial. Ese Acuerdo decía que a la República de
Panamá se le pagarían $50.00 por el alquiler de cada hectárea, con la excepción de
Río Hato, por la cual se le daría a nuestro país la suma de $10,000 por año. Luego de
la rendición del Japón y del fin del Conflicto Mundial, los Estados Unidos solicitó a
Panamá unos diez sitios para defensa, alegando que aún persistía el peligro para el
Canal de Panamá. Para ello, los dos gobiernos firmaron el Convenio Filós-Hines, el 10
de diciembre de 1947, pero el mismo fue rechazado por el pueblo panameño.
38
El Dr. Arias rechazó la propuesta norteamericana que era de 99 o 999 años. Él propuso que Panamá debería
recibir unos $4,000 por cada hectárea alquilada. El presidente Arias también propuso al gobierno de los Estados
Unidos un pliego de 12 puntos que también fue rechazado por Norteamérica.
CONCLUSIONES
La firma del tratado Arias-Roosvelt de 1936 no resolvió todas las controversias
entre Panamá y los Estados Unidos, pero mejoró las relaciones entre ambos países.
Los sectores nacionalistas en Panamá pensaban que la República de Panamá tenía el
derecho a su autodeterminación y que cualquier intervención norteamericana en los
problemas internos de Panamá era indicativa de que Norteamérica aún consideraba a
Panamá como un protectorado y eso ofendía la dignidad de los panameños. Por eso
se exigía la revisión del Tratado de 1903, en el marco de la “Política del Buen Vecino”
del presidente Roosevelt.
Por otra parte, el gobierno norteamericano opinaba que el Tratado de 1936 no
eliminaba los derechos cedidos por Panamá a ese país. Poco importaba que el tratado
Arias-Roosevelt demandara que ambos gobiernos tenían que ser consultados para
tomar tales decisiones. El principal argumento del gobierno de los Estados Unidos fue
que por medio del artículo X, Panamá se convirtió en un co-defensor del Canal y estaba
obligado a cooperar en su defensa, cuando surgiera una emergencia.
El inicio de la Segunda Guerra Mundial en Europa puso en peligro la seguridad
del Canal, a juicio de Washington. El gobierno norteamericano necesitaba tierras
adicionales, fuera de la Zona para mejorar las defensas del Canal y las tomó, sin
preocuparse si tales acciones se oponían al principio de no-intervención firmados en
Montevideo en 1933 o en Buenos Aires en 1936, o inclusive, si las mismas eran
contrarias a la “Política del Buen Vecino” de la Administración Roosevelt. En opinión del
gobierno norteamericano, la seguridad de los Estados Unidos y sus instalaciones en la
Zona del Canal eran los criterios más importantes. Para muchos panameños, los
Estados Unidos no respetó la “Buena Vecindad” en Panamá y la misma sólo fue un
mito en nuestro país.
Luego del fin de la Segunda Guerra Mundial y el inicio de la llamada Guerra Fría,
el Planeta se dividió en dos grandes bloques de poder. Los Estados Unidos se convirtió
en el líder del mundo capitalista y por lo tanto, el defensor de la democracia y de la
libertad. Dentro de ese marco, el gobierno norteamericano exigió a la República de
Panamá sitos de defensa, fuera de la Zona del Canal y para ello se firmó el Convenio
Filós-Hines, el 10 de diciembre de 1947. Sin embargo, el pueblo panameño salió a las
calles a exigir su rechazo, por lo que los Estados Unidos tuvo que abandonar sus
pretensiones de permanecer por más tiempo en territorios panameños fuera de la Zona
del Canal.
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