I. Objetivos y Problemas de la Regulación

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Regulación: objetivos, problemas y opciones que se abren en el mercado
de la telefonía fija local
Fernando Coloma C.
Jorge Tarziján M.*
Julio, 2005
Abstract
El objetivo central de este trabajo es analizar los fundamentos económicos de una
regulación asimétrica como la que se ha seguido en la telefonía fija local en Chile y plantea
los principales efectos que tendrían eventuales modificaciones regulatorias en la
competencia de este mercado. La regulación que se aplica a la telefonía fija local en Chile
es asimétrica porque en aspectos esenciales sólo afecta a la empresa dominante y no a sus
competidoras, y porque da ciertas ventajas a las empresas no dominantes. La característica
de asimetría de la regulación imperante en este sector ha dado origen a una interesante
discusión a través de los últimos años, que parece importante revisar frente al debate que
existe en diversos países sobre la regulación aplicable al sector de la telefonía fija local.
Clasificación JEL: D40, L11, L52, L96.
Palabras claves: Competencia, telefonía, regulación
Abstract
The main objective of this article is to analyze the economic fundamentals of an
asymmetric regulation, as the one in place in local telephony in Chile, and to discuss the
main effects on market competition of different regulatory changes that has been discussed
in the Chilean case. The Chilean telecommunication regulation is asymmetric because there
are some specific rules applicable only to the dominant company and because it gives
certain advantages to a specific sub set of companies. Some characteristics of the
asymmetric regulation currently in place in Chile have motivated an interesting discussion,
that is useful to review since different countries are experienced an ongoing discussion
about this topic.
Key words: Competition, Local Telephony, Regulation

Profesores, Facultad de Ciencias Económicas y Administrativas, Pontificia Universidad Católica de Chile.
Email del autor para correspondencia: jtarzija@faceapuc.cl
2
Introducción
Históricamente, los servicios de telecomunicaciones habían sido considerados un
monopolio natural1. Así, se consideraba que la función de costos de los servicios de
telecomunicaciones hacía inviable desde la perspectiva privada, e inconveniente desde el
punto de vista del bienestar social, que existiera más de una empresa en el mercado que
proveyera el servicio. A su vez, esta característica de monopolio natural obligaba a los
reguladores a fijar los precios de los servicios de telecomunicaciones para evitar que esta
única empresa ejerciera su poder de mercado sobre los consumidores.
Sin embargo, esta visión tradicional cambió para un mercado como el de las
telecomunicaciones. La explosiva introducción de nuevas tecnologías que facilitan la oferta
conjunta de una serie de productos con importantes economías de ámbito, la creciente
valoración de la competencia como mecanismo para asignar recursos y dar a los
consumidores una mayor y mejor satisfacción de sus necesidades, y, sobretodo, la
imperfección propia de la regulación y dificultades prácticas de su implementación,
ayudaron a este cambio de enfoque.
Este cambio de visión se ha traducido en la práctica en que las regulaciones de los
distintos países en el ámbito de las telecomunicaciones se han tornado más funcionales a la
aparición de competencia directa, ya sea a través de la modalidad de competencia en
infraestructura o de la de desagregación de redes.
El caso de Chile es un buen ejemplo de esta tendencia y también de la discusión que
se ha dado en torno a las ventajas y desventajas de una regulación asimétrica. Es por este
motivo que un objetivo central de este estudio es analizar los fundamentos económicos que
subyacen a la actual regulación asimétrica que afecta a la empresa dominante en el mercado
de la telefonía fija local chileno y evaluar los potenciales efectos de eventuales
modificaciones a la misma. La revisión y aplicación de los principales conceptos que están
1
En el caso de una empresa multiproducto, que es el caso más relevante para las empresas de
telecomunicaciones, existe un monopolio natural cuando la función de costos de la empresa es subaditiva. Ver
Braeutigam (1989).
3
detrás del debate acerca de los beneficios y costos de una regulación asimétrica es
particularmente interesante para países como Argentina, Guatemala, México, Perú, Nueva
Zelanda y U.K., pues en ellos la estructura del mercado de la telefonía fija es muy similar a
la que existe en Chile2.
Creemos que a partir del análisis de la experiencia chilena se puede hacer un aporte
a la discusión de política pública en diversos países, porque si bien las especificidades
regulatorias en este sector tan dinámico son distintas entre países, la discusión económica
de fondo es equivalente.
Este artículo está organizado de la siguiente manera. En la primera sección se
analizan someramente los objetivos y problemas de la regulación, mientras que en la
segunda se discuten los argumentos a favor y en contra de las dos opciones polares de
promoción de competencia (competencia basada en infraestructura y competencia basada
en la desagregación de redes) y su vínculo con la regulación asimétrica y simétrica. Por su
parte, en la tercera sección se discute la regulación que ha tenido Chile en las últimas dos
décadas, enfatizándose los aspectos asimétricos que ha ido adquiriendo a través del tiempo,
y se presenta alguna evidencia internacional. En la cuarta sección se analizan los efectos
económicos de políticas que disminuyan el grado de asimetría, como, por ejemplo, políticas
de liberalización de precios al interior de determinadas áreas tarifarias. Por último, en la
quinta sección se presentan las consideraciones finales.
I. Objetivos y Problemas de la Regulación
De acuerdo al estándar de mercado competitivo, el objetivo de la regulación (y de la
acción antimonopolios) es intervenir cuando las fuerzas competitivas sean demasiado
débiles para defender el interés público. Este criterio surge de la visión de que cuando la
2
Esta estructura se caracteriza por un operador dominante que tiene una participación de mercado muy alta
(en la mayoría de los casos sobre un 70% del mercado fijo local) y que es dueño de gran parte de las redes
locales que requieren los operadores de servicios de larga distancia, internet, telefonía móvil y otros
operadores de telefonía fija local para completar sus llamadas.
4
competencia es vigorosa -o cuando el mercado se acerca a un paradigma de perfecta
desafiabilidad o de ausencia de barreras a la entrada- no tiene sentido la intervención
regulatoria, pues por un lado la competencia es un protector poderoso del interés público, y,
por otro, la regulación puede tener altos costos.
En este último sentido, cabe tener presente que la actividad regulatoria puede
requerir en muchos casos de un volumen significativo de recursos, debido a los altos costos
de crear las condiciones mínimas de información y transparencia, para que, por ejemplo, la
fijación de precios no se convierta en una fuente de corrupción del sistema. En los casos en
que no se dan esas condiciones mínimas, es muy probable que la regulación de tarifas
termine en el control o “captura” del regulador por parte de la empresa regulada, lo que es
peor que la situación sin regulación, porque los precios son igualmente altos y además, el
regulador capturado es utilizado por la empresa regulada para impedir la entrada de
competidores. De aquí se desprende que en aquellos casos en que existan altos costos de
regulación, la conveniencia social de regular estará crucialmente determinada por el tamaño
de las ganancias potenciales que con ella se logren. Para ilustrar el punto, estas ganancias
potenciales serán menores en la medida que la demanda que enfrenta el monopolista sea
más sensible a los cambios en precios, esto es, mientras mayores sean las posibilidades de
sustitución que tienen los consumidores.
Por otra parte, resultados fundamentales de la teoría de la regulación, debidos a
Myerson (1982) y a Laffont y Tirole (1986), muestran que el regulador no puede fijar
tarifas iguales a los costos cuando la información necesaria para hacerlo es asimétrica. Aún
si el regulador lo hace muy bien, las tarifas serán más altas que los costos y el regulado
siempre obtendrá una renta económica, a la que suele llamarse “renta de información”.
A partir de lo anterior, se concluye que la regulación tiene costos y problemas, y que
debido a ellos es muy posible que el precio que se fije en ella no refleje exactamente el
objetivo establecido por el regulador. Así, y de acuerdo a esta discusión, de justificarse la
regulación de un mercado, el objetivo del regulador debiera ser simular las soluciones
competitivas en aquellos mercados alejados de esta situación, y, más aún, podría
encontrarse justificada una acción decidida del regulador en orden a incentivar a que el
5
mercado se transforme a futuro en uno verdaderamente competitivo, que no requiera de
regulación tarifaria.
Hasta aquí sólo se han destacado problemas que podría tener la regulación por
cuestiones como asimetrías de información y captura de los reguladores, partiéndose de la
base de que no hay dudas en torno a otros aspectos, como el período de tiempo que debe ser
considerado en la fijación tarifaria. Sin embargo, en un sector como el de las
telecomunicaciones éste es un problema no menor, porque el regulador se ve enfrentado a
serias complejidades cuando se reconocen los problemas de dinámica que podrían estar
involucrados. A modo de ejemplo, y como se plantea en la sección III, la regulación chilena
establece que las tarifas se fijan cada 5 años de acuerdo a un esquema de “empresa
modelo”, la que se “reconstruye” totalmente en cada período de fijación tarifaria. Sin
embargo, el considerar un horizonte de tiempo de un período (por ejemplo, 5 años) puede
llevar a decisiones incorrectas, porque lo eficiente debiese ser optimizar la función objetivo
en una suma de períodos3.
Así, si el objetivo de la regulación tarifaria es la eficiencia en un período, la
pregunta relevante es cómo proveer el nivel de servicio deseado al mínimo costo durante
ese determinado período. Sin embargo, la obtención del menor costo en un período puede
no ser consistente con la obtención del menor costo a través de una suma de períodos,
siendo ésta una posibilidad evidente a nivel teórico y típica de situaciones donde hay
envueltas importantes indivisibilidades e irreversibilidades en inversiones que duran más de
un período y/o procesos de aprendizaje y/o cambio tecnológico. Luego, en escenarios
3
A modo de ejemplo, con una demanda que va creciendo a través del tiempo, la presencia de indivisibilidades
e irreversibilidades en las inversiones que duran más de un período hace que proyectos de largo plazo puedan
desarrollarse con una estructura de inversiones que sea más eficiente, por ejemplo, porque con un horizonte
de más largo plazo se puede manejar de mejor manera la relación exceso de capacidad/costo.
Específicamente, si la decisión de capacidad tiene grados importantes de indivisibilidad e irreversibilidad, con
demanda creciente y horizonte de planeación de largo plazo, puede ser óptimo construir inmediatamente una
capacidad de tamaño importante, mientras que en la misma situación, pero con un horizonte de planeación de
más corto plazo, convendría construir una menor capacidad. Esta situación nos llevaría a una ineficiencia
cuando el costo por unidad de capacidad construida decrece con el número de unidades de capacidad que se
construyen.
6
donde se considera la existencia de varios períodos, la solución óptima será distinta a la que
surgiría de restringir el análisis a cada período visto separadamente.
En el caso de telefonía fija, el regulador debe tener conciencia de los problemas de
dinámica que pueden darse entre las decisiones de cada período, y del hecho de que en el
mundo real hay incertidumbre y todo un proceso de rápidos cambios tecnológicos muy
difíciles de anticipar. Estos problemas, como se discutirá, pueden afectar la decisión
respecto del tipo de regulación seleccionada para un cierto país.
II. La promoción de la competencia a través de una regulación asimétrica
Durante las últimas décadas se ha producido un cambio importante en la visión de
los reguladores en cuanto al sector de telecomunicaciones. Así es como ha ido quedando
atrás esa visión que vislumbraba que por economías de escala y/o de ámbito, lo aconsejable
socialmente era que hubiese una única empresa prestando servicios, y que la autoridad sólo
debía ocuparse, a través de una regulación apropiada, de evitar que esta empresa ejerciera
su poder monopólico. Hoy en día, aparte de las naturales aprensiones que despierta la
actividad regulatoria, y a pesar de reconocerse la vigencia de las economías de escala y/o de
ámbito en algunos servicios de telecomunicaciones, se ve como un gran riesgo el dejar
abandonado un sector tan trascendente, y en continua expansión y cambio tecnológico, al
arbitrio de una única empresa regulada. Es así como la idea de ir removiendo barreras a la
entrada y de hacer más factible la desafiabilidad del mercado ha ido ganando cada día más
terreno.
Por ejemplo, según Laffont y Tirole (2000) “Por décadas, los servicios de
telecomunicaciones han sido provistos por un monopolio, una empresa pública en la mayor
parte del mundo y una corporación privada regulada (AT&T) en EE.UU. La ausencia de
competencia fue motivada por la existencia de grandes costos fijos en varias partes de la
red, cuya duplicación no era ni privada ni socialmente deseable; la industria de
telecomunicaciones estaba destinada a ser un monopolio natural”. De acuerdo a estos
autores, al menos dos factores económicos contribuyeron al movimiento de reforma.
7
Primero, la creciente conciencia de la ineficiencia de los monopolios existentes, y segundo,
el cambio tecnológico que creó una fuerza hacia la desregulación.
Actualmente, existe la clara sensación de que en este sector hay un amplio espacio
para la aparición de nuevos operadores, por su gran dinamismo tecnológico, por la gran
cantidad de clientes potenciales que aún no son servidos, y por el continuo crecimiento de
la demanda por nuevos servicios. Así, y en respuesta a esta nueva visión, la regulación en
telefonía local ha buscado transformarse en una que explícitamente promueva la
competencia,4 esto es, en una que va más allá de la visión tradicional de simular soluciones
competitivas.
Una consecuencia natural de que la regulación promueva la competencia es que bajo
determinadas circunstancias –como se desprende de la discusión que sigue- ello haría
posible a futuro prescindir de la regulación –salvo en materia de cargos de acceso-, lo que
permitiría evitar las ineficiencias y vulnerabilidades propias de la regulación.

Competencia en Infraestructura (facility based) y Desagregación de Servicios de
Redes (unbundling)
De acuerdo a Newbery (2000) aquellos países interesados en promover una mayor
competencia en el sector de telecomunicaciones enfrentan básicamente dos opciones: (i)
incentivar la competencia directa en infraestructura (redes, etc.) dando a los nuevos
entrantes condiciones favorables de acceso a los distintos mercados si ellos construyen su
propia infraestructura y (ii) asegurar a los nuevos entrantes condiciones de acceso “justas y
razonables” a los servicios de redes de la infraestructura existente (modalidad de
desagregación).
4
Debe destacarse que es muy difícil establecer una definición objetiva u operativa de cuando existe o no
competencia en un mercado como el de la telefonía fija. En nuestra opinión, no se puede hablar de un número
máximo de participación de mercado del operador de mayor tamaño, o de un número mínimo de
competidores, para discriminar entre cuando el mercado de la telefonía fija sería o no competitivo. Por lo
mismo, las regulaciones de diversos países generalmente no hacen mención explícita a estos números y en el
caso en que lo hacen, tales números quedan sujetos a condicionantes que finalmente no los hacen
verdaderamente creíbles.
8
En la práctica, la implementación de la primera opción está acompañada de una
regulación asimétrica, en virtud de la cual se ha impuesto a la empresa dominante una serie
de restricciones especiales con el objeto de facilitar la entrada de nuevos competidores. Si
bien es cierto que una regulación simétrica, que regule de la misma forma a la empresa
dominante y a las no dominantes y que definiera ciertas reglas claras y transparentes en
torno a una serie de materias, podría, en principio, promover la entrada de nuevos
competidores, éste no ha sido el camino seguido cuando se intenta promover la
competencia en infraestructura. Lo anterior, básicamente, por las múltiples barreras
estratégicas a la entrada y al crecimiento de otros operadores que podría interponer el
dominante bajo una regulación simétrica y sobre las cuales se harán varias alusiones más
adelante. Por otra parte, en lo referido a la segunda de estas opciones (desagregación), el
modelo de desarrollo de competencia que se persigue es uno que pretende evitar la
duplicación de redes, aunque también puede involucrar algunos grados de regulación
asimétrica en la medida que las obligaciones de desagregación y condiciones de acceso a
las redes sean distintas para los operadores dominantes y no dominantes.
En todo caso, hay que convenir que ninguna de estas opciones se da en términos
absolutamente puros en algún país, observándose en la realidad regulaciones que tienen
combinaciones de ambos esquemas, aunque con énfasis diferentes. Es así como en la
literatura se considera, por ejemplo, al caso del Reino Unido como representativo de
competencia en infraestructura, y al de EE.UU. como representativo de desagregación5.
Entre las obligaciones regulatorias que en distintos países se han establecido sólo a los
operadores dominantes de telefonía local para promover la competencia en infraestructura,
están aquellas que restringen o prohíben al dominante su entrada a nuevos negocios; las que
establecen al dominante condiciones más estrictas que para el resto de los operadores
respecto de los puntos de interconexión con sus redes; las que introducen condiciones al
dominante para reducir los costos de cambio de proveedor para usuarios que quieran
5
Estos casos se discuten, en términos generales, en la sección III de este artículo.
9
trasladarse a una empresa no dominante; las que establecen al dominante sistemas de
contabilidad regulatoria; las de fijación al dominante de los precios de sus servicios tanto de
interconexión como a público y acorde a los costos de una empresa eficiente; las de
prohibición al dominante de discriminar precios entre clientes, incluso entre aquellos donde
el costo de servirlos es distinto; y la obligación que sólo se le impone al dominante de
proveer información sobre nuevos desarrollos tecnológicos o servicios.
Argumentos a favor y en contra de las modalidades competencia en infraestructura y
desagregación
a)
Competencia en Infraestructura
Esta modalidad se implementa a través de una regulación asimétrica, que facilita el
acceso a distintos mercados a los nuevos entrantes y a los no dominantes. La necesidad de
introducir incentivos para la creación de nueva infraestructura surge de un reconocimiento
implícito de lo difícil que es entrar a un mercado con un alto componente de inversiones
hundidas, sin un adecuado nivel de protección a las maniobras del operador dominante.
Entre los beneficios que se pueden atribuir al desarrollo de competencia basada en
infraestructura se encuentran los siguientes:
i)Ayuda a regular mejor porque el regulador tiene acceso a más y mejor información
(Myerson (1982) y Laffont y Tirole (1986)). Así, el que exista más de una empresa
operando en un mercado regulado, reduce el problema de asimetría y permite una mejor
regulación.
ii)Estimula la adopción temprana de nuevas tecnologías y la competencia por tecnología.
Varios trabajos empíricos (Geroski (1995) y Blundell, Griffith y Van Reenen (1999))
destacan una correlación positiva entre la competencia en el mercado del producto e
innovación de productos. Más recientemente, Aghion, Bloom, Blundell, Griffith y Hewitt
(2002), encuentran que en un modelo de crecimiento, la competencia puede aumentar los
incentivos a innovar, por una parte, y a reducirlos, por otra. Los mayores incentivos a
innovar se generan porque cuando existe más competencia, las empresas buscan escapar de
10
las presiones impuestas sobre sus costos, adoptando las innovaciones que le permitan
reducirlos, mientras que los menores incentivos a innovar, por otra parte, se producirían
porque en industrias muy disímiles tecnológicamente la competencia reduce el premio que
obtienen las firmas rezagadas tecnológicamente por alcanzar al líder, debido a que el
incremento en las utilidades no compensa el costo de innovar.
iii)Incentiva la entrada de nuevas empresas al mercado. Ciertamente, esta es la principal
motivación de una regulación asimétrica en telefonía fija y en la medida que este tipo de
regulación permita la entrada de empresas eficientes, que sin esta asimetría regulatoria no
hubieran entrado por las importantes inversiones irreversibles ya realizadas por el
establecido, estaríamos en presencia de un claro beneficio de este tipo de regulación
(Newbery, 2000 y Woroch 2002).
iv) Mayores incentivos para competir en precio, calidad u otras variables. La competencia
basada en infraestructura, además de estimular la adopción temprana de nuevas tecnologías,
genera incentivos para que las empresas compitan en precio y en la calidad de los servicios
que prestan a los usuarios.6
A modo de ejemplo de porque una regulación asimétrica incentivaría la entrada en
presencia de inversiones hundidas, se puede plantear el ejemplo chileno, en que se restringe
al dominante a cobrar el mismo precio a todos sus consumidores de una determinada área
tarifaria7. Dado que dentro de un área tarifaria hay muchos consumidores, con distintos
volúmenes de tráfico y costos de atención, esta restricción hace menos probable que el
dominante reaccione agresivamente a la entrada a ciertos espacios del mercado, ya que
cualquier baja en el precio que realice, la debe hacer extensiva a todos sus consumidores
del área tarifaria. Bajo una restricción como la recién planteada, el entrante tendría
6
Sin embargo, L, Taylor y W, Taylor (1993) discuten que la mayor aparición de competidores asociada a una
regulación asimétrica se traduzca necesariamente en menores precios para los consumidores. Así es como
para el caso de EE.UU. estos autores concluyen que las dramáticas reducciones en las tarifas de llamadas a
larga distancia que siguieron a la separación de la ATT, no pueden ser explicadas por la rivalidad entre los
distintos carriers, sino que por la reducción en los cargos de acceso ordenada por el regulador y que se hizo
obligatorio traspasar a los consumidores.
7
Este ejemplo se desarrolla en la sección III de este artículo.
11
incentivos a realizar inversiones en infraestructura para atender a ciertos segmentos del
mercado (por ejemplo, a algunos de los grupos de clientes más atractivos comercialmente),
que le podrían reportar un beneficio esperado superior al costo de sus inversiones.
Por otra parte, para el caso específico de la telefonía local, las ventajas de la
competencia en infraestructura se ven reforzadas si consideramos el muy importante uso
que tienen las redes de telefonía local como insumo para la provisión de otros servicios
tales como larga distancia, acceso a Internet y servicios complementarios, pues la existencia
de distintas empresas proveedoras de infraestructura facilita una mayor competencia en
estos otros servicios.
Entre las desventajas o problemas asociados a una regulación asimétrica para el
desarrollo de competencia en infraestructura, está el que podría permitir la entrada de
nuevos operadores menos eficientes que el dominante. Asimismo, la entrada de nuevos
operadores podría generar un costo de eficiencia en la asignación de recursos al duplicarse
inversiones. Al respecto, en Sappington y Weisman (1996) se advierte del peligro de una
regulación asimétrica persistente. Para ellos, la práctica de regulación asimétrica sufre de
dos defectos: (1) la competencia que promueve puede ser ilusoria o, peor aún, indeseable,
ya que se podría estar amparando la entrada de empresas ineficientes; y (2) su dependencia
a la intervención del regulador no tiene un horizonte natural. Según estos autores, un
enfoque superior es una política regulatoria pasiva que permita naturalmente el desarrollo
de la competencia, facilitando la igualdad de oportunidades para competir.
Por otra parte, Baumol y Sidak (1994) manifiestan su aprensión contra ciertas
regulaciones que favorecen al entrante en desmedro del dominante. A estos autores les
preocupan las ineficiencias que con estas políticas se podrían amparar, siendo un clásico
ejemplo que ellos citan, aquel en se impide al dominante la entrada a negocios
relacionados. Lo más razonable, según Baumol y Sidak, es abrir todos los mercados de
telecomunicaciones a la entrada, imponiendo ciertas reglas para evitar que se erijan barreras
artificiales a la entrada, y luego ver cuál entrada prospera y cuál no. Entre las reglas que
estos autores determinan para evitar que se erijan barreras a la entrada están: precios techos
12
para proteger a los consumidores, precios pisos para prevenir subsidios cruzados y precios
depredatorios, y la regulación de precios para los insumos vendidos por el dominante a sus
rivales en la prestación de servicios finales.
En relación a estas críticas hay varias consideraciones a realizar. En primer término,
cabe consignar que en las críticas a la entrada ineficiente que se podría amparar bajo una
regulación asimétrica hay un sustrato muy parecido al de las críticas que recibía en su
momento, en teoría del comercio, la protección a la industria naciente. Sin embargo, hay
claras diferencias entre la protección a la industria naciente y la regulación asimétrica en
presencia de un operador dominante en telefonía local, porque esta regulación asimétrica no
surge de un afán deliberado de torcer los dictámenes de la eficiencia económica, sino que
del reconocimiento de que en mercados como el de telefonía local hay una compleja
organización industrial, en la que se entremezclan aspectos de monopolio natural,
inversiones hundidas, servicios que no son buenos sustitutos, integración vertical del
operador dominante, empresas multiproducto y otros factores, que hacen que el dominante
esté en muy buena posición para imponer barreras estratégicas a la entrada y al crecimiento
de otros operadores, independientemente de que ellos sean más o menos eficientes que él
mismo.
Siguiendo esta línea argumental, se debe considerar que bajo escenarios en que
fuera del mercado hubiera empresas más eficientes que el operador dominante, una
regulación asimétrica podría ser crucial para inducirlas a entrar, porque una regulación
simétrica podría ser incapaz de proteger al entrante de prácticas anticompetitivas del
operador dominante. A modo de ejemplo, se podría decir que aún cuando se dieran las
condiciones ideales de regulación simétrica que plantean Baumol y Sidak (1994), el que
existan precios pisos no garantiza la inexistencia de prácticas depredatorias, porque un
operador dominante -consciente de sus altos costos hundidos y de aquellos en los que
debería incurrir un eventual entrante-, podría tener espacio para amenazar al entrante con
cobrar el precio piso regulado y con mejorar al mismo tiempo la calidad de servicio a
aquellos clientes que eventualmente pudieran ser servidos por el nuevo entrante, lo que
equivaldría a bajar el precio por debajo del precio piso para la calidad inicial de servicio.
13
El punto que se quiere destacar es que una regulación asimétrica protege de mejor
manera la entrada de una nueva empresa eficiente a través de la construcción de
infraestructura propia de lo que lo haría una regulación simétrica, aunque esta última
tuviera disposiciones expresamente orientadas a proteger al entrante de prácticas
anticompetitivas de parte del dominante. De esta manera, si bien es cierto que una
regulación asimétrica podría amparar una entrada ineficiente, ello tiene como contrapartida
el que dicha regulación hace más probable la entrada de empresas eficientes.
Por otra parte, hay que tener muy presente que la opción de Baumol y Sidak es
bastante intensiva en regulación, y desconoce que una regulación asimétrica que favorezca
la construcción de infraestructura propia por parte de los entrantes podría tener ventajas al
acelerar el advenimiento de la competencia y, por consiguiente, una eventual desregulación.
Por otra parte, y como ya se ha mencionado, una regulación asimétrica puede
otorgarle al entrante beneficios esperados que lo incentiven a ingresar al mercado. Parte de
estos mayores beneficios pueden a ser a costa del dominante, por lo que persiste el
problema de determinar qué tipo de asimetría aceptar, y la cuestión de cuán asimétrica debe
ser la regulación y cuál debe ser su intensidad o gradualidad a través del tiempo. Lo
anterior, debido a que la regulación asimétrica debiese prevenir que un dominante eficiente
salga del mercado o no tenga incentivos a invertir en una mejora eficiente de
infraestructura8. A modo de ejemplo, Newberry (2000) plantea que es muy difícil establecer
el grado óptimo de regulación asimétrica, y que ésta debe ser establecida buscando no
expropiar al dominante. Aquí uno se maneja en un área muy poco precisa, en que sólo se
pueden explicitar cuestiones gruesas, como, por ejemplo, que es deseable implementar
aquellas asimetrías que sean, en términos estáticos, lo menos distorsionadoras posibles.
b) Desagregación
8
Este tema se vuelve a discutir en la sección III de este trabajo.
14
La modalidad de desagregación trata de evitar la duplicación de infraestructura y de
garantizar el acceso de competidores a los servicios desagregados de la red del operador
dominante. En este tipo de escenario la regulación es fundamental, incluida la
determinación de los precios aplicables al uso de la red del proveedor monopólico de los
servicios de red, debiéndose evitar precios tan bajos que desincentiven la construcción y
mantención de la infraestructura por parte del operador dominante y precios tan altos que
inhiban la competencia en el mercado del producto final. Un punto importante es que a
través del requerimiento que se hace al dueño de la red de desagregar sus servicios a
precios razonables, se debieran reducir las barreras a la entrada para la prestación de
servicios finales.
Uno de los costos más importantes del modelo de desagregación es que requiere una
continua regulación, no sólo en precios (cargos de acceso a una serie de servicios de red),
sino que también en otras variables que son incluso más difíciles de regular, como la
calidad del servicio y la no exclusión de los rivales.
De esta manera, una característica esencial de esta modalidad, y que a su vez es una
de sus grandes desventajas, es que es muy intensiva en regulación y de difícil
implementación. De hecho, existe la gran duda de que en verdad sea una modalidad viable,
tanto por la gran dificultad para su implementación (al punto que para Newbery (2000), la
desagregación se puede transformar en una pesadilla regulatoria), como por los claros
incentivos que tiene el dominante para dificultar y encarecer el uso de su red por parte de
un competidor en la prestación de servicios finales. En este último sentido, es muy probable
que el monopolista se empeñe en subir los costos a sus rivales vía, por ejemplo, una menor
calidad de servicio, y que el regulador sea incapaz de inducir una solución de primer mejor.
La experiencia internacional (destacando el caso de EE.UU., que se discute en
Economides (1998)) muestra que uno de los principales problemas que han enfrentado los
potenciales entrantes en el sistema de desagregación ha sido el de la determinación de los
precios de arriendo por los elementos desagregados de la red. Esto ha ocurrido por la
dificultad de definir en forma precisa cuáles son los elementos necesarios de la red para
15
prestar servicios específicos y por la dificultad de definir cuál es la tecnología más eficiente
para prestar este tipo de servicios, lo que complica la aplicación de esquemas de
tarificación basados en un modelo de empresa eficiente.
Otra desventaja de este esquema es que una entrada vía desagregación limita
claramente el control sobre lo que un entrante puede ofrecer a sus clientes, pues éste
depende de las políticas del dominante, todo lo cual incentiva comportamientos
oportunistas por parte del dominante.
Finalmente, si se plantea como objetivo que en el futuro el mercado de telefonía
local pueda ser desregulado, el poner los énfasis en el desarrollo de la modalidad de
desagregación presenta una clara desventaja, pues es una modalidad que requiere
permanentemente de una estricta regulación, siendo impensable prescindir de ella. Con
varias redes alternativas y/o complementarias funcionando (como ocurriría bajo un modelo
exitoso de competencia en infraestructura), la desagregación de los servicios de redes
seguiría requiriendo de regulación, pero en términos tales que dicha actividad regulatoria
sería bastante más sencilla por la existencia de varios competidores en redes, y más
importante aún, todo esto ocurriría en un entorno en que el grado de competencia del sector
ya no dependería crucialmente de dicha regulación.
III. El caso de Chile y Alguna Evidencia Internacional
1. El Caso de Chile
Breve resumen de la regulación Chilena
La Ley General de Telecomunicaciones que se establece en 1982 incorporó conceptos
de competencia y libertad de precios en los servicios de telecomunicaciones.
Posteriormente, entre 1987 y 1988, y como consecuencia de la decisión de privatizar todas
las empresas del sector, se dispuso una segunda reforma normativa. Este nuevo cuerpo
legal estableció un régimen de libertad de tarifas a público, salvo en el caso en que en los
16
servicios públicos telefónicos local y de larga distancia nacional e internacional, y en otros
servicios de conmutación y/o transmisión de señales, existiere una calificación expresa por
parte de la autoridad antimonopolios del país en cuanto a que las condiciones del mercado
no son suficientes para garantizar un régimen de libertad tarifaria, en cuyo caso las tarifas
de los servicios calificados son fijadas. En 1994, el cuerpo legal fue nuevamente
modificado para permitir la competencia en el mercado de larga distancia (sistema
multiportador). En la telefonía móvil, por su parte, las tarifas a público quedaron bajo un
régimen de libertad tarifaria.
A partir del proceso de 1999 se toma en cuenta la recomendación explícita de la
Comisión Antimonopolios en cuanto a fijar las tarifas telefónicas locales sólo a los
operadores que sean considerados como dominantes en cada área tarifaria y a prohibir
expresamente la posibilidad de discriminación de precios por parte de esos operadores a los
consumidores que se encuentren dentro de una misma área tarifaria. De esta manera, los
operadores no dominantes no cuentan con decretos tarifarios que fijen los precios máximos
a público por la prestación del servicio de telefonía local.
Asimismo, la Ley General de Telecomunicaciones establece que los cargos de acceso,
que corresponden a los costos de interconexión que una compañía debe pagar a otra con el
objetivo de completar una llamada con un abonado de la red del otro o vender un servicio a
un abonado en la red del otro, deberán ser fijados por la autoridad para todas las empresas
que provean dicho acceso.
El esquema de regulación que se utiliza en Chile para las fijaciones tarifarias es el de
empresa modelo. La regulación por empresa modelo busca que las tarifas que cobren las
empresas sujetas a regulación sean las que cobraría una empresa modelo o eficiente en un
mercado que fuera desafiable por la inexistencia de barreras a la entrada. De esta manera, la
empresa real obtendría una rentabilidad “normal” a través del tiempo sólo si imita
perfectamente el comportamiento de la empresa modelo, ya que los costos de cualquier
ineficiencia no podrán ser traspasados a la tarifa y deberán ser asumidos por los dueños de
la empresa. Este esquema de empresa modelo busca ofrecer las ventajas de un mecanismo
17
de regulación por incentivos, manteniendo ciertas características de la regulación por tasa
de retorno. Las tarifas en Chile se fijan cada 5 años, por lo que la empresa modelo se
reconstruye totalmente cada vez que corresponde una de dichas fijaciones.
Comentarios acerca de la evolución del proceso regulatorio y del proceso de entrada de
nuevos operadores
La regulación chilena se ha ido adaptando a través del tiempo en orden a hacer más
factible la entrada de nuevos competidores. A pesar de que la regulación establecida
originariamente en 1982 aceptaba la competencia directa en los mercados de telefonía local
y de larga distancia –ya que consideraba el otorgamiento de concesiones no exclusivas-, en
una primera etapa no hubo cambios relevantes en la organización industrial del sector, pues
se mantuvieron por un tiempo las características de cuasi monopolio en el mercado de
telefonía local y de un monopolio en el de larga distancia. Hasta comienzos de los noventa,
la entrada en telefonía local –que es el mercado que aquí nos preocupa- se produjo en forma
muy limitada y básicamente en las áreas no atendidas por el operador dominante (CTC).
Este cuadro comenzó a cambiar a partir de 1995, cuando se intensificó la entrada a
zonas atendidas por CTC. La entrada de Entelphone al mercado de telefonía local en 1996
estuvo inicialmente orientada a sus grandes clientes en el mercado de la larga distancia, y
respondió al afán de evitar pagar los altos cargos de acceso de CTC vigentes en ese
entonces y de ofrecer una oferta más completa de servicios de telecomunicaciones. Una vez
realizadas las inversiones en redes de telefonía local necesarias para lo anterior, Entelphone
inició también la atención residencial, principalmente a través de la adjudicación de la
prestación del servicio en algunos proyectos inmobiliarios. A partir de 1998-99 la entrada
en telefonía local comenzó a producirse masivamente incluso en zonas urbanas de menores
ingresos9.
La regulación chilena en telefonía fija local se basa en la promoción de la
competencia, facilitando el ingreso de nuevos competidores a través de una regulación
asimétrica que busca incentivar la entrada a través de la construcción de infraestructura
9
Algunos detalles de este proceso se pueden ver en Coloma y Tarziján (2002a).
18
propia. La regulación es asimétrica, porque en aspectos esenciales sólo afecta a la empresa
dominante y no a sus competidores. Las principales regulaciones asimétricas vigentes en el
mercado de la telefonía fija local en Chile son:
a)Fijación de tarifas máximas a público sólo a la empresa dominante10. Esta regulación
busca evitar el uso de poder de mercado de la empresa dominante sobre los consumidores, a
través de limitar el precio máximo que la empresa puede cobrar.
b)Prohibición expresa para la empresa dominante de discriminar precios entre usuarios
dentro de una misma área tarifaria11. Un importante efecto de esta regulación es incentivar
la incorporación de entrantes con nueva infraestructura, pues en mercados en que las
inversiones tienen un significativo componente de irreversibilidad, una disposición de esta
naturaleza inhibe la imposición de barreras estratégicas a la entrada. Esta imposibilidad de
discriminación hace que sea más costoso para la empresa dominante contrarrestar la oferta
de nuevos entrantes a través de reducciones de precios, pues ella está obligada a extender
dichas reducciones de precios a todos los usuarios de las categorías involucradas en el área
tarifaria en que la oferta competitiva tiene lugar, lo que en la gran mayoría de los casos no
debiera resultarle rentable.
La imposibilidad de discriminación de precios por parte de las empresas dominantes,
sumada al hecho de que las nuevas empresas interesadas en prestar servicio telefónico fijo
local están en mejor posición que la dominante para delimitar sus áreas de concesión de
acuerdo a su conveniencia comercial, se traduciría en una ventaja a favor de los entrantes,
consistente en que éstos eventualmente pueden ingresar exitosamente con su propia
10
De acuerdo a la regulación vigente en Chile, en la mayor parte del país la empresa dominante es CTC. Las
excepciones a lo anterior son la X y XI regiones del país, donde las empresas consideradas como dominantes
son Telefónica del Sur y Telefónica de Coyhaique respectivamente; y Entelphone en Isla de Pascua.
11
Un área tarifaria corresponde a una zona geográfica donde el servicio es provisto por un concesionario dado
y ella cubre a la totalidad de los usuarios de un determinado servicio afecto a fijación que sean objeto de tarifa
común. Es decir, las áreas tarifarias se fijan en forma independiente para cada servicio regulado y la empresa
concesionaria a la que se le fijan tarifas debe cobrar, dentro de una misma área tarifaria, el mismo precio a
cada usuario de ese servicio. A modo de referencia, en el decreto tarifario de 1999 se fijaron 4 áreas tarifarias
y en el del 2004 se fijaron 7 áreas tarifarias.
19
infraestructura a través de una estrategia de descreme de mercado, esto es, sirviendo
mayoritariamente a clientes de alto tráfico y de áreas más densamente pobladas.
c)Fijación de cargos de acceso asimétricos. Estos cargos de acceso son fijados por la
autoridad cada cinco años, tanto para las empresas dominantes como no dominantes. Su
fijación se ha hecho en términos tales que los cargos de acceso que deben ser pagados a las
empresas no dominantes son mayores a los pagados a las empresas dominantes.
d)Obligación de desagregación de redes. La empresa dominante está obligada a desagregar
su red. Esta regulación ha buscado, entre otras cosas, facilitar el surgimiento de empresas
competitivas que ofrecen servicios de telecomunicaciones o complementarios, sin tener que
sostener desde un comienzo una red de telecomunicaciones de tamaño significativo.
Principales Efectos de la Regulación Asimétrica en Entrada y Dominancia
No es fácil hacer una asociación temporal directa entre una regulación asimétrica y
la entrada de empresas, porque aparte de otros factores que pueden inducir también el
ingreso de nuevas empresas a un mercado, la asociación temporal estricta entre una
regulación más asimétrica y una mayor entrada no tiene porque darse, pues las decisiones
de inversión también son afectadas por las expectativas de cambios regulatorios y por las
expectativas de que tan permanentes son dichos cambios en el tiempo.
Hechas estas prevenciones, cabe señalar que la variable más utilizada para medir el
desempeño de una regulación asimétrica es la evolución de la participación de mercado de
las empresas no dominantes (ver, por ejemplo, Woroch, 2002), ya que el principal objetivo
de este tipo de regulación es promover la competencia a través de la entrada de nuevas
empresas al mercado y del crecimiento de las empresas más pequeñas. Para evaluar dicha
evolución para el caso chileno, en la tabla 1 se muestra el cambio en la participación de
20
mercado –en términos de líneas en servicio- de las empresas consideradas como
dominantes y no dominantes en Chile a través del tiempo12.
Tabla 1
Evolución de Participación de Mercado de Líneas en Servicio de Empresas No Dominantes
Año
Líneas en Servicio Líneas
Total País
en
Servicio Líneas en Servicio Participación de
Empresas Dominantes Empresas
No No Dominantes
Dominantes
1991
1.056.781
1.034.460
22.321
2.11%
1992
1.283.876
1.257.829
26.047
2.03%
1993
1.520.685
1.486.963
33.722
2.22%
1994
1.634.393
1.597.569
36.824
2.25%
1995
1.891.163
1.827.674
63.489
3.36%
1996
2.264.342
2.142.843
121.499
5.37%
1997
2.693.286
2.506-832
186.454
6.92%
1998
3.046.698
2.779.868
266.830
8.76%
1999
3.068.317
2.700.727
367.590
11.98%
2000
3.302.506
2.806.338
496.168
15.02%
2001
3.478.490
2.814.391
664.099
19.09%
2002
3.467.015
2.765.910
701.105
20.22%
2003
3.218.081
2.506.067
712.014
22.13%
2004 *
3.225.667
2.514.619
711.048
22.04%
*: Dato a Marzo del 2004
Fuente: Subsecretaría de Telecomunicaciones, Fitch Ratings y Memorias de Empresas.
Como se puede observar en la tabla 1, hasta mediados de la década de los 90s el
mercado de la telefonía fija estaba fuertemente concentrado en el operador dominante -que
era CTC para la mayor parte del país. Esto motivo a los reguladores a implementar con más
fuerza una regulación asimétrica, cuyos efectos han ayudado a que la participación de
12
En este cuadro se consideraron dentro de las líneas de las empresas dominantes, aquellas líneas que poseían
las empresas sólo en las zonas geográficas en que eran consideradas dominantes. Por otra parte, no se
consideraron como dominantes las líneas que posee Entelphone en Isla de Pascua, por no disponerse de
información pública de dicho dato para el período completo presentado en la tabla 1. Sin embargo, dicho
número no afecta los resultados, ya que las líneas en servicio en dicha isla son inferiores al 0.5% de las líneas
en servicio en el país.
21
mercado de las empresas no dominantes aumentara significativamente a partir de la última
parte de los años 90s, y a que el número de líneas en servicio haya aumentado
consistentemente. Cabe destacar que la mayor parte de las líneas de las empresas no
dominantes corresponden a nuevos entrantes, ya sea empresas que no tenían operaciones en
telefonía fija en Chile (por ejemplo, VTR Globalcom) u otras que ingresaron a mercados
geográficos donde anteriormente no tenían presencia (por ejemplo, Telefónica del Sur
ingresando a la VIII y IX regiones del país). Una consecuencia del aumento en el número
de líneas en servicio ha sido que la penetración total de la telefonía fija (sobre numero de
habitantes) en el país ha aumentó desde un 7,4% en 1991 a casi un 22% en el año 2004.
Por otra parte, también se podría sugerir que la regulación asimétrica vigente en la
telefonía fija local en Chile ha ayudado a precipitar la entrada de nuevas tecnologías y una
mayor competencia en mercados relacionados, como los de banda ancha y TV Cable 13. La
hipótesis tras esta afirmación es que una mayor protección a la entrada a la telefonía fija
hace también más atractiva la adopción tecnológica y la entrada a un conjunto de mercados
relacionados que utilizan la red fija como insumo.
Por otra parte, la disminución en el numero total de líneas en servicio de los
operadores dominantes que se viene dando desde el año 2001 también parece estar
influenciada por la asimetría regulatoria, ya que los incentivos a invertir por parte de dichos
operadores disminuyen a medida que más asimétrica es la regulación. Asimismo, el que la
disminución en el número de líneas en servicio de los dominantes ocurra después de la
aparición de las regulaciones asimétricas, se explica porque las inversiones en líneas ya
realizadas tienen una cierta vida útil y grado de irreversibilidad, que hacen que cualquier
ajuste no sea instantáneo. Sin perjuicio de ello, tampoco se puede atribuir la baja que ha
experimentado el número de líneas fijas de los dominantes en los últimos años sólo a la
13
En teoría, uno podría plantear que la entrada de nuevas tecnologías igual se podría verificar bajo una
regulación simétrica, si es que estas se caracterizan por menores grados de irreversibilidad de las inversiones.
22
regulación asimétrica, ya que también hay otros factores que estarían explicando dicha baja,
como el fuerte incremento que ha tenido la telefonía móvil en el país14.
En todo caso, el efecto negativo sobre los dominantes deja entrever lo difícil que es
establecer el grado óptimo de asimetría regulatoria, pues la regulación debe ser establecida
buscando no expropiarle al dominante la posibilidad de alcanzar rentas normales. Al
respecto, una regulación asimétrica que desfavorezca fuertemente al dominante puede ser
una donde dicha empresa no sustente sus inversiones de largo plazo. Así, y a modo de
ejemplo, si las tarifas se basan en una empresa modelo que atiende a los clientes de un área
tarifaria, e ingresa un entrante descremando esa área, entonces la tarifa que originalmente
se le fijo al dominante podría no permitirle cubrir sus costos.
Sin embargo, y como se discutió anteriormente en este artículo, la imperfección de
la regulación puede provocar que incluso en una situación donde el entrante descreme el
mercado, el dominante sobreviva con algunas utilidades. Lo anterior porque, en la práctica,
el regulador puede ser capturado por el regulado, o pueden existir asimetrías de
información, que en el lenguaje de Baron y Myerson (1982) originarían “rentas de
información”. Asimismo, la regulación puede tender a considerar los factores asociados a
descreme del mercado antes mencionados y a darle un precio mayor al dominante, ya sea
por anticipación racional a estos eventos o por problemas de la regulación como los recién
planteados.
Finalmente, hay que tener en claro que no se puede atribuir sólo a la regulación
asimétrica el éxito que han tenido nuevos operadores en su proceso de entrada al mercado
de la telefonía fija local a partir de mediados de los noventa, pues en dicho proceso de
entrada también ha jugado un rol importante el esquema de resolución de conflictos más
expedito implementado a comienzos de los 90 y el desarrollo tecnológico que ha permitido
el uso de nuevas tecnologías que hacen factible la oferta simultánea de varios servicios de
14
Sólo a modo de referencia, el número de suscriptores a la telefonía móvil en Chile ha subido de
aproximadamente 100.000 en 1994 a más de 7.000.000 en el año 2004.
23
telecomunicaciones en condiciones tecnológicas a veces superiores a las ofrecidas por la
empresa dominante.
2. Alguna otra evidencia internacional de la regulación a la telefonía fija local
En esta sección se presentan casos de otras modalidades que ha adoptado la
regulación. Específicamente, se muestran resumidamente los casos de Estados Unidos e
Inglaterra, ya que muestran dos casos distintos entre ellos y a su vez, diferentes al caso
chileno. Esta discusión es interesante porque permite conocer, en términos generales,
distintas modalidades de regulación y sus efectos en la participación de mercado de los
entrantes, que aunque no es la única variable de desempeño relevante para medir sus
méritos, es la más utilizada y tangible.
La regulación imperante en la telefonía fija local en Estados Unidos se basa en la
obligación de desagregación de cada uno de los elementos de la red que se puedan
técnicamente desagregar, esperando que así se incremente la competencia en telefonía fija.
Específicamente, para facilitar la entrada en telefonía local, el Acta de Telecomunicaciones
de EE.UU. de 1996 considera dos maneras nuevas de entrar a proveer telefonía local, aparte
de la infraestructura propia: la entrada de empresas en la prestación de servicios al por
menor -que a su vez les hayan sido vendidos a precios mayoristas por las compañías locales
dominantes15-, y el arrendamiento por parte de nuevas empresas de componentes de la red
del operador dominante, alternativa que requiere una tarificación apropiada de estos
distintos componentes. Así, en el caso de EE.UU. se ha alentado una utilización compartida
de la infraestructura ya existente.
En el Reino Unido, por su parte, se promueve la construcción de infraestructura
propia por parte de los entrantes a través del impedimento que se le impuso a la empresa
dominante de entrar al mercado de servicios prestados por sus rivales y de exigencias que
facilitan la entrada de terceros, como la portabilidad del numero. Si bien en el Reino Unido
15
El precio de reventa de la compañía que posea la red y que venda sus servicios a empresas de telefonía fija
de menor tamaño, tiene que ser menor al precio a público que cobra la empresa propietaria de la red.
24
hay regulaciones que obligan a la desagregación de ciertos elementos de la red para el
operador dominante (British Telecom), esta desagregación incluye menos elementos que la
incluida en la regulación de Estados Unidos, y no se imponen requerimientos muy
rigurosos para la reventa de servicios de la red de los operadores establecidos. En general,
las políticas están diseñadas con el objetivo de que las empresas tengan incentivos a invertir
en su propia infraestructura, y de que la desregulación del mercado venga dada por la
competencia entre empresas que tengan infraestructura propia.
Según Woroch (2002), los experimentos sobre competencia que se están haciendo
en el mundo pueden servir como test de los méritos relativos de la competencia en
infraestructura versus la desagregación. Este autor compara las experiencias del Reino
Unido y EE.UU., y muestra que a finales de 1999 los competidores de British Telecom
tenían un 15,4% de las líneas en servicio, casi 3 veces más que el 5,44% de participación
que los nuevos entrantes habían alcanzado en EE.UU.
Como se puede desprender de los ejemplos presentados, la regulación a la telefonía
fija local es muy distinta en diversos países. Así, por ejemplo, mientras en Chile uno de los
principales mecanismos a través de los cuales se ha regulado asimétricamente es a través
del impedimento para el operador dominante de discriminar precios a usuarios de una
misma área tarifaria, en USA se ha privilegiado la regulación a través de estrictas
obligaciones de desagregación a precios menores que los cobrados a público. Las
significativas diferencias que exhiben las regulaciones de los distintos países, tanto en
cuanto a sus grados de asimetría como en cuanto al tipo de regulación, hacen muy difícil
hacer comparaciones internacionales que sean útiles y, por lo mismo, se torna infructuoso
el tratar de diseñar un modelo formal para ser contrastado con la evidencia empírica
internacional.
IV. Las áreas tarifarias en el centro del debate de la experiencia chilena
Como ya se ha señalado, la actual definición de las áreas tarifarias, conjuntamente con
la prohibición del dominante de discriminar precios entre usuarios, constituye uno de los
25
pilares de la regulación asimétrica en lo referido a telefonía fija, pues el que un entrante
pueda entrar a servir a un subconjunto de clientes de una determinada área tarifaria –bajo
un escenario en que al interior del área tarifaria existen subsidios cruzados entre distintos
tipos de clientes- establece una ventaja a favor del entrante, pues éste no tiene precios
regulados y podría ir penetrando el mercado sobre la base de una estrategia de descreme, es
decir sirviendo sólo a los clientes más rentables.
Luego, la imposibilidad del dominante de discriminar precios entre los clientes de una
misma área tarifaria, es lo que inhibe reacciones estratégicas de precios depredatorios frente
a la entrada de un intruso. Si el dominante con tarifa máxima fijada, tuviera la opción de
discriminar precios al interior de un área tarifaria, y dada la existencia de importantes
inversiones irreversibles, estaría en una muy buena posición para dar una guerra de precios
en cualquier nicho de mercado en que hubiera intentos de entrada, independientemente de
si el entrante es o no más eficiente que él. Cabe tener presente que los incentivos para
realizar depredación de precios en un nicho de mercado, o incluso en un área tarifaria,
podrían existir aún cuando el establecido no recuperara totalmente las pérdidas de esa
estrategia en ese nicho o área, en la medida que los potenciales entrantes a otros nichos o
áreas se vean desmotivados por la señal de duro que establecería el establecido (Kreps y
Wilson, 1982). De esta manera, el establecido debe comparar las utilidades esperadas
totales de una estrategia de depredación en un nicho o área, con las utilidades totales que
obtendría de no realizar esa estrategia.
Durante el último tiempo ha surgido un debate acerca de la conveniencia de cambiar la
regulación tarifaria que afecta a las empresas dominantes en los servicios locales de
telefonía. Las sugerencias de cambio van desde el extremo de solicitar la desregulación de
la telefonía básica y decretar la libertad tarifaria total, hasta soluciones más intermedias,
como la de solicitar libertad tarifaria para la empresa dominante sólo en aquellas zonas
donde existe competencia directa de parte de otro operador telefónico o la de aumentar
significativamente el número de áreas tarifarias para limitar drásticamente el esquema de
subsidios cruzados imperante.
26
Nuestro análisis sobre eficiencia de las distintas sugerencias, casi por definición, no
podrá ser concluyente, porque la combinación de dinámica en las decisiones de inversión
en telecomunicaciones, los escenarios cambiantes de rápidos cambios tecnológicos, junto a
los problemas tradicionales que enfrenta la regulación, son argumentos de peso como para
defender un sistema que propicie una competencia directa con miras a acelerar el tránsito
hacia una desregulación tarifaria.
A nuestro entender, un camino razonable para analizar las sugerencias aludidas es
primero evaluar los efectos marginales de estas eventuales medidas en eficiencia, y
posteriormente examinar los efectos que ellas tendrían en el fortalecimiento actual y futuro
de la competencia en el sector. En relación a esto último, el análisis no sólo debe
concentrarse en la situación de los operadores no dominantes y de eventuales entrantes,
porque, por ejemplo, no podría ser tildada como favorable una regulación que fortalezca a
los no dominantes actuales y futuros, pero a expensas del aniquilamiento del dominante. En
lo que sigue, se analizan las situaciones aquí definidas como intermedias, y la opción de
que hubiera simetría entre la empresa dominante y las no dominantes respecto de la
facultad de discriminar precios al interior de un área tarifaria.
1.La opción de liberalizar los precios de la empresa dominante en aquellos segmentos de
un área tarifaria en que hay competencia directa16
La liberalización de los precios de la empresa dominante al interior del subconjunto de
un área tarifaria donde hay competencia directa, o alternativamente, el dar la posibilidad a
la empresa dominante de reaccionar en precios a la entrada selectiva de competidores a
determinados segmentos de un área tarifaria, sería una medida muy atractiva para la
empresa dominante, pero que podría traer a futuro serios problemas en la eficiencia
económica y en la aparición de nuevos competidores.
16
Hay que dejar en claro que por competencia directa entendemos la coexistencia de operadores no
dominantes que funcionan con sus propias redes ya instaladas. En este sentido, no es considerado como
competencia directa el hecho de que un operador no dominante tenga sólo una concesión aprobada.
27
El argumento de fondo que sustenta este comentario es que hoy en día a nuestro juicio
no están dadas las condiciones para liberalizar los precios en el mercado de la telefonía
básica –ni total ni parcialmente-, pues el operador dominante tiene poder de mercado. Esto
sería así porque estamos en una situación en que el dominante tiene todavía una alta
participación de mercado, bajo un contexto en que la entrada todavía exige importantes
inversiones irreversibles –lo que permite la imposición de barreras estratégicas- y en que no
hay buenos sustitutos de la telefonía básica, pues la telefonía celular, a pesar de su
explosivo crecimiento en términos de aparatos, no es todavía un buen sustituto en términos
económicos17.
En términos más específicos, si hoy en día la empresa dominante pudiera reaccionar
bajando los precios sólo en aquellas zonas en que ya hubiera competencia directa de parte
de otras empresas, ella estaría incentivada a hacerlo para captar a los clientes más atractivos
(los de mayor tráfico) y más aún, dado el importante componente de costos irreversibles de
inversiones que ya se realizaron para estos clientes (por inversiones de planta externa,
centrales de conmutación, etc), estaría en posición de bajar los precios hasta los costos
marginales de corto plazo, aún cuando esta última opción debe ser evaluada teniendo
expresa consideración que el competidor ya instalado también ya ha incurrido en
inversiones irreversibles. De esta manera, en las zonas donde ya hay competidores directos,
una disposición de esta naturaleza beneficiará al operador dominante y a los consumidores
en el corto plazo, pero ello en desmedro de los competidores y probablemente de las
posibilidades futuras de competencia y eficiencia en el sector. Los competidores ya
instalados podrán, en teoría, soportar la competencia agresiva que les presente el operador
dominante y mantener su servicio a los clientes en cuestión, sin embargo, ellos
experimentarán un serio desincentivo para futuras inversiones o reinversiones en dichas
áreas.
Un punto medular en el análisis de los efectos económicos de medidas de esta
naturaleza, tiene que ver con las señales que ellas envían a eventuales entrantes a zonas en
17
Ver Coloma y Tarziján (2002b).
28
que hoy en día sólo el operador dominante está presente. En efecto, los incentivos a entrar a
nuevas zonas de parte de operadores no dominantes se verían seriamente afectados, porque
dichos entrantes percibirán que una vez que entren, la empresa dominante va a ser
liberalizada también en los precios, por lo cual se van a exponer a pérdidas importantes en
todo lo referido a las inversiones irreversibles que deben realizar. Siguiendo esta lógica, la
empresa dominante podría estar hoy en día dispuesta a desatar una guerra de precios en las
zonas en que tuviera competencia directa, pues de esa manera está enviando señales
contundentes sobre su futura reacción si es que a futuro se produce entrada en zonas donde
hoy en día está solo.
La conclusión de que a una empresa le podría convenir pelear en ciertas zonas para
evitar la entrada en otras, es equivalente a la argumentada por Kreps y Wilson (1982),
quienes mostraron que en un escenario donde puede haber entrada secuencial a múltiples
mercados monopolizados por un mismo establecido, el que el entrante le asigne una
pequeña probabilidad a que el establecido deprede en vez de acomodarse, determina que el
equilibrio puede ser con el establecido prefiriendo depredar que acomodarse, tanto en el
caso en que el establecido sea racional como en el que no sea totalmente racional. Este
argumento está relacionado con la idea de que las pérdidas incurridas por el establecido en
el período de depredación servirían para justificar la formación de una reputación de “duro”
que desincentivaría la entrada futura a otro de los mercados en que está presente.
2. La opción de definir muchas áreas tarifarias
Bajo una visión de eficiencia, podría ser deseable que en caso de ser necesaria la
regulación, ésta permitiera tratar distinto a los clientes con distinto costo de servicio. Desde
esta perspectiva, el que se definieran muchas áreas tarifarias, de acuerdo a un criterio
estricto de costo de servicio, sería consistente con una buena asignación de recursos. Bajo
un escenario extremo de esta naturaleza, no habrían subsidios cruzados y no habría espacio
para que una empresa ineficiente entrara a servir a parte del mercado.
29
Hasta aquí todo parece simple y lógico. El problema es que bajo un escenario de esta
naturaleza, al cual le agregamos además el que las inversiones tienen un alto componente
de irreversibilidad, es probable que tampoco prospere una entrada eficiente, porque el
nuevo entrante enfrenta la amenaza creíble de que el dominante se involucre en una política
de precios depredatorios si es que intenta entrar al mercado. El entrante percibe esta
amenaza, que es creíble por los altos costos hundidos en que ya ha incurrido el dominante,
y podría inhibirse de entrar incluso, como anteriormente se comentó, en casos en que
hubiera políticas de precios pisos cautelados por la autoridad regulatoria, para evitar en
principio comportamientos depredatorios.
La opción de definir muchas áreas tarifarias de acuerdo a un criterio de costos, también
presenta algunos problemas operativos y otros de eficiencia. Por ejemplo, y siguiendo una
idea de Laffont y Tirole (2000), el tener muchas áreas aumenta la cantidad de información
privada en poder del establecido, ya que es mucho más difícil tener información específica
de una serie de variables a medida que el tamaño del área se hace menor. Así, por la ley de
los grandes números, los reguladores y los entrantes enfrentan menos asimetrías de
información respecto de los establecidos cuando el tamaño del área aumenta.
En la misma línea, bajo la existencia de economías de ámbito, el tener áreas más pequeñas
hace que la noción de costo por área sea más ambigua y que por lo tanto, se exacerben
varios de los problemas inherentes a una fijación tarifaria. Lo anterior debido a que a
medida que menor es el tamaño del área para el cual se están calculando costos, mayor será
la cantidad de costos conjuntos que tendrá esa área con otras, a diferencia del caso en que el
área se definiese como una zona de mayor tamaño, donde, por definición, varios de estos
costos pasarían a ser menos conjuntos. Este problema de la asignación de costos conjuntos
se magnifica cuando hay asimetría de información entre el regulador y la empresa regulada
y cuando más difícil es la asignación de costos a diversas zonas geográficas y a diversos
productos.
Desde otra perspectiva, el aumentar el número de áreas tarifarias de acuerdo a
consideraciones de costos, podría significar una barrera a la entrada adicional no menor,
30
cuando ello concurre con la existencia de importantes economías de ámbito geográficas y
con irreversibilidad en las inversiones. En efecto, si hubieran importantes economías de
ámbito geográficas entre zonas correspondientes a distintas áreas tarifarias, cualquier
potencial entrante eficiente debiera intentar aprovechar estas economías de ámbito y entrar
en escalas “significativas” como para poder pensar en competir con el instalado, sobretodo
cuando se tiene presente que bajo este nuevo escenario ya no habrían subsidios cruzados ni
espacio para entrar bajo una estrategia de descreme.
3. La opción de simetría en la posibilidad de discriminación de precios para la dominante
y la no dominante dentro de un área tarifaria
Si se mantuviera la regulación de precios máximos al dominante al interior de un
área tarifaria y simultáneamente se extendiera la prohibición de discriminar precios que
actualmente tiene el dominante a cualquier nuevo entrante, llegaríamos a una situación en
que el nuevo entrante sigue estando protegido de respuestas anticompetitivas de parte del
dominante, aunque la entrada se le torna algo menos atractiva desde el momento en que él
no podría discriminar entre sus clientes18. En todo caso, está claro que esta situación
todavía correspondería a una de regulación asimétrica, pues el entrante todavía podría
entrar bajo una estrategia en que sirve sólo al subconjunto del área tarifaria que sea más
atractivo, esto es, sigue siendo cierto entonces que al dominante le podría ser muy costosa
una guerra de precios.
Ahora bien, si se mantuviera la regulación de precios máximos al dominante al
interior de un área tarifaria, pero se permitiera a la vez tanto al dominante como al entrante
discriminar precios entre sus distintos clientes, tendríamos un resultado totalmente distinto
al recién discutido, ya que en presencia de costos hundidos el permitir discriminar precios
al dominante sería altamente contraproducente para favorecer la entrada vía competencia en
infraestructura. En este caso, el dominante que se sintiera amenazado en algún nicho por el
entrante, podría reaccionar inmediatamente bajando los precios en ese nicho y esa
18
Baumol (2004) muestra que, bajo ciertos supuestos, un entrante requiere de la discriminación de
precios para entrar a un mercado donde existan inversiones hundidas.
31
estrategia de impedir la entrada podría ser claramente preferida por el dominante a otra que
signifique cederle al entrante parte del mercado. Este caso sería equivalente a uno en que se
definiera una gran cantidad de áreas tarifarias diferentes, que distinguieran por tipo de
cliente y por área geográfica.
V. Consideraciones Finales
El objetivo central de este trabajo era analizar los fundamentos económicos detrás
de una regulación asimétrica como la que se ha seguido en la telefonía fija local en Chile y
los efectos que tendrían eventuales modificaciones regulatorias en la competencia en este
mercado.
En la práctica, la regulación asimétrica que se aplica en Chile, a través de la cual se
le ha impuesto a la empresa dominante una serie de restricciones especiales en beneficio de
la entrada de nuevos competidores, tiene su sustento en la búsqueda de competencia basada
en infraestructura y en los presuntos beneficios sociales que se atribuyen a esa modalidad
de competencia. La necesidad de introducir incentivos para la creación de nueva
infraestructura surge de un reconocimiento implícito de lo difícil que es entrar a un
mercado con un alto componente de inversiones irreversibles, sin un adecuado nivel de
protección ante un potencial comportamiento agresivo del operador dominante.
El camino que ha seguido Chile para promover la competencia a través de una
regulación asimétrica que fomente la construcción de infraestructura propia se ha basado en
otorgarle a los nuevos entrantes condiciones favorables de acceso a los distintos mercados,
aunque esta regulación se complementa con regulaciones a interconexiones y
desagregación de redes. En el caso del mercado de telefonía fija local, el tránsito se ha
producido en la dirección de regular las tarifas a público sólo a las empresas dominantes, en
términos tales que se les fijan tarifas máximas y con expresa prohibición de discriminar
entre usuarios de una misma categoría en cada área tarifaria. Es la imposibilidad de los
operadores dominantes de discriminar precios entre los clientes de una misma categoría al
interior de un área tarifaria, donde efectivamente conviven usuarios con distinto costo de
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servicio, lo que inhibe reacciones estratégicas por parte de dichos operadores frente a la
entrada de otras empresas, promoviendo así la entrada de nuevas firmas. Si bien este tipo de
regulación puede hacer más probable una entrada eficiente, también es cierto que a través
de ella se puede amparar una entrada ineficiente y se puede expropiar a la empresa
dominante.
La opción que ha tomado Chile de incentivar la competencia directa en
infraestructura debiera tener como destino final la liberalización de precios de la telefonía
local, cuando los nuevos competidores alcancen un grado de penetración significativo, o
bien antes, si es que las nuevas tecnologías permitiesen la entrada y salida al mercado sin
costos irreversibles, o si la telefonía móvil y la fija se transforman en buenos sustitutos
económicos, o si es que se llegara a establecer un sistema de desagregación de redes que
fuera realmente transparente y eficiente, aunque en este último caso debe mantenerse una
celosa actividad regulatoria para asegurar tales condiciones.
Sin perjuicio de lo anterior, la discusión de la determinación de qué tipo de
asimetría aceptar, de cuán asimétrica debe ser, y de cuál debe ser la intensidad o
gradualidad de la regulación a través del tiempo, continuará. Aquí uno se maneja en un área
poco precisa, en que sólo se pueden explicitar cuestiones gruesas, como, por ejemplo, que
es deseable implementar aquellas asimetrías que sean lo menos distorsionadoras posibles, y
que no se le expropie al dominante la posibilidad de obtener “rentas normales” en el
negocio.
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